單行條例與自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展_單行條例促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究：以云南省楚雄彝族自治州的實(shí)踐為例

目前30個(gè)自治州單行條例的數(shù)量越來越多，內(nèi)容越來越廣，已經(jīng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，有力地促進(jìn)了自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（一）30個(gè)自治州單行條例的制定情況

全國30個(gè)少數(shù)民族自治州基本成立于20世紀(jì)50年代，30個(gè)自治州中28個(gè)州成立于1950—1958年期間，其中成立最早的是四川省甘孜藏族自治州，成立于1950年。貴州省黔西南布依族苗族自治州和湖北省恩施土家族苗族自治州成立較晚，分別于1982年和1983年成立。除伊犁哈薩克自治州為省級級別之外，其他29個(gè)州均為地級。30個(gè)少數(shù)民族自治州大多分布于西部，其中，云南8個(gè)，青海6個(gè)，新疆5個(gè)，貴州和四川各3個(gè)，甘肅2個(gè)，吉林、湖北、湖南各1個(gè)。30個(gè)少數(shù)民族自治州中9個(gè)州坐落在陸地邊境線上，從東北往西北、西南方向，分別為吉林延邊州，新疆的昌吉、克孜勒蘇、伊犁州，云南的紅河、文山、怒江和西雙版納州。這些自治州沿著漫長的邊境線與朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、老撾、緬甸、泰國、越南等十個(gè)國家接壤。民族自治州的邊境線總長度為7158千米，占全國陸地邊境線的1／3。2014年年末，30個(gè)自治州人口總量為5713.96萬人，占全國內(nèi)地總?cè)丝?36782萬的4.18%；行政區(qū)劃面積231萬平方千米，約占全國國土面積的24.08%。

截至2014年8月30日，30個(gè)自治州共制定單行條例336個(gè)。^[14]平均每個(gè)自治州制定單行條例11.2個(gè)，其中，制定單行條例最多的是吉林省延邊朝鮮族自治州，已經(jīng)制定單行條例48個(gè)，制定單行條例最少的是新疆維吾爾自治區(qū)博爾塔拉蒙古自治州，到目前為止僅僅制定了1個(gè)單行條例。

各州單行條例數(shù)量的具體情況是：①云南省：大理白族自治州13個(gè)；迪慶藏族自治州6個(gè)；楚雄彝族自治州7個(gè)；怒江傈僳族自治州4個(gè)；西雙版納傣族自治州14個(gè)；文山壯族苗族自治州14個(gè)；紅河哈尼族彝族自治州17個(gè)；德宏傣族景頗族自治州4個(gè)。②甘肅?。焊誓喜刈遄灾沃?8個(gè)；臨夏回族自治州7個(gè)。③青海?。汉１辈刈遄灾沃?0個(gè)；海南藏族自治州6個(gè)；海西蒙古族藏族自治州12個(gè)；黃南藏族自治州6個(gè)；玉樹藏族自治州14個(gè)；果洛藏族自治州14個(gè)。④新疆維吾爾自治區(qū)：昌吉回族自治州11個(gè)；巴音郭楞蒙古自治州10個(gè)；伊犁哈薩克自治州4個(gè)；克孜勒蘇柯爾克孜自治州2個(gè)；博爾塔拉蒙古自治州1個(gè)。⑤四川?。焊首尾刈遄灾沃?個(gè)；涼山彝族自治州10個(gè)；阿壩藏族羌族自治州10個(gè)。⑥貴州省：黔東南苗族侗族自治州12個(gè)；黔南布依族苗族自治州11個(gè)；黔西南布依族苗族自治州7個(gè)。⑦吉林?。貉舆叧r族自治州48個(gè)。⑧湖南?。合嫖魍良易迕缱遄灾沃?3個(gè)。⑨湖北?。憾魇┩良易迕缱遄灾沃?4個(gè)。

就單行條例立法所涉及的領(lǐng)域來說，基本情況如下：

在336個(gè)單行條例中，直接以環(huán)境保護(hù)為選題的就有9個(gè)單行條例，有關(guān)水庫、湖泊、江河方面的有9個(gè)，有關(guān)草原草場管理方面的有9個(gè)，有關(guān)濕地保護(hù)方面的有3個(gè)，實(shí)際上有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的單行條例合起來有31個(gè)；有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理方面的單行條例有25個(gè)；有關(guān)水資源保護(hù)方面的單行條例有23個(gè)；有關(guān)歷史文化名城、古建筑、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的單行條例有23個(gè)；有關(guān)教育方面的單行條例有19個(gè)；有關(guān)林木、植物管理方面的單行條例有15個(gè)；有關(guān)礦產(chǎn)資源管理與保護(hù)方面的單行條例有14個(gè)；有關(guān)城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理方面的單行條例有13個(gè)；有關(guān)語言文字工作方面的單行條例有10個(gè)；有關(guān)宗教管理方面的單行條例有10個(gè)；有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的單行條例有9個(gè)；有關(guān)旅游管理方面的單行條例有9個(gè)；有關(guān)畜禽管理方面的單行條例有9個(gè)；有關(guān)公路管理方面的單行條例有8個(gè)；有關(guān)社會(huì)治安和群體性突發(fā)事件方面的單行條例有8個(gè)；有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)方面的單行條例有7個(gè)；有關(guān)土地管理方面的單行條例有7個(gè)；有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的單行條例有7個(gè)；有關(guān)醫(yī)藥發(fā)展方面的單行條例有5個(gè)；有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、企業(yè)、未成年人、老年人權(quán)益方面的單行條例有5個(gè)；有關(guān)漁業(yè)、鹵蟲、藥材、菌類、巖溶等自然資源保護(hù)的單行條例有4個(gè)；有關(guān)人口與計(jì)劃生育方面的單行條例有4個(gè)；有關(guān)檔案管理方面的單行條例有4個(gè)；有關(guān)氣象管理、防震減災(zāi)方面的單行條例有4個(gè)；有關(guān)禁毒方面的單行條例有3個(gè)；有關(guān)物業(yè)管理方面的單行條例有3個(gè)；有關(guān)農(nóng)作物生產(chǎn)管理方面的單行條例有3個(gè)；有關(guān)科技進(jìn)步方面的單行條例有3個(gè)；有關(guān)法制宣傳、法律援助方面的單行條例有3個(gè)；有關(guān)財(cái)政預(yù)算管理的單行條例有2個(gè)；有關(guān)農(nóng)村合作醫(yī)療方面的單行條例有2個(gè)；有關(guān)化石保護(hù)方面的單行條例有2個(gè)；有關(guān)商品交易市場管理的單行條例有2個(gè)；有關(guān)食鹽加碘防治碘缺乏病方面的單行條例有2個(gè)。

除了以上在州之間至少存在重合的領(lǐng)域外，各自治州還根據(jù)本州實(shí)際，制定出很多具有開創(chuàng)性的單行條例，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域。譬如，《湘西土家族苗族自治州人民代表大會(huì)立法程序條例》《延邊朝鮮族自治州政府采購條例》《文山州村務(wù)公開條例》《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》《延邊朝鮮族自治州勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》《延邊朝鮮族自治州機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位法定代表人離任審計(jì)條例》就涉及政治和行政體制改革方面的內(nèi)容；《黔西南布依族苗族自治州殯葬管理?xiàng)l例》《延邊朝鮮族自治州就業(yè)促進(jìn)條例》《延邊朝鮮族自治州住房公積金管理?xiàng)l例》《延邊朝鮮族自治州保護(hù)和發(fā)展朝鮮族傳統(tǒng)體育條例》《延邊朝鮮族自治州道路班車客運(yùn)管理?xiàng)l例》就涉及社會(huì)管理方面的內(nèi)容。為了適應(yīng)對外開放的需要，有些州還就對外開放方面進(jìn)行了相關(guān)的單行條例立法，譬如，《延邊朝鮮族自治州外商投資企業(yè)工會(huì)條例》《延邊朝鮮族自治州外國人管理?xiàng)l例》《延邊朝鮮族自治州對外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》《延邊朝鮮族自治州口岸管理?xiàng)l例》。為了促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，迪慶州還開創(chuàng)性地制定了《迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，臨夏回族自治州制定了《臨夏回族自治州清真食品管理辦法》，延邊州制定了《延邊朝鮮族自治州保護(hù)和發(fā)展朝鮮族用品生產(chǎn)條例》。另外，對于郵電通信設(shè)施建設(shè)和保護(hù)、煙草專賣、酒類管理、城鎮(zhèn)供熱、兒童計(jì)劃免疫、獻(xiàn)血管理、人民防空、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等領(lǐng)域都已經(jīng)有自治州的單行條例涉足這些領(lǐng)域。

最有各州特色的是，很多自治州制定出促進(jìn)本州特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的單行條例，充分挖掘本地資源的優(yōu)勢，促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。譬如，《西雙版納州橡膠管理?xiàng)l例》《西雙版納州古茶樹保護(hù)》《文山壯族苗族自治州文山三七發(fā)展條例》《文山壯族苗族自治州丘北辣椒產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《紅河哈尼族彝族自治州石屏豆制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《紅河哈尼族彝族自治州建水紫陶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《德宏傣族景頗族自治州德宏咖啡產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《甘南藏族自治州發(fā)展藏醫(yī)藥條例》《玉樹藏族自治州藏醫(yī)藥管理?xiàng)l例》《黔東南苗族侗族自治州苗醫(yī)侗醫(yī)藥發(fā)展條例》《黔南布依族苗族自治州促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《延邊朝鮮族自治州延邊黃牛管理?xiàng)l例》《延邊朝鮮族自治州蜂業(yè)條例》《延邊朝鮮族自治州發(fā)展朝醫(yī)藥條例》《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)鹿業(yè)發(fā)展條例》《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)專業(yè)農(nóng)場發(fā)展條例》《湘西土家族苗族自治州土家醫(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)條例》。

可以發(fā)現(xiàn)，30個(gè)自治州單行條例的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面。這些單行條例都是針對形勢發(fā)展的要求，并結(jié)合實(shí)際需要制定的。為了規(guī)范立法行為，制定了自治州人民代表大會(huì)立法程序條例；為了規(guī)范政府行為，制定了政府采購、行政執(zhí)法條例；為了推進(jìn)基層民主建設(shè)，制定了村務(wù)公開條例；為了推進(jìn)法治建設(shè)，制定了法制宣傳、法律援助條例；為了保護(hù)自然資源，制定了水資源、湖泊、河流和礦產(chǎn)等方面的條例；為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定了林業(yè)、橡膠、三七、醫(yī)藥、人參、咖啡、茶葉、蜂業(yè)、辣椒、紫陶、黃牛、專業(yè)農(nóng)場、非公有制經(jīng)濟(jì)、旅游業(yè)、鄉(xiāng)村公路等方面的條例；為了發(fā)展民族文化，制定了民族民間文化保護(hù)、歷史文化名城保護(hù)、城市規(guī)劃建設(shè)管理等方面的條例；為了促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，制定了民族教育、就業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、住房公積金、物業(yè)管理、體育、權(quán)益保護(hù)等方面的條例；為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，制定了環(huán)境保護(hù)和防治污染等方面的條例；為了促進(jìn)對外開放，制定了外商投資、外國人管理、口岸管理?xiàng)l例；為了維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，制定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、清真食品管理等方面的條例。

總的來看，目前全國30個(gè)自治州單行條例立法數(shù)量越來越多，涉及領(lǐng)域越來越廣。在2015年3月《立法法》修改以前，由于自治州通常都沒有地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定權(quán)，過去主要靠自治州政府的規(guī)范性文件進(jìn)行社會(huì)治理，但縱觀當(dāng)前30個(gè)自治州單行條例立法的現(xiàn)狀，很多自治州已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到單行條例對促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大功能，從過去等靠要政策的思路轉(zhuǎn)向了主動(dòng)出擊，充分打好單行條例這張牌，用足用好單行條例立法，最大限度地促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。30個(gè)自治州單行條例立法明顯呈現(xiàn)出兩個(gè)深入：一是經(jīng)濟(jì)立法方面，也是過去單行條例立法的主要領(lǐng)域，得到了縱深發(fā)展，為了促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法方面的單行條例越來越細(xì)致深入，越來越具有針對性；二是各州單行條例已經(jīng)不再局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，伴隨著國家五位一體建設(shè)布局的推進(jìn)，各州單行條例所涉及的內(nèi)容除經(jīng)濟(jì)外，已經(jīng)正在不斷主動(dòng)地?cái)U(kuò)及政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域。

（二）30個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況

我們選取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重要指標(biāo)，根據(jù)2014年30個(gè)自治州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)，將30個(gè)自治州2014年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，通過對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，2000年以來的15年時(shí)間里，30個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展。但是，與全國、本省的差距也是明顯的，自治州總體發(fā)展水平還不高，落后面貌的改變有待時(shí)日，而且，30個(gè)自治州之間的發(fā)展也不平衡。

1.縱向比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快。

2014年，30個(gè)自治州GDP總量為15406.16億元，比2000年的1941.3億元翻了7.94倍，15年里，年均增速為15.95%，2000年全國GDP總量為89404億元，2014年全國GDP總量為636463億元，年均增長15.05%，30個(gè)自治州GDP年均增幅高于全國平均水平0.9個(gè)百分點(diǎn)；2014年，自治州人均GDP為29776元，比2000年的3719元翻了8.01倍，年均增長16.02%；自治州固定資產(chǎn)投資額從2000年的556.6億元增加到2014年的15869.7億元，增長28.51倍，年均增長27.04%，全國固定資產(chǎn)投資額從2000年的32619億元增加到2014年的512761億元，增長15.72倍，年均增長21.75%，民族自治州年均增幅高于全國平均水平5.29個(gè)百分點(diǎn) （見表1－1）。

表1－1　2014年30個(gè)自治州GDP及固定資產(chǎn)投資情況

續(xù)　表

數(shù)據(jù)來源：30個(gè)自治州2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)。

（2）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)一步提高。

通過對2014年30個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的重要指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，我們發(fā)現(xiàn)，民族自治州在經(jīng)濟(jì)保持較快增長的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量也明顯提高，地方財(cái)政收入和企業(yè)利潤持續(xù)大幅度增加。2014年，民族自治州地方財(cái)政收入達(dá)到2547.87億元，比2000年的109.2億元增長23.33倍，年均增長25.23%；2000年民族自治州人均財(cái)政收入425.95元，2014年民族自治州人均財(cái)政收入4459.03元，增長10.47倍，年均增長18.26%；民族自治州三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)由2000年的32.2∶35.8∶31.9調(diào)整為 2014年的 19.66∶44.46∶35.88，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，第二、三產(chǎn)業(yè)比重上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化 （見表1－2）。

表1－2　2014年30個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量重要指標(biāo)

續(xù)　表

資料來源：30個(gè)自治州2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)。

（3）居民生活水平不斷提高。

隨著民族自治州經(jīng)濟(jì)盤子的做大，城鄉(xiāng)居民收入明顯提高，生活水平進(jìn)一步改善。2000年，自治州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為8598元，2014年30個(gè)自治州中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最低的臨夏回族自治州也達(dá)到13778元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的海西州則達(dá)到25453元；2000年30個(gè)自治州農(nóng)牧民人均純收入為1379元，2014年30個(gè)自治州中農(nóng)牧民人均純收入最低的臨夏回族自治州也達(dá)到4127元，農(nóng)牧民人均純收入最高的昌吉州則達(dá)到14818元；隨著城鄉(xiāng)居民收入連年快速增長，居民儲(chǔ)蓄存款也大幅度增加，2014年年底，30個(gè)自治州城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)18952.84元，比2000年的1597.57億元增長11.86倍，年均增長19.32% （見表1－3）。

表1－3　2014年30個(gè)自治州居民生活水平重要指標(biāo)

續(xù)　表

資料來源：30個(gè)自治州2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)。

（4）社會(huì)事業(yè)長足發(fā)展。

少數(shù)民族自治州經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯成績的同時(shí)，科技、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)也得到了進(jìn)一步發(fā)展。2014年，30個(gè)自治州城鎮(zhèn)居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到936.27萬人，加上城鎮(zhèn)職工參加的醫(yī)療保險(xiǎn)，30個(gè)自治州城鎮(zhèn)戶口的居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率高達(dá)96.01%。2014年，30個(gè)自治州衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到38361個(gè)，比2000年的9013個(gè)增長了4.26倍，年均增長10.91%；2014年，30個(gè)自治州衛(wèi)生從業(yè)人員達(dá)到259832人，比2000年的160235人增長了1.62倍，年均增長3.51%。除此之外，30個(gè)自治州的科技和教育事業(yè)也取得明顯進(jìn)步，以楚雄州為例，2001年楚雄州各級列入實(shí)施計(jì)劃的科技項(xiàng)目為59項(xiàng)，科技對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)38.8%，2014年楚雄州全年列入州級以上科技計(jì)劃項(xiàng)目就達(dá)到116項(xiàng)，科技對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到52.1%；2001年，楚雄州有高等院校1所，各類中專學(xué)校8所，本科生在校學(xué)生2198人，中專學(xué)校在校學(xué)生6456人，到2014年，全州有普通高校2所，普通中專學(xué)校25所，本科生在校學(xué)生達(dá)到15085人，中專學(xué)校在校學(xué)生達(dá)到29949人，本科生和中專生在校學(xué)生比2001年分別增長了6.86倍和4.64倍。

2.橫向比，差距明顯，發(fā)展不平衡

（1）與全國相比，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不強(qiáng)，人民生活水平尚有差距。

2014年，30個(gè)民族自治州GDP總和占全國比重僅為2.42%，15年來始終徘徊在2%左右；30個(gè)民族自治州人均GDP為29776元，全國人均GDP為46531元，30個(gè)民族自治州人均GDP僅為全國人均GDP的 63.99%；人均財(cái)政收入4459.03元，僅為全國平均水平10260.85元的43.46%。2014年，30個(gè)民族自治州三次產(chǎn)業(yè)比重為19.66∶44.46∶35.88，全國三次產(chǎn)業(yè)比重為 9.2∶42.6∶48.2，與全國相比，30個(gè)自治州第一產(chǎn)業(yè)高10.46個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)高1.86個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)低12.32個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理。人民生活水平仍有相當(dāng)差距。2014年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，30個(gè)自治州中最高的海西州也只有25453元，30個(gè)自治州均未達(dá)到全國平均水平，其中，最低的臨夏回族自治州只達(dá)到13778元，相當(dāng)于全國平均水平的47.76%；農(nóng)民人均收入全國為10489元，30個(gè)自治州中僅4個(gè)州超過全國水平，其中，最低的臨夏回族自治州只達(dá)到4127元，相當(dāng)于全國平均水平的39.34%。目前，全國一半以上的貧困縣在民族自治州。與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距更大，而且在全國各地競相發(fā)展的形勢下，這種差距還有進(jìn)一步拉大的趨勢。

（2）與本省相比，發(fā)展水平偏低，經(jīng)濟(jì)地位不高。

30個(gè)少數(shù)民族自治州中，除了青海、新疆的部分自治州以外，大部分自治州在本省的經(jīng)濟(jì)地位不高，對本省經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)程度低。從2014年各自治州GDP占本省比重來看，占10%以上的自治州僅為4個(gè)，青海的海西州占青海全省GDP總量的24.33%，新疆的巴音郭楞州占新疆GDP總量的12.19%，新疆的昌吉州占新疆GDP總量的11.44%，新疆的伊犁州占新疆GDP總量的17.4%，其余26個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)總量在本省比重均在10%以下。從人均GDP看，超過本省平均水平的自治州為5個(gè)，其中青海1個(gè) （海西州）、新疆3個(gè) （巴音郭楞、昌吉州、博爾塔拉州）、云南1個(gè) （迪慶），其余25個(gè)州人均GDP均低于本省平均水平。民族自治州國家級貧困縣的擁有程度普遍偏高，2014年，貴州、青海、四川等省一半以上的貧困縣在民族自治州 （見表1－4、表1－5）。

表1－4　2014年30個(gè)自治州GDP總量及人均GDP排名

續(xù)　表

數(shù)據(jù)來源：30個(gè)自治州2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)。

表1－5　2014年30個(gè)自治州所在省份GDP總量及人均GDP情況

續(xù)　表

數(shù)據(jù)來源：2014年各省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)。

（3）自治州之間發(fā)展不平衡，發(fā)展水平存在較大差異。

從經(jīng)濟(jì)總量上看，以2014年為例，30個(gè)自治州中前10位自治州GDP總和為10181.26億元，占30個(gè)州經(jīng)濟(jì)總量15406.16億元的66.09%，是總量后10位自治州總和1035.33億元的9.83倍；地方財(cái)政收入前10位自治州總和為1776.7億元，占30個(gè)州財(cái)政收入2547.87億元的69.73%，是收入后10位自治州總和112.99億元的15.72倍。排名前5的五個(gè)州的GDP各自已經(jīng)超過千億元，但排名倒數(shù)后4位的四個(gè)自治州各自的GDP還未達(dá)到100億元，其中經(jīng)濟(jì)總量最大的新疆伊犁州GDP為1612.04億元，比排位后12個(gè)州的總和1489.93億元還多，與最末位的青海果洛州之間經(jīng)濟(jì)總量差距多達(dá)47.31倍，后4個(gè)州GDP總量均在100億元以下，發(fā)展水平相對滯后。從城鄉(xiāng)居民收入看，差距亦明顯。30個(gè)自治州中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的海西州 （25453元）與最低的臨夏州 （13778元）相差達(dá)到11675元，前者是后者的1.85倍；農(nóng)民人均純收入最高的昌吉州 （14818元）與最低的臨夏州 （4127元）相差達(dá)10691元，前者是后者的3.59倍?？傊?，30個(gè)民族自治州中有的已經(jīng)提前進(jìn)入小康，有的尚處于溫飽階段，發(fā)展差距是相當(dāng)明顯的。

從以上縱、橫向?qū)Ρ瓤?，少?shù)民族自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所取得的成績是顯著的，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也有了長足發(fā)展，但由于民族自治州所處的地理環(huán)境、自然條件、原有發(fā)展基礎(chǔ)以及地方政府治理能力的差異，與全國、本省相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上、質(zhì)量上仍有較大差距，各民族自治州之間發(fā)展也不平衡。

（三）單行條例立法與自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

我們按照單行條例制定的個(gè)數(shù)將30個(gè)自治州進(jìn)行排列，并以2014年國家統(tǒng)計(jì)局公布的30個(gè)自治州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，將這30個(gè)自治州對應(yīng)的2014年的GDP、人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、人口進(jìn)行排名，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1－6所示：

表1－6　30個(gè)自治州單行條例與自治州2014年經(jīng)濟(jì)社會(huì)重要指標(biāo)基本情況

續(xù)　表

續(xù)　表

續(xù)　表

通過對統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)：

第一，單行條例制定數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上還是呈一種正比例的關(guān)系。單行條例制定的數(shù)量越多，自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相對較高；反之，單行條例制定數(shù)量越少，自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度越低。延邊朝鮮族自治州制定的單行條例數(shù)量排名第一，其2014年的GDP排列第6名，人均GDP排名第5名，農(nóng)村居民人均純收入排列第8名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體排名前列。海北州制定的單行條例數(shù)量排名第二，其2014年的人均GDP排第7名，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排列第5名，農(nóng)村居民人均純收入排列第6名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也總體排名前列?？俗卫仗K州制定的單行條例數(shù)量排名第29位，其2014年的GDP總量排名第27名，人均GDP排名第28名，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排名第26名，農(nóng)村居民人均純收入排名第26名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體排名也較為靠后。臨夏州制定的單行條例數(shù)量排名第20位，其2014年的GDP總量排名第21名，人均GDP排名第30名，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排名第30名，農(nóng)村居民人均純收入排名第30名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體排名十分靠后。

第二，影響單行條例發(fā)揮治理功能的因素很多。單行條例制定出來以后，如果單行條例的質(zhì)量不高，或者單行條例沒有得到較好的貫徹執(zhí)行，單行條例促進(jìn)自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能也會(huì)十分有限，這說明單行條例質(zhì)量和單行條例實(shí)施對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響十分巨大，要充分發(fā)揮單行條例的治理功能，不但要提高單行條例的制定數(shù)量，還要注重單行條例的制定質(zhì)量，更要注重搞好單行條例的實(shí)施。譬如，有的自治州單行條例制定的數(shù)量排列靠前，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)卻總體靠后。甘南藏族自治州制定的單行條例的數(shù)量排列前3位，但其2014年的GDP總量排列第23名，人均GDP排名第27名，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排列第29名，農(nóng)村居民人均純收入排列第28名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體排名較為靠后。

第三，單行條例要實(shí)時(shí)進(jìn)行修改才能夠更好地發(fā)揮其治理功能。單行條例制定得無論怎樣多，如果不根據(jù)變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行相應(yīng)的修改，就難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，就會(huì)導(dǎo)致單行條例的治理功能大打折扣。譬如，果洛藏族自治州制定了14個(gè)單行條例，單行條例數(shù)量排列第7位，但是其2014年的GDP總量排列第30名，人均GDP排名第24名，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排列第18名，農(nóng)村居民人均純收入排列第25名，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體排名較為靠后。究其原因，其單行條例有11個(gè)都是2006年以前制定的，其中只有6個(gè)單行條例進(jìn)行過修訂，而且有3個(gè)是2011年以后才修訂的，因此其單行條例由于與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求有些不相吻合，導(dǎo)致其難以有效實(shí)施，大大影響了單行條例促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。

可見，雖然從《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定來看，單行條例對民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的發(fā)展應(yīng)該具有重大的功能，但是，這只是一個(gè)應(yīng)然的判斷，單行條例能否用足用好，發(fā)揮其治理功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不單單取決于單行條例數(shù)量的多少，還取決于與單行條例相關(guān)的很多因素，譬如單行條例制定的質(zhì)量的高低、單行條例是否適時(shí)進(jìn)行科學(xué)合理的修訂、單行條例是否能夠得以有效實(shí)施。然而，從全國30個(gè)自治州的實(shí)踐情況來看，到目前為止，單行條例對民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用在以下幾個(gè)方面比較明顯，有不少成功的案例：

一是經(jīng)濟(jì)方面的單行條例，保障和促進(jìn)了自治州經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

在30個(gè)自治州中，多數(shù)州的經(jīng)濟(jì)方面的單行條例都占了單行條例總數(shù)的一半以上。以延邊朝鮮族自治州為例，到目前為止，制定的48部單行條例中有30部是屬于保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的條例。這些單行條例內(nèi)容十分豐富，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。既有保障經(jīng)營秩序的，如《企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)條例》《水政漁政監(jiān)察條例》等，也有促進(jìn)某方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，如《蜂業(yè)條例》《延邊黃牛管理?xiàng)l例》《促進(jìn)鹿業(yè)發(fā)展條例》《人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》等，還有規(guī)范市場秩序的，如《煙草專賣條例》《酒類專賣條例》等。2009年制定的《企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)條例》、《旅游條例》和《促進(jìn)鹿業(yè)發(fā)展條例》等4部單行條例，都在不同的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中體現(xiàn)其規(guī)范和促進(jìn)作用。2001年制定的對外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例，規(guī)范了勞務(wù)合作行為，保護(hù)了勞務(wù)人員的合法權(quán)益，促進(jìn)了延邊州對外勞務(wù)合作和境外就業(yè)的發(fā)展，外派人數(shù)始終居全省之首。截至2012年年底，延邊州在境外勞務(wù)人員超過10萬人，域外勞務(wù)人員超過20萬人，從2005年到2010年累計(jì)實(shí)現(xiàn)外派勞務(wù)收入70億美元，對外勞務(wù)合作已成為延邊州的一項(xiàng)重要產(chǎn)業(yè)。2005年制定的《延邊黃牛管理?xiàng)l例》，對進(jìn)一步保護(hù)和開發(fā)利用延邊黃牛的遺傳資源，促進(jìn)全州畜牧業(yè)發(fā)展起到了重要作用。到2012年年底，延邊州有58000多個(gè)養(yǎng)牛戶，年出欄黃牛32萬頭，產(chǎn)牛肉4萬噸，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)牛產(chǎn)值12億元，“延邊黃牛肉”經(jīng)國家畜禽遺傳委員會(huì)批準(zhǔn)為畜禽新品種，被國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局批準(zhǔn)成為地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品。延邊的旅游產(chǎn)業(yè)有著長白山、邊境、民俗、冰雪四大旅游資源優(yōu)勢，旅游在全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位日益顯現(xiàn)。2010年制定《旅游條例》，對旅游資源開發(fā)、旅游管理與服務(wù)、旅游產(chǎn)品開發(fā)與政策扶持等進(jìn)行了全面規(guī)范，在旅游從業(yè)者及其相關(guān)行業(yè)中引起強(qiáng)烈反響，邊境旅游相繼開放，境內(nèi)外游客有了大幅上升，2010年接待海外旅游者37.58萬人次，創(chuàng)匯收入11472萬美元；接待國內(nèi)旅游者686.51萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入77.1億元。2004年制定的《促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》，推動(dòng)了個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，提高了對全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)值。2009年制定的《水政漁政監(jiān)察條例》，使延邊州水資源開發(fā)利用、防治水害、保護(hù)水產(chǎn)資源等工作進(jìn)入法治化軌道，水、電等能源開發(fā)進(jìn)展迅速，琿春老龍口等一批水利樞紐項(xiàng)目相繼開工建設(shè)。2013年制定的《促進(jìn)專業(yè)農(nóng)場發(fā)展條例》，促進(jìn)延邊州專業(yè)農(nóng)場快速發(fā)展，截至2013年12月底，延邊州全州專業(yè)農(nóng)場總數(shù)發(fā)展到71家，專業(yè)農(nóng)場總收入10132萬元，純收入3889萬元，農(nóng)場戶均142.7萬元和54.7萬元，占全州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的57.3%和37%?？梢哉f，單行條例的制定為促進(jìn)延邊州經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供了有力的法制保障。

二是社會(huì)方面的單行條例，促進(jìn)了自治州社會(huì)和諧。

以延邊朝鮮族自治州為例，延邊州牢固樹立和貫徹以人為本、關(guān)注民生的立法理念，加強(qiáng)了社會(huì)建設(shè)方面的立法，目前社會(huì)建設(shè)立法已經(jīng)形成一個(gè)基本的法律體系，對延邊州社會(huì)和諧起到很大的保障作用。針對延邊州單親、無親家庭子女教育問題突出、未成年人犯罪率居高不下的實(shí)際問題，1989年制定、2006年修訂的《未成年人保護(hù)條例》，加強(qiáng)了對未成年人合法權(quán)益的保護(hù)，優(yōu)化了未成年人的成長環(huán)境。針對人民群眾普遍關(guān)心的就業(yè)和再就業(yè)問題，2006年制定了《就業(yè)促進(jìn)條例》，促進(jìn)了勞動(dòng)者就業(yè)和再就業(yè)，維護(hù)了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。2010年，全州城鎮(zhèn)新增就業(yè)5.3萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)24.6萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.9%。為了充分保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，依法確立以預(yù)防和控制為主的安全生產(chǎn)長效工作機(jī)制，2007年制定了《安全生產(chǎn)條例》。堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，先后在就業(yè)、民族教育、飲用水安全等方面制定了11部單行條例，較好地調(diào)整了各方面的利益關(guān)系。2007年制定了《住房公積金管理?xiàng)l例》，對群眾普遍要求解決的許多問題做出了針對性較強(qiáng)的規(guī)定，維護(hù)了住房公積金所有者的合法權(quán)益。為滿足新時(shí)期朝鮮族群眾生產(chǎn)生活的特殊需要，1993年制定、2009年修訂的《保護(hù)和發(fā)展朝鮮族用品生產(chǎn)條例》，明確規(guī)定每年財(cái)政單列200余萬元作為朝鮮族特需用品生產(chǎn)扶持和補(bǔ)貼，推動(dòng)了朝鮮族用品的生產(chǎn)。2013年制定的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，對促進(jìn)勞動(dòng)保障法律法規(guī)貫徹實(shí)施、監(jiān)控勞動(dòng)力市場秩序、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系雙方合法權(quán)益以及推動(dòng)勞動(dòng)保障部門依法行政起到很大的規(guī)范作用，目前，勞動(dòng)保障監(jiān)察管理信息系統(tǒng)軟件在延邊州全面投入使用，該州基層網(wǎng)格人員錄入用人單位信息4580個(gè)，勞動(dòng)保障監(jiān)察工作基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化。可以說，這些有關(guān)社會(huì)建設(shè)方面的單行條例的制定、修改和實(shí)施，為推動(dòng)延邊州社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展、維護(hù)廣大人民群眾的切身利益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用。

三是環(huán)境與資源保護(hù)方面的單行條例，保障和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

各自治州在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，都高度重視自治州資源和環(huán)境的保護(hù)。以新疆巴音郭楞蒙古自治州為例，為了確保生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，近年來，該州人大常委會(huì)從本地實(shí)際出發(fā)，通過民族自治地方立法，先后制定了《巴音布魯克草原生態(tài)保護(hù)條例》《巴音郭楞蒙古自治州塔里木胡楊國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域水環(huán)境保護(hù)及污染防治條例》《巴音郭楞蒙古自治州庫爾勒尉犁生活飲用水水源保護(hù)條例》等五個(gè)單行條例，為該州經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全提供了法律保障。特別是2013年6月1日公布實(shí)施的《巴音郭楞蒙古自治州農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)管理?xiàng)l例》，是全國率先制定出臺(tái)的農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)管理單行條例，對依法推進(jìn)農(nóng)田防護(hù)林體系建設(shè)進(jìn)行了積極探索和有益實(shí)踐。通過立法保障，將農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)、保護(hù)和管理工作納入法制化軌道，不僅為巴音郭楞蒙古自治州林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)范有序發(fā)展提供了有力保證，也為三北地區(qū)乃至全國農(nóng)田防護(hù)林體系建設(shè)推進(jìn)依法治林提供了借鑒和參考。再以大理州為例，大理州先后制定了《大理白族自治州蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》《大理白族自治州濕地保護(hù)條例》《大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》等單行條例，通過條例推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2006年以來，多方籌集資金，累計(jì)投入洱海保護(hù)治理資金24億元，2006年以來，洱海水質(zhì)連續(xù)7年總體穩(wěn)定保持在Ⅲ類，其中有36個(gè)月達(dá)到Ⅱ類。2012年有7個(gè)月達(dá)到Ⅱ類，2013年1～4月達(dá)到Ⅱ類，洱海水體生態(tài)功能逐步恢復(fù)，自凈能力不斷增強(qiáng)，洱海生態(tài)環(huán)境趨穩(wěn)向好。

四是民族文化教育方面的單行條例，推動(dòng)了民族文化教育事業(yè)的發(fā)展。

到目前為止，在30個(gè)自治州中，有10個(gè)州制定了語言文字方面的單行條例，有6個(gè)州制定了有關(guān)歷史文化名城或文化村寨保護(hù)的單行條例，有5個(gè)州制定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的單行條例，有1個(gè)州制定了文化市場管理方面的單行條例，有1個(gè)州制定了有關(guān)文化工作方面的單行條例。這些單行條例的制定和實(shí)施，不但保護(hù)了自治州很多珍貴的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，同時(shí)還保障了少數(shù)民族語言文字等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承與發(fā)展。此外，30個(gè)自治州大多數(shù)高度重視教育方面的單行條例立法，到目前為止，有8個(gè)州制定了義務(wù)教育單行條例，有4個(gè)州制定了民族教育單行條例，有4個(gè)州制定了本州的教育條例，有1個(gè)州制定了本州的職業(yè)教育條例，這些有關(guān)教育方面的單行條例立法，極大地促進(jìn)了自治州教育事業(yè)的發(fā)展。以延邊朝鮮族自治州為例，延邊州注重推進(jìn)民族文化教育建設(shè)方面的立法，更好地保障了少數(shù)民族的文化教育權(quán)益。為了有效解決朝鮮族文化事業(yè)遇到的新情況、新問題，1989年制定、2005年修訂了《朝鮮族文化工作條例》，促進(jìn)了朝鮮族文化事業(yè)的健康發(fā)展。為了進(jìn)一步規(guī)范朝鮮語言文字的使用，1988年制定、1996年和2004年兩度修訂了《朝鮮語言文字工作條例》。為了進(jìn)一步加大對朝鮮族教育的扶持力度，使延邊州朝鮮族教育逐步走向法制化的軌道，2004年修訂了《朝鮮族教育條例》。在發(fā)展職業(yè)教育、提高勞動(dòng)者素質(zhì)方面，2007年又制定了《職業(yè)教育條例》，收到了良好的效果。這些條例的制定、修訂和實(shí)施，對推進(jìn)社會(huì)主義文化建設(shè)、促進(jìn)少數(shù)民族教育發(fā)展、突出民族地方特色發(fā)揮了積極的作用。

五是民族團(tuán)結(jié)方面的單行條例，推進(jìn)自治州族際關(guān)系不斷趨于和諧。

民族問題是全球性和多民族國家的一個(gè)重要問題，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利得不到保障是一些民族沖突的根源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是連接各民族團(tuán)結(jié)互助的基本紐帶，通過給予少數(shù)民族權(quán)利的特別保障是能夠解決民族問題的。當(dāng)然，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，要促進(jìn)族際關(guān)系的和諧，還必須重視文化和宗教等方面的科學(xué)管理，在民族自治地方，文化多元，宗教眾多，搞好文化和宗教管理是促進(jìn)族際關(guān)系和諧的重要方面，為此，在30個(gè)自治州中，目前有8個(gè)州出臺(tái)了有關(guān)藏傳佛教管理方面的單行條例，阿壩州還出臺(tái)了《阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例》，這些單行條例的出臺(tái)，保障了自治州文化和宗教方面的和諧共存及健康發(fā)展，有力地促進(jìn)了自治州族際關(guān)系的和諧。此外，迪慶州在2010年還頒布實(shí)施了《迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，通過制定民族自治地方單行條例，保障和引導(dǎo)地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)健康發(fā)展，這在國內(nèi)尚屬首例。條例為維護(hù)和鞏固迪慶州民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)民族進(jìn)步事業(yè)，構(gòu)建平安和諧迪慶發(fā)揮了積極作用。自條例頒布實(shí)施以來，全州上下集中財(cái)力、物力，著力解決各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，延伸產(chǎn)業(yè)鏈；大力發(fā)展少數(shù)民族教育事業(yè)，落實(shí)“兩免一補(bǔ)”“藏區(qū)高原農(nóng)牧民學(xué)生救助工程”等惠民政策。把每年9月確定為“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步月”，每年9月12日確定為“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步日”，集中開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳活動(dòng)，不斷推動(dòng)藏區(qū)的和諧發(fā)展。目前，全州共建了34個(gè)民族團(tuán)結(jié)示范村，實(shí)現(xiàn)了示范村里的基礎(chǔ)設(shè)施完善、民族關(guān)系和諧、村容村貌整潔、經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的目標(biāo)，起到了典型引路、示范帶動(dòng)、輻射周邊的作用。全州呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、宗教和順有序的喜人局面，各族人民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的氛圍越來越濃厚。

總而言之，用足用好單行條例立法，對民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的發(fā)展具有重大的促進(jìn)作用。

（四）充分運(yùn)用單行條例立法權(quán)，促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

云南的8個(gè)自治州占據(jù)了云南16個(gè)地州 （市）的半數(shù)，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還不夠高，以2014年為例，2014年云南省全省GDP為12814.59億元，人口是4713.9萬人，人均GDP為27264元，其中，8個(gè)自治州總?cè)丝跒?785.49萬，占云南省總?cè)丝诘?7.88%，8個(gè)自治州2014年GDP總量為4078.38億元，只占全省GDP的31.83%，除了迪慶州以外，另外7個(gè)自治州人均GDP也都低于全省平均水平（見表1－7）。

表1－7　2014年云南各地州 （市）GDP和人均GDP排名

續(xù)　表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)云南省2014年各地州 （市）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。
注：2014年人民幣兌美元匯率中間價(jià)為6.1428。

可見，云南省的8個(gè)自治州都迫切需要在實(shí)現(xiàn)富民興滇的云南夢的過程中，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，用足用好單行條例這一獨(dú)特優(yōu)勢資源，大力促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

對楚雄州而言，目前雖然已經(jīng)制定了7部單行條例，自治立法卓有成效，但仍然有很多立法空間，如何借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地的實(shí)際，用足單行條例立法權(quán)，把民族區(qū)域自治制度所設(shè)定的單行條例的自治功能充分發(fā)揮出來，提高楚雄州治理能力，有力促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是楚雄州一個(gè)十分重大的戰(zhàn)略問題。

【注釋】

[1]戴小明：《中國民族區(qū)域自治的憲政分析》，北京大學(xué)出版社2008年版，第87頁。

[2]周平、方盛舉、夏維勇：《中國民族自治地方政府》，人民出版社2007年版，第14～17頁。

[3]金炳鎬：《自治機(jī)關(guān)建設(shè)與自治權(quán)的行使》，載王鐵志、沙伯力主編《國際視野中的民族區(qū)域自治》，民族出版社2002年版，第77頁。

[4]吳仕民：《論中國民族區(qū)域自治制度的功能》，載王鐵志、沙伯力主編《國際視野中的民族區(qū)域自治》，民族出版社2002年版，第32頁。

[5]周平：《民族政治學(xué)》，高等教育出版社2007年第2版，第111頁。

[6]吳宗金：《民族法制的理論與實(shí)踐》，中國民主法制出版社1998年版，第330頁。

[7]彭謙：《中國民族立法制度研究》，中央民族大學(xué)出版社2008年版，第132頁。

[8]參見宋才發(fā)主編《民族區(qū)域自治法通論》，民族出版社2003年版，第141～154頁；吳宗金、張曉輝主編《中國民族法學(xué)》，法律出版社2004年版，第213頁。

[9]張文山：《突破傳統(tǒng)思維的瓶頸：民族區(qū)域自治法配套立法問題研究》，法律出版社2007年版，第240頁。

[10]陳云東：《論民族自治地方的單行條例》，《思想戰(zhàn)線》1995年第1期。

[11]戴小明：《中國民族區(qū)域自治的憲政分析》，北京大學(xué)出版社2008年版，第116頁。

[12]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1993年版，第167頁。

[13]王希恩主編：《當(dāng)代中國民族問題解析》，民族出版社2002年版，第10頁。

[14]有關(guān)民族自治地方自治立法的數(shù)量，目前已公布的文件、報(bào)刊和相關(guān)的法律法規(guī)匯編中，尚無完整、確切與權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字?？赡苡捎诮y(tǒng)計(jì)指標(biāo)取舍不同，也可能存在著對自治立法認(rèn)識(shí)的差異，即便同一時(shí)期公布的數(shù)字也不盡相同，甚至出現(xiàn)了2006年全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組公布的數(shù)字反比2008年、2009年的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)字還多的情形。有關(guān)報(bào)刊文件及法律法規(guī)匯編關(guān)于自治立法的統(tǒng)計(jì)情況大致有以下幾種數(shù)據(jù)：①馬啟智：《新中國60年民族法制建設(shè)》，載《求是》2009年第20期。該文的統(tǒng)計(jì)是“截至2008年年底，民族自治地方制定了137個(gè)自治條例，510個(gè)單行條例，75個(gè)變通和補(bǔ)充規(guī)定”。（自治條例、單行條例及變通補(bǔ)充規(guī)定總數(shù)為722。）②楊晶、楊傳堂：《光輝的實(shí)踐，正確的道路——新中國民族工作60年的成就和經(jīng)驗(yàn)》，載《求是》2009年第19期。該文的統(tǒng)計(jì)是“民族自治地方已先后制定了637個(gè)自治條例、單行條例以及對有關(guān)法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定”。（自治條例、單行條例及變通補(bǔ)充規(guī)定總數(shù)為637。）③王兆國：《健全地方政權(quán)體制，完善人大制度》，載《人民日報(bào)》2009年12月22日。該文的統(tǒng)計(jì)是“截至2008年年底，全國各地現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例8649件，其中……自治條例138件，單行條例560件”。（自治條例、單行條例總數(shù)為698。）④國務(wù)院新聞辦公室：《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》，載2009年9月的《白皮書》。該文的統(tǒng)計(jì)是“截至2008年年底，民族自治地方共制定了637件自治條例、單行條例及對有關(guān)法律的變通或補(bǔ)充規(guī)定”。（自治條例、單行條例及變通補(bǔ)充規(guī)定總數(shù)為637。）⑤全國人大民族委員會(huì)主編：《中華人民共和國民族法律法規(guī)全書》，中國民主法制出版社2008年版。該書為4冊，收錄的自治條例136件、單行條例474件、變通補(bǔ)充規(guī)定70件，總計(jì)680件。⑥毛公寧：《細(xì)數(shù)三十年民族法制建設(shè)大發(fā)展》，載《法制日報(bào)》2008年12月14日。該文的統(tǒng)計(jì)是“目前全國155個(gè)民族自治地方出臺(tái)自治條例134個(gè)，單行條例418個(gè)，對相關(guān)法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定74件”。（自治條例、單行條例及變通補(bǔ)充規(guī)定總數(shù)為626。）⑦全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組：《關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，載2006年12月27日的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》。該報(bào)告的統(tǒng)計(jì)是“到2006年12月，已出臺(tái)頒布規(guī)章3件，自治條例135個(gè)，單行條例447個(gè)，變通或補(bǔ)充規(guī)定75件”。（自治條例、單行條例及變通補(bǔ)充規(guī)定總數(shù)為657。）本文統(tǒng)計(jì)30個(gè)自治州的單行條例，不包括30個(gè)自治州的自治條例（目前，30個(gè)自治州有25個(gè)有自治條例，新疆的5個(gè)沒有自治條例），也不包括自治區(qū)和自治縣的單行條例。在統(tǒng)計(jì)口徑上，本文統(tǒng)計(jì)的是由自治州人大會(huì)議通過，由省級人大常委會(huì)或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的那些單項(xiàng)自治法規(guī)。數(shù)據(jù)的主要依據(jù)是，國務(wù)院法制辦公室公布的數(shù)字 （收錄法律法規(guī)截止日期是2012年12月30日）、各自治州人大門戶網(wǎng)站公布的單行條例情況、與各自治州人大常委會(huì)取得聯(lián)系進(jìn)行比對核實(shí)，通過這三個(gè)途徑，我們統(tǒng)計(jì)得出，截至2014年8月30日，30個(gè)自治州共制定單行條例336個(gè)。盡管我們已經(jīng)與大多數(shù)自治州人大常委會(huì)取得聯(lián)系進(jìn)行比對核實(shí)，但由于各種原因，我們所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也不絕對準(zhǔn)確，只基本反映了目前自治州單行條例的立法情況。