沈楚賡[1]

社會治安是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中社會問題的集中反映。作為管理社會治安的重要職能部門，公安機(jī)關(guān)的警務(wù)機(jī)制、警務(wù)模式必須主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和治安形勢的變化，才能更加有效地駕馭社會治安。長三角作為目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、綜合實(shí)力最強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)潛質(zhì)最好、流動人口最密的城市群區(qū)域，在當(dāng)前長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速推進(jìn)、同城效應(yīng)日益顯現(xiàn)的時代背景下，探索如何推進(jìn)長三角城市群警務(wù)一體化，以充分發(fā)揮區(qū)域警務(wù)整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域社會治安的良性治理，顯得尤為重要。

一、長三角同城效應(yīng)的顯現(xiàn)

長三角地區(qū)是以上海為龍頭，由浙江、江蘇兩省共16個城市所組成的城市群，總面積10萬平方公里，約占全國的1%；總?cè)丝?534萬人，約占全國的6%。隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略以及滬杭、滬寧、杭寧高速鐵路建設(shè)的推進(jìn)，長三角區(qū)域同城效應(yīng)日益顯現(xiàn)。

（一）區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施飛速發(fā)展

區(qū)域接軌，交通先行。長三角區(qū)域內(nèi)陸、海、空全方位交通發(fā)達(dá)，較為完善、快捷的交通網(wǎng)絡(luò)基本形成。長三角區(qū)域成為全國道路網(wǎng)絡(luò)最密集的區(qū)域。近年來，長三角區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度進(jìn)一步加大，杭州灣跨海大橋、蘇通大橋、長江隧道大橋等交通項(xiàng)目相繼興建和高速鐵路、磁懸浮等城際軌道交通的建設(shè)與發(fā)展，極大提升了長三角區(qū)域的交通效率，形成長三角1至半小時都市圈。發(fā)達(dá)的交通和通信網(wǎng)絡(luò)將區(qū)域內(nèi)城市群各城市緊密地聯(lián)成一體，加劇了資金、信息、物資、人口的交流與匯聚，使“同城效應(yīng)”成為生動的現(xiàn)實(shí)。

（二）城市化水平全國領(lǐng)先

在總面積10萬平方公里的長三角區(qū)域內(nèi)，有1個特大城市、16個大城市、55個中等城市、1446個城鎮(zhèn)，平均約每1388平方公里就有一座城市，不足70平方公里就有一個建制鎮(zhèn)，已基本形成以滬、杭、寧等特大城市為核心的若干都市區(qū)和包括大、中、小城市及小城鎮(zhèn)的城市體系，城市化水平居全國前列。特別是在總長不超過660公里的滬寧、滬杭、杭甬3條鐵路線上，密布著20個城市，平均每30公里就有1個城市，平均每萬平方公里有6．9個城市，城市化水平在65%以上。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速推進(jìn)

2003年，滬、蘇、浙三地政府簽訂合作協(xié)作，提出要以上海為“龍頭”，蘇浙為“兩翼”，共同推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化。長三角作為我國社會與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的先發(fā)和引領(lǐng)地區(qū)，一直是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的代表和明星。據(jù)2007年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，長三角區(qū)域的16個城市共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）46672．07億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的18．9%。據(jù)專家分析，未來20年將是我國經(jīng)濟(jì)集聚為主的城市化加速時期，長三角區(qū)域在集聚人力、資本、技術(shù)、資源等要素方面的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭帶動作用將更加突出。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，帶動著政治、社會、文化等的一體化進(jìn)程，是催生同城效應(yīng)的重要基礎(chǔ)。

二、同城效應(yīng)對社會治安的影響

同城效應(yīng)在給人們的日常生活帶來一系列新變化的同時，也必將給長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列重大影響，使人們對城市間的距離在心理上縮短，時空感明顯改變，中心城市的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)，人、財(cái)、物、資金、信息等各要素的流動進(jìn)一步加快，城市間的聯(lián)系進(jìn)一步緊密。同城效應(yīng)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各領(lǐng)域一體化發(fā)展的同時，也對區(qū)域社會治安帶來了深刻的影響。

（一）從區(qū)域犯罪總量上看，仍將居高不下

影響一個區(qū)域治安形勢的因素，主要包括其人口、人文、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會開放度、治安控制強(qiáng)度等因素。2009年，浙江、江蘇、上海三地刑事立案分別為41．7萬起、41．1萬起、13．2萬起，三地刑事立案總量占全國總量的18．1%，三地的刑事立案數(shù)分別居全國第2、3、19位，犯罪總量較大。同城效應(yīng)在促進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也難避“雙高鐵律”（經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，犯罪也在高速增長）的嚴(yán)峻考驗(yàn)。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，進(jìn)入21世紀(jì)以來，長三角區(qū)域的刑事犯罪率（犯罪數(shù)／萬人）明顯高于全國水平呈持續(xù)上升態(tài)勢（詳見下圖）?？梢钥隙?，隨著長三角一體化的深入推進(jìn)和同城效應(yīng)的日益顯現(xiàn)，今后一段時期，長三角區(qū)域刑事犯罪總量將繼續(xù)居高不下。

（二）從區(qū)域犯罪形態(tài)上看，流竄作案加劇

長三角便捷的交通、通信在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也給違法犯罪特別是流竄犯罪帶來了便利。甲地作案、乙地銷贓、丙地居住已成為跨區(qū)域流竄犯罪的主要模式，其動態(tài)化、組織化、暴力化、智能化、職業(yè)化程度日益突出，流竄犯罪分子“鐘擺式”來回流竄，頻率不斷加快，“時空轉(zhuǎn)換”進(jìn)一步加劇。以浙江嘉興為例，2005年，全市破獲流竄作案團(tuán)伙99個693起，2008年破獲流竄作案團(tuán)伙162個1212起，同比分別上升了63．63%、74．89%。“北罪南移”、“南罪北上”、“無罪不流竄”，已成為當(dāng)前流竄犯罪狀態(tài)的一種生動寫照。

（三）從區(qū)域犯罪主體上看，流動人口犯罪更加突出

人口是影響治安形勢最直接、最能動的因素，而在當(dāng)前的人口構(gòu)成當(dāng)中，與治安最具關(guān)聯(lián)度的無疑是流動人口。長三角作為流動人口的集聚地，據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，浙江、江蘇、上海流動人口分別為1460萬、1187萬、620萬，浙江、江蘇分別位居全國各省區(qū)第二、第三位，上海則位居直轄市第一位。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，長三角地區(qū)的流動人口犯罪平均占全部犯罪的60%，在城市和城鎮(zhèn)則占80%左右。以浙江省為例，2009年，抓獲的流動人口刑事作案人員占總數(shù)的68．5%，而1995年這一比例為33．3%，占比上升了1倍多，充分說明了當(dāng)前長三角區(qū)域流動人口違法犯罪的嚴(yán)峻性。

此外，隨著同城效應(yīng)的不斷顯現(xiàn)，上海、杭州、南京等一線城市因住房、就業(yè)等生活成本增加，大量流動人口向區(qū)域內(nèi)的二、三線城市轉(zhuǎn)移，使之在成為一線城市流動人口超過飽和線后的減壓閥和緩沖器的同時，極大增加了二、三線城市因流動人口迅速增長而帶來的治安問題。如浙江嘉興市，2009年，流動人口已超過180萬。近年來，該市流動人口作案成員比例一直高達(dá)80%左右，領(lǐng)先全省平均水平。

（四）從區(qū)域治安態(tài)勢上看，中心城市的震蕩效應(yīng)日益明顯

隨著長三角一體化和同城效應(yīng)的不斷顯現(xiàn)，中心城市與周邊城市的雙向互動明顯增強(qiáng)。中心城市的犯罪態(tài)勢具有一定的國際性、復(fù)雜性和示范性，其對周邊城市的治安震蕩效應(yīng)日益顯現(xiàn)。周邊城市治安問題的發(fā)展變化態(tài)勢，在很大程度上受到中心城市治安問題的發(fā)展變化和調(diào)控解決程度的影響，體現(xiàn)出一定程度上的“蝴蝶效應(yīng)”。一方面，許多新型犯罪往往都是在一些中心城市首先發(fā)生，然后擴(kuò)散、輻射到周邊城市以至整個長三角和全國；另一方面，中心城市組織的各類專項(xiàng)打擊行動，會使違法犯罪通過交通沿線轉(zhuǎn)移到周邊城市、進(jìn)而滲透到集鎮(zhèn)、農(nóng)村，使周邊城市的治安態(tài)勢出現(xiàn)“陰晴式”共振，犯罪的吸水效應(yīng)、溢出效應(yīng)、蹺蹺板效應(yīng)日益明顯。

（五）從區(qū)域治安格局上看，同質(zhì)化特征日益顯現(xiàn)

同城效應(yīng)下，加劇了區(qū)域治安的融合，區(qū)域內(nèi)不同地方的治安問題日益相似，地方差異性越來越小，同質(zhì)化特征日益顯現(xiàn)。如：長三角區(qū)域內(nèi)各地違法犯罪的類型、手段、犯罪主體、侵害對象等方面都十分相似甚至基本相同，表現(xiàn)為以“兩搶”、盜竊、詐騙等侵財(cái)型違法犯罪為主，在全部刑事案件中的占比要高于全國其他地方；殺人等五類惡性案件在全部刑事案件中的占比則要低于全國其他地方（詳見下表）。再如：因流動人口集聚而引發(fā)的治安問題突出。人口大流動、信息大交匯、觀念大碰撞，緣于不同文化的沖突和管理的失序。一些流動人口以血緣、地緣為紐帶，組成幫派團(tuán)伙進(jìn)行犯罪活動。一些流動人員法制意識淡薄，有了矛盾沖突，不走正規(guī)途徑，習(xí)慣于找老鄉(xiāng)幫助解決，給充當(dāng)“保護(hù)傘”的有組織黑惡勢力團(tuán)伙滋長提供了土壤，其手段往往表現(xiàn)為暴力控制某些市場、涉賭、涉黃、涉毒以及收取保護(hù)費(fèi)等，其隱蔽性和危害性大。此外，新生代流動人口違法犯罪問題日益突出，已成為長三角區(qū)域乃至其他更多地方的一個不容忽視的社會問題，如果不及早采取措施實(shí)行綜合治理，其后果將會更加嚴(yán)重。

相關(guān)案件占全部案件比例情況表

三、長三角區(qū)域警務(wù)一體化的提出

（一）概念

區(qū)域警務(wù)一體化，是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化思想派生出來的一種公安工作新理念?！皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”這一專有名詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)40年代的西歐。1954年荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁伯根提出：“經(jīng)濟(jì)一體化就是將有關(guān)阻礙經(jīng)濟(jì)最有效運(yùn)行的人為因素加以消除，通過相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一創(chuàng)造最適宜的國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?！彼且粋€過程，又是一種狀態(tài)。丁伯根還把經(jīng)濟(jì)一體化分為消極一體化和積極一體化。他認(rèn)為，消除歧視和管制制度，引入經(jīng)濟(jì)交易自由化是消極的一體化；而運(yùn)用強(qiáng)制的力量改造現(xiàn)狀，建立新的自由化政策和制度是積極的一體化。

由此，我們認(rèn)為，長三角區(qū)域警務(wù)一體化，是長三角區(qū)域內(nèi)不同警務(wù)活動主體，基于共同警務(wù)目標(biāo)的需要，打破現(xiàn)行的行政運(yùn)行機(jī)制，通過信息化、科技化、制度化等手段，逐步完成對傳統(tǒng)警務(wù)模式從情報(bào)信息研判、預(yù)警到警務(wù)決策、指揮、處置等流程的一體化再造，實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)警務(wù)資源的整合優(yōu)化、警務(wù)效能的優(yōu)勢互補(bǔ)、社會治安的穩(wěn)定有序，從而促進(jìn)和保障長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。它是對長三角區(qū)域警務(wù)合作的深化與發(fā)展，是區(qū)域警務(wù)合作的更高層次，也是構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的內(nèi)在要求和重要方面。

（二）意義

推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化，對進(jìn)一步提升區(qū)域警務(wù)效能、維護(hù)區(qū)域治安、保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是同城效應(yīng)的日益顯現(xiàn)，長三角區(qū)域一體化已成為勢不可擋的必然趨勢。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展勢必要求提供更多區(qū)域性的公共安全產(chǎn)品。推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化，既是推進(jìn)長三角區(qū)域一體化的內(nèi)在要求和重要方面，又是推動和促進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化一體化快速健康發(fā)展的有力保障。二是區(qū)域治安形勢變化的必然要求。如前所述，隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，長三角區(qū)域治安日趨復(fù)雜，區(qū)域內(nèi)違法犯罪的流竄化、組織化、暴力化、智能化、職業(yè)化、同質(zhì)化特征和違法犯罪的吸水效應(yīng)、溢出效應(yīng)、蹺蹺板效應(yīng)日益明顯，迫切要求區(qū)域內(nèi)各地警方打破諸如行政區(qū)劃等體制、機(jī)制壁壘，進(jìn)一步建立起“信息共享、指揮聯(lián)網(wǎng)、整治同步、打擊聯(lián)動、城市聯(lián)防”的一體化警務(wù)模式，以應(yīng)對區(qū)域治安形勢的發(fā)展變化。三是提升區(qū)域警務(wù)效能必然要求。推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化，是逐步改變原先區(qū)域內(nèi)各地警方各自為政、警務(wù)活動孤立單一、治安盲點(diǎn)和真空地帶長期存在的過程，有利于整合區(qū)域警務(wù)資源，優(yōu)化區(qū)域警務(wù)資源配置，節(jié)約警務(wù)運(yùn)行成本，符合警務(wù)便利原則，將有效提升長三角區(qū)域警務(wù)活動的整體效能。

（三）基礎(chǔ)

一方面，推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化有著深厚的社會基礎(chǔ)。長三角區(qū)域各城市間地緣相近、人緣相親、文化相通、經(jīng)濟(jì)相融，具有相同的歷史淵源和相近的人文特征，彼此間一直保持著良好的人際往來和經(jīng)濟(jì)交流，存在著廣泛的共同利益。早于19世紀(jì)末，上海曾是江蘇的一個縣，也曾是浙江人大顯身手的舞臺，江浙就與上海有著緊密的地緣和血緣關(guān)系。近年來，隨著長三角區(qū)域內(nèi)市域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，使長三角城市連片化、都市化、同城化成為可能，進(jìn)一步弱化了行政區(qū)域隔閡，彼此間關(guān)聯(lián)度加劇，完全可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。

另一方面，長三角區(qū)域內(nèi)各地公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)共同打擊違法犯罪，切實(shí)增強(qiáng)彼此警務(wù)效能，就加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)警務(wù)協(xié)作聯(lián)動工作進(jìn)行了大量積極有益探索嘗試，推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化有著豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。如：為打擊流竄犯罪，從20世紀(jì)80年代后期起，逐步建立發(fā)展形成了蘇浙滬19城市刑偵協(xié)作區(qū)；2001年，還開發(fā)建立了“刑偵協(xié)作網(wǎng)”，加強(qiáng)情報(bào)信息資源交流共享；1999 年11月，建立了全國第一個經(jīng)偵區(qū)域協(xié)作組織——華東地區(qū)經(jīng)偵協(xié)作區(qū)。此外，還建立了側(cè)重著局部地區(qū)警務(wù)合作的“環(huán)太湖公安論壇”和蘇、錫、常警務(wù)協(xié)作區(qū)等。特別是針對杭州灣跨海大橋通車后對區(qū)域治安帶來的影響，2008年6月，嘉善、平湖、海鹽、慈溪、上海金山等五地公安局在上海金山召開杭州灣地區(qū)信息情報(bào)警務(wù)協(xié)作會議，建立了定期警務(wù)合作會商機(jī)制、即時警務(wù)協(xié)作溝通機(jī)制和總體調(diào)度指揮協(xié)作機(jī)制等，有效增強(qiáng)打擊犯罪的合力，提高了區(qū)域治安的防控水平。

（四）不足

盡管長三角區(qū)域警務(wù)合作起步較早，推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化具有良好的社會基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，但是也還存在著一些問題與不足，主要體現(xiàn)在以下五個方面。一是認(rèn)識不深。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的愿景上，基層公安機(jī)關(guān)基于警務(wù)實(shí)踐的需要，對警務(wù)合作的要求往往比上層公安機(jī)關(guān)更為迫切。但也僅僅是停留在單一的警務(wù)合作的層面，對推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化的認(rèn)識不深、意識不強(qiáng)，地方保護(hù)主義、實(shí)用主義的思想還在一定程度上桎梏了區(qū)域警務(wù)一體化的行為指向。二是層次不高。目前，長三角區(qū)域內(nèi)開展的各種警務(wù)合作實(shí)踐，基本上還處于在基層公安機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)層面上的階段性、臨時性、個案性、隨意性的協(xié)作，在更高層面上對推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)、政策選擇、模式規(guī)劃、制度體系、行動方式等方面，還缺乏理論上的研究、整體上的規(guī)劃、制度上的約束。三是體系松散。自上而下統(tǒng)一的、完整的組織框架尚未形成，現(xiàn)行的警務(wù)協(xié)作組織多為某一地牽頭自發(fā)組織，以輪流坐莊、對話協(xié)商、自愿承諾的方式為主。這樣的機(jī)制是一種非制度性的協(xié)商組織機(jī)制，缺乏跨行政區(qū)的執(zhí)行力和約束力，整個組織體系較為松散，整體效能不高。四是內(nèi)容單一?，F(xiàn)行的警務(wù)合作往往以某一警種、某一領(lǐng)域、某一地區(qū)的階段性、臨時性、個案性為主，內(nèi)容和形式都較為單一，整體融合度不高。五是發(fā)展不均衡。由于長三角各城市的地理區(qū)位不同和經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的綜合實(shí)力不同，各地社會治安狀況存在著一定差異性，加上以上海為核心對其周邊城市所產(chǎn)生的梯度輻射效應(yīng)的影響，客觀上造成了長三角區(qū)域內(nèi)各地警務(wù)發(fā)展的不均衡，成為制約長三角區(qū)域警務(wù)一體化的一大難題。

四、長三角區(qū)域警務(wù)一體化的發(fā)展路徑

美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程分為四個階段：第一階段以自給自足的農(nóng)業(yè)為主，區(qū)域間缺乏聯(lián)系，城市影響范圍小，經(jīng)濟(jì)增長緩慢；第二階段是單個強(qiáng)有力中心階段；第三階段是單個全國性大中心與外圍地區(qū)次級中心形成階段，簡單的一極中心被多極中心結(jié)構(gòu)所取代；第四階段是一體化階段，城市等級體系布局合理化，所有區(qū)域聯(lián)系緊密，區(qū)域差距縮小。長三角區(qū)域已從20世紀(jì)80年代的中心城市單向擴(kuò)散階段、90年代輻射帶動的龍頭作用階段走向了整體聯(lián)動發(fā)展階段。由于警務(wù)活動受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的影響和制約，區(qū)域警務(wù)一體化的進(jìn)程也同樣基本吻合上述的四個階段性特征。在推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的發(fā)展路徑和發(fā)展方向上，應(yīng)牢牢把握階段性特征，堅(jiān)持“多層級、多中心、多維向、多動力”推進(jìn)的“四多”標(biāo)準(zhǔn)。

（一）多層級

長三角區(qū)域涉及的省、市、縣各級公安機(jī)關(guān)乃至相鄰的派出所間對警務(wù)一體化的需求和其所擔(dān)負(fù)的角色各不相同。因此，必須建立符合實(shí)際的多層級的警務(wù)合作機(jī)制，明確各個層級在推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化進(jìn)程中的職責(zé)定位，省級公安機(jī)關(guān)可以在宏觀政策的制定和把握上明確相應(yīng)的組織框架、平臺搭建以及制度設(shè)計(jì)，市、縣級公安機(jī)關(guān)則應(yīng)在統(tǒng)一的組織框架、平臺下，更加注重微觀層面的制度細(xì)化落實(shí)和實(shí)戰(zhàn)運(yùn)作機(jī)制的建立完善，堅(jiān)持上下多層級聯(lián)動。就目前而言，特別要注重加強(qiáng)相對薄弱的省、市層級上的警務(wù)合作。這樣，推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化才可能更有實(shí)效。

（二）多中心

這是由區(qū)域一體化發(fā)展的階段性特征和區(qū)域內(nèi)局部治安的差異性特征雙重因素決定的。目前，長三角區(qū)域內(nèi)以上海為核心，以杭州、南京、蘇州、寧波等多極化的副中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已經(jīng)形成，以往簡單的“一中心”為“多中心”結(jié)構(gòu)所取代?！岸嘀行摹钡男纬珊桶l(fā)展是真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的重要前提和基礎(chǔ)。從治安角度分析，長三角區(qū)域內(nèi)社會治安除受上海這個“龍頭”的輻射和影響外，區(qū)域內(nèi)局部地區(qū)的社會治安往往受離其較近的副中心城市的輻射和影響更大。因此，在推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的過程中，一方面，要進(jìn)一步發(fā)揮上海作為核心城市的警務(wù)功能的輻射和帶動作用，提升長三角區(qū)域警務(wù)活動的整體水平；另一方面，也要發(fā)揮副中心城市的帶動作用，處理好這些城市在上海龍頭輻射鏈條中承上啟下的位置和關(guān)系，明確其相應(yīng)的職能和任務(wù)，以局部地區(qū)的警務(wù)一體化推動長三角整體上的警務(wù)一體化。

（三）多維向

推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化是龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及警務(wù)活動主、客體要素和內(nèi)、外部環(huán)境等方方面面。目前，長三角區(qū)域警務(wù)合作還停留在以警種間的破案打擊等實(shí)戰(zhàn)層面上的點(diǎn)對點(diǎn)的合作為主，內(nèi)容和形式非常單一，嚴(yán)重制約了長三角區(qū)域警務(wù)一體化的整體進(jìn)程，而多維向要解決的就是這些問題。多維向就是在推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的過程中，注重其內(nèi)容和形式的多向性，變“單一”為“多維”，實(shí)現(xiàn)打擊破案和預(yù)防犯罪、警務(wù)理論研究和警務(wù)機(jī)制建設(shè)、情報(bào)信息交流與實(shí)戰(zhàn)勤務(wù)組織、隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)與警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能培訓(xùn)以及推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化的制度設(shè)計(jì)整合與組織架構(gòu)搭建等多領(lǐng)域、全方位、深層次的合作，實(shí)現(xiàn)各要素、各方面間的相互支撐和促動，促進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)活動整體協(xié)調(diào)共進(jìn)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的發(fā)展目標(biāo)。

（四）多動力

一體化并不是同一化。實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化，并不是說要建立整個區(qū)域警務(wù)模式的同一化。區(qū)域警務(wù)的一體化與警務(wù)模式的多元化之間并不矛盾。相反，不同的警務(wù)模式更加有利于相互之間的交流、競爭、融合與發(fā)展，最終促進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)的一體化。因此，在推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化的過程中，應(yīng)該更加注重其動力源的培育與創(chuàng)新工作。牢牢抓住本地治安特點(diǎn)、區(qū)位特征、人文特色，因地制宜地創(chuàng)新培育出特色明顯、務(wù)實(shí)管用、多樣發(fā)展的警務(wù)模式，并輻射帶動一方，從而實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域警務(wù)效能的整體提升。

五、長三角區(qū)域警務(wù)一體化的基本構(gòu)想

（一）思想認(rèn)識上的深化

一是要有融入大局的意識。要改變以往點(diǎn)對點(diǎn)、警種之間較為單一的合作模式，切實(shí)把長三角區(qū)域警務(wù)一體化納入長三角區(qū)域一體化建設(shè)的大局，將其作為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，適應(yīng)長三角區(qū)域社會治安形勢發(fā)展需要，保障和促進(jìn)長三角區(qū)域一體化建設(shè)的一個重要方面，打破區(qū)域行政壁壘和限制，致力于實(shí)現(xiàn)情報(bào)互通、信息共享、打防同步、共保平安的目標(biāo)。二是要有搶抓機(jī)遇的意識。上海世博安保工作既是對江、浙、滬三地公安機(jī)關(guān)的一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也為加快推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化提供了難得的機(jī)遇。特別是三地警方為實(shí)現(xiàn)“平安世博”的共同目標(biāo)，樹立“一盤棋”的思想，切實(shí)在安保的聯(lián)勤指揮、“護(hù)城河”卡點(diǎn)的統(tǒng)籌布局以及勤務(wù)運(yùn)作等方面實(shí)現(xiàn)了有效的對接和統(tǒng)一，為加快推進(jìn)警務(wù)一體化奠定了很好的基礎(chǔ)。三地警方要抓住機(jī)遇，全面總結(jié)世博安保中的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，并及時加以制度化，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，推進(jìn)一體化。特別是長三角外圍城市也要搶抓機(jī)遇，主動融入、對接長三角區(qū)域警務(wù)一體化的大趨勢。三是要有平等互惠的意識。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，各級公安機(jī)關(guān)對信息共享、區(qū)域警務(wù)一體化的都有很強(qiáng)的愿望、很高的共識，但在實(shí)際工作中，“地方保護(hù)主義”的思想還在作怪，對有關(guān)信息遮遮掩掩，擔(dān)心一開放、一共享就失去了自身的優(yōu)勢，思想不夠解放，“重需求、輕給予”，人為造成了合作上的不對等。合作的前提是主體間的真正平等。因此，要在警務(wù)主體的思想上進(jìn)一步破除藩籬，解放思想，真正樹立平等互惠、合作共贏、一體發(fā)展的思想意識，把共同的意愿轉(zhuǎn)化為具體的行動層面上來。

（二）信息科技上的引領(lǐng)

信息化、科技化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了強(qiáng)大的推動力，給生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式帶來了更加深刻的變革，也為警務(wù)活動帶來了前所未有的機(jī)遇?？梢哉f，信息化、科技化是推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化的核心要素和強(qiáng)大引擎。在以前靜態(tài)的社會環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)通過靜態(tài)的戶籍管理就能夠管住人的活動情況；而在當(dāng)前動態(tài)開放的社會條件下，公安機(jī)關(guān)同樣只要通過信息化、科技化的手段掌握人的手機(jī)信息、上網(wǎng)信息和車輛信息等，也就基本能夠掌握人的活動軌跡。唯一不同的是，現(xiàn)今的人流、物流、信息流打破了傳統(tǒng)戶籍管理的地域界限和行政區(qū)劃，這也使得推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化成為迫切之必要。如何發(fā)揮信息科技在推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化上的引領(lǐng)作用，筆者認(rèn)為，要真正從以下幾方面去努力突破。一是建立信息共享機(jī)制。信息的共享、互動生產(chǎn)的效能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過封閉自守的效能。因此，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，勇于打破行政區(qū)劃和業(yè)務(wù)條線的壁壘，加大信息應(yīng)用的整合力度，探索建立長三角區(qū)域信息查詢平臺，統(tǒng)一查詢?nèi)肟?，?shí)行網(wǎng)絡(luò)密碼分級授權(quán)制度，將區(qū)域內(nèi)所有警務(wù)信息系統(tǒng)全部通過鏈接等方式接入查詢平臺，開放信息系統(tǒng)，提供異地查詢，最大范圍實(shí)現(xiàn)警務(wù)信息的高度共享。二是建立情報(bào)交流機(jī)制。設(shè)立長三角區(qū)域情報(bào)互動交流網(wǎng)站，定期交換治安警情、研判資料等。特別是要根據(jù)公安部“大情報(bào)”系統(tǒng)建設(shè)要求，加強(qiáng)重點(diǎn)人員動態(tài)管控方面的深度合作，提升基層實(shí)戰(zhàn)單位落實(shí)抓捕、管控、經(jīng)營、核實(shí)等工作效能。建立維穩(wěn)和國內(nèi)安全保衛(wèi)工作聯(lián)絡(luò)員制度，對涉及各成員單位的涉恐、涉穩(wěn)重要情況和線索，在逐級上報(bào)的同時，建立對口職能部門相互通報(bào)、溝通機(jī)制，提供涉恐、涉穩(wěn)人員和重點(diǎn)上訪人員數(shù)據(jù)庫異地查詢，等等。三是建立深度研判預(yù)警機(jī)制。信息共享與情報(bào)交流，是實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息深度研判和預(yù)警的前提基礎(chǔ)?？梢劳行畔⒐蚕砗颓閳?bào)交流成果，研發(fā)建立“社會治安動態(tài)監(jiān)測評估系統(tǒng)”，落實(shí)長三角區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀的情報(bào)信息研判專家，對區(qū)域內(nèi)一段時期內(nèi)（半個月或一個月，時間間隔不宜過長）或者某一特殊時段（如舉辦大型活動）的社會治安形勢進(jìn)行深度研判，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治安動態(tài)實(shí)時監(jiān)測、評估和預(yù)警。另外，應(yīng)進(jìn)一步密切信息化、科技化的建設(shè)應(yīng)用、信息安全技術(shù)、科技人員培訓(xùn)等方面的交流和協(xié)作，實(shí)時提供強(qiáng)力的技術(shù)支撐和保障。

（三）制度機(jī)制上的整合

在區(qū)域警務(wù)一體化中，制度機(jī)制層面的整合是關(guān)鍵要素。只有在警務(wù)活動的各領(lǐng)域、各個層面都實(shí)現(xiàn)了制度機(jī)制的高效整合，才能稱為真正的一體化。一是推進(jìn)聯(lián)勤指揮一體化。國務(wù)委員、公安部長孟建柱在2010年4月5日視察上海世博安保工作時，曾專門要求三地警方加大蘇、浙、滬三地警方聯(lián)勤指揮機(jī)制建設(shè)力度，為實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化運(yùn)作積極創(chuàng)造條件；并指出在工作模式上，實(shí)現(xiàn)三地警方聯(lián)合辦公、聯(lián)合研判、聯(lián)合指揮；在信息支撐上，搭建三地情報(bào)信息研判平臺，相互開放，數(shù)據(jù)對接；在通信保障上，做到音頻視頻互聯(lián)互通，確保信息傳遞及時暢通。因此，實(shí)現(xiàn)聯(lián)勤指揮一體化，必須充分依托“大情報(bào)”體系建設(shè)應(yīng)用平臺，整合現(xiàn)有的公共動態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)、區(qū)域聯(lián)網(wǎng)報(bào)警系統(tǒng)、無線通信系統(tǒng)等信息應(yīng)用系統(tǒng)，形成公安指揮系統(tǒng)的一體化，實(shí)現(xiàn)公安指揮的信息優(yōu)勢和決策優(yōu)勢，從而最大限度地激發(fā)區(qū)域警務(wù)的整體效能。二是推進(jìn)犯罪打防一體化。這是有效應(yīng)對因同城效應(yīng)帶來的長三角區(qū)域內(nèi)違法犯罪吸水效應(yīng)、溢出效應(yīng)和蹺蹺板效應(yīng)的重要途徑。要進(jìn)一步建立完善案件線索協(xié)查和執(zhí)法辦案協(xié)作機(jī)制。在提升公安部“跨區(qū)域辦案協(xié)作平臺”應(yīng)用效能基礎(chǔ)上，完善協(xié)查請求發(fā)布、事項(xiàng)交辦、結(jié)果反饋等制度，加強(qiáng)網(wǎng)上案件串并，進(jìn)一步完善辦案無償配合、取證有查必復(fù)等制度，加強(qiáng)打擊涉毒犯罪、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪犯罪的協(xié)作，探索區(qū)域協(xié)作偵辦案件新模式。要進(jìn)一步建立完善治安防控聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)治安防控體系規(guī)劃建設(shè)中的相互策應(yīng)，統(tǒng)籌布局?。ㄊ校╇H治安卡口、應(yīng)急堵控點(diǎn)和道路、治安監(jiān)控系統(tǒng)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)人防、技防、物防資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，織密治安防控協(xié)作網(wǎng)。在遇到重大節(jié)慶活動、重點(diǎn)敏感節(jié)點(diǎn)安保任務(wù)，或針對新型違法犯罪、傾向性系列案件時，適時組織開展跨區(qū)域集中打擊整治統(tǒng)一行動。三是推進(jìn)應(yīng)急聯(lián)動一體化。隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，風(fēng)險社會特征越發(fā)顯現(xiàn)，跨區(qū)域、大范圍、高難度的公共安全和社會風(fēng)險問題（如環(huán)境污染、網(wǎng)絡(luò)安全等）日益成為區(qū)域內(nèi)各級政府部門需共同治理的社會難題。推進(jìn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動處置一體化，加強(qiáng)公共突發(fā)事件、重大群體性事件、重特大治安災(zāi)害事故應(yīng)急處置工作的相互協(xié)作，認(rèn)真做好“預(yù)防、預(yù)警、預(yù)案”各項(xiàng)工作越發(fā)顯得必要。四是推進(jìn)管理服務(wù)一體化。這是服務(wù)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的客觀需要。要結(jié)合實(shí)際，積極探索實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)流動人口管理、道路交通管理、出入境管理等工作一體化?？山梃b城際公交卡模式，抓緊實(shí)行流動人口信息“一卡通”制度、道路交通違法現(xiàn)場處罰異地繳納制度等。五是推進(jìn)警務(wù)保障一體化，包括法律規(guī)范保障、人才隊(duì)伍保障、科技保障、裝備保障、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面。這里重點(diǎn)說明法律法規(guī)保障和人才隊(duì)伍保障。要進(jìn)一步平衡執(zhí)法尺度，形成相對統(tǒng)一的立案、刑事追究和治安處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高違法犯罪成本，避免因執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同帶來“犯罪擠壓”，實(shí)現(xiàn)違法犯罪懲治的無差異。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，可建立定期開展隊(duì)伍建設(shè)交流活動，互派民警培訓(xùn)、骨干掛職鍛煉；實(shí)行公安教育培訓(xùn)資源共享，互派教官授課等，努力提升長三角區(qū)域警務(wù)主體的整體水平。

（四）組織架構(gòu)上的完善

推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，為解決區(qū)域警務(wù)合作協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)問題，需要建立包括指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的緊密型的組織機(jī)構(gòu)。這是確保長三角區(qū)域警務(wù)一體化有關(guān)制度有效落實(shí)和機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。一是建立統(tǒng)一的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。應(yīng)盡快建立省級層面的長三角區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組成員可由蘇、浙、滬三省公安廳的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管廳領(lǐng)導(dǎo)及政治部、辦公室、指揮中心、后勤等部門主要負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組作為推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定長三角區(qū)域警務(wù)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，協(xié)調(diào)解決區(qū)域警務(wù)一體化過程中的基礎(chǔ)保障、重大警務(wù)活動的組織指揮等問題，努力消除因行政區(qū)劃等體制、機(jī)制障礙對重大警務(wù)活動造成的影響。二是建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作為專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由蘇、浙、滬省級警方牽頭，建立省、市、縣統(tǒng)一框架下的警務(wù)一體化聯(lián)席會議，形成統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？擅磕甓ㄆ谡匍_，長三角區(qū)域內(nèi)省、市、縣三級警方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及具體人員參加聯(lián)席會議。分析通報(bào)長三角區(qū)域治安狀況和警務(wù)一體化建設(shè)情況，部署推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)措施，具體協(xié)調(diào)解決區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)過程中遇到的問題。聯(lián)席會議可下設(shè)辦公室，作為常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，旨在推進(jìn)聯(lián)席會議確定的事項(xiàng)的落實(shí)，負(fù)責(zé)處置區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)日常警務(wù)協(xié)調(diào)、組織工作和臨時性重大警務(wù)活動的協(xié)作問題。三是完善高效的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體必須堅(jiān)持統(tǒng)一框架與相關(guān)警種、局部區(qū)域多點(diǎn)發(fā)展相結(jié)合，建立并完善對口警種會商制度和長三角區(qū)域內(nèi)各警務(wù)圈協(xié)作功能。既要在統(tǒng)一框架下有組織地推進(jìn)，又要結(jié)合各警種、各地方實(shí)際需求，靈活機(jī)動地發(fā)展警種協(xié)作會商和局部警務(wù)圈協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，完善其協(xié)作功能，提升一體化實(shí)效，更好地實(shí)現(xiàn)上下對接、功能互補(bǔ)、整體推進(jìn)。四是設(shè)定責(zé)任追究機(jī)制。為保證推進(jìn)長三角警務(wù)一體化各項(xiàng)制度、機(jī)制的有效運(yùn)行，提升警務(wù)一體化效能，還應(yīng)建立相關(guān)的責(zé)任追究制度，由聯(lián)席會議及其辦公室定期通報(bào)長三角各地在推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化過程中存在的問題，提請領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議研究具體責(zé)任追究事宜，以增強(qiáng)工作的約束力。

（五）非正式層面的推動

推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化，是一個全新的課題，首先，迫切需要從理論上、實(shí)務(wù)上進(jìn)行深入的研究和思考，尤其需要警察院校、警察協(xié)會等各類警務(wù)研究機(jī)構(gòu)及警務(wù)專家在推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、政策選擇、模式規(guī)劃、制度體系、行動方式等方面從理論上、操作上提出相應(yīng)的觀點(diǎn)見解和對策措施，切實(shí)為推進(jìn)長三角區(qū)域警務(wù)一體化提供強(qiáng)有力的理論支撐和對策支持。其次，還可定期舉辦諸如長三角區(qū)域警務(wù)一體化論壇等形式，開展警務(wù)學(xué)術(shù)和警營文化交流、互動，增進(jìn)彼此深度了解和聯(lián)系溝通，增強(qiáng)彼此間推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化的共識。再次，要充分發(fā)揮社會組織在推進(jìn)區(qū)域警務(wù)一體化過程中的合作協(xié)調(diào)作用，諸如探索依托區(qū)域行業(yè)協(xié)會、社會保安力量，通過市場化的手段，加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作，提升區(qū)域警務(wù)一體化水平。

[1]沈楚賡：浙江省嘉興市公安局黨委副書記、副局長。