在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展過程中，無論是中央政府還是地方政府，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，均有一個(gè)合法性的認(rèn)同問題。由于政府的合法性是由其制度的績效，也即制度對(duì)公眾的滿足程度而得到體現(xiàn)，因此從某種意義上分析，我們又可以認(rèn)為政府和公眾之間也存在著一種制度性的約束，也即政府與公眾之間簽訂了一組政府—公眾合約，而且這一合約的穩(wěn)定性還是由雙方的利益實(shí)現(xiàn)程度和滿足程度來決定的^[1]。既然我們已將政府與公眾之間的關(guān)系定位成一種合約關(guān)系，因而我們也就可以認(rèn)為政府的合法性即是這種合約拓展的結(jié)果。既然政府的合法性是政府—公眾合約的結(jié)果，因而其合法性程度如何也就必然要受到選民評(píng)判的影響，而這一點(diǎn)又極易引發(fā)政府之間在鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)與發(fā)展方面的競爭。考慮到合法性主要源于政府對(duì)政府—公眾合約的履約績效。實(shí)踐中，如果政府對(duì)該種合約的履行越有效，那么隨著公眾對(duì)政府支持程度與認(rèn)可性的提高，政府的合法性也就會(huì)隨之越穩(wěn)定。顯然，政府只有生產(chǎn)出更多的公共物品以及提供給社會(huì)成員更多更好的社會(huì)福利，合法性的危機(jī)才會(huì)得到有效解除。然而恰恰是由于合法性存在自然遞減的趨勢^[2]，因此，合法性的稀缺性問題也就隨之而產(chǎn)生。也正是由于這種稀缺性的存在，無形中又會(huì)引發(fā)和強(qiáng)化政府之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)利用方面的競爭。

為有效地避免合法性的危機(jī)并提升自己的合法性地位，政府常常會(huì)熱衷于優(yōu)化公共物品的質(zhì)量與數(shù)量來力求更好地履行政府—公眾合約。當(dāng)然，要達(dá)此目的，就需要不斷地投入人力、物力與財(cái)力，需要更多更好的各種生產(chǎn)要素以及要素所有者等。然而問題是，由于上述各種要素資源均屬稀缺，因而當(dāng)兩個(gè)以上的政府均需化解自己的合法性危機(jī)時(shí)，對(duì)稀缺的、支持合法性生產(chǎn)所必需的那些資源與物品的競爭即變得難以避免^[3]。其實(shí)，由合法性的稀缺性所決定的政府間的競爭，不但進(jìn)一步加大了政府維持合法性的難度，而且也更證明了合法性的稀缺程度及其對(duì)統(tǒng)治者的價(jià)值。不僅如此，政府間的這種競爭還對(duì)合法性固有的自然遞減特征具有雙重效應(yīng):一方面，如果政府能夠有效地應(yīng)對(duì)這種競爭，那么其合法性的自然遞減趨勢就會(huì)變得相對(duì)緩慢;否則，其合法性的自然遞減趨勢便會(huì)趨于惡化且進(jìn)一步加重政府合法性的危機(jī)。競爭的作用與意義如此明了，政府之間在面對(duì)相互間的競爭這一問題時(shí)，又有誰敢麻痹大意呢?

由于資源稟賦以及利益上的差距，應(yīng)該說自政府形成之日起，相互間的競爭即已存在，而且這種競爭的內(nèi)涵又無一例外地是為了獲得可以支持合法性的稀缺資源^[4]。政府間的競爭不但存在于國家與國家之間，而且在一國內(nèi)部的各個(gè)地方政府之間，相互間的這種競爭也是難以避免的。因?yàn)樵谫Y本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素資源稀缺的前提下，各地方政府為了維護(hù)自己在本地區(qū)的合法性，照樣需要通過改善公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供的數(shù)量、質(zhì)量，來吸收更多的資本、人才等方面資源。事實(shí)上，也只有在競爭資本、人才、技術(shù)等這些極具流動(dòng)性要素的過程中取得優(yōu)勢的國家與地區(qū)，才能借助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提供更多理想的公共產(chǎn)品，來促進(jìn)自身合法性地位的提高以及實(shí)現(xiàn)自身的穩(wěn)定與發(fā)展。政府之間，尤其是地方政府之間之所以要展開激烈的競爭，一個(gè)重要的原因即是其他政府的存在會(huì)對(duì)一個(gè)政府轄區(qū)內(nèi)的公眾或說是選民產(chǎn)生重要的影響;而選民們的行動(dòng)恰恰又會(huì)對(duì)政府間的競爭以及合法性問題的提升造成重大影響。

具體說來，其一，其他政府的存在也即意味著選民們有選擇的權(quán)利，尤其是一旦選民們對(duì)政府的治理能力與績效不滿時(shí)，他們就會(huì)以“用腳投票”的方式來表達(dá)自己的不滿并最終加劇政府合法性的危機(jī)程度。這一點(diǎn)也恰似諾斯所言“選民會(huì)按照自己的成本—收益轉(zhuǎn)向其他國家或是支持國內(nèi)統(tǒng)治者的競爭對(duì)手……如果鄰國更有效率，那么效率較低的所有權(quán)便會(huì)威脅到一個(gè)國家的生存”。其二，在退出機(jī)制作用有限的情況下，與其他政府之間的“比較效應(yīng)”也會(huì)降低選民們對(duì)政府的支持和認(rèn)可程度并導(dǎo)致選民們對(duì)公共物品的需求進(jìn)一步加強(qiáng)^[5]。在上述影響選民行為的兩大因素中，“用腳投票”的選民帶走的不僅僅是其本身，而且還有現(xiàn)實(shí)的，甚至是潛在的資本。因?yàn)椤百Y本所有者可能是一個(gè)世界公民，他不一定依附于哪一個(gè)國家;一個(gè)國家如果要課以重稅和忙于多方調(diào)查其財(cái)產(chǎn)，他就會(huì)舍此而求其他了”。不僅如此，實(shí)踐中敢于“用腳投票”的人基本上又是那些既能支付得起遷徙成本又能對(duì)遷徙具有良好預(yù)期和創(chuàng)造能力的人。這一點(diǎn)也恰似哈耶克所強(qiáng)調(diào)的:“盡管絕大多數(shù)人根本不會(huì)搬家遷徙，但通常有足夠的人，尤其是年輕人和有企業(yè)家精神的人，他們會(huì)對(duì)地方政府形成足夠的壓力，要求政府像其他競爭者那樣根據(jù)合理的成本來提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，否則他們就會(huì)遷徙到別處”。既然遷徙的大多為“精英”，那么其對(duì)流失地政府的打擊也就必然會(huì)很大。顯然，競爭中為了避免這樣的一些資源流失，地方政府在相互競爭中，沒有誰會(huì)甘心示弱。由于在“用腳投票”方式的影響下，流失的將是人與資本兩種重要資源^[6];因而為了穩(wěn)定和爭取更多的人與資本要素，政府之間的競爭也就必將發(fā)生。除了“用腳投票”的方式之外，其他政府的存在對(duì)合法性危機(jī)的影響也表現(xiàn)得十分明顯。原因在于:即便是由于技術(shù)或其他方面的原因而使得公眾無法“用腳投票”，然而通過商品交換、人員流動(dòng)等途徑，社會(huì)公眾仍可獲得其他轄區(qū)公共物品與公眾情況的相關(guān)信息^[7]并作出自己對(duì)現(xiàn)存政府合法性的重新評(píng)價(jià)以及對(duì)制度和文明的重新選擇。顯然，盡管“用腳投票”方式只能在一定程度上發(fā)揮作用，加之政府能利用各種手段在一定程度上限制“用腳投票”的行為，但是公眾們對(duì)其他轄區(qū)情況的“比較效應(yīng)”卻是難以根除的。在“有比較即有鑒別”這一因素的影響下，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)公眾的利益需求長期得不到應(yīng)有的滿足時(shí)，公眾必然就會(huì)對(duì)現(xiàn)存政府的執(zhí)政產(chǎn)生不滿;而當(dāng)這種不滿情緒積累到一定程度后，勢必會(huì)在該地區(qū)爆發(fā)影響合法性的內(nèi)部危機(jī)。

考慮到合法性自身所具有的遞減特征以及其他政府對(duì)合法性存在的挑戰(zhàn)的加總效應(yīng)，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)政府時(shí)刻感受到合法性危機(jī)的存在?？紤]到合法性危機(jī)的本質(zhì)主要涉及的是政府公共物品的供給能力方面，因此，為了應(yīng)對(duì)這樣的危機(jī)，統(tǒng)治者一般面臨的選擇就無外乎如下兩種:一種是通過降低公共利益的需求，相對(duì)地增加公共利益的供給;另一種是通過絕對(duì)地增加公共利益的供給使公眾對(duì)公共利益的滿足程度恢復(fù)到均衡狀態(tài)。實(shí)踐中為了降低公共利益的需求，政府往往會(huì)傾向于借助意識(shí)形態(tài)的力量使選民們能自覺與不自覺地降低對(duì)公共利益及相關(guān)福利的需求;而為了絕對(duì)地增加公共利益的供給，政府則需要通過不斷增長的以及選民們可接受的稅收來增加自身提供公共物品的能力。顯然，政府在合法性危機(jī)下的應(yīng)對(duì)策略一般情況下就是上述兩種方式的有機(jī)結(jié)合。

通過意識(shí)形態(tài)的力量來相應(yīng)地降低選民們對(duì)公共利益的需求并實(shí)現(xiàn)合法性危機(jī)的化解，當(dāng)然是一種相當(dāng)不錯(cuò)的選擇。事實(shí)上，通過對(duì)意識(shí)形態(tài)的灌輸與教化，政府及其統(tǒng)治者的確可以對(duì)選民們的偏好或價(jià)值判斷形成影響并使社會(huì)公眾能最大限度地接受政府所提供的公共物品和公共服務(wù)并最終認(rèn)可統(tǒng)治者與政府的合法地位。然而，由于其他政府的存在進(jìn)一步削弱了意識(shí)形態(tài)的作用，現(xiàn)階段借助于意識(shí)形態(tài)的力量來建立起某種權(quán)威的可能性已越來越小，且意識(shí)形態(tài)本身所固有的一些特點(diǎn)的影響使得統(tǒng)治者要想完全地將其控制在自己所需要的理想狀態(tài)下也并非是一件容易的事情^[8]，且意識(shí)形態(tài)手段的使用也是需要付出一定的成本的，因此，以意識(shí)形態(tài)的策略來應(yīng)對(duì)政府合法性的危機(jī)，實(shí)踐中只能作為一種輔助性的手段而不能將其視為一條根本性的解決途徑^[9]。既然通過意識(shí)形態(tài)策略的力量來降低公眾對(duì)公共利益需求的作用如此有限，那么，為應(yīng)對(duì)合法性的危機(jī)，政府就需要在實(shí)施必要的意識(shí)形態(tài)策略的同時(shí)，絕對(duì)地增加公共利益的供給^[10]。為此，政府也就必須要想方設(shè)法地去獲取更多的稅收并不斷地?cái)U(kuò)大財(cái)政支出的幅度與領(lǐng)域。為獲取更多的財(cái)政收入，在既定的經(jīng)濟(jì)水平上增加稅率和稅種也的確不失為一種重要的選擇。然而，由于社會(huì)公眾對(duì)公共利益的需求具有相當(dāng)?shù)膭傂?，長期采用和重視此種手段就并非最佳選擇，甚至還會(huì)進(jìn)一步削弱政府本身的合法性^[11]。由此可見，對(duì)政府而言，真正長期有效的手段應(yīng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展——因?yàn)橹挥性诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，政府才能獲得充足的財(cái)源，才能使社會(huì)公眾的收入增加以及可消費(fèi)的物品種類更多。當(dāng)然，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員的福利增加，同時(shí)也會(huì)使公眾對(duì)政府的執(zhí)政能力與合法性更為肯定與信任。顯然，為了維持合法性的水平，為了有效地去應(yīng)對(duì)其他政府的競爭壓力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)已成了現(xiàn)代政府不可回避的，甚至是最為關(guān)鍵性的職責(zé)。各個(gè)政府均十分重視促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是對(duì)相關(guān)有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素資源的追求便也無形中成了各政府的重要目標(biāo)。由于資源是稀缺的，各政府為了實(shí)現(xiàn)自己對(duì)這些稀缺資源“多占多用”的目的，相互間的競爭便變得難以避免。

既然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府應(yīng)對(duì)合法性危機(jī)的根本手段，那么如何尋找出能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次因素并采取有效的措施也就有了十分重要的意義。盡管實(shí)踐中能影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素多種多樣，但無論是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果均表明，只有制度及其創(chuàng)新才是決定經(jīng)濟(jì)增長的諸多因素中最為關(guān)鍵與基礎(chǔ)性的。事實(shí)上也只有那些能夠不斷提供和促使有效率的制度出現(xiàn)的政府，才能在與其他政府的競爭中，保持良好的經(jīng)濟(jì)績效并成功地應(yīng)對(duì)合法性的危機(jī)。

其實(shí)，在究竟什么是經(jīng)濟(jì)增長的根本動(dòng)因問題的研究方面，盡管不同時(shí)代、不同流派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所持觀點(diǎn)并不相同;然而，從總體上分析，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長時(shí)，還是不約而同地體現(xiàn)出了兩個(gè)非常明顯的共同特點(diǎn):一是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)長期認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是指人口、資本、工資、利潤、地租等在數(shù)量上的增長，并且主要是通過各種物質(zhì)生產(chǎn)要素和技術(shù)的變化去說明生產(chǎn)率的變化與經(jīng)濟(jì)增長;二是在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所總結(jié)出的各種經(jīng)濟(jì)增長模型中，制度均被視為已知的和既定的外生變量。由于以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者為代表的這些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析經(jīng)濟(jì)增長問題時(shí)暗含了太多的過于苛刻和嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)的假設(shè)條件^[12]，因此，它們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的解釋既力不從心，又很難使人完全信服。這一點(diǎn)也恰似諾斯所評(píng)價(jià)的:新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析經(jīng)濟(jì)增長時(shí)只有當(dāng)它針對(duì)某一時(shí)期或者運(yùn)用比較統(tǒng)計(jì)學(xué)時(shí)，才能很好地說明某種經(jīng)濟(jì)的績效;而一旦用來說明某種經(jīng)濟(jì)在整個(gè)時(shí)期的績效的時(shí)候，它就不大濟(jì)事了。其實(shí)，也正是鑒于這些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析經(jīng)濟(jì)增長問題時(shí)的“力不從心”現(xiàn)象，以科斯、諾斯為代表的新制度學(xué)家們才在批評(píng)與修改新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假定的基礎(chǔ)上，建立起了制度分析理論。這些理論經(jīng)不斷豐富發(fā)展，最終形成了一個(gè)涵蓋制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論、產(chǎn)權(quán)理論、制度變遷理論、企業(yè)理論四大分支內(nèi)容在內(nèi)的龐大的理論體系。與傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果相比較，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)知識(shí)及其基礎(chǔ)上的技術(shù)進(jìn)步、資本、有效率的勞動(dòng)者和經(jīng)濟(jì)增長之間是存在十分密切的關(guān)系的。不過，他們僅僅將這些因素視為特定制度的產(chǎn)物，而且也僅僅是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)容而非原因。從資源的情況上看，不但資源的發(fā)現(xiàn)有賴于制度刺激，而且資源的使用效率也要受到經(jīng)濟(jì)體制，尤其是經(jīng)濟(jì)組織的預(yù)算約束是否具有剛性的影響。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度分析，任何一種產(chǎn)品市場要形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)均需要分工的深化，而分工的深化又是生產(chǎn)制度變遷的結(jié)果。顯然，無論從哪一個(gè)角度而言，制度才是決定經(jīng)濟(jì)績效的根本性動(dòng)因。

在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，為什么制度會(huì)具有如此強(qiáng)大的功效呢?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為關(guān)鍵原因即在于制度本身所擁有的激勵(lì)與約束功能。由于制度規(guī)定了人們的選擇集合，在一定的制度下，人們可以對(duì)自己的行為形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期判斷并將經(jīng)濟(jì)人的損益計(jì)算器的運(yùn)作規(guī)則明確化——當(dāng)由制度決定的計(jì)算結(jié)果顯示收益大于成本的時(shí)候，人們就會(huì)受到激勵(lì)，而且凈收益越大，激勵(lì)效應(yīng)越強(qiáng)烈;反之，如果由制度決定的計(jì)算結(jié)果顯示現(xiàn)實(shí)收益小于成本，人們的行為就會(huì)受到約束，而且這種凈收益的負(fù)值越大，約束性就越強(qiáng)。既然如此，從具體的經(jīng)濟(jì)行為主體的微觀角度考慮，制度其實(shí)就是一定約束條件下的激勵(lì)與約束機(jī)制的組合^[13]。實(shí)踐中，當(dāng)所有微觀主體受到具有激勵(lì)和約束雙重功能的制度規(guī)范時(shí)，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的積極性、創(chuàng)造性與危害性行為的后果就會(huì)得到一種加總并使制度在宏觀上的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得到充分的體現(xiàn)^[14]。

由產(chǎn)值、人均收入等數(shù)值所表示的經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅僅是一種抽象化的、出于統(tǒng)計(jì)需要的數(shù)字結(jié)果。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)，應(yīng)是一種新的生產(chǎn)方式代替另一種生產(chǎn)方式、一種生活方式代替另一種生活方式、一種技術(shù)方式取代另一種技術(shù)方式，歸根結(jié)底，也就是一個(gè)在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高推動(dòng)之下的社會(huì)整體演進(jìn)。也正是有鑒于此，熊彼特干脆就直截了當(dāng)?shù)刂赋?，?jīng)濟(jì)發(fā)展的根本現(xiàn)象是創(chuàng)新，而創(chuàng)新又是要求建立起一種新的生產(chǎn)函數(shù)并把一種從未有過的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的組合引入生產(chǎn)體系。不同于單純的技術(shù)優(yōu)化論者，在熊彼特的理論體系中創(chuàng)新并非一個(gè)技術(shù)范疇，而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇。它不僅涉及科學(xué)技術(shù)上的發(fā)明創(chuàng)造，還要求把已經(jīng)發(fā)明的科學(xué)技術(shù)引入到企業(yè)之中并形成為一種新的生產(chǎn)能力。熊彼特之后的追隨者按照熊彼特的思路又對(duì)其理論體系進(jìn)行了拓展并發(fā)展出了兩個(gè)新的分支^[15]:一是以技術(shù)變革和技術(shù)擴(kuò)散為內(nèi)核的技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)，其主要的代表人物有拉索特、特納和梅特卡夫;二是以制度變革和制度形成為內(nèi)容的制度創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)，其主要代表為納爾遜和溫特。兩個(gè)分支相比較，前者強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，尤其是應(yīng)用性技術(shù)的市場化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。后者則強(qiáng)調(diào)制度^[16]及其變革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用與影響。由于所有技術(shù)的創(chuàng)新均要依賴有效的制度支持，同時(shí)其也會(huì)反過來影響到包括社會(huì)文化在內(nèi)的制度體系的變遷;因此，從根本上說，創(chuàng)新的核心概念是和制度緊密相連的。不僅如此，熊彼特及其新熊彼特學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所推崇的創(chuàng)新發(fā)展觀念不僅揭示了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)，而且也很好地包含了其他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。按照莫克瑞、喬依的劃分，人類經(jīng)濟(jì)增長的范式可以分為亞當(dāng)·斯密范式、福特范式、索洛范式以及熊彼特范式四種類型，它們對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長原因分別是社會(huì)分工和專業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新^[17]。相比較而言，前三種范式均可以被視為與制度的變化有關(guān)——社會(huì)分工涉及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的生產(chǎn)組合和協(xié)作方式，因而其也可以屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的分析范疇;規(guī)模經(jīng)濟(jì)乃是微觀企業(yè)的生產(chǎn)制度應(yīng)對(duì)技術(shù)要求而變動(dòng)的結(jié)果;技術(shù)進(jìn)步要形成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力也不能僅僅停留在發(fā)現(xiàn)與發(fā)明這類純知識(shí)的擴(kuò)展上，因?yàn)闆]有一定的制度激勵(lì)與規(guī)范，技術(shù)進(jìn)步是很難真正地引發(fā)社會(huì)生產(chǎn)力的改變的。既然如此，我們也就可以說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)其實(shí)也就是一切制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新;基于同樣的理由，我們還可進(jìn)一步認(rèn)為:要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就非得要在制度創(chuàng)新及其制度變革上下工夫。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在有效率的制度基礎(chǔ)之上的，為了有效地避免因競爭失利而導(dǎo)致自身的合法性危機(jī)加重，實(shí)踐中政府就有必要通過各種途徑進(jìn)行制度創(chuàng)新并借此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長以及獲得強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。

盡管制度的創(chuàng)新與變革對(duì)政府解決與提升自身的合法性地位而言具有十分重要的意義，但制度創(chuàng)新與變革的順利進(jìn)行卻又是需要一定的條件的;而恰恰是由于政府本身所具有的種種特點(diǎn)與優(yōu)勢，又保證了政府可以對(duì)一個(gè)社會(huì)的制度是否有效率發(fā)揮出重要的甚至是決定性的影響^[18]:其一，國家作為廣義的政府，不但具有使內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則的建構(gòu)能力，而且也有實(shí)施相關(guān)規(guī)則和與其他國家競爭的強(qiáng)制力量;加之國家政府一般又有著比較完整的組織系統(tǒng)，因而政府也就有能力以低于私人組織的成本來進(jìn)行某些活動(dòng)并使推動(dòng)制度創(chuàng)新所耗費(fèi)的政治成本以及實(shí)施新制度安排所要求的建立新組織的成本大大降低。其二，由于政府所推動(dòng)的制度創(chuàng)新并不存在明顯的“搭便車”問題，這樣的一種制度創(chuàng)新不僅有利于提高人們對(duì)新制度安排的認(rèn)同感，而且也有利于調(diào)動(dòng)廣大民眾擁護(hù)和執(zhí)行新制度安排的積極性并最終提升新制度安排的合法性。相比較而言，個(gè)人與團(tuán)體的制度創(chuàng)新不但存在著明顯的“搭便車”問題，而且由于其創(chuàng)新成果最終必須要轉(zhuǎn)化為政府的制度創(chuàng)新后才能得到推廣并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生效應(yīng);因此其在制度創(chuàng)新中的作用與地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上政府的。其三，政府不僅可以創(chuàng)造出寬松的制度環(huán)境來激勵(lì)和發(fā)揮個(gè)人、團(tuán)體的創(chuàng)新需求與創(chuàng)新能力，還可以通過一定的制度環(huán)境來限制不符合政府需要的制度的出現(xiàn)。顯然，從這個(gè)角度上看，政府的制度創(chuàng)新優(yōu)勢也是十分明顯的。其四，政府在制度供給中的強(qiáng)制性地位雖也會(huì)形成一定的強(qiáng)制成本與組織成本，然而在推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的過程中，這樣的一種強(qiáng)制性卻又是非常重要和必要的^[19]。這一點(diǎn)也恰似科斯所認(rèn)識(shí)到的:“在政府安排下內(nèi)含著一個(gè)追加的成本要素……但一個(gè)政府的強(qiáng)制性方案可能會(huì)產(chǎn)生極高的收益，因?yàn)檎赡芾闷鋸?qiáng)制力，并強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)一個(gè)由任何自愿的談判都不可能實(shí)現(xiàn)的方案”。由此可見，從總體效果上分析，政府的制度創(chuàng)新遠(yuǎn)比個(gè)人及團(tuán)體的制度創(chuàng)新的成本低、影響大、效果好。

作為一個(gè)龐大的體系，制度涵蓋了交易、生產(chǎn)與分配的各種經(jīng)濟(jì)制度以及各種各樣的法律法規(guī)制度。從制度建構(gòu)和強(qiáng)制實(shí)施的能力上講，盡管政府可以介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，可以將關(guān)于生產(chǎn)與交易制度方面的規(guī)則規(guī)定得非常具體和非常細(xì)小^[20];但這種囊括一切制度的行為必然會(huì)導(dǎo)致成本高企與效率低下^[21];應(yīng)該說，這一點(diǎn)已被大量的社會(huì)實(shí)踐證明^[22]。既然政府的能力與制度創(chuàng)新優(yōu)勢并非是沒有邊界的，那么，從規(guī)范的角度分析，政府就只應(yīng)在少數(shù)的制度領(lǐng)域中發(fā)揮自己的作用;同時(shí)通過對(duì)少數(shù)關(guān)鍵性制度^[23]的建立與實(shí)施，在形成一個(gè)有效的制度框架的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和推進(jìn)其他制度創(chuàng)新主體進(jìn)行微觀制度的創(chuàng)新。否則，過分夸大政府在制度創(chuàng)新中的優(yōu)勢，最終反而可能會(huì)限制和扼殺真正的制度創(chuàng)新。

依據(jù)制度創(chuàng)新本身的特點(diǎn)以及政府在制度創(chuàng)新方面所具有的具體優(yōu)勢，政府在制度創(chuàng)新方面選擇以下的幾條途徑作為突破點(diǎn)，應(yīng)是有著相當(dāng)?shù)谋匾耘c現(xiàn)實(shí)意義的:首先，政府通過修改某些基礎(chǔ)性的制度框架來促進(jìn)制度變遷。一般而言，政權(quán)的基本規(guī)則的變化與調(diào)整，不但能深刻地影響創(chuàng)立新的制度安排的預(yù)期成本和收益，而且能在相當(dāng)程度上影響整個(gè)社會(huì)對(duì)制度變遷的需求。顯然，修改影響力如此之大的基礎(chǔ)性的制度框架，必須要借助政府的地位與手中的政治權(quán)力。其次，政府通過改變產(chǎn)品與要素的相對(duì)價(jià)格比例來推動(dòng)與促進(jìn)制度變遷。諾斯與托馬斯借助約翰·?？怂沟睦碚?sup>[24]，認(rèn)為:在制度變遷的過程中，產(chǎn)品與要素相對(duì)價(jià)格的變化會(huì)產(chǎn)生新的盈利機(jī)會(huì)和改變?nèi)藗冎g的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和討價(jià)還價(jià)的能力，并引發(fā)人們重新締約以獲取和分配新利潤的努力;故此，產(chǎn)品與要素相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)應(yīng)是制度變遷的一個(gè)重要源泉^[25]。既然如此，通過改變產(chǎn)品與要素的相對(duì)價(jià)格比例來促進(jìn)制度變遷的方式也就有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義。再次，政府也能通過引進(jìn)或集中開發(fā)新技術(shù)的方式來推動(dòng)制度變遷^[26]。由于國家具有強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力和龐大的可支配資源體系，因而在技術(shù)創(chuàng)新方面，就可以將轄區(qū)內(nèi)有限的資源集中起來進(jìn)行研發(fā)^[27]并有效地去激發(fā)與促進(jìn)制度變遷。最后，政府還可以通過集思廣益來促進(jìn)制度變遷。拉坦與速水指出，社會(huì)科學(xué)的知識(shí)積累對(duì)制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施有著決定性的作用;而恰恰是政府在促進(jìn)社會(huì)科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步與普及方面又有著其他組織和個(gè)人所不具備的許多優(yōu)勢。事實(shí)上，作為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任的組織，政府在其行為過程中能夠不斷地吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、接受民眾的意見、發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)既定制度中的不合理部分、有目的地尋求有助于解決問題的制度知識(shí)，并據(jù)此實(shí)現(xiàn)對(duì)既定制度的揚(yáng)棄和推進(jìn)制度變遷。

總之，政府需要通過制度創(chuàng)新來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效應(yīng)對(duì)自身的合法性危機(jī);與此同時(shí)，政府一般又具有促進(jìn)有效率的制度出現(xiàn)的能力與手段。實(shí)踐中當(dāng)政府間的競爭變得不可避免時(shí)，由政府推進(jìn)的制度創(chuàng)新和制度變遷也就成了必然選擇。