北京人大　桂田田

今日上午9時，十二屆全國人大三次會議各代表團(tuán)將召開全體會議，審查預(yù)算草案報(bào)告。對于在浙江省溫嶺市人大常委會工作快滿十年的林應(yīng)榮來說，這也是一件與自己密切相關(guān)的事情。他對預(yù)算，尤其是“參與式預(yù)算”有著特殊的感情。辦公桌的最后一層抽屜里，林應(yīng)榮悉心保存著一份五年前省委主要領(lǐng)導(dǎo)對“參與式預(yù)算”的批示意見。

2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)在審議鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開參與式預(yù)算改革試驗(yàn)的序幕?！斑@是一個自我革命的過程?！睖貛X市人大常委會主任張學(xué)明向北京青年報(bào)記者坦言，無論是理念的轉(zhuǎn)變抑或是路徑的選擇都并非易事，“所以我們用了10年來做這一件事”。

現(xiàn)　場

這筆錢該怎么花？

近百名市人大代表和公民走進(jìn)市政府會議中心。聽完市財(cái)政局和民政局的情況匯報(bào)后，分成5個小組對2015年的預(yù)算編制進(jìn)行分組懇談。坐在一旁的溫嶺市民政局局長李君標(biāo)拿筆逐個記錄著，他清楚地知道，代表的接連追問意味著什么。

今年1月19日，對于李君標(biāo)來說有些特別。

作為溫嶺市民政局局長的他，首次代表民政局登上部門預(yù)算民主懇談的“展示臺”，就本年度的“花錢計(jì)劃”向人大代表、公民代表征詢意見。

“老實(shí)說，壓力不小?！崩罹龢?biāo)告訴北京青年報(bào)記者，與以往的預(yù)算編制程序相比，今年最大的變化是民政局“直面”公民代表?！肮翊矶鄟碜曰鶎?。可以說，民政資金的安排怎樣更加科學(xué)、執(zhí)行力怎么提高以及對資金使用績效的考評都是大家十分關(guān)心的?！?/p>

李君標(biāo)的此番預(yù)判很快得到“印證”。

下午不到2時，近百名市人大代表和公民便早早地走進(jìn)市政府會議中心。聽完市財(cái)政局和民政局的情況匯報(bào)后，分成5個小組對2015年的預(yù)算編制進(jìn)行分組懇談。

今年，溫嶺市民政局的支出預(yù)算計(jì)劃為19800.9萬元，比2014年凈增2895萬元，增幅17.13%。一些需要大額度資金投入的項(xiàng)目，由此成為關(guān)注焦點(diǎn)。

“基本建設(shè)類項(xiàng)目，民政局只有社會福利中心建設(shè)這一項(xiàng)，此項(xiàng)目目前征地已經(jīng)完成。然而真正啟動則需要3000萬元，可今年只安排了1000萬元資金，是否可以增加金額？”、“如果實(shí)在因?yàn)橘Y金分配緊張，導(dǎo)致項(xiàng)目無法建設(shè)動工，是否可以先將這部分資金用于其他項(xiàng)目？”……

坐在一旁的李君標(biāo)拿筆逐個記錄著，他清楚地知道，代表的接連追問意味著什么?！敖刂?014年年底，溫嶺市老年人口已經(jīng)突破22.7萬了，占據(jù)全市人口的18.7%，到目前為止，這一數(shù)字還呈現(xiàn)上升趨勢?！彼嬖V北青報(bào)記者，如果社會福利中心能盡早落成，將有效緩解民政部門所將面臨的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而目前擺在他們面前的，正是有限資金的分配問題。

懇談結(jié)束后，他將代表提交的90多條意見和建議向市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，社會福利中心啟動資金的投入最終會否發(fā)生調(diào)整，將在3月9日召開的市第十五屆人民代表大會第四次會議上得到答案?！拔{民眾意見的預(yù)算草案將提交市人代會審查。只有安排資金到位了，才能啟動解決問題?！彼f。

除了民政局，在短短一周的時間之內(nèi)，國土局、商務(wù)局、經(jīng)信局、東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會、教育局、交通局等單位的負(fù)責(zé)人陸續(xù)就賬本“問計(jì)”老百姓。而這一懇談模式在溫嶺的發(fā)展，已有了10年的歷史。

緣　起

他們?yōu)槭裁础俺泽π贰保?/p>

2005年7月，新河鎮(zhèn)決定將預(yù)算細(xì)化，向所有代表和公眾公開，然后請他們對預(yù)算草案提出調(diào)整和修正。經(jīng)過懇談后，政府車輛購置費(fèi)從70萬元調(diào)整為50萬元。

2005年初，一筆財(cái)政赤字讓剛剛上任的溫嶺市新河鎮(zhèn)黨委書記金良明感到頭痛。

由于國家政策的調(diào)整，鎮(zhèn)政府2004年的財(cái)政收入里，土地出讓金減少了幾千萬元，高達(dá)5500多萬元的財(cái)政赤字，讓鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在制定下一年預(yù)算的時候犯了難。

為解決這個難題，新河鎮(zhèn)決定將預(yù)算細(xì)化，向所有代表和公眾公開，然后請他們對預(yù)算草案提出調(diào)整和修正。

2005年7月27日上午，新河鎮(zhèn)十四屆人大五次會議開幕。那一天，趕到會場的鎮(zhèn)人大代表們發(fā)現(xiàn)，會議多了一項(xiàng)議程——預(yù)算懇談，發(fā)放的會議材料里也多了一份《新河鎮(zhèn)2005年財(cái)政預(yù)算（說明）》。

在這份說明里，每項(xiàng)預(yù)算支出的具體用途被詳細(xì)列出，例如行政管理費(fèi)1600萬元、車輛購置費(fèi)70萬元等等。

對于這場開啟預(yù)算改革的“實(shí)驗(yàn)”，當(dāng)時在場的媒體記錄道：“臺上臺下都有些不適應(yīng)，臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領(lǐng)導(dǎo)人手一支筆邊答邊擦汗?！?/p>

時任鎮(zhèn)長戴美忠在回應(yīng)70萬元車輛購置費(fèi)的問題時坦言，鎮(zhèn)政府用車一直有困難?！拔腋鷷泝蓚€人用一輛別克，另外有三輛普通桑塔納，一輛用了13年，一輛用了11年，最新的一輛也用了9年。”在這樣的情形下，鎮(zhèn)里打算新買一輛別克、一輛面包車，再添兩輛桑塔納，預(yù)計(jì)花費(fèi)70萬元。

18個問題拋出、回答之后，懇談的實(shí)際效用開始發(fā)揮。

此后，新河鎮(zhèn)針對這次懇談?wù)匍_了人大和鎮(zhèn)政府班子的聯(lián)席會議，會上形成的《關(guān)于2005年財(cái)政預(yù)算報(bào)告項(xiàng)目調(diào)整的說明》明確：政府車輛購置費(fèi)從70萬元調(diào)整為50萬元，自聘人員經(jīng)費(fèi)從75萬元縮減到70萬元……這份修改過的財(cái)政預(yù)算最終通過。

雖然只是幾個項(xiàng)目支出上的數(shù)字調(diào)整，但在溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明眼里看來，整個過程里的博弈卻一點(diǎn)也不輕松?！白屓舜蟠砗凸駞⑴c到預(yù)算的制定過程中來，這意味著什么呢？就是原先由政府自己決定的事情，迎來了外部力量的參與。我們好多領(lǐng)導(dǎo)講，花時間、花精力制造麻煩，因?yàn)檫@等于讓他們自己把自己的部分權(quán)力‘卸掉’。所以這是一個自我革命的過程，是非常艱難的?！?/p>

擴(kuò)大——“他們還不知道民主懇談的滋味”

2008年，溫嶺市人大常委會首次“試水”部門預(yù)算民主懇談，市一級參與式預(yù)算由此開啟。當(dāng)時將交通局列為預(yù)算民主懇談對象，不僅交通局領(lǐng)導(dǎo)“有些想法”，財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)也吐了“苦水”。

2008年1月13日，溫嶺市人大常委會舉行2008年部門（交通）預(yù)算民主懇談會，首次“試水”部門預(yù)算民主懇談，市一級參與式預(yù)算由此開啟。

溫嶺市人大常委會財(cái)經(jīng)工委主任何培根還清晰地記得，把交通局列為預(yù)算民主懇談對象的過程，并不是那么一帆風(fēng)順。

“先是交通局的領(lǐng)導(dǎo)‘有些想法’，當(dāng)時交通局的局長已經(jīng)52歲了，按照當(dāng)時的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部53歲往往就要退居二線，他內(nèi)心里是不希望搞這么一次試驗(yàn)的，他們還不知道民主懇談的滋味。”

此外，財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)也向何培根吐了“苦水”，“當(dāng)年，交通部門的預(yù)算盤子占據(jù)了全市總預(yù)算資金的五分之一。財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心，一旦代表和民眾都知道了詳細(xì)的預(yù)算情況，如果財(cái)力保證不了怎么辦？”

征得溫嶺市委同意和市政府的支持后，2008年交通部門28081萬元（含計(jì)劃融資）的預(yù)算報(bào)告，最終出現(xiàn)在了民主懇談會的現(xiàn)場。

一年后，水利部門加入到懇談隊(duì)伍之中，詳細(xì)地公布了2009年計(jì)劃安排的50多項(xiàng)總額為4160.5萬元的預(yù)算支出，并對每項(xiàng)預(yù)算安排的依據(jù)、落實(shí)預(yù)算所采取的措施進(jìn)行了說明。部門預(yù)算民主懇談由此進(jìn)入了常態(tài)。

“部門預(yù)算民主懇談的開啟，才剛剛拉開市級參與式預(yù)算的序幕?！睆垖W(xué)明告訴北青報(bào)記者，目前溫嶺在市級層面已形成較為完善的預(yù)算審查監(jiān)督體系。人代會召開前要進(jìn)行部門預(yù)算民主懇談、代表工作站預(yù)算征詢懇談、預(yù)算項(xiàng)目初審聽證、常委會初審票決部門預(yù)算草案，人代會上要聽取政府預(yù)算報(bào)告、分代表團(tuán)專題審議部門預(yù)算、票決部門預(yù)算，人代會后要開展預(yù)算績效監(jiān)督。

參與——誰能參與預(yù)算懇談？

溫嶺市人大常委會設(shè)立了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫。目前專業(yè)庫有500多人，參與庫有4萬多人。每場部門預(yù)算懇談會抽取的人數(shù)都在100人以上。

在何培根看來，參與式預(yù)算所要解決的，是民眾需求和政府決策不一致的問題。因此，把參與預(yù)算懇談的機(jī)會賦予誰，也頗為關(guān)鍵。

溫嶺市澤國鎮(zhèn)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的參考樣本。

2005年，澤國鎮(zhèn)試行“城建基本項(xiàng)目”民主懇談，由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算安排決策過程。通過乒乓球搖號的隨機(jī)抽樣方式，按照1000名人口以上的每村、每個居委會4人，1000名人口以下的每村、每個居委會2人的原則，從全鎮(zhèn)12萬人口中抽選產(chǎn)生275名民意代表（現(xiàn)稱為民眾代表）。

而參與溫嶺市部門預(yù)算懇談的代表，則從溫嶺市人大常委會設(shè)立的預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫中隨機(jī)抽取產(chǎn)生。

溫嶺市人大常委會辦公室副主任林應(yīng)榮向北青報(bào)記者介紹，目前專業(yè)庫有500多人，由熟悉預(yù)算及相關(guān)專業(yè)知識的人員組成；參與庫目前有4萬多人，有各級人大代表、村民代表以及外來人口代表、納稅大戶等，每場部門預(yù)算懇談會抽取的人數(shù)都在100人以上。

對于普通公民而言，“自主報(bào)名”是參與懇談的重要途徑之一。2010年，時年68歲的溫嶺退休工人葉滿河在《溫嶺日報(bào)》上看到了《關(guān)于公開邀請公民參加部門預(yù)算民主懇談的公告》，就報(bào)了名。老葉坦言，因?yàn)槔夏耆顺斯卉囯y的問題比較嚴(yán)重，作為一名普通公民的他想“提提意見”。2010年1月，老葉接到了溫嶺市人大的回復(fù)電話，請他作為一名公民代表參加部門預(yù)算懇談會。從那一年起，部門預(yù)算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開。

新修訂的預(yù)算法第45條規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級人大舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。好多專家和媒體將此條文解讀為“溫嶺元素”。

為了保證參與式預(yù)算的“可持續(xù)性”，2011年，溫嶺市人大常委會審議通過《溫嶺市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，將市級參與式預(yù)算的主要做法列入其中，成為市級預(yù)算審查監(jiān)督的必經(jīng)程序。

推　廣

“溫嶺模式”可否推廣？

2010年6月，時任浙江省委書記的趙洪祝批示，希望溫嶺市認(rèn)真總結(jié)完善，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層可結(jié)合實(shí)際加以借鑒。溫嶺有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“我們將按照新預(yù)算法的要求，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督再出發(fā)。”

2010年6月，時任浙江省委書記的趙洪祝在省人大常委會研究室提交的一份調(diào)查報(bào)告中批示：“溫嶺市實(shí)施參與式預(yù)算的做法，是擴(kuò)大公眾有序政治參與、推進(jìn)公共財(cái)政規(guī)范化建設(shè)的有益探索，對于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)造和諧社會具有積極意義。希望溫嶺市認(rèn)真總結(jié)完善，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層可結(jié)合實(shí)際加以借鑒?！?/p>

但參與式預(yù)算究竟最適合哪個層級？“溫嶺模式”又是否具備復(fù)制推廣的可能性？

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低層級的地方行政建制，公共預(yù)算支出安排與民眾聯(lián)系最為直接。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制并不復(fù)雜，對參與者預(yù)算專業(yè)知識的要求不高。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道適合推行參與式預(yù)算?！睖貛X市委民主懇談工作辦公室主任陳奕敏告訴北青報(bào)記者，“但是，財(cái)政預(yù)算收入的構(gòu)成卻對參與式預(yù)算產(chǎn)生影響?！?/p>

陳奕敏介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要由“預(yù)算補(bǔ)助收入”和“非稅收入”兩大類組成，“預(yù)算補(bǔ)助收入”包括“專項(xiàng)補(bǔ)助”“轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”等等，“非稅收入”主要有“政府性基金收入”“國有資本經(jīng)營收入”“國有資源有償使用收入”。上述各項(xiàng)財(cái)政收入中占比最大的是“政府性基金收入”，也就是土地出讓金。

“但土地出讓金收入是不穩(wěn)定的而且是難以預(yù)測的。”他接著說道，“在財(cái)政年度內(nèi)，土地能否順利賣出、以多高價格賣出，并不取決于政府的主觀預(yù)測，而是受制于國家政策等眾多因素?！毕鄬Χ?，縣市一級政府的財(cái)政收入主要是稅收，“有相對穩(wěn)定的稅收收入，一些必需的和重點(diǎn)預(yù)算支出安排還是能夠保障的。”陳奕敏認(rèn)為，從財(cái)政收入的構(gòu)成角度來看，縣市一級最適宜推廣“參與式預(yù)算”的做法。

分析認(rèn)為，“溫嶺模式”的另一重要價值體現(xiàn)在人大預(yù)算審查職能的發(fā)揮?！耙簿褪钦f，要改變程序性審查為實(shí)質(zhì)性審查。”陳奕敏表示。

“今年剛好是參與式預(yù)算實(shí)施十周年，我們將按照新預(yù)算法的要求，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督再出發(fā)”，據(jù)林應(yīng)榮介紹，在3月9日馬上要召開的市十五屆人大四次會議上，溫嶺市將實(shí)行全口徑預(yù)算“四本賬”分本審批和表決制度，深化部門預(yù)算人代會票決做法，在全國縣級城市首次試行預(yù)算修正議案，提高預(yù)算審查實(shí)效。

“溫嶺參與式預(yù)算模式”報(bào)道何以成功？

劉維林

2015年3月7日上午9時，十二屆全國人大三次會議各代表團(tuán)召開全體會議，審查預(yù)算草案報(bào)告。結(jié)合這個重要的時間點(diǎn)，北京青年報(bào)記者桂田田以《溫嶺：“參與式預(yù)算”十年路》為題，詳細(xì)梳理了“溫嶺模式”的來龍去脈。該文獲得了今年全國人大新聞獎通訊類一等獎。

改革開放30年來，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了巨大的變化，民眾的民主訴求也隨之不斷增強(qiáng)。作為協(xié)商民主的原創(chuàng)地之一，2005年，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)在審議鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開參與式預(yù)算改革試驗(yàn)的序幕。

在“溫嶺模式”出現(xiàn)之前，當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)老百姓對于政府怎么花錢并不是很關(guān)心，一提到“預(yù)算”，都覺得離大家的生活很遠(yuǎn)。而隨著“溫嶺模式”逐漸成熟，從最初的“干部群眾面對面溝通”到后來的“懇談必在決策之前”，再到如今的“參與式預(yù)算民主懇談”，老百姓的觀念與能力逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變——從感覺遙遠(yuǎn)到開始關(guān)注，從一知半解到逐漸具備參與政治的專業(yè)能力。

作為一名跑全國人大的時政記者，桂田田一直關(guān)注地方預(yù)算改革。作為各級人民代表大會審議的一個重要議題，審查政府預(yù)算是人大代表人民監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。可以說，如何管好政府的“錢袋子”是長期以來備受爭論的話題，也是公眾了解人大工作的一個窗口。《溫嶺：“參與式預(yù)算”十年路》一文，從微觀層面出發(fā)，以豐富的故事和細(xì)節(jié)，詮釋了人大工作的監(jiān)督效力。

好的通訊作品既要講好故事，也要尋求報(bào)道角度的創(chuàng)新。本文作者赴溫嶺當(dāng)?shù)剡M(jìn)行扎實(shí)的采訪，將“十年”作為一個時間坐標(biāo)軸，回溯參與式預(yù)算走過的十年歷程，尋訪重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)的見證者，將“溫嶺模式”脈絡(luò)和進(jìn)展，通過豐富的細(xì)節(jié)，進(jìn)行了清晰的梳理。

迄今為止，這場試驗(yàn)已經(jīng)走過了十年。但參與式預(yù)算究竟最適合哪個層級？“溫嶺模式”又是否具備復(fù)制推廣的可能？為了解答上述疑問，本文講述地方經(jīng)驗(yàn)的同時，也追問了“預(yù)算民主”的實(shí)際效用，為讀者提供了豐富的思考空間。這也許正是“溫嶺參與式預(yù)算模式”報(bào)道的成功之處。

（作者為北京市人大常委會副秘書長，第25屆中國人大新聞獎評委）