“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局政策構(gòu)建的思考

岳紅記

摘　要:關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家規(guī)劃的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，文化資源非常豐富，文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與布局對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。但是相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)存在著缺位，本文對(duì)此進(jìn)行了分析，并提出了構(gòu)建政策法規(guī)的思路。

關(guān)鍵詞:“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū);文化產(chǎn)業(yè)布局;政策法規(guī);缺位

一、前言

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是2009年6月25日批準(zhǔn)的國家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，屬于我國西北內(nèi)陸地區(qū)，范圍包括陜西省的西安市、寶雞市、咸陽市、渭南市、銅川市、商洛部分縣(商州、洛南、丹鳳、柞水)、楊凌示范區(qū)和甘肅省天水市，總面積達(dá)7．98萬km2，直接輻射區(qū)域包括陜南的漢中、安康，陜北的延安、榆林，甘肅省的平?jīng)?、慶陽和隴南地區(qū)。［1］

在“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，文化資源非常豐富。陜西文化資源主要有:周秦漢唐文化資源、民俗文化資源和人類史前文化遺址;天水的文化資源有:伏羲文化、大地灣文化、秦國早期文化、石窟文化、三國文化，其中的麥積山石窟是我國四大石窟之一，馳名中外。在《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中》，已規(guī)劃了五大文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即:臨潼文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、曲江文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西部影視基地、法門寺文化園區(qū)、華夏始祖文化園。在旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃中，規(guī)劃了西安—寶雞—天水絲綢之路旅游等五大精品旅游走廊和周秦漢唐文化旅游等六大旅游精品區(qū)。

在這些文化資源中，有許多資源是世界上獨(dú)一無二的，決定了該地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力。因此，在原有文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)理論，有必要對(duì)該區(qū)域內(nèi)的文化資源進(jìn)行優(yōu)化配置，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行合理布局，使“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成集聚效應(yīng)，成為西部大開發(fā)新的重要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。但是，以上文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局和旅游線路的設(shè)計(jì)只是一個(gè)方向性的指導(dǎo)。由于“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)是政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)，它以政府規(guī)劃或者政府制定產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的方式來干預(yù)文化產(chǎn)業(yè)成長和演進(jìn)。這種機(jī)制模式，特別注重政府用法規(guī)政策來調(diào)節(jié)文化產(chǎn)業(yè)的資源配置過程。

二、“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局政策法規(guī)缺位的問題

相關(guān)的政策法規(guī)缺位問題，已經(jīng)影響“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使區(qū)域之間的資源優(yōu)勢得不到合理配置，各種文化生產(chǎn)要素也不能進(jìn)行合理流動(dòng)。具體表現(xiàn)如下:

(一)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重復(fù)

在規(guī)劃中，是把文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)作為兩個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃的。實(shí)際上，在具體操作方面，這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)有很大的交叉性和一致性。一是在資源配置上，無論是文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局還是旅游線路的開發(fā)，所需要的大部分文化資源是以周秦漢唐文化為主，這樣，在資源配置和景區(qū)的建設(shè)中有可能重復(fù)和浪費(fèi)。二是消費(fèi)主體的相同性。文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都必須是以吸引大量的人群消費(fèi)為前提的，由于這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)中所用的主要生產(chǎn)元素——文化資源是相同的，生產(chǎn)的產(chǎn)品有可能具有同質(zhì)性，就決定了游客消費(fèi)同質(zhì)性。結(jié)果會(huì)產(chǎn)生此消彼長的狀況，沒有達(dá)到真正意義上的整合。

(二)各地的產(chǎn)業(yè)政策與文化產(chǎn)業(yè)政策不相容

國家設(shè)立“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“關(guān)中”的行政區(qū)域范疇，是為了突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶，目的是為了促進(jìn)區(qū)域之間開展競合而不是競爭，是區(qū)域核心競爭力的延伸而不是競爭力之間的對(duì)抗。因此，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，必須朝著有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)聚力、擴(kuò)大“大西安”的輻射和帶動(dòng)作用、最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同繁榮的方向發(fā)展。［2］由于關(guān)中、天水地理位置的接近，文化資源方面有許多相似性和互補(bǔ)性。因此，在文化資源的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局時(shí)，要本著合作互補(bǔ)、共同發(fā)展的原則，共同繁榮的目的，取消地方保護(hù)主義政策，打破行政區(qū)域界限，使人才、文化資源、資金等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行合理流動(dòng)，才能使資源配置產(chǎn)生出1 +1＞2的聚合效應(yīng)。

(三)文化資源開發(fā)與保護(hù)的政策法規(guī)不明確

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)要落實(shí)在“產(chǎn)業(yè)”上，注重經(jīng)濟(jì)效益，而“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)的好多文化資源具有壟斷性和獨(dú)特性，也具有不可再生性，在文化產(chǎn)業(yè)的布局與開發(fā)中出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和文化發(fā)展規(guī)律相互沖突的問題。所以如何處理好文化資源的開發(fā)、保護(hù)和發(fā)展的問題，在“關(guān)—天”文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中比較迫切，這就需要相關(guān)的政策和法規(guī)來保障。

(四)文化資源的產(chǎn)權(quán)不明晰

目前在文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，資源的產(chǎn)權(quán)問題困擾著文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。好多旅游景區(qū)多頭管理，政出多門的現(xiàn)象仍然存在。因?yàn)槲幕Y源分屬省、市、區(qū)三級(jí)管理，涉及文物、園林、建設(shè)、宗教、農(nóng)林、土管等相關(guān)部門，條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重;比如陜西的樓觀臺(tái)景區(qū)，省林業(yè)廳管轄森林公園，周至縣的景區(qū)管委會(huì)管理風(fēng)景，土地局管理景區(qū)的土地，另外，景區(qū)單位較多，級(jí)別不等，轄屬不一，長期以來各自為政，互相掣肘，沒有形成統(tǒng)一有效的管理機(jī)制。

三、構(gòu)建“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局政策法規(guī)的原則

文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的主要作用就是針對(duì)資源分配與配置方面出現(xiàn)的市場缺陷而進(jìn)行的限制和對(duì)策，它是政府為改變文化產(chǎn)業(yè)資源分配和文化產(chǎn)業(yè)中文化企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)而采取的措施。制定“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的目的就是為了彌補(bǔ)市場功能的缺陷，通過政策法規(guī)來調(diào)整區(qū)域之間的文化產(chǎn)業(yè)的布局、運(yùn)行和發(fā)展。因此，構(gòu)建“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)時(shí)，要注意以下原則:

(一)建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制

建立統(tǒng)一的跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，是“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局政策法規(guī)的前提和保證。這種機(jī)構(gòu)必須是常設(shè)機(jī)構(gòu)，有較大的管理職能和權(quán)限，有共同的管理機(jī)制和制度規(guī)范，能夠得到各方的認(rèn)可，對(duì)于相關(guān)地區(qū)有一定的行政約束力。該機(jī)構(gòu)可以由兩省領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)內(nèi)各地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成，實(shí)行輪流負(fù)責(zé)制，定期或不定期組織會(huì)議，討論制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方向，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接，協(xié)商解決地區(qū)之間的利益矛盾和沖突。［3］

(二)以憲法為核心，以文化方面的法規(guī)為主要內(nèi)容

文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的制定是一個(gè)復(fù)雜的問題，它是在已有法規(guī)之上來建立自己的政策法規(guī)體系的。而“關(guān)—天”文化產(chǎn)業(yè)布局的政策法規(guī)既從屬于文化產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)，還具有區(qū)域性。因此在制定“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局的政策和法規(guī)時(shí)，必須以憲法為核心，以文化法方面的法規(guī)為主要內(nèi)容，同時(shí)橫跨行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法和訴訟法等多部門多層次的法規(guī)體系，要注意與這些法規(guī)體系的交叉。目前，我國已經(jīng)頒布的文化法主要有:《文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《文化娛樂場所管理?xiàng)l例》《演出市場管理?xiàng)l例》等一系列行政法規(guī)，另外，國務(wù)院頒發(fā)了《文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定》和《文化體制改革試點(diǎn)中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的規(guī)定》兩個(gè)重要文件，結(jié)合以上政策法規(guī)，制定適應(yīng)“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展的政策法規(guī)。

(三)要與行政區(qū)域之間的政策法規(guī)相協(xié)調(diào)

“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)是包括關(guān)中和天水兩大行政區(qū)域，同時(shí)還輻射陜北、陜南部分縣市，在制定“關(guān)—天”文化產(chǎn)業(yè)布局的政策法規(guī)時(shí)，首先要了解這些地區(qū)已經(jīng)制定的有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的政策與法律，必須注意要避免與這些地方性的政策法規(guī)相沖突，要注意行政區(qū)域之間的文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性。

(四)與WTO政策保持一致

WTO既是一個(gè)制定國際貿(mào)易游戲規(guī)則的世界性組織，又是一種由相關(guān)協(xié)定和協(xié)議構(gòu)成的超國家形態(tài)、具有世界性特征的現(xiàn)代法律政策文本系統(tǒng)。文化產(chǎn)業(yè)屬于國際服務(wù)貿(mào)易范疇。因此，在制定“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)時(shí)，必須立足于一個(gè)新的制度、政策和法規(guī)的平臺(tái)，構(gòu)筑具有“關(guān)—天”區(qū)域特色又與WTO的基本原則精神相一致的政策系統(tǒng)。

四、構(gòu)建“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局政策法規(guī)的內(nèi)容

(一)文化產(chǎn)業(yè)集約化政策

行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度不高、結(jié)構(gòu)不合理、地域文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)不突出、文化資源尚未得到充分有效的利用，未能形成集約化、規(guī)模化經(jīng)營的狀況。產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而分散的狀態(tài)，造成文化生產(chǎn)單位普遍缺乏活力，創(chuàng)新能力不足，現(xiàn)代化的文化產(chǎn)品生產(chǎn)和組織方式?jīng)]能得到充分應(yīng)用，同時(shí)要打破地區(qū)封鎖，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的跨地區(qū)經(jīng)營。應(yīng)改變目前按照行政區(qū)劃組建企業(yè)集團(tuán)的做法，轉(zhuǎn)為以文化資源為基礎(chǔ)，以資本為紐帶，組建企業(yè)集團(tuán)，真正實(shí)行文化企業(yè)集團(tuán)的市場化運(yùn)作和規(guī)?；?jīng)營，最大限度地提高文化資源的利用率。

(二)制定合理的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策

文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策包括融資政策、財(cái)政稅收政策、價(jià)格政策和其他資金使用。文化產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模比較大，需要通過金融機(jī)構(gòu)獲得資金。制定傾斜性的融資政策是解決“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化企業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，投資渠道單一的重要途徑之一，也是一項(xiàng)重要的文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)。它包括資產(chǎn)抵押、集資入股、資助性信貸等方面的政策法規(guī)。財(cái)政稅收政策，是指運(yùn)用財(cái)政稅收進(jìn)行宏觀調(diào)控，也是國家通過經(jīng)濟(jì)手段管理文化事業(yè)的有效措施，它包括財(cái)政優(yōu)惠政策、稅金減免政策、稅利返還政策、差別稅率政策。價(jià)格政策，進(jìn)一步完善文化產(chǎn)業(yè)價(jià)格形成機(jī)制，要逐步引入市場機(jī)制，改革部分不合理的作價(jià)計(jì)價(jià)辦法，促進(jìn)文化消費(fèi)。特別是壟斷經(jīng)營的文化行業(yè)或產(chǎn)品，在制定價(jià)格時(shí)，國家有關(guān)部門要實(shí)行監(jiān)管機(jī)制，以防亂漲價(jià)。

(三)建立文化生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場的政策

要根據(jù)市場機(jī)制的要求，加快文化管理體制改革，打破地區(qū)行政壁壘，從地區(qū)分割的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從分散經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向聚集經(jīng)濟(jì)，以區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)的新格局。要培育現(xiàn)代文化市場體系，加強(qiáng)文化產(chǎn)品和要素市場建設(shè)，打破條塊分割、地區(qū)封鎖、城鄉(xiāng)分離的市場格局，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代文化市場體系。加強(qiáng)資本、產(chǎn)權(quán)、人才、信息、技術(shù)等文化生產(chǎn)要素的市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由、有序流動(dòng)。各地要走出各自為政、以自我為中心的獨(dú)贏思維，消除市場分割的體制性因素，實(shí)行開放條件下地區(qū)的整體融合，達(dá)到地區(qū)間優(yōu)勢互補(bǔ)，以體現(xiàn)整體文化競爭力。［4］

(四)文化資源的開發(fā)與保護(hù)政策

“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)的文化資源主要以文物資源為主，這些文化資源具有不可再生性和稀缺性，在產(chǎn)業(yè)布局與開發(fā)中要根據(jù)《文物法》制定相關(guān)的文化資源開發(fā)與布局政策法規(guī)。要處理好文物利用、開發(fā)、保護(hù)、研究之間的關(guān)系，做到文物利用必須服從于文物保護(hù)，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，要求必須以保護(hù)為主。

(五)制定文化資源產(chǎn)權(quán)隸屬的政策法規(guī)

由于文化資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，在所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等方面的權(quán)、責(zé)、利不明確，影響著“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展。因此，應(yīng)依據(jù)《經(jīng)濟(jì)法》《物權(quán)法》《資源法》等法規(guī)，制定“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化資源產(chǎn)權(quán)明晰的政策法規(guī)，以有利于協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系和利益，使“關(guān)—天”經(jīng)濟(jì)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的布局更加合理，走向持續(xù)性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

［1］宋建軍，衛(wèi)海燕．關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的影響［J］．資源開發(fā)與市場，2010( 2)．

［2］趙海林．“圍、極、鏈、點(diǎn)，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展模式構(gòu)想［J］．紀(jì)念改革開放30周年優(yōu)秀論文集，2008．

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［4］楊吉華．我國文化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局存在的問題及對(duì)策［J］．長白學(xué)刊，2007( 5)．