湖北省人口與貧困問題研究_湖北省全面建設(shè)小康社會(huì)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究

湖北省人口與貧困問題研究

侯偉麗

一、減緩貧困與全面建設(shè)小康社會(huì)

經(jīng)過20多年的快速增長，到21世紀(jì)初，中國從整體上已基本實(shí)現(xiàn)了建設(shè)小康社會(huì)的預(yù)定目標(biāo)。但在整體達(dá)到小康的同時(shí)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，人們的收入差距也在拉大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2002年底，全國農(nóng)村還有3000萬貧困人口沒有解決溫飽(年人均收入低于625元)，6000萬人沒有穩(wěn)定解決溫飽(年人均收入低于865元)，兩者合計(jì)占農(nóng)村總?cè)丝诘?1%^[1]。與農(nóng)村貧困相對(duì)應(yīng)的是城鎮(zhèn)低收入人群。2002年，全國城鎮(zhèn)低保對(duì)象達(dá)2064.7萬人，占城鎮(zhèn)人口的4.11%^[2]。這些數(shù)據(jù)表明社會(huì)上存在一個(gè)相當(dāng)大規(guī)模的貧困群體。在貧困的壓力下，目前的整體小康只能是低水平、不全面、發(fā)展不平衡的小康。因此，黨的十六大提出到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。減緩貧困是全面建設(shè)小康社會(huì)的核心內(nèi)容，只有貧困地區(qū)和貧困人口達(dá)到小康，社會(huì)的全面小康才可能真正實(shí)現(xiàn)。

在討論貧困人口時(shí)，常常要區(qū)分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困又稱生存性貧困，它是指在一定的生產(chǎn)方式與生活方式下，個(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得或其他收入難以滿足基本生存的最低需要。絕對(duì)貧困在生產(chǎn)方面表現(xiàn)為缺乏擴(kuò)大再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至難以維持簡單再生產(chǎn);在消費(fèi)方面表現(xiàn)為不能獲得滿足衣食住行等人類最基本的生存需要，甚至不能維持勞動(dòng)力的簡單再生產(chǎn)。絕對(duì)貧困的劃分一般以年人均收入為依據(jù)。根據(jù)本地區(qū)的消費(fèi)物價(jià)水平，不同地區(qū)有不同的絕對(duì)貧困線。相對(duì)貧困是比較而言的貧困，它是指個(gè)人或家庭的溫飽問題已經(jīng)得到解決，但生活水平仍低于社會(huì)平均生活水平。相對(duì)貧困的衡量采用動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，可以將收入少于社會(huì)平均收入1/3的社會(huì)群體視為相對(duì)貧困人口，也可以將社會(huì)上收入最低的20%或10%的人口作為相對(duì)貧困人口。

本報(bào)告的研究對(duì)象是湖北省的絕對(duì)貧困人口和相對(duì)貧困人口。湖北省地處我國中部，擁有6001.7萬人口(2003年底統(tǒng)計(jì)數(shù))，面積18589平方公里，其中山區(qū)面積100040平方公里，占全省面積的54%，主要分布在與周邊省份相接的大別山區(qū)、幕阜山區(qū)、武陵山區(qū)和秦巴山區(qū)。2003年湖北省農(nóng)村的低保和傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù)為1785026人，城鎮(zhèn)的低保人數(shù)為111248人，二者合計(jì)為1896274人，如果將這些人口視為絕對(duì)貧困人口，則湖北省的絕對(duì)貧困率為3.16%。受可得數(shù)據(jù)資料限制，本報(bào)告對(duì)湖北省相對(duì)貧困人口的分析主要針對(duì)城鎮(zhèn)收入最低的10%的人口。

本報(bào)告將對(duì)湖北省貧困人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、特征進(jìn)行考察，并進(jìn)而分析貧困形成和演進(jìn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，最后提出減緩湖北省貧困的政策性建議。由于省內(nèi)農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間消費(fèi)水平和生產(chǎn)方式差異很大，作者將分別從農(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困兩個(gè)角度展開分析，同時(shí)報(bào)告還將特別關(guān)注鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的貧困和計(jì)劃生育家庭的貧困問題。

二、湖北省的農(nóng)村人口與貧困

湖北省的農(nóng)村貧困人口多分布在周邊的四大山區(qū)，主要包括農(nóng)村中的低收入勞動(dòng)者，低收入或無勞動(dòng)收入的殘疾人和長期患病者、孤兒、未參加社會(huì)保險(xiǎn)又無其他收入的鰥寡老人。經(jīng)過20多年的扶貧開發(fā)，湖北省農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅下降，但受各種因素制約，剩余貧困人口脫貧面臨很大的困難。

(一)農(nóng)村貧困人口的數(shù)量變化

1994年“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來，湖北省對(duì)農(nóng)村扶貧投入大量的人力、物力和財(cái)力。隨著“131扶貧”、“巾幗扶貧”、“光彩事業(yè)”、“希望工程”等扶貧濟(jì)困活動(dòng)的相繼開展，全省扶貧工作從縣到村到戶，步步深入，不斷推進(jìn)。經(jīng)過25年的努力，湖北省沒有解決溫飽的農(nóng)村貧困人口由1100多萬人下降到2003年底的130萬人，低收入貧困人口下降到420萬人，這些貧困人口絕大多數(shù)集中在全省7519個(gè)重點(diǎn)貧困村。農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年的28%下降到2003年的12.8%。貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鄉(xiāng)通路、通電的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了95%的村通路、98%的村通電、92%的村通郵。居民飲水、上學(xué)、看病、收聽收看廣播電視的困難明顯緩解，人民群眾的精神文化生活得到提高。

表1　　　　農(nóng)村貧困變化情況

資料來源:特困線、低收入線、特困人口、低收入人口數(shù)據(jù)來自湖北省扶貧辦相關(guān)資料，農(nóng)村貧困發(fā)生率根據(jù)(貧困人口數(shù)/鄉(xiāng)村人口數(shù))×100%計(jì)算。

圖1　歷年農(nóng)村中低收入家庭戶比重資源來源:歷年《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

雖然從總體上來看，近10年來湖北省的農(nóng)村貧困戶大量脫貧，但脫貧的速度是不一樣的。從表1和圖1可以看出，湖北省農(nóng)村特困人口的變化大致可分為三個(gè)階段:

1.1994～1998年是第一階段。隨著“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的實(shí)施，政府在農(nóng)村扶貧工作中投入大量專項(xiàng)資金，并組織了一批扶貧項(xiàng)目，取得了明顯的減貧效果。這段時(shí)期湖北省農(nóng)村特困人口迅速減少，從303.7萬人下降到75萬人，年均減少57.18萬人，農(nóng)村特困發(fā)生率由7.5%下降到1.9%。

2.1998～2000年是第二階段。經(jīng)過前一時(shí)期大刀闊斧的扶貧工作，容易脫貧的農(nóng)村特困人口已經(jīng)脫貧，剩下的貧困人口或是由于自身素質(zhì)、或是由于居住地區(qū)自然社會(huì)環(huán)境差等原因很難脫貧。這段時(shí)期農(nóng)村貧困的削減速度明顯放慢。特困人口從75萬人減少到50萬人，年均減少12.5萬人，農(nóng)村特困發(fā)生率由1.9%下降到1.27%。

3.2000～2003年是第三階段。由于農(nóng)民增收困難、自然災(zāi)害等因素影響，這段時(shí)期農(nóng)村特困人口出現(xiàn)反彈。以人均收入625元為特困線，2000年底農(nóng)村沒有解決溫飽的特困人口有50萬人，到2003年底這一數(shù)字上升為130萬人。農(nóng)村特困發(fā)生率由1.27%上升為3.28%。

從湖北省農(nóng)村貧困人口數(shù)量變動(dòng)的趨勢可以看出，政府扶貧政策的效應(yīng)具有遞減現(xiàn)象。隨著扶貧工作的步步推進(jìn)，剩余貧困人口的脫貧越來越困難，部分脫貧人口的脫貧效果也極其不穩(wěn)定，已脫貧人口返貧比較普遍。

(二)農(nóng)村貧困人口分布相對(duì)集中

按照地區(qū)分布，湖北省的農(nóng)村貧困人口可分為兩類，一類集中分布在國定和省定貧困縣和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一類分散分布在非貧困地區(qū)。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和省定貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)，湖北省確定有國家級(jí)貧困縣25個(gè)，省級(jí)貧困縣12個(gè)(見表2)。2001年25個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)貧困縣人均純收入在625元以下的農(nóng)村貧困人口數(shù)為70.82萬人，占全省的73.91%，人均純收入在625～865元間的貧困人口為120.24萬人，占全省的76.74%。從地域上看，這些貧困縣都處于四大山區(qū)。山區(qū)的海拔高、坡度陡、土層薄，干旱、冰雹、霜凍、泥石流等自然災(zāi)害頻繁。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，這些地區(qū)的自然環(huán)境比較惡劣。除國家級(jí)和省級(jí)貧困縣外，湖北省還有60個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布于非貧困縣的湖區(qū)，這些地區(qū)地勢低洼、易受洪澇災(zāi)害，同樣不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

表2　　湖北省2001年的貧困縣

從總體上看，湖北省的貧困地區(qū)大多地域偏遠(yuǎn)、交通不便，除了開發(fā)現(xiàn)有的自然環(huán)境，貧困人口難以有其他謀生之道。在自然環(huán)境的產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定、人們又缺乏技術(shù)和資金的情況下，人們對(duì)自然環(huán)境的開發(fā)往往是低水平的，其結(jié)果是加劇環(huán)境破壞和生態(tài)失調(diào)。具體表現(xiàn)為毀林開荒、陡坡耕種、過度開采使森林植被減少，水土流失加劇，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，因此形成貧困—生態(tài)破壞—貧困的惡性循環(huán)。

由于地理位置造成的交通困難，湖北省的貧困地區(qū)很多地方不通公路和鐵路。當(dāng)城里人通過網(wǎng)絡(luò)和電視隨時(shí)更新自己的信息時(shí)，貧困人口卻因消息閉塞延續(xù)著傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式。交通不便引起的物流不暢、信息閉塞嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。2001年7月，湖北省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)在恩施州進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該州9%的村不通公路，有的縣不通公路的村達(dá)20%，近70萬人飲水困難^[3]。在這種情況下，農(nóng)民難以及時(shí)獲得外界的農(nóng)產(chǎn)品需求信息，本地農(nóng)特產(chǎn)品也難以順利運(yùn)往外地市場，難以吸引到外界投資，使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)不活躍，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平低。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，湖北省的貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，農(nóng)民收入來源比較單一。以恩施州為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠簡單的生產(chǎn)工具，農(nóng)戶生產(chǎn)性固定資產(chǎn)的擁有量小，生產(chǎn)水平低。玉米畝產(chǎn)僅150～200公斤，洋芋畝產(chǎn)僅500公斤。農(nóng)民收入來源基本上限于糧食、煙葉、茶葉和生豬，其占農(nóng)民純收入的比重在90%以上。在年純收入中，戶均現(xiàn)金收入大多不足500元，其現(xiàn)金收入占總收入的比重不足20%^[4]。一方面是現(xiàn)金收入不足，另一方面教育、醫(yī)療、日用品、稅費(fèi)、化肥、農(nóng)藥的支出是現(xiàn)金，巨大的現(xiàn)金需求對(duì)貧困農(nóng)戶造成沉重壓力，影響到農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)的投入，而投入的不足又使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。

湖北省貧困地區(qū)人口的脫貧多建立在大量扶貧資金的注入和各種貧困政策的傾斜上。相應(yīng)地，農(nóng)民的生產(chǎn)方式并沒有很大改變，農(nóng)民抵抗自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力仍然弱小，這使得脫貧成果很不穩(wěn)定，部分已脫貧人口容易返貧。20世紀(jì)實(shí)施的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”已使湖北省農(nóng)村貧困面明顯縮小，但剩下的貧困人口大多數(shù)集中在高寒山區(qū)、石山區(qū)和少數(shù)民族聚集區(qū)，給下一階段的扶貧攻堅(jiān)工作增加了難度。這些山區(qū)長期以來毀林開荒，生態(tài)環(huán)境惡化，降低了抵御自然災(zāi)害的能力，導(dǎo)致部分農(nóng)戶反復(fù)性返貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年和2000年全省因?yàn)?zāi)害返貧人口分別達(dá)到80萬人和78萬人。尤其在秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)和一些湖區(qū)，年返貧率在20%～30%之間。

(三)農(nóng)村貧困人口的生育觀念落后，家庭規(guī)模較大

貧困地區(qū)制約人們生育觀轉(zhuǎn)變的因素比一般地區(qū)多。第一，由于自然條件差，生產(chǎn)力水平落后，地塊分散，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠人力投入，機(jī)械化程度較低，這在客觀上有促進(jìn)農(nóng)戶多生、生男孩的作用。第二，貧困地區(qū)的人口文化素質(zhì)較低。許多研究表明父母的受教育程度、尤其是母親受教育程度的高低與生育意愿和實(shí)際生育水平反向相關(guān)。即父母的受教育程度越高，生育意愿和實(shí)際生育水平越低。在貧困地區(qū)，勞動(dòng)力文化素質(zhì)，尤其是婦女的文化素質(zhì)低下，婦女的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位較低，因此他們傳統(tǒng)多生多育的生育觀難以改變。第三，貧困地區(qū)農(nóng)村脆弱的社會(huì)保障體系和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式使人們產(chǎn)生“養(yǎng)兒防老”的需求。受經(jīng)濟(jì)條件制約，湖北省的大部分貧困地區(qū)沒有建立醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障體系。人們的保障需求只能依靠家庭中的成員提供。子女越多，經(jīng)濟(jì)來源就可能越多，保障系數(shù)相應(yīng)越高。在這種情況下，“養(yǎng)兒防老”、“多子多?！睍?huì)成為人們的理性選擇。第四，在貧困地區(qū)，農(nóng)戶養(yǎng)育子女的費(fèi)用很低，因養(yǎng)育孩子損失的時(shí)間的機(jī)會(huì)成本也低。同時(shí)，孩子長到10多歲就可以操持家務(wù)，幫助父母干農(nóng)活，甚至外出做工，為家庭帶來實(shí)際利益。這使得孩子具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值，這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值可能成為貧困地區(qū)農(nóng)戶早生多育的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

在落后生育觀的影響下，湖北省貧困農(nóng)戶的家庭規(guī)模較大。湖北省農(nóng)調(diào)隊(duì)1998年調(diào)查顯示，貧困戶戶均4.7人，勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)系數(shù)1.9人，分別比全省平均水平高0.6人^[5]。子女多、負(fù)擔(dān)重反過來會(huì)增加貧困戶脫貧的困難。據(jù)省農(nóng)調(diào)隊(duì)的另一項(xiàng)調(diào)查，湖北省農(nóng)村中一孩戶的貧困發(fā)生率僅為1.098%，而二孩戶為1.448%，三孩戶為3.208%(見圖2)。

圖2　孩次與貧困發(fā)生率(%)資料來源:湖北省農(nóng)調(diào)隊(duì)。

(四)貧困人口的素質(zhì)較低

人口素質(zhì)包括文化素質(zhì)、思想素質(zhì)、身體素質(zhì)等幾個(gè)方面。與一般人口比較起來，湖北省農(nóng)村貧困人口的文化素質(zhì)較低，身體素質(zhì)較差，市場經(jīng)濟(jì)觀念較薄弱。

1.文化素質(zhì)較低。與一般人口相比，湖北省農(nóng)村貧困人口的受教育程度較低。如1998年，全省貧困農(nóng)戶的勞動(dòng)力受教育年限為6.9年，比全省平均低0.9年，文盲半文盲率為10.27%，貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力中受教育水平為小學(xué)及小學(xué)以下者的比重為49.74%，比全省平均高10個(gè)百分點(diǎn)^[6]。大量調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，勞動(dòng)力的收入與受教育水平間是正相關(guān)關(guān)系。也就是說，受教育程度越高，預(yù)期收入也越高。在中低及以下收入水平的人群中，受教育水平為小學(xué)及以下的人口比重為39.7%，受教育水平為高中及以上的人口的比重為10.4%;在中高及以上收入水平的人群中，這兩類人口的比重分別為32.9%和14.4%^[7]。

貧困發(fā)生率與勞動(dòng)力的受教育水平有直接的關(guān)系，受教育水平較低的勞動(dòng)力更易陷入貧困境地。1998年，農(nóng)村中勞動(dòng)力最高文化程度為文盲半文盲和小學(xué)的農(nóng)戶家庭的貧困發(fā)生率分別為6.45%和4.04%，比全省平均水平分別高出3.94個(gè)和1.53個(gè)百分點(diǎn)(見圖3)。

圖3　不同受教育水平的勞動(dòng)力的貧困發(fā)生率(%)資料來源:湖北省統(tǒng)計(jì)局。

因此，貧困與受教育程度低這兩個(gè)人口特征間的關(guān)系是雙向的。由于受教育程度低，勞動(dòng)力不能獲得更高的收入而落入貧困境地;而由于貧困他們無力對(duì)自己和后代的教育進(jìn)行投資，會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化自己的弱勢地位，從而形成“沒文化——窮——沒文化”的惡性循環(huán)。調(diào)查顯示，在湖北省的貧困山區(qū)，貧困家庭學(xué)齡兒童失學(xué)現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。如2001年，建始縣龍坪鄉(xiāng)后灣村，全村有82名學(xué)齡兒童，就有52人因交不起一年110元的學(xué)費(fèi)而輟學(xué)^[8]。在無法得到基本的受教育權(quán)利的情況下，這些家庭的貧困極可能代代相傳。

2.貧困人口經(jīng)濟(jì)觀念落后。湖北省農(nóng)村的貧困人口多分布在交通不便、信息閉塞的山區(qū)。與生活在平原地區(qū)的人口比較，他們受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想影響較大，守土觀念嚴(yán)重，缺乏流動(dòng)意識(shí)和市場經(jīng)濟(jì)理念。在這些思想的影響下，貧困人口向非農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移較少。1995年的調(diào)查資料表明，貧困人口中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員占0.46%，外出勞動(dòng)力占2.3%，分別比全省農(nóng)村平均水平低0.77個(gè)和0.98個(gè)百分點(diǎn)。由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度低，貧困戶的勞動(dòng)報(bào)酬不及全省平均水平的一半^[9]。

長期以來，政府以直接發(fā)放食物、衣物以至現(xiàn)金的方法在農(nóng)村開展扶貧濟(jì)困工作。這在一定程度上助長了部分貧困人口的“等、靠、要”思想，他們自己不思進(jìn)取，對(duì)脫貧抱無所謂的態(tài)度，生活有些改善，就認(rèn)為不錯(cuò)了，將生活的維持寄托在政府身上。

3.貧困人口身體素質(zhì)較差。在貧困山區(qū)，居民的生活環(huán)境惡劣，通婚范圍小，加大了嬰兒先天殘障的風(fēng)險(xiǎn)。例如，陽新縣洋港鎮(zhèn)中羅村談家垅灣坐落在一處山岔里，這里的人口基本上是近親結(jié)婚，結(jié)果大多數(shù)人家都有說話吐字不清和反應(yīng)遲鈍的癡呆人。中華人民共和國成立以來，談家垅灣僅出了兩名初中畢業(yè)生，大多數(shù)陸續(xù)上學(xué)的學(xué)生因?yàn)橹橇σ蛩兀踔幸沧x不完。在貧困人口集中的地區(qū)，農(nóng)民收入低下，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，貧困農(nóng)戶營養(yǎng)水平低，有病看不起醫(yī)生，只能“小病拖大，大病拖死”。據(jù)呂成宗等的調(diào)查，恩施州的一些縣無衛(wèi)生室的村達(dá)到70%以上，有的村衛(wèi)生室連起碼的消毒容器也買不起，有的村衛(wèi)生室只能靠去痛片減輕病人痛苦。貧困病人無錢治病的問題十分普遍^[10]。而貧困人口多是靠體力獲取收入的，健康對(duì)于他們的經(jīng)濟(jì)狀況有直接的影響。在貧困地區(qū)，因貧致病，因病返貧的情況比較普遍。

(五)農(nóng)村中存在大量低收入人口不能穩(wěn)定擺脫貧困

湖北省既是一個(gè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)大省、又是自然災(zāi)害多發(fā)省份，據(jù)1949～1988年資料統(tǒng)計(jì)，大的水災(zāi)有10次，大的旱災(zāi)也有10次，不包括風(fēng)雹、地質(zhì)、病蟲災(zāi)害，平均每2～3年有一次大的災(zāi)害^[11]。2003年全省耕地受災(zāi)面積為309.9萬公頃，其中成災(zāi)面積188.3萬公頃，受災(zāi)人口3575.8萬人，其中成災(zāi)人口達(dá)2259.5萬人(見表3)。自然災(zāi)害使農(nóng)戶的收入長期處于拉鋸狀態(tài)。一些農(nóng)戶的收入可能略高于溫飽線，但他們抵抗自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力差，一旦受災(zāi)，極易落入貧困境地。

表3　　　近年來湖北省發(fā)生自然災(zāi)害情況

資料來源:歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

(六)對(duì)農(nóng)村貧困人口的扶助與救濟(jì)及存在的問題

與全國其他地區(qū)一樣，湖北省對(duì)農(nóng)村貧困人口的政策分為扶助與救濟(jì)兩塊，由兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)。扶貧辦系統(tǒng)以開發(fā)式扶貧理念負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困人口脫貧致富，而民政系統(tǒng)負(fù)責(zé)農(nóng)村低保、農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)和農(nóng)村救災(zāi)工作。

隸屬于湖北省政府辦公廳的扶貧開發(fā)辦公室是專職于削減農(nóng)村貧困的機(jī)構(gòu)。實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”以來，扶貧辦加大投入、實(shí)施了“整村推進(jìn)”、產(chǎn)業(yè)化扶貧、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教扶貧、移民搬遷及組織社會(huì)各界力量對(duì)口扶貧等一系列政策措施削減農(nóng)村貧困現(xiàn)象。

湖北省民政系統(tǒng)對(duì)農(nóng)村貧困戶的救助分為最低保障線救濟(jì)、定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)三類。值得注意的是，2001年以來，湖北省用于農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)費(fèi)大幅下降(圖4)，2003年支出3998.7萬元，不足1999年的30%。但在同一時(shí)期，農(nóng)村未解決溫飽的貧困人口出現(xiàn)反彈。受資金限制，農(nóng)村中貧困人口平均所受救助水平下降。

圖4　2001～2003年湖北省農(nóng)村定期定量救濟(jì)費(fèi)資料來源:歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

在民政系統(tǒng)支出的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)中，農(nóng)村定期定量救濟(jì)費(fèi)占了52%，這些資金主要用于資助農(nóng)村困難戶和五保戶的生活，最低生活保障線救濟(jì)費(fèi)占了20%，這類救濟(jì)是有經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)村地區(qū)自辦的一種社會(huì)保障(見圖5)。

2004年，湖北省開始在全省試行農(nóng)村特困戶救助方案，計(jì)劃將未解決溫飽的農(nóng)村貧困戶納入救助體系，以代替以往的傳統(tǒng)救濟(jì)項(xiàng)目。農(nóng)村特困戶救助范圍在考慮各級(jí)財(cái)政的承受能力、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和農(nóng)村貧困現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定。全省計(jì)劃救助30萬人，但由于有條件的縣市加大投入，擴(kuò)大救助面，預(yù)計(jì)救助對(duì)象將擴(kuò)大到45萬人左右。政府對(duì)這些特困戶實(shí)行定期定量救濟(jì)，全省平均救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為人年均120元。但各地根據(jù)自己的情況對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)在8～15元/人月之間，但對(duì)于基本無收入的人群來說，這一救助標(biāo)準(zhǔn)甚至無法滿足人的基本需要。

圖5　湖北省2003年農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)的構(gòu)成(單位:萬元)資料來源:歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

從以上的資料分析來看，湖北省的農(nóng)村扶貧工作雖然在近年來取得了一定的成績，但也存在許多問題，主要有:

1.扶貧對(duì)“輸血”投入不足。隨著扶貧政策的重點(diǎn)由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)移，政府將更多的財(cái)政資金用于開發(fā)式扶貧，而對(duì)農(nóng)村貧困人口的救濟(jì)性投入呈下降趨勢。實(shí)際上，受自然環(huán)境、自身?xiàng)l件等因素的限制，一些貧困人口無法形成正常的“造血”功能。對(duì)這類貧困人口只有進(jìn)行“輸血”，使他們達(dá)到溫飽生活，同時(shí)對(duì)他們的子女教育給予救助，截?cái)嘭毨蛳乱淮由斓目赡?。近年來湖北省農(nóng)村不得溫飽的貧困人口出現(xiàn)反彈，更對(duì)加強(qiáng)向貧困人口的“輸血”提出了要求。

2.扶貧項(xiàng)目偏重經(jīng)濟(jì)開發(fā)，對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療投入不足。貧困的發(fā)生機(jī)制和影響是復(fù)雜多樣的，而教育、醫(yī)療與貧困間是相互影響的關(guān)系，貧困引起教育和醫(yī)療投入不足，而教育和醫(yī)療條件差又對(duì)貧困起強(qiáng)化作用。在湖北省貧困山區(qū)的許多農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)教育薄弱，公共衛(wèi)生缺失。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003年，全省農(nóng)村14.19%的行政村沒有衛(wèi)生室^[12]。貧困家庭子女讀不起書，看不起病的現(xiàn)象在貧困山區(qū)相當(dāng)普遍。教育、醫(yī)療的這種脆弱局面難以支持貧困人口的穩(wěn)定脫貧。

3.扶貧區(qū)域長期不變，沒有做到有貧必扶。為了保證扶貧資金的使用效率，政府將以工代賑資金和財(cái)政扶貧資金集中使用，主要投入貧困縣重點(diǎn)貧困村的建設(shè)項(xiàng)目上，重點(diǎn)扶持對(duì)象確定后，一般很少調(diào)整，并實(shí)施不脫貧不脫鉤的政策。這種政策實(shí)施使非重點(diǎn)區(qū)域的貧困人口難以得到應(yīng)有的幫扶。

4.扶貧資金使用范圍過于寬泛，偏離目標(biāo)群體，資金的使用效益不高。一些貧困區(qū)域過于依賴扶貧資金，扶貧資金成了“萬金油”，大量的扶貧資金在中間環(huán)節(jié)損耗掉，不能直接用于扶貧，影響了扶貧資金到村、到戶的使用效果，扶貧資金的脫貧效益不高。

5.扶貧項(xiàng)目的設(shè)立不夠科學(xué)、準(zhǔn)確。在實(shí)際工作中，部分扶貧機(jī)構(gòu)存在編制項(xiàng)目、數(shù)據(jù)，拼湊項(xiàng)目的現(xiàn)象。雖然有的地區(qū)開始推行參與式扶貧規(guī)劃，但貧困人口還沒有真正參與到扶貧工作中來，扶貧項(xiàng)目建設(shè)缺乏可行性和連續(xù)性。

6.扶貧專項(xiàng)貸款沒有投向項(xiàng)目庫中的扶貧項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)利益與政府扶貧目標(biāo)的沖突使貼息貸款投向了具備還貸能力的“大戶”、“富人”，真正的貧困人口得不到扶持。

三、湖北省城鎮(zhèn)貧困人口

與全國的情況一樣，20世紀(jì)90年代以前，湖北省的貧困現(xiàn)象主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，政府的反貧困政策也主要是針對(duì)農(nóng)村貧困，城市貧困居民占城市人口的比重很低，主要是“三無”人員(“三無”指無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人)。20世紀(jì)90年代以來，一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的深入進(jìn)行，城市勞動(dòng)用工制度由政府統(tǒng)一安排改為市場配置，政府不再承擔(dān)為所有勞動(dòng)者提供工作的義務(wù)，大量職工下崗失業(yè);另一方面，教育、住房、醫(yī)療等社會(huì)制度的改革開始啟動(dòng)，增加城市居民特別是低收入居民的支出。兩方面擠壓的結(jié)果是城市出現(xiàn)了新的貧困階層，并且成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重問題?，F(xiàn)階段湖北省城鎮(zhèn)貧困群體的成員主要包括:失業(yè)人員與下崗職工(準(zhǔn)失業(yè)人員)、效益欠佳企業(yè)的職工、許多退休者、低收入或無勞動(dòng)收入的殘疾人和長期患病者、孤兒、未獲得社會(huì)保險(xiǎn)又無其他收入的孤寡老人。

(一)湖北省城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困人口

這里我們將收入最低的10%的家庭戶的人口定義為相對(duì)貧困人口。根據(jù)《2004年湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》中的抽樣調(diào)查顯示(見表4):在城鎮(zhèn)人口中，10%最低收入戶的人口占總?cè)丝诘?0.91%，收入僅占總收入的3.58%。10%最低收入戶的戶均人口為3.34人，每一就業(yè)者負(fù)擔(dān)2.23人，比全省平均分別多0.28人和0.41人。這些相對(duì)貧困人口的人均收入為2541.7元，僅相當(dāng)于全省人口平均收入的32.8%。在一年中，相對(duì)貧困人口的支出約為收入的1.5倍。食品在相對(duì)貧困人口的消費(fèi)性支出中占相當(dāng)大的比例，其恩格爾系數(shù)為46.37%，比全省平均水平高8.14個(gè)百分點(diǎn)。

表4　　2003年湖北省不同收入水平人口的基本情況

資料來源:《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》(2004)，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2004年。

縱向比較來看，湖北省相對(duì)貧困人口的經(jīng)濟(jì)狀況呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)(見表5):

(1)相對(duì)貧困人口的家庭規(guī)模在縮小，1998年為3.6人，2003年下降為3.34人。

(2)相對(duì)貧困人口的就業(yè)率趨于下降，家庭就業(yè)面從1998年的51.39%下降到2003年的44.91%。

(3)相對(duì)貧困人口的人均收入有所上升，但支出上升得更快。從1998年到2003年，相對(duì)貧困人口的年收入上升了9.32%，但同期年支出上升了54.87%，可見相對(duì)貧困人口的收支情況在惡化。其突出表現(xiàn)是貧困家庭每年的收支都不能平衡，入不敷出的現(xiàn)象愈來愈嚴(yán)重。

(4)衣食以外支出在相對(duì)貧困人口的支出中占越來越大的比重。在相對(duì)貧困人口的支出中，食品衣物支出在消費(fèi)性支出中占的比重下降，交通通訊、醫(yī)療保健、家庭設(shè)備用品及服務(wù)在消費(fèi)性支出中占的比重有較大幅度上升。用于消費(fèi)的支出在總支出中占的比重下降，其他非消費(fèi)類支出上升較快，1998年非消費(fèi)類支出占總支出的10.89%，2003年上升為28.81%。

(5)城鎮(zhèn)人口的貧富差距在加大，相對(duì)貧困群體的貧困程度在加深。近年來，相對(duì)貧困人口的收入占總收入的比重不斷下降，1998年為5.41%，2003年下降為3.58%。同時(shí)收入最高的10%家庭戶的收入占總收入的比重從16.05%上升到21.65%。

表5　　湖北省近年來10%的最低收入戶情況變動(dòng)

續(xù)表

資料來源:歷年《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

(二)湖北省城鎮(zhèn)的絕對(duì)貧困人口

為了應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)中新出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象，從1999年起，湖北省政府開始在城鎮(zhèn)中全面建立最低生活保障機(jī)制。各地區(qū)按自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平設(shè)立城鎮(zhèn)居民最低生活保障線，對(duì)收入達(dá)不到最低生活保障線的居民給予補(bǔ)差救助。這里研究的城市絕對(duì)貧困人口就以城鎮(zhèn)人口最低生活保障機(jī)制為基礎(chǔ)。2003年湖北省城鎮(zhèn)的低保平均人數(shù)為1663480人，占城鎮(zhèn)人口的6.46%。

綜合湖北省實(shí)施城鎮(zhèn)低保制度的情況，可以看出城鎮(zhèn)絕對(duì)貧困人口的以下特點(diǎn):

1.城鎮(zhèn)絕對(duì)貧困人口的低保覆蓋面擴(kuò)大，保障水平提高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，湖北省城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)逐年上升，2001年享受低保的人口有1157057人，2003年上升為1663480人，上升了43.77%(見圖6)。同期最低生活保障費(fèi)支出由24459.32萬元上升為100601.17萬元，上升了3.11倍(見圖7)。人均年支出水平從2001年的211.39元上升到2003年的604.8元。

2.有勞動(dòng)能力且愿意勞動(dòng)的人口在城鎮(zhèn)貧困人口中占相當(dāng)大的比重。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的浪潮中，大量勞動(dòng)年齡人口被迫下崗失業(yè)，隨著收入的減少和失去，他們和他們的家庭成為貧困人群。受自身年齡、文化水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等因素的限制，這些人員在勞動(dòng)力市場上的競爭力較弱。據(jù)勞動(dòng)部的一項(xiàng)調(diào)查，全國20個(gè)大城市對(duì)勞動(dòng)者年齡的需求狀況是，34歲及以下勞動(dòng)力的需求占65%。而實(shí)際情況是，貧困群體中35歲以上下崗職工合計(jì)占64%。從文化程度看，貧困群體的文化水平較低，與企業(yè)的需求還有一定的差距。企業(yè)要求具有大學(xué)專科學(xué)歷占需求的12.4%，要求具有高中、技校、中專學(xué)歷的占52.1%，要求初中及以下學(xué)歷的僅占24.2%。而貧困群體中的下崗職工，大專以上僅占7.9%，中專高中及相應(yīng)學(xué)歷占38.4%，初中及以下卻占了53.7%。因此，貧困的下崗失業(yè)人員再就業(yè)面臨許多困難。同時(shí)，就業(yè)市場普通勞動(dòng)力供大于求的狀況又壓低了貧困人口的工資，如果找到的工作離家太遠(yuǎn)，就業(yè)者就不得不承擔(dān)相應(yīng)的交通費(fèi)和在外就餐費(fèi)，而這往往使就業(yè)對(duì)他們失去了經(jīng)濟(jì)效益，阻礙了他們的再就業(yè)，在沒有其他收入來源的情況下，這些人員及其家庭成員成為城鎮(zhèn)低保的保障對(duì)象。

圖6　湖北省城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)(人)

圖7　湖北省歷年城鎮(zhèn)居民最低生活保障費(fèi)支出額(萬元)資料來源:歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

湖北省有一批老工業(yè)基地城市，在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，大量職工下崗失業(yè)(見圖8)，2002年末有下崗人員66.8萬。從圖9中可以看出，下崗、失業(yè)人員占湖北省城鎮(zhèn)低保人口的54%?？紤]到由于城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給持續(xù)大于需求的狀況在短期內(nèi)仍將難以改變，同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市就業(yè)也增加了城市就業(yè)的壓力。非自愿性失業(yè)人員及其家庭成員作為城鎮(zhèn)低保人口主體的現(xiàn)狀在短期內(nèi)將難以改變。

圖8　湖北省下崗職工變動(dòng)情況(萬人)資料來源:歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

圖9　湖北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障結(jié)構(gòu)(2003年)資料來源:根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》(2004)有關(guān)數(shù)據(jù)繪制，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2004年。

3.貧困人口的收入水平與社會(huì)平均收入的差距趨于擴(kuò)大。由于低保是按照補(bǔ)差的方法發(fā)放保障資金的，可以將低保水平看作貧困人口的收入水平。以武漢市為例，2001～2003年的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入分別為7305.05元、7820元、8524.52元，年均增長8.35%，與其相對(duì)應(yīng)，2001年城鎮(zhèn)低保的保障水平是195元，2002年7月上調(diào)為210元，2003年11月上調(diào)為220元，年均增長6.41%。2001年貧困人口的收入水平占社會(huì)平均收入水平的32.03%，2003年下降為30.98%。同時(shí)，貧困人口收入水平與社會(huì)平均收入水平間的絕對(duì)差距也從2001年的413.75元/月上升為2003年的490.38元/月?？梢?，近年來貧困人口的收入水平與社會(huì)平均收入的差距在拉大。

4.湖北省城鎮(zhèn)貧困人口的分布具有行業(yè)性的特點(diǎn)。從貧困者的就業(yè)范圍看，湖北省城鎮(zhèn)的多數(shù)貧困者屬于社會(huì)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)。事實(shí)上，貧困家庭的就業(yè)面很低，大量勞動(dòng)年齡的貧困人口在非正規(guī)部門就業(yè)，時(shí)而有事做，時(shí)而閑在家。喪失勞動(dòng)能力、下崗、離崗、失業(yè)、退休者構(gòu)成了目前城市貧困人口的主體，這一點(diǎn)也可以從低保對(duì)象的類型看出來。

5.殘疾人、慢性病者家庭更易成為貧困戶。殘疾人和慢性病人不僅難以就業(yè)，經(jīng)?；ㄙM(fèi)醫(yī)藥費(fèi)，有些殘疾人和病人還需要護(hù)理，更影響了家人的就業(yè)，這樣的家庭更易成為貧困戶。2002年“全國百城萬戶低保抽樣調(diào)查”的結(jié)果顯示，33.7%的低保戶家中有殘疾人。64.9%的低保戶家中有1個(gè)或1個(gè)以上的慢性病或大病病人^[13]。2003年底筆者在武漢市的一項(xiàng)調(diào)查也顯示貧困殘疾人口面臨的最嚴(yán)重問題是生活保障問題，現(xiàn)有的社會(huì)保障系統(tǒng)只是為他們提供了最低生活保障，沒有為他們提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，他們本人看病吃藥、家人生活、子女教育的花銷沒有著落。這種保障體系對(duì)他(她)們的保障是不夠的。許多殘疾人員有一定的工作能力，但在整個(gè)社會(huì)就業(yè)形勢不佳的情況下，他(她)們幾乎沒有工作的機(jī)會(huì)。不僅這樣，還有人歧視殘疾人，社會(huì)排斥對(duì)大多數(shù)殘疾人來說都是一種負(fù)擔(dān)。

四、鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的貧困問題

在城鄉(xiāng)預(yù)期收入差距的激勵(lì)下，大批鄉(xiāng)村人口涌入城鎮(zhèn)尋找機(jī)會(huì)。根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，1992～2001年，湖北共(凈)轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動(dòng)力278萬人，年均遞增5.9%^[14]。這些人口多數(shù)轉(zhuǎn)移到省內(nèi)外的城鎮(zhèn)，形成所謂的“打工經(jīng)濟(jì)”。與城市人口主要在正規(guī)部門就業(yè)不同，大量的鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口在城市非正規(guī)部門就業(yè)，如建筑、搬運(yùn)、擦鞋、行商小販、拾荒等。這些工作只能換取微薄的收入。與城鎮(zhèn)人口相比，流動(dòng)人口的工資水平較低，也不能享受許多補(bǔ)貼、實(shí)物福利以及公共服務(wù)(從教育、醫(yī)療到垃圾處理)，相反，他們需要為他們所享有的教育、醫(yī)療、物業(yè)服務(wù)支付更多的費(fèi)用。城市政策對(duì)外來人口的排斥不僅影響到外來人口本人，也影響到他們的子女，限制了他們子女的受教育機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)。與城鎮(zhèn)貧困人口相比，貧困流動(dòng)人口面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，而且他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也更差。許多農(nóng)民工勞動(dòng)之后不能保證得到收入，而他們作為弱勢群體，也往往求告無門。在城市生活時(shí)，這些農(nóng)村流動(dòng)人口還常常受到公安、城管、工商等執(zhí)法人員的粗暴對(duì)待。可見，與城市貧困人口相比，農(nóng)村流動(dòng)人口是一組更脆弱的人群，他們更加容易陷入貧困狀態(tài)。根據(jù)社會(huì)科學(xué)院有關(guān)課題組研究的估計(jì)結(jié)果，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的貧困發(fā)生率比城市居民高出2倍以上。Hussain(2002)的研究也顯示，在被調(diào)查的31個(gè)城市中，外來貧困發(fā)生率為15.2%，比當(dāng)?shù)鼐用窀叱?5%^[15]。造成流動(dòng)人口貧困的原因是多方面的，主要有:

(一)鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口自身素質(zhì)較低

從整體上看，農(nóng)村外出勞動(dòng)力的文化程度不高，外出前受過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的就更少了。據(jù)王月霞(2004)對(duì)十堰、利川、鄖縣、房縣、浠水、紅安、公安等市縣的調(diào)查，在轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，平均約有75%以上的人口只具有初中和初中以下文化程度，而從山區(qū)和貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動(dòng)力，文化程度要比平原和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的更低(見圖10)。受勞動(dòng)力素質(zhì)制約，這些流動(dòng)人口的就業(yè)主要集中在臟、累、苦、險(xiǎn)的重體力、低收入行業(yè)。

圖10　轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的文化程度構(gòu)成(%)資料來源:根據(jù)王月霞《湖北農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域和結(jié)果》(《經(jīng)濟(jì)論壇》2004年第1期)有關(guān)數(shù)據(jù)繪制。

(二)鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口受制于現(xiàn)行的戶籍制度

戶籍制度起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，它是識(shí)別農(nóng)村人口與城市人口的重要標(biāo)志。改革開放后，學(xué)者們對(duì)戶籍制度進(jìn)行了廣泛的分析批評(píng)，認(rèn)為這一制度阻礙了人口的遷移流動(dòng)，既不公平，也損害效率。20世紀(jì)90年代以來，各地開始進(jìn)行戶籍制度改革，但從整體上看，戶籍制度以及附著在戶籍制度上的城市偏向仍然廣泛地存在。這使得鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口盡管長期居留在城市，在城市的經(jīng)濟(jì)生活中起著重要作用，但他們在身份上與城市人口還是有著本質(zhì)的區(qū)別。這一區(qū)別的存在，使流動(dòng)人口在城市處于弱勢地位，與城市人口相比，更易落入貧困境地。

社會(huì)保障包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障，它是一種社會(huì)對(duì)弱勢群體實(shí)施保護(hù)的制度，現(xiàn)行的戶籍制度直接影響到鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口獲得這些社會(huì)保障。從養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障上看，大多數(shù)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口在非正規(guī)部門就業(yè)，收入微薄，其工作單位很少為他們提供養(yǎng)老和醫(yī)療保障。相關(guān)調(diào)查也顯示，許多雇主不愿為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，很少有農(nóng)民工可以從工作單位享受到免費(fèi)或半免費(fèi)醫(yī)療待遇。從失業(yè)保險(xiǎn)上看，按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)只適用于“城鎮(zhèn)所有企業(yè)事業(yè)單位及其職工”，沒有將流動(dòng)人口包括在內(nèi)，流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)失了業(yè)，只能自己負(fù)擔(dān)生活費(fèi)，自己尋找再次就業(yè)的機(jī)會(huì)，不會(huì)從政府得到任何救濟(jì)和補(bǔ)償。從最低生活保障制度上看，現(xiàn)行的城市居民最低生活保障制度是國家對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的城市居民的一種救濟(jì)。也就是說，它是針對(duì)城市居民的一種保障措施，根本沒有將流動(dòng)人口考慮在內(nèi)。與城市的社會(huì)保障體系相對(duì)應(yīng)，我國農(nóng)村也有一些救災(zāi)救濟(jì)的制度和措施，但受支付能力制約，這些制度對(duì)農(nóng)村人口的保障水平很低。即使這樣，由于流動(dòng)人口長期不在戶籍所在的農(nóng)村地區(qū)居住，連這低級(jí)的保障也無法享受。因此，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度使流動(dòng)人口的社會(huì)保障成為一個(gè)“盲區(qū)”，處于無人過問的局面。

(三)鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口受到歧視和排擠

農(nóng)民工一般不能進(jìn)入到比較正式的部門就業(yè)，大多數(shù)受雇于非正規(guī)部門，從事“臟、累、苦、險(xiǎn)”的工作，其所獲報(bào)酬也低得多。有學(xué)者對(duì)農(nóng)村遷移勞動(dòng)力和城市本地勞動(dòng)力間的工資差異進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)造成這種差異的因素有二:一是個(gè)人人力資本特征差異，二是歧視。在兩者的工資差異中，只有24%能夠被個(gè)人特征差異所解釋，76%的差異被歧視因素所解釋^[16]。也就是說，歧視是造成農(nóng)村遷移勞動(dòng)力和城市本地勞動(dòng)力的工資差異的首要原因。由于受到歧視，農(nóng)民工的工資被克扣和拖欠的現(xiàn)象也比本地勞動(dòng)力嚴(yán)重得多，這使得他們的經(jīng)濟(jì)狀況更加困難。實(shí)際上，農(nóng)民工工資被拖欠的問題不獨(dú)湖北省存在，它是一個(gè)全國性的現(xiàn)象，這才有了廣為人知的“總理幫農(nóng)民工討薪”的故事和2003年起全國開始集中清欠農(nóng)民工工資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年10月底，湖北省清欠農(nóng)民工工資2.92億元，但還剩700萬元未清^[17]。

鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口受到的歧視和排擠不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，還表現(xiàn)在人文方面，在就業(yè)和生活中，流動(dòng)人口常常受到公安、城管、工商等執(zhí)法人員的粗暴對(duì)待。與城市本地居民相比，他們在城市中接受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較少，政治參與機(jī)會(huì)極其有限，他們的子女接受教育的成本更高。各種歧視和排擠使鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口成為生活在城市的“邊緣人”。

目前，以農(nóng)村流動(dòng)人口為主體的城市貧困群體以相當(dāng)大的規(guī)模出現(xiàn)在湖北省大中城市的邊緣地帶。例如在武漢中心城區(qū)大量存在“城中村”現(xiàn)象，“城中村”里多租住著外來流動(dòng)人口，這些居住區(qū)住房擁擠、道路狹小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、衛(wèi)生條件極差，但由于租金便宜，對(duì)收入低的流動(dòng)人口有較強(qiáng)吸引力。低收入流動(dòng)人口聚居在“城中村”里，使這些區(qū)域成為事實(shí)上的貧民窟。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，湖北省農(nóng)村有大量的剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，未來會(huì)有越來越多的農(nóng)民涌進(jìn)城市尋找出路。例如，按照第五次人口普查資料以及一些調(diào)查研究資料分析，武漢市的暫住人口約115萬人，占武漢市總?cè)丝?3.8%，其中居住半年以上的有98.32萬人，居住半年以內(nèi)的有16.6萬人。雖然這些人口的戶籍多數(shù)仍在農(nóng)村，但他們已成為實(shí)際上的城市居民。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的貧困已經(jīng)成為城市貧困的一部分，但決策部門至今對(duì)這種貧困或者是熟視無睹，或者是不予重視，更缺乏相應(yīng)的長期對(duì)策，現(xiàn)行的對(duì)外來流動(dòng)人員的收容制度也存在許多問題。按照1982年國務(wù)院頒布的“城市流浪乞討人員收容遣送辦法”，收容遣送的主要目的是救濟(jì)、教育和安置城市里的流浪乞討人員，但一些城市管理部門把它作為對(duì)付農(nóng)民工的借口，甚至以此作為“創(chuàng)收”的手段。我們認(rèn)為在湖北省的城市化發(fā)展道路中，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的貧困問題將是不容回避的。遷移到城市的農(nóng)民是不是市民，要不要為他們提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、住房和基本生活保障將是湖北省城市化過程中急需回答的難題。

五、計(jì)劃生育與貧困

計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國策?！稇椃ā返谒氖艞l、《婚姻法》第十六條規(guī)定，“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”?！度丝谂c計(jì)劃生育法》第十七條規(guī)定“公民有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”?！逗笔∪丝谂c計(jì)劃生育條例》第一章第五條則規(guī)定“實(shí)行計(jì)劃生育是每個(gè)公民和全社會(huì)的共同責(zé)任”。在這些法律法規(guī)的指導(dǎo)下，經(jīng)過30多年的艱苦工作，湖北省的人口和計(jì)劃生育工作取得了顯著的成績。人口過快增長的勢頭得到有效遏制，婦女總和生育率降至更替水平以下，人口再生產(chǎn)類型實(shí)現(xiàn)了由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變。2003年末全省總?cè)丝跒?001.7萬人，人口出生率8.26‰，死亡率5.94‰，自然增長率2.32‰。

許多調(diào)查研究顯示，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，貧困地區(qū)“早生多生”的傳統(tǒng)觀念較難改變，結(jié)果導(dǎo)致“越生越窮，越窮越生”的惡性循環(huán)。要打破這個(gè)怪圈，必須將扶貧與計(jì)劃生育結(jié)合起來，使二者互相制約互相促進(jìn)，這也是與計(jì)劃生育“三結(jié)合”、“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的思想相一致的。可見，實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口增長與削減貧困關(guān)系密切。

在國家和省級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)政策中，明確制定了將計(jì)劃生育與扶貧濟(jì)困相結(jié)合的操作辦法。這些政策分為兩個(gè)層面:①對(duì)貧困地區(qū)。政府對(duì)計(jì)劃生育搞得好的貧困縣，在扶貧貸款發(fā)放、扶貧項(xiàng)目安排、農(nóng)用物資供應(yīng)、致富技術(shù)培訓(xùn)、勞動(dòng)力就業(yè)、產(chǎn)品銷售安排等方面予以照顧。②對(duì)家庭戶?！度丝谂c計(jì)劃生育法》第二十八條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠;對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項(xiàng)目和社會(huì)救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照顧”。《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定，獨(dú)生子女父母屬農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)無業(yè)居民，喪失勞動(dòng)能力，且子女贍養(yǎng)確有困難的，應(yīng)當(dāng)給予養(yǎng)老保障，并不得低于當(dāng)?shù)仄骄钏?。?004年起對(duì)部分農(nóng)村計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，該制度是在現(xiàn)行計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩或子女死亡現(xiàn)無子女的計(jì)劃生育家庭，夫婦年滿60周歲以后，由中央和地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助。對(duì)扶助對(duì)象，按人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到被扶助人亡故為止。

按照一般的思路，計(jì)劃生育和削減貧困是同向變化的關(guān)系，計(jì)劃生育工作做得好有助于削減貧困，貧困問題解決了也會(huì)促進(jìn)計(jì)劃生育工作的順利開展。但是現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村地區(qū)卻存在一些相反的現(xiàn)象，這就是計(jì)劃生育貧困家庭。這些家庭因?yàn)榕c執(zhí)行計(jì)劃生育政策有直接或間接的關(guān)聯(lián)導(dǎo)致了生活極度貧困，包括農(nóng)村獨(dú)生子女和雙女戶父母已達(dá)老年的家庭，獨(dú)生子女傷殘病殘、死亡家庭，計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥、后遺癥導(dǎo)致的困難家庭等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村獨(dú)生子女家庭中子女夭折或傷病殘人數(shù)約有30萬人，患有重度節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥的育齡夫妻有40萬左右^[18]。這些家庭因子女少、子女或父母患有難以治愈的疾病，甚至失去了賴以發(fā)展生產(chǎn)、養(yǎng)老扶持的依靠。計(jì)劃生育貧困家庭出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因主要有:

1.法律法規(guī)規(guī)定的對(duì)計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠措施少，落實(shí)率低。按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，政府對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策由國家和省里制定，由基層落實(shí)。但受地方財(cái)力限制，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)村政府對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策十分有限，而且往往不能落實(shí)。

2.對(duì)計(jì)劃生育手術(shù)后遺癥患者的支持不足。由于中央政策沒有明確的規(guī)定，沒有這方面的專項(xiàng)資金，缺乏長久之策和穩(wěn)定機(jī)制，各地在對(duì)計(jì)劃生育手術(shù)后遺癥患者實(shí)施扶助時(shí)缺乏明確的政策支持和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排，扶貧資金往往東拼西湊或臨時(shí)分派，杯水車薪，解決不了這類貧困戶的長期問題。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保障不足。目前，農(nóng)村家庭養(yǎng)老約占養(yǎng)老保障的九成以上。家庭養(yǎng)老模式是建立在多子女特別是男孩對(duì)父母供養(yǎng)的基礎(chǔ)之上的。農(nóng)民少生孩子，等于在某種程度上弱化了家庭的保障功能。如不解決好他們的養(yǎng)老和生活保障問題，實(shí)行計(jì)劃生育的先進(jìn)群體就可能成為農(nóng)村中一個(gè)不斷擴(kuò)大的困難群體和新的不穩(wěn)定因素。

六、湖北省人口與貧困問題的對(duì)策分析

根據(jù)湖北省過去的減貧經(jīng)驗(yàn)，并考慮到貧困問題的最新變化，本報(bào)告從三個(gè)途徑構(gòu)建削減貧困的戰(zhàn)略，即創(chuàng)造機(jī)會(huì)、賦予權(quán)利、加強(qiáng)安全保障。

為貧困人口創(chuàng)造機(jī)會(huì):包括創(chuàng)建穩(wěn)健的財(cái)政和貨幣政策、穩(wěn)定的投資體制、良好的金融體系和透明的商業(yè)環(huán)境。政府確保各項(xiàng)法律制度得以貫徹實(shí)施，并采取措施治理腐敗，消除壟斷，減少私人投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)有效的私人投資。政府還應(yīng)通過解除管制和實(shí)施必要的體制改革，來改善窮人家庭和中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。同時(shí)，政府還應(yīng)向貧困人口提供公共資源用于醫(yī)療、教育和基礎(chǔ)設(shè)施等。

賦予貧困人口權(quán)利:改善政府管理，使公共行政、立法機(jī)構(gòu)為全體公民提供的服務(wù)更有效和負(fù)責(zé)，讓貧困人口更多地參與政治決策和發(fā)展決策。建立有效的民眾參與機(jī)制和公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。增進(jìn)性別平等，維護(hù)婦女的權(quán)益。支持窮人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，支持窮人積累社會(huì)資本。

為貧困人口提供安全網(wǎng)絡(luò):貧困人口往往是社會(huì)中最脆弱的群體。與一般人口相比，他們往往面臨更多風(fēng)險(xiǎn)，而且，低收入使他們無法積累自己的財(cái)產(chǎn)，又進(jìn)一步限制了他們應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。因此，國家應(yīng)該建立有效的機(jī)制來減少窮人面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如建立正規(guī)的醫(yī)療健康、養(yǎng)老金制度和失業(yè)救濟(jì)制度等。

從這一思路出發(fā)，本報(bào)告對(duì)削減湖北省人口貧困現(xiàn)象提出如下對(duì)策:

(一)將扶貧開發(fā)與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與人口和計(jì)劃生育工作相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過快增長，提高貧困地區(qū)人口的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)

在湖北省的貧困山區(qū)，存在人口自然增長快、人口素質(zhì)低、經(jīng)濟(jì)貧困、資源破壞、環(huán)境退化并存的現(xiàn)象。這幾個(gè)因素互相影響，互相加強(qiáng)，加大了削減貧困的難度。在其他條件沒有改善的情況下，通過提高收入削減經(jīng)濟(jì)貧困很難起到持久的明顯效果。用木桶效應(yīng)作類比，在其他邊沒有加長的情況下，加長一條短邊無助于增加木桶的容積。因此，要在貧困山區(qū)成功減貧，需要實(shí)施綜合性的政策措施，將扶貧開發(fā)與控制人口過快增長、提高人口素質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。

為了盡快達(dá)到脫貧致富的目的，貧困地區(qū)往往急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而貧困地區(qū)一般缺乏物質(zhì)資本和技術(shù)，在選擇增長道路和開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，可選擇的余地很小。在資金和技術(shù)約束下，許多貧困地區(qū)走了以資源換增長，以環(huán)境引投資的道路。這種經(jīng)濟(jì)增長以犧牲自然資源環(huán)境為代價(jià)，雖然在短期內(nèi)可以增加收入，但從長期看來，破壞了當(dāng)?shù)氐某掷m(xù)發(fā)展能力，是得不償失的。例如黃姜生產(chǎn)是鄖西等縣的重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目，但黃姜加工廠會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境造成嚴(yán)重污染。利用高山區(qū)涼爽的氣候特點(diǎn)可以種植在平原地區(qū)難以過夏的反季節(jié)蔬菜，種植反季節(jié)蔬菜也是湖北省許多貧困山區(qū)推廣的重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目。由于種植反季節(jié)蔬菜比一般農(nóng)作物收入高，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民破壞森林植被開荒種地，高山區(qū)的耕地多是坡地，在這些坡地上耕種極易引起水土流失，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。雖然從短期看，扶貧項(xiàng)目取得了經(jīng)濟(jì)效益，但如果考慮到生態(tài)環(huán)境受到的損失，這類扶貧項(xiàng)目的成本與收益情況可能就大不一樣。從長期來看，山禿了、水臟了、依托當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的這類項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)也消失了，當(dāng)?shù)厝丝谌钥赡苤匦孪萑胴毨Ь车?。因此，貧困地區(qū)在選擇扶貧項(xiàng)目時(shí)必須遵循經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，不僅考慮開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮其生態(tài)環(huán)境效益。只有這樣，經(jīng)濟(jì)增長才是可持續(xù)的，減貧效果才是持久的。

(二)準(zhǔn)確定位，將扶貧措施瞄準(zhǔn)貧困的產(chǎn)生機(jī)制，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)扶貧政策和扶貧措施

湖北省人口貧困的成因可分為宏觀環(huán)境因素和微觀個(gè)體因素兩大方面。前者包括自然資源匱乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、信息閉塞、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難、非農(nóng)收入低、產(chǎn)業(yè)開發(fā)起步遲、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、扶貧資金利用效率低等。后者包括家庭人口負(fù)擔(dān)重、勞動(dòng)力文化技術(shù)素質(zhì)低、商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)差、因?yàn)?zāi)致貧、因病致貧、因老弱致貧、因?qū)W致貧等。如果缺乏有針對(duì)性的、有效的扶貧規(guī)劃與措施，貧困人口是很難脫貧致富的。因此，在設(shè)計(jì)扶貧政策和扶貧措施時(shí)應(yīng)先進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究，力求瞄準(zhǔn)貧困的產(chǎn)生機(jī)制，這樣才能產(chǎn)生實(shí)際的減貧效果。

(三)強(qiáng)化農(nóng)村貧困救助體系，增強(qiáng)“輸血”功能，按照“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t對(duì)確實(shí)無力脫貧和因?yàn)?zāi)致貧的人口進(jìn)行救助

如前所述，湖北省的扶貧方式主要分為“救助式扶貧”和“開發(fā)式扶貧”，前者主要是分款入戶，補(bǔ)貼到人，由民政部門執(zhí)行;后者主要是通過一定的項(xiàng)目，利用當(dāng)?shù)刭Y源自我發(fā)展，由各級(jí)扶貧辦執(zhí)行。一般把“救助式扶貧”比喻為“輸血”，“開發(fā)式扶貧”比喻為“造血”。人們通常認(rèn)為輸血性扶貧會(huì)使貧困人口產(chǎn)生依賴性，不能真正起到削減貧困的目的。自“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施以來，“造血?jiǎng)儆谳斞背蔀槿藗兊墓沧R(shí)，政府大力推行“造血”式扶貧，這種扶貧方式在前幾年的確產(chǎn)生了明顯的減貧效果，但隨著時(shí)間的推移，“造血”式扶貧的作用基本上到了極限。實(shí)際上，湖北省農(nóng)村貧困人口在2001年以來出現(xiàn)反彈。剩下的這些貧困人口，或是由于生活在生產(chǎn)條件極端惡劣的偏遠(yuǎn)山區(qū)，或是由于年齡過大或殘疾而失去勞動(dòng)能力，已經(jīng)無法從那些試圖通過增加生產(chǎn)性就業(yè)而增加貧困人口收入的減貧政策中獲益。在這種情況下，政府的扶貧模式應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，增加對(duì)這些貧困人口的直接轉(zhuǎn)移支付，通過常年救濟(jì)的辦法，使他們享有起碼的生活水平，特別是使他們的子女能接受正常的教育(對(duì)生活在生產(chǎn)條件惡劣的偏遠(yuǎn)山區(qū)的貧困人口應(yīng)實(shí)行環(huán)境移民，這在對(duì)策四中將詳細(xì)論述)。這種社會(huì)救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付體系需要較長的時(shí)間跨度并應(yīng)形成一個(gè)社會(huì)安全或福利體系，可以類比城鎮(zhèn)居民最低生活保障，按照“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t為農(nóng)村貧困人口提供基本生活保障。這不但將有助于解決那些長期缺乏勞動(dòng)能力或資源的貧困人口的問題，而且也將適用于因?yàn)?zāi)因病面臨短期困境的貧困人口。

(四)加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)扶貧的投入，將“應(yīng)保盡?！甭涞綄?shí)處

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的貧困救助方式發(fā)生了很大的改變，甚至局部地方發(fā)生了斷裂。在分稅制改革的思路下，從中央、省、市、縣、鎮(zhèn)、村層層進(jìn)行分稅，使得農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為削弱。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較脆弱，以往運(yùn)用集體經(jīng)濟(jì)的力量對(duì)貧困人口進(jìn)行救助的功能也基本喪失。據(jù)湖北省農(nóng)經(jīng)管理局統(tǒng)計(jì)，2001年底全省的村級(jí)債務(wù)總額達(dá)到192.5億元，平均每村60.9萬元，90%以上的村負(fù)債。貧困地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)甚至比這種情況更糟糕，地處大別山區(qū)的襄樊市2002年底村級(jí)債務(wù)為30.67億元，幾乎村村都有債務(wù)，村平均債務(wù)達(dá)51.1萬元^[19]。因此，農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村基層政府都無力對(duì)貧困人口承擔(dān)救助功能。盡管政策要求有條件的農(nóng)村地區(qū)自己建立低保，對(duì)其他地區(qū)只實(shí)施特困戶救濟(jì)。但在貧困農(nóng)村地區(qū)，政府根本無力建立農(nóng)村低保系統(tǒng)，同時(shí)由于貧困人口比重大，特困戶救濟(jì)資金有限，政府也沒有條件對(duì)特困農(nóng)戶進(jìn)行足夠的救助。

在城鎮(zhèn)，企業(yè)和單位過去承擔(dān)了一些貧困救助功能，隨著近年來的企業(yè)改制，大量職工被推向社會(huì)，政府逐步接管了對(duì)這些人員的貧困救助工作。按照《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，實(shí)施城市居民最低生活保障制度所需的資金，由地方各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算。從2000年的資金來源看，中央政府的投入占27%，地方政府的投入占73%。在地方投入的資金中，主要來源是城市財(cái)政，省級(jí)財(cái)政投入的比重較小。由于貧困地區(qū)往往財(cái)政資金也非常緊張，貧困比例高的城市很難真正從實(shí)際貧困狀況出發(fā)來制定最低生活保障政策。實(shí)際上，許多城市是根據(jù)地方的財(cái)力來確定享受最低保障的人數(shù)和保障金額的，這使得許多應(yīng)保的人員無法得到保障。以地方財(cái)政資金為主的最低生活保障制度體系已成為限制最低生活保障覆蓋面的主要原因。

在這種情況下，為了使貧困人口都能得到充足及時(shí)的救助，需要將救助主體的層面上移，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)扶貧的投入。

(五)在提高收入水平的同時(shí)，對(duì)貧困人口配套開展醫(yī)療、就學(xué)、住房、水電、司法援助等非收入性的救助活動(dòng)

提高收入不是增加貧困人口福利的唯一辦法，為貧困人口提供公共物品、降低貧困人口的開支一樣可以使貧困人口的狀況得到改善，只有將收支有機(jī)結(jié)合起來，才能取得良好的減貧效果。在湖北省貧困農(nóng)村的扶貧實(shí)踐中就有許多有助于降低貧困人口實(shí)際開支的干預(yù)措施，如政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資(例如飲水灌溉、農(nóng)村公路和橋梁、電力和能源供應(yīng)、教育等)，政府提供信息服務(wù)，政府解決營養(yǎng)不良、可預(yù)防性疾病、文盲等問題的公共計(jì)劃等。

合作醫(yī)療曾經(jīng)是與城鎮(zhèn)的公費(fèi)醫(yī)療及勞保醫(yī)療并列的三大醫(yī)療保障制度之一，20世紀(jì)70年代，其覆蓋率達(dá)到全國行政村(生產(chǎn)大隊(duì))的90%?！昂献麽t(yī)療”(制度)與合作社的“保健站”(機(jī)構(gòu))及數(shù)量巨大的“赤腳醫(yī)生”隊(duì)伍(人員)一起，成為解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥的三件法寶，被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”。但隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，以農(nóng)業(yè)合作社為依托的合作醫(yī)療制度出現(xiàn)大幅滑坡的局面，使絕大多數(shù)農(nóng)民成為自費(fèi)醫(yī)療群體。不少農(nóng)民“小病躺，大病抗，抗不過去見閻王”。這不僅犧牲了農(nóng)民的健康，還導(dǎo)致貧困問題難以解決。特別是在貧困山區(qū)，因貧致病、因病致貧的現(xiàn)象十分普遍。從2004年起湖北省開始試行“城鄉(xiāng)貧困群眾醫(yī)療救助實(shí)施方案”。根據(jù)方案設(shè)計(jì)，救助主要采取三種方式:一是以實(shí)施重大疾病救助為主。救助對(duì)象因患大病重病住院治療，供養(yǎng)單位或個(gè)人自行負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)數(shù)額超出當(dāng)?shù)仄鸶毒€部分的，按30%比例救助。具體救助限額由各地民政部門根據(jù)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助基金規(guī)模靈活掌握。二是在開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地區(qū)，資助救助對(duì)象參加當(dāng)?shù)睾献麽t(yī)療或醫(yī)療保險(xiǎn);有條件的地方，資助城市低保對(duì)象參加當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)。三是定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)落實(shí)優(yōu)惠減免政策和措施。因客觀條件所限，現(xiàn)階段實(shí)施的醫(yī)療救助從低標(biāo)準(zhǔn)起步，先從城市低保對(duì)象，農(nóng)村五保戶、特困戶、特困優(yōu)撫對(duì)象及經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的其他需要特殊救助的對(duì)象開始，并未覆蓋到所有的低收入人群。目前實(shí)施的醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)也較低，在有限的救助資金約束下，各地民政部門只能就米下鍋，很難真正緩解貧困病人貧病交加的問題。筆者認(rèn)為建立農(nóng)村醫(yī)療保障體系的根本出路還是恢復(fù)和重建農(nóng)村合作醫(yī)療體系。其基本思路是由政府資助加強(qiáng)農(nóng)村的公共衛(wèi)生保健體系建設(shè)。一般來說，防病比治病花費(fèi)要少得多。農(nóng)村合作醫(yī)療體系的工作重點(diǎn)應(yīng)是在農(nóng)村居民中進(jìn)行疾病預(yù)防、常規(guī)疾病診治、大病篩選工作，力求使農(nóng)村居民少患病，少患大病。在農(nóng)村合作醫(yī)療體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，民政部門的大病救助和大病保險(xiǎn)才有可能真正發(fā)揮救助的作用。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織認(rèn)為恩格爾系數(shù)高于60%以上的國家屬于貧困型社會(huì)，該系數(shù)為50%～60%的屬于溫飽型社會(huì)，40%～50%小康型社會(huì)，40%以下為富裕社會(huì)。湖北省城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口的恩格爾系數(shù)為46.37%，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，他們的生活應(yīng)屬于小康型，但這些人口每年都入不敷出，在城鎮(zhèn)中生活仍然很貧困。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢?這主要是由于非食物開支的壓力過大的原因。據(jù)2002年全國“百城萬戶低保抽樣調(diào)查”的結(jié)果顯示，低保戶目前遇到的最大困難依次為:28.7%的低保戶認(rèn)為最大的困難是找工作難，25.9%的低保戶認(rèn)為是醫(yī)療費(fèi)用高，17.3%的低保戶認(rèn)為是子女教育負(fù)擔(dān)重，3.88%的低保戶認(rèn)為住房條件亟待改善^[20]?？梢娔壳俺擎?zhèn)貧困人口的溫飽是有保障的，對(duì)他們的生活真正形成壓力的主要是就業(yè)困難和醫(yī)療、教育、住房這些非食品類的開支。因此，要改善貧困人口的生活狀態(tài)，不僅要為他們提供最低生活保障，還要促進(jìn)貧困勞動(dòng)人口的就業(yè)，同時(shí)還應(yīng)為貧困家庭的醫(yī)療、子女的教育、住房提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。具體而言，要求政府實(shí)施多種促進(jìn)就業(yè)的措施，可借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，以“教育券”的形式對(duì)貧困家庭子女就學(xué)提供補(bǔ)貼，以廉租房的形式為貧困家庭的住房提供補(bǔ)貼，以資助貧困家庭參加醫(yī)療保險(xiǎn)的方式對(duì)其就醫(yī)進(jìn)行扶助。

(六)對(duì)貧困山區(qū)實(shí)行生態(tài)移民，從根源上解決貧困山區(qū)的貧困-生態(tài)退化惡性循環(huán)問題

目前湖北省農(nóng)村貧困人口主要集中分布在高山、深山、遠(yuǎn)山地區(qū)，這些地區(qū)自然條件極為惡劣，一方水土養(yǎng)活不了一方人。如神農(nóng)架林區(qū)2002年底尚有貧困人口11000人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的20.8%。這些地方人平當(dāng)家田僅0.01畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全區(qū)人均0.52畝的水平。貧困山區(qū)的居民多居住分散，其居住區(qū)的耕地瘠薄，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，不通公路、不通電、不通電話，他們往往采用原始的耕作方式，對(duì)森林植被造成嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致水土流失。一些貧困農(nóng)民迫于生計(jì)，在利益的驅(qū)動(dòng)下毀林開荒、毀林燒炭，嚴(yán)重威脅到森林資源的安全。

湖北省從2000年10月1日起實(shí)施天然林禁伐后，對(duì)資源保護(hù)和森林防火提出了新的更高的要求，山區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活及經(jīng)營活動(dòng)受到了進(jìn)一步限制，豐富的自然資源不敢開發(fā)和利用，加上交通閉塞、信息不靈及野生動(dòng)物對(duì)農(nóng)作物的嚴(yán)重危害，許多農(nóng)民生活極端貧困，農(nóng)民生存和森林資源保護(hù)的矛盾十分突出。在這種局面下，要解決好農(nóng)民脫貧致富同森林資源保護(hù)之間的矛盾，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)同生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須對(duì)高山、深山、遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民實(shí)施生態(tài)移民計(jì)劃，把這些山區(qū)的農(nóng)民搬遷到海拔較低、交通方便、居住集中的地方。

2004年，湖北省財(cái)政廳已將4000萬元扶貧資金用于解決1萬戶、4萬人的搬遷扶貧建房問題。湖北省政府還計(jì)劃用5年時(shí)間解決29個(gè)國家和省定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的5萬戶、20萬人的搬遷扶貧問題。實(shí)施生態(tài)移民搬遷項(xiàng)目，可以解決高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民的脫貧致富問題，且可降低扶貧成本。通過生態(tài)移民搬遷項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)戶的居住區(qū)域?qū)⑾鄬?duì)集中，其生產(chǎn)、生活條件將得到大大改善，生產(chǎn)效益提高，與市場的距離縮短，有助于提高農(nóng)民收入。一部分山區(qū)人口遷出后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)程度可望提高，遷移區(qū)實(shí)行退耕還林和封山育林，有巨大的生態(tài)效益，被恢復(fù)的植被還有一定的經(jīng)濟(jì)效用。

(七)改救濟(jì)式扶貧和單純開發(fā)式扶貧為參與式扶貧，促進(jìn)貧困農(nóng)村人口的民主自決，擴(kuò)大貧困人口在扶貧項(xiàng)目選擇上的發(fā)言權(quán)

貧困人口的貧困不僅表現(xiàn)為物質(zhì)的匱乏，還表現(xiàn)為沒有發(fā)言權(quán)，沒有影響力。目前，湖北省的各級(jí)政府掌握著扶貧資金的使用權(quán)和扶貧項(xiàng)目的審批權(quán)，但政府并不能確切了解如何行動(dòng)才能最有效地幫助貧困人口擺脫貧困，這往往導(dǎo)致扶貧資金使用的低效率。要改變這一現(xiàn)象，需要大力促進(jìn)貧困人口的民主自決，擴(kuò)大貧困人口在扶貧項(xiàng)目選擇上的發(fā)言權(quán)，也就是說，要實(shí)行參與式扶貧。

參與式扶貧的核心概念是賦權(quán)于民，即在整個(gè)扶貧開發(fā)過程中，貧困人口享有選擇權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、實(shí)施權(quán)、管理權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從項(xiàng)目的評(píng)估、決策、申報(bào)、實(shí)施到監(jiān)管，貧困人口從始至終參與每一個(gè)環(huán)節(jié)。參與式扶貧要求在扶貧資金體制上作相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)扶貧方式中扶貧資金的管理和劃撥是自上而下的，基層政府只能按規(guī)定按用途使用扶貧資金，不能因地制宜地使用和分配扶貧資金，受到很大制約，更談不上讓群眾參與。而在參與式扶貧中，基層對(duì)資金的使用和調(diào)度能夠最大限度地得到發(fā)揮，更能夠把資金用在刀刃上。由一些非政府組織組織的在云南、貴州、甘肅等地的實(shí)踐表明，參與式扶貧較之傳統(tǒng)的扶貧方式能更有效地利用扶貧資金，扶貧效果也更穩(wěn)定和持久。

近10年來，湖北省一些貧困農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了非政府組織資助型項(xiàng)目，這些項(xiàng)目也探索出了一些促進(jìn)貧困人口參與的方法。但要建立參與式扶貧的長效機(jī)制，還需要進(jìn)行多方面的改革。首先，政府需要真正放權(quán)于民。實(shí)際工作中，政府特別是基層政府很難做到放權(quán)于民、引導(dǎo)農(nóng)民，他們更習(xí)慣于為民做主、代民做主，而這種執(zhí)政思路往往成為有意無意傷害農(nóng)民利益的根源，參與式扶貧要求農(nóng)民自己做主，這就需要將選擇權(quán)、決策權(quán)下放還給農(nóng)民。其次，需要改革扶貧資金自上而下的管理體制。傳統(tǒng)扶貧資金的管理，是由省切塊到縣到鄉(xiāng)甚至到村，而鄉(xiāng)、村一級(jí)卻沒有權(quán)力調(diào)整和支配，這種管理體制嚴(yán)重束縛了基層政府的手腳。參與式扶貧中基層需要有較大的主動(dòng)性和靈活性，這就要求相應(yīng)的財(cái)權(quán)下放。第三，改革傳統(tǒng)的扶貧效果考核評(píng)估體系。傳統(tǒng)的考核體系只向上負(fù)責(zé)，不向下負(fù)責(zé)，沒有考慮貧困人口的意愿。這往往導(dǎo)致面子扶貧工程，項(xiàng)目檢查了，驗(yàn)收了，官員們有了政績，但貧困人口并沒有得到多少好處。參與式扶貧落腳在基層，其扶貧效果的評(píng)估要以目標(biāo)人口的受益程度和滿意程度為基礎(chǔ)。最后，對(duì)貧困人口的教育是參與式扶貧的一項(xiàng)重要工作。貧困農(nóng)村地區(qū)的人口往往思想保守、文化程度低，要達(dá)到良好的參與效果，需要對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行文化和民主參與意識(shí)的教育。

(八)將鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口貧困問題納入城市政府的決策范疇，多渠道削減流動(dòng)人口貧困

如今，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口及其所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已越來越成為城市經(jīng)濟(jì)生活中不可缺少的組成部分，流動(dòng)人口的貧困問題得不到解決，會(huì)給經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)穩(wěn)定帶來很大的影響。因此，城市政府需要對(duì)流動(dòng)人口的貧困問題給予足夠重視，消除對(duì)流動(dòng)人口的歧視，提高流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，為貧困流動(dòng)人口提供相應(yīng)的保障措施。

雖然與城市居民比較起來，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的文化教育水平較低，但這并不是造成他們低下社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的主要原因，流動(dòng)人口的貧困在很大程度上根源于現(xiàn)行的戶籍制度及附著在戶籍制度上的一系列城市偏向的制度。由于戶籍制度的存在，絕大多數(shù)鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口不能得到在城市永久生活的法律認(rèn)可，因此他們不能形成對(duì)遷移的長遠(yuǎn)預(yù)期。由于戶籍制度的存在，各種對(duì)城鄉(xiāng)人口的區(qū)別待遇可以按是否是本地人口進(jìn)行識(shí)別，可以針對(duì)不同人群進(jìn)行實(shí)施，使在就業(yè)政策、社會(huì)保障制度和基礎(chǔ)教育等社會(huì)公共品供給方面的歧視性規(guī)定有了附著的基礎(chǔ)。因此要改變鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，改變他們的貧困現(xiàn)狀，首先需要從戶籍制度改起，逐步減少附著在戶籍上的不平等規(guī)定，使流動(dòng)人口享有與城市居民同等的權(quán)利。改變失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障只覆蓋城市人口的規(guī)定，擴(kuò)大各類社會(huì)保障的覆蓋面，使其惠及流動(dòng)人口。在鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口居住較集中的地區(qū)，由政府提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共交通和環(huán)境衛(wèi)生狀況。

除制度外，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口自身文化素質(zhì)較低是造成他們更易陷入貧困的另一個(gè)重要因素，這使得他們即使與城市居民有同等的機(jī)會(huì)，也會(huì)在競爭中處于劣勢。因此，要削減流動(dòng)人口中的貧困，必須改善他們的教育培訓(xùn)狀況，流入地和流出地政府都可充分利用社會(huì)教育資源，為農(nóng)民工提供形式多樣的培訓(xùn)。

流動(dòng)人口子女中的一部分是未來的流動(dòng)人口，讓流動(dòng)人口的子女接受良好的教育，就是在提高流動(dòng)人口的素質(zhì)^[21]。但目前流動(dòng)人口子女的就學(xué)狀況卻不樂觀，城市中的各級(jí)公辦學(xué)校對(duì)流動(dòng)人口子女加收借讀費(fèi)或贊助費(fèi)，大多數(shù)流動(dòng)人口的子女只能在收費(fèi)較低但教學(xué)條件也差的私立學(xué)校就讀，由于家庭貧困，一些適齡兒童甚至無力讀書。受教育權(quán)利和受教育機(jī)會(huì)的不平等會(huì)使這些流動(dòng)人口的子女長大后更易陷入貧困。為了保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，流入地政府應(yīng)出臺(tái)規(guī)定，要求當(dāng)?shù)毓W(xué)校接受流動(dòng)人口子女的入學(xué)，并不得違反國家規(guī)定亂收費(fèi)。在現(xiàn)有公立學(xué)校教育資源有限的情況下，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的簡易學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系。

(九)設(shè)立專項(xiàng)資金，加大對(duì)計(jì)劃生育貧困家庭的救助力度

計(jì)劃生育貧困家庭的比例雖小，為數(shù)不多，但其實(shí)施計(jì)劃生育后的榮辱得失，代表了國家政策的取向。如果實(shí)行計(jì)劃生育的家庭得不到實(shí)際利益，甚至比其他家庭還要貧困，會(huì)使計(jì)劃生育政策在其富民性和說服力上大打折扣，可能促使一部分家庭放棄計(jì)劃生育，對(duì)實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)造成嚴(yán)重沖擊。因此，扶持救助農(nóng)村計(jì)劃生育貧困家庭不僅是體現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)廣大農(nóng)民共同富裕的需要，也是確保人口與計(jì)劃生育工作持續(xù)健康發(fā)展的需要。

計(jì)劃生育和人口控制工作給社會(huì)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。這里有三筆賬^[22]:一是控制人口對(duì)GDP的貢獻(xiàn)。湖北省“九五”期間平均人口出生率為13.8%，比“八五”時(shí)期平均下降了5個(gè)千分點(diǎn)，據(jù)測算，人口出生率每下降1個(gè)千分點(diǎn)，相當(dāng)于人均GDP提高0.59個(gè)百分點(diǎn)。依此推算，湖北省的人口出生率下降相當(dāng)于每年人均GDP提高2.95個(gè)百分點(diǎn)。二是控制人口對(duì)家庭扶養(yǎng)費(fèi)的節(jié)約。1987～2000年，湖北省累計(jì)少生了300萬人，按人均撫養(yǎng)費(fèi)5萬元(出生到16歲)計(jì)算，平均每年可節(jié)約撫養(yǎng)費(fèi)80億元。三是控制人口對(duì)減輕社會(huì)辦學(xué)的壓力的貢獻(xiàn)。由于控制人口，到2005年，湖北省小學(xué)生在校人數(shù)減少200萬，按目前小學(xué)規(guī)模和教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)計(jì)算，可少建7000多所小學(xué)，少用8萬多名小學(xué)教師。計(jì)劃生育政策的有效實(shí)行還使湖北省近20年來農(nóng)村勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)系數(shù)呈明顯的下降趨勢，1981年湖北省農(nóng)民家庭平均每個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)2.16人，到2003年，下降為1.42人^[23]，在勞動(dòng)者收入一定的情況下，勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)人數(shù)狀況便成為影響家庭基本收入的一個(gè)重要變量。假如農(nóng)民家庭勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)人數(shù)系數(shù)一直居高不下的話，目前農(nóng)村的貧困群體隊(duì)伍要更為龐大，而且，絕對(duì)貧困者的處境也要更為艱難。因此，可以說計(jì)劃生育政策的實(shí)行在一定程度上釋放了貧困群體所面臨的壓力。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，家庭戶執(zhí)行計(jì)劃生育的行為具有巨大的外部正效應(yīng)，可以視為提供了一種公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，要促使私人提供足夠的公共產(chǎn)品，需要對(duì)私人的行為進(jìn)行足夠的補(bǔ)貼，使家庭能夠達(dá)到成本和收益的平衡。也就是說，政府需要對(duì)家庭戶執(zhí)行計(jì)劃生育政策的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行補(bǔ)貼，才能保證這一政策的順利推行。

實(shí)際上，隨著生育率下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力不斷增強(qiáng)，對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，切實(shí)解決好計(jì)劃生育困難家庭的生產(chǎn)、生活問題，不僅是必要的，也是可能的。為解決計(jì)劃生育貧困家庭的問題，可考慮建立一個(gè)專項(xiàng)資金，用于建設(shè)相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制、解決這些貧困家庭的養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題，幫助貧困家庭運(yùn)作致富項(xiàng)目，緩解他們在生產(chǎn)、生活上的困難。

參考文獻(xiàn)

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2.歷年《湖北農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

3.歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

4.蔡窻等:《中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。

5.譚徽在:關(guān)于對(duì)神農(nóng)架林區(qū)國家自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和部分邊遠(yuǎn)深山區(qū)農(nóng)民實(shí)行生態(tài)移民的議案，http://www.news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03-06/content_1348500.htm．

6.王月霞:湖北農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域和結(jié)果，《經(jīng)濟(jì)論壇》2004年第1期。

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8.馬俊賢:《農(nóng)村貧困線的劃分及扶貧對(duì)策研究》，《統(tǒng)計(jì)研究》2001年第6期。

9.張?jiān)诮?、婁策?《湖北跨世紀(jì)扶貧戰(zhàn)略研究》，《統(tǒng)計(jì)與決策》1999年第6期。

10.王育翔:《湖北農(nóng)村貧困現(xiàn)狀及其建議》，《湖北社會(huì)科學(xué)》1996年第8期。

11.時(shí)明國:《湖北農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀、原因與脫貧途徑》，《調(diào)研世界》1999年第2期。

12.湖北省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)地區(qū)處、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所:《加入WTO后湖北貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》研究報(bào)告。

【注釋】

[1]季明、徐松:《中國扶貧攻堅(jiān)25年》，http://www.chinapop.gov.cn/ rkzh/zgrk/rkysh/t20040528_13255.htm.

[2]《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003年)，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2003年。

[3]呂成宗等:《農(nóng)村貧困，不可忽視的問題》，《調(diào)研世界》2002年第1期。

[4]季明、徐松:《中國扶貧攻堅(jiān)25年》，http://www.chinapop.gov.cn/ rkzh/zgrk/rkysh/t20040528_13255.htm.

[5]張?jiān)诮?、婁策?《湖北跨世紀(jì)扶貧戰(zhàn)略研究》，《統(tǒng)計(jì)與決策》1999年第6期。

[6]張?jiān)诮稹洳呷?《湖北跨世紀(jì)扶貧戰(zhàn)略研究》，《統(tǒng)計(jì)與決策》1999年第6期。

[7]該數(shù)據(jù)來源于:http://www.stats-hb.gov.cn/document/2003－07－31/2003－07－31%2021_04_14.618admin.html.

[8]呂成宗等:《農(nóng)村貧困，不可忽視的問題》，《調(diào)研世界》2002年第1期。

[9]王育翔:《湖北農(nóng)村扶貧現(xiàn)狀及其建議》，《湖北社會(huì)科學(xué)》1996年第8期。

[10]呂成宗等:《農(nóng)村貧困，不可忽視的問題》，《調(diào)研世界》2002年第1期。

[11]http://www.hbmzt.gov.cn/portal.do?action=detail＆news_id= 1096508453527.

[12]根據(jù)《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

[13]全國百城萬戶低保抽查結(jié)果http://www.china.org.cn/chinese/PI－c/238726.htm.

[14]王月霞:《湖北農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域和結(jié)果》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2004年第1期。

[15]轉(zhuǎn)引自聯(lián)合國駐華代表處:《聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署駐華代表處政策和宣傳文集》第一卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第23頁。

[16]王美艷:《轉(zhuǎn)軌時(shí)期的工資差異:計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2003年第5期。

[17]http://www.hb.xinhuanet.com/newscenter/2004-11/10/content_ 3191378．htm．

[18]潘貴玉:《采取切實(shí)措施救助農(nóng)村計(jì)劃生育貧困戶》，在全國政協(xié)十屆一次會(huì)議民盟民進(jìn)聯(lián)組會(huì)議上的發(fā)言。http://www.mj.org.cn/publish/consult/contents.asp．

[19]王欲明等:《地方政府債務(wù)危機(jī)比金融風(fēng)險(xiǎn)更加兇險(xiǎn)》，http:// www.yn.xinhuanet.com/focus/lwdf.htm.

[20]《民政部公布“全國百城萬戶低保抽查”結(jié)果》，http:// www.china.org.cn/chinese/PI－c/238726.htm.

[21]蔡窻等:《中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第216頁。

[22]此節(jié)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自施中傳、劉宗發(fā)主編:《穩(wěn)定湖北低生育水平的對(duì)策研究》，湖北人民出版社，2002年，第18～19頁。

[23]《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》(2004)，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2004年，第138頁。