一　腐敗及其治理：一個組織控制問題

組織控制就是為實現(xiàn)組織的共同目標(biāo)而進(jìn)行的、對一切相關(guān)組織活動的調(diào)節(jié)和管理。組織控制的功能主要有三個：規(guī)定每個人的責(zé)任、規(guī)定各成員之間的關(guān)系、調(diào)動組織內(nèi)每個成員的積極性。組織控制是圍繞組織中的人來進(jìn)行的，要實現(xiàn)組織功能和組織目標(biāo)，最核心的問題就是對組織成員的控制和管理。有關(guān)組織的研究顯示，組織成員控制涉及的內(nèi)容很多，當(dāng)前比較突出、且比較受人關(guān)注的當(dāng)屬組織中的腐敗現(xiàn)象及其治理。本書上篇中我們已經(jīng)對腐敗的形成機制進(jìn)行了初步的分析，指出腐敗現(xiàn)象可以被看作是各類行動者利用某些資源優(yōu)勢違規(guī)謀取私利的所有行為。行動者擁有公共資源（或類似的某種優(yōu)勢）是腐敗產(chǎn)生的一個必要條件，而這個條件在現(xiàn)代社會中只有通過特定的組織形式才能實現(xiàn)。這種組織形式在科爾曼那里被稱為“法人行動者”。今天，“法人行動者”或類似于“法人行動者”的組織形態(tài)已經(jīng)在我國社會大量存在，因此，運用法人行動的理論，從組織控制的角度來分析當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象和腐敗問題，的確不失為一種啟發(fā)性思路和積極的嘗試。

（一）當(dāng)前腐敗現(xiàn)象及其成因

腐敗現(xiàn)象是當(dāng)前我國社會發(fā)展過程中面臨的一個嚴(yán)峻問題。改革開放以來，腐敗現(xiàn)象在各個部門迅速蔓延，腐敗問題十分突出，盡管政府的反腐力度不斷加大，但貪污受賄等犯罪案件仍然居高不下，大案要案比例不斷上升，嚴(yán)重影響到我國政治經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定。2009年，國際權(quán)威機構(gòu)對全球“貪污觀感指數(shù)”進(jìn)行了測算，以滿分10分代表最清廉，零分最貪污。在全球180個國家和地區(qū)中，新西蘭以9.4分的廉潔度排在第1位，丹麥以9.3分排第2位，新加坡以9.2分與瑞典并列第3位，香港以8.2分與盧森堡并列第12位，中國內(nèi)地3.6分排第79位。

黨的十八大報告指出，“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”，“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！?sup>[1]中紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也曾經(jīng)指出，“當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨不少新情況新問題，消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：腐敗行為在一些領(lǐng)域仍然易發(fā)多發(fā)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法現(xiàn)象依然嚴(yán)重，一些腐敗案件涉案金額巨大、社會影響惡劣，違紀(jì)違法行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化，新興經(jīng)濟領(lǐng)域案件和利用高新技術(shù)手段作案有所增加，黨員干部作風(fēng)方面仍然存在不少問題，損害群眾利益的突出問題和不正之風(fēng)仍然比較嚴(yán)重，等等。我們必須居安思危，增強憂患意識，堅持拒腐防變常抓不懈，時刻做到警鐘長鳴?！?sup>[2]新形勢下，我國社會中腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)群體化、高官化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國際化、新型化等新的特征，很多人由收錢收物的“硬腐敗”發(fā)展為接受各種服務(wù)、旅游出國等“好處”的“軟腐敗”，由個人撈錢的“小腐敗”上升為集體福利、揮霍公款的“大腐敗”，由內(nèi)資企業(yè)的“內(nèi)資腐敗”發(fā)展為外資企業(yè)參與商業(yè)賄賂的“外資腐敗”，由一人出事的“單案”擴大為一揪一串的“窩案”等等。

針對當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象的多發(fā)高發(fā)，人們一直在探究其形成的原因，對此，理論界存在著幾種不同的觀點。如“體制轉(zhuǎn)型論”認(rèn)為，我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，其間的各種社會失范狀態(tài)導(dǎo)致腐敗泛濫；“思想境界論”認(rèn)為，腐敗根源于一部分人思想的蛻化變質(zhì)；“需求驅(qū)動論”認(rèn)為，腐敗是掌權(quán)者利益需求與利益實現(xiàn)手段之間矛盾運動的產(chǎn)物；“綜合成因論”認(rèn)為，權(quán)力失控，利益關(guān)系混亂，轉(zhuǎn)型時期社會震蕩，消極的文化誘導(dǎo)以及主體價值觀念的偏誤是當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象存在的根源；^[3]“內(nèi)外因作用論”則認(rèn)為，腐敗產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，是主體內(nèi)外因素共同作用導(dǎo)致的，腐敗產(chǎn)生的內(nèi)因源于主體享有的資源優(yōu)勢與欲望達(dá)成之間的沖突，外因則在于權(quán)力失去制約、監(jiān)督，客觀上形成了“腐敗”的機會和可能。

從研究者關(guān)注的腐敗對象來看，很長一段時期內(nèi)大家都聚焦于“三機關(guān)一部門”（即黨政機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及經(jīng)濟管理部門），認(rèn)為這些組織中的成員直接占有大量社會資源，并享有對資源的實際支配力。實際情況也是如此，即腐敗主體的職權(quán)越大，其擁有的信息、資源就越多，從而腐敗的機會就越多。但是，隨著社會的發(fā)展和社會組織結(jié)構(gòu)的變遷，“法人行動者”在社會中大量涌現(xiàn)，越來越多的人成為擁有組織公共資源的個體，我們看到，除了政府機關(guān)等組織外，其他社會組織體內(nèi)同樣出現(xiàn)了腐敗的現(xiàn)象和問題，這是需要我們密切關(guān)注的。

以民間公益組織為例。此類組織的發(fā)起者一般具有較高的社會責(zé)任感，組織形成初衷也在于整合社會多方力量，為相對廣泛的社會群體提供資助和服務(wù)。但是，隨著民間公益組織在公益事業(yè)領(lǐng)域所起的作用愈益廣泛，其收入在總體上的愈益增長，組織內(nèi)部腐敗問題也不斷出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在組織內(nèi)部進(jìn)行收入分配，違背組織宗旨。例如，“一些高級職員濫用權(quán)力中飽私囊，其工資和獎金所得甚至超過贏利企業(yè)的高級經(jīng)理，更超過一般公眾的平均收入水平，如1992年美國聯(lián)合道路主席年收入達(dá)46.3萬美元，而美國家庭平均收入3.6萬美元。”^[4]不可否認(rèn)的是，我國社會公益組織中也存在類似的問題。近年來，隨著社會更加公開透明，隨著網(wǎng)絡(luò)反腐力度的加大，公益組織中存在的一些問題逐漸浮出水面，“郭美美”等一系列事件之后，社會各界質(zhì)疑之聲四起，公益組織一度遭遇前所未有的信任危機。

可見，腐敗問題不僅僅是社會公共權(quán)力部門的特有現(xiàn)象，只要社會中存在組織，存在個體對組織的權(quán)力轉(zhuǎn)讓，存在掌握組織公共權(quán)力和公共資源的個體，那么就有可能存在腐敗現(xiàn)象。也正因為如此，我們對腐敗實質(zhì)和成因的研究應(yīng)該有一個更寬泛的視角。作者認(rèn)為，如果采用科爾曼的“法人行動”理論來分析腐敗現(xiàn)象，我們可以得到一個關(guān)于腐敗成因的新的分析框架。如前所述，不論對任何組織而言，“理性選擇”這一行動基點和組織中代理人“雙重資源”的存在都是腐敗產(chǎn)生的重要根源，對組織代理人而言，他除了擁有與組織職位相應(yīng)的公共資源外，還擁有一部分可供自己支配的行動權(quán)利，當(dāng)個人利益與組織利益發(fā)生沖突時，代理人為了追求自身利益的最大化，就有可能運用上述“雙重資源”去侵犯組織或他們的正當(dāng)權(quán)益，從而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)然，個體利益需求最大化和組織中的“雙重資源”都是客觀存在的，而現(xiàn)實中，在不同的社會形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)下，腐敗發(fā)生的幾率和數(shù)量卻大不相同，這主要是由于對權(quán)力的監(jiān)管制度設(shè)計和監(jiān)管力度不同造成的。研究者普遍認(rèn)為，當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因就在于對權(quán)力監(jiān)管的不到位，如內(nèi)部監(jiān)管機制不完善，一把手權(quán)利過大，內(nèi)部監(jiān)督機制的軟化和失靈；外部監(jiān)管水平不高，政務(wù)公開、財產(chǎn)申報、政府采購、干部選任制度等方面均存在不足等等。^[5]

除了公權(quán)部門，在民間公益組織中也存在類似的問題。例如，我國對慈善組織的管理監(jiān)督長期以來存在嚴(yán)重不足。目前，“國內(nèi)的大部分慈善機構(gòu)依附于政府機關(guān)，專業(yè)性不強，分工不合理，機構(gòu)職能不清，慈善機構(gòu)采取的慈善活動單一，慈善公益組織和社會的信息交流不足，接受捐贈的渠道不暢。由于缺乏必要的監(jiān)管，部分基金會對資金的籌集、捐贈項目和資金的投向未能如實向社會公布，程序不透明、管理制度不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)挪用甚至侵占捐贈款等現(xiàn)象，導(dǎo)致公信力下降，挫傷了有捐贈意愿的人的公益心?！?sup>[6]

（二）不同組織類型的腐敗現(xiàn)象差異

研究發(fā)現(xiàn)，在不同類型的組織當(dāng)中，由于資源分配方式和資源特征的差異，代理人出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的情況也各不相同。在這次問卷調(diào)查中，我們以“在過去的一個月里有多少親友要求您利用自己的工作關(guān)系照顧他們”這個問題來從側(cè)面了解組織中可能存在的代理人“以權(quán)謀私”的狀況，調(diào)查顯示，不同的組織類型體現(xiàn)出較大的差異（見表7.1）。通過統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位中的員工利用工作便利為自己親友謀利的可能性較大，占到39.0％，其次為國家機關(guān)，占17.1％，而在各類企業(yè)中此類情況則比較少見。

上述情況與當(dāng)前我國社會組織的演變、分化情況有關(guān)，例如各類企業(yè)正在建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，其對代理人的制約機制相對比較完善，而國家機關(guān)和事業(yè)單位的改革逐漸深入，前者掌握著諸多公共資源和權(quán)利，后者的業(yè)務(wù)性質(zhì)又是與大眾密切相關(guān)的各類服務(wù)項目，如醫(yī)院、學(xué)校等，因此，在這些組織中出現(xiàn)較多的“以權(quán)謀私”現(xiàn)象也就不足為怪了。

表7.1　不同類型組織代理人被要求照顧親友的狀況

資料來源：問卷調(diào)查統(tǒng)計

現(xiàn)代社會中，大量的社會組織存在于城市，因此，城市中發(fā)生腐敗的可能性比較大。相對而言，農(nóng)村中各類正規(guī)社會組織的數(shù)量比較少，因此人們對腐敗問題的研究也相對較少，但這并不表明鄉(xiāng)村社會就沒有腐敗現(xiàn)象。許昀在分析我國當(dāng)前農(nóng)村村委會的行動特征時指出，在村委會中，村民是委托人，村委會領(lǐng)導(dǎo)是代理人，后者擁有一定的職位、權(quán)利與報酬，同時，他們要幫助村民實現(xiàn)一定的目標(biāo)，要為委托人帶來某種利益。在村委會中，代理人得到的報酬往往不是經(jīng)濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟權(quán)利，諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎勵、外部社會關(guān)系等，代理人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟權(quán)利。于是，優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)，挪用公共物品之類的腐敗行為就會演變成普遍的社會現(xiàn)象。^[7]

（三）有效預(yù)防和減少腐敗

腐敗的存在是一種客觀現(xiàn)象，在“法人行動”理論看來，要控制腐敗的蔓延，就必須從資源調(diào)配與利益控制的角度著手，事實上，在當(dāng)前我國反腐敗的理論研究和社會實踐中，有許多措施正是這種思路的體現(xiàn)。

目前，我國對腐敗問題的懲治和預(yù)防主要是通過建立健全“教育”“預(yù)防”“監(jiān)督”并重的體系來進(jìn)行。教育方面，主要是改進(jìn)教育內(nèi)容和方式方法，逐步將“倡廉教育”納入社會教育和國民教育體系，培養(yǎng)“廉潔可敬”、“腐敗可恥”的社會意識。^[8]特別是針對新形勢下干部隊伍建設(shè)面臨的新情況新問題，教育引導(dǎo)廣大干部增強黨性觀念和法治意識，自覺遵守黨紀(jì)國法，嚴(yán)格按法律法規(guī)和政策辦事，“牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民的理念，自覺加強黨性修養(yǎng)、樹立和弘揚良好作風(fēng)，堅決克服官僚主義、形式主義、弄虛作假、心浮氣躁等不良風(fēng)氣，真心實意為群眾辦實事、做好事、解難事”。^[9]教育防腐是針對權(quán)利和利益主體實施的預(yù)防性工作，其目的在于強化社會行為個體的法制觀念和理性意識，從而將組織中所有個體及組織代理人的利益最大化愿望進(jìn)行調(diào)整，形成一種內(nèi)在的約束機制。

至于腐敗的預(yù)防和監(jiān)督，則都要在制度方面做文章。通過對腐敗形成原因的分析我們已經(jīng)知道，個體利益需求最大化和組織中的“雙重資源”客觀存在，預(yù)防和治理腐敗必須注重外在的約束和監(jiān)督機制，這方面的機制科學(xué)有效，則腐敗發(fā)生的幾率和腐敗的程度就可能會降低一些。如果強化對權(quán)力的約束機制，人們對各種行動方案的成本和收益的計算就會不同，從而遏制腐敗的發(fā)生。^[10]近年來，我國逐步建立健全了權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，建立了決策問責(zé)和糾錯制度。黨的十八大報告也明確指出，要“推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。^[11]在基層監(jiān)督領(lǐng)域，特別強調(diào)要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督、專門機關(guān)監(jiān)督和群眾監(jiān)督等結(jié)合起來，拓寬群眾監(jiān)督渠道，健全群眾監(jiān)督機制，注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用，加強對反腐倡廉輿情特別是網(wǎng)絡(luò)信息的收集、研判和處置，形成監(jiān)督合力、增強監(jiān)督實效。^[12]所有這些理念和措施，其實都可以被看作是對公權(quán)組織中各類“代理人”手中資源的重新分配和全面監(jiān)督。已有的研究表明，這些制度的建立和完善十分必要，而且也將是卓有成效的。

對公益組織的監(jiān)督也應(yīng)采取同樣的思路。如在慈善組織內(nèi)部設(shè)立專門的資金管理機構(gòu)和監(jiān)事機構(gòu)，資金管理機構(gòu)對慈善資金進(jìn)行運營和核算，專項基金可獨立核算，但不具有獨立法人性質(zhì)，不得從事投資經(jīng)營活動。監(jiān)事會或監(jiān)察委員會對資金的募集、管理、使用、增值等活動進(jìn)行全方位的監(jiān)督，協(xié)助審計部門進(jìn)行年度審計和專項審計等。同時，要加大外部監(jiān)督的力度。在監(jiān)督手段上，政府可統(tǒng)一年報格式和內(nèi)容，確保能如實反映組織所有的財務(wù)活動，并建立政府問責(zé)制，如果發(fā)現(xiàn)有造假行為，政府應(yīng)該依法予以懲戒，取消公益慈善組織的資格。也可以逐步建立一批獨立的第三方獨立評估機構(gòu)，為公益慈善組織評級，定期進(jìn)行評估，并公開評估結(jié)果，以供民眾進(jìn)行慈善捐助時作為參考，也為公益慈善的監(jiān)管機構(gòu)提供監(jiān)督依據(jù)等等。^[13]

在作者所進(jìn)行的研究訪談中也發(fā)現(xiàn)，一些社會組織已經(jīng)意識到，預(yù)防腐敗必須通過資源權(quán)利的重新分配對代理人行動進(jìn)行監(jiān)督和控制。一位市級醫(yī)院的醫(yī)生曾經(jīng)談到：“本醫(yī)院的日常決策已經(jīng)有一個民主的監(jiān)督和決策機制。在我們醫(yī)院，藥品進(jìn)入、器材購置要通過醫(yī)院藥事會和專家組的評估與論證，不能由領(lǐng)導(dǎo)說了算。這是由醫(yī)院所提供服務(wù)的特殊性決定，即必須保證醫(yī)療質(zhì)量的穩(wěn)定?！?/p>

作者通過問卷對當(dāng)前城市中各類社會組織的監(jiān)督機制也進(jìn)行了初步的了解（如表7.2），調(diào)查資料顯示，在有效問卷中，表示組織中有職工代表大會等民主監(jiān)督、決策機構(gòu)的占55.1％，有44.9％回答沒有。在過去的一年里，此類代表大會召開的平均次數(shù)為2次，其中有近10％的組織沒有召開過大會（如表7.3）。可見，這些民主監(jiān)督、民主決策機構(gòu)的有效性并沒有充分發(fā)揮出來。

表7.2　組織中是否具有民主監(jiān)督?jīng)Q策機構(gòu)的統(tǒng)計

資料來源：問卷調(diào)查統(tǒng)計

表7.3　民主大會召開次數(shù)的描述性統(tǒng)計

資料來源：問卷調(diào)查統(tǒng)計

腐敗問題是當(dāng)今世界的一個普遍性難題，“法人行動”理論中對代理人的分析可以使我們對腐敗形成的根源有一個獨特的認(rèn)識，而且，由于這一理論假設(shè)具有較大的適用范圍，因此可以更好地促進(jìn)東西方腐敗研究的交流和對比。不過，“法人行動”理論對腐敗現(xiàn)象的形成過程和形成機制缺乏具體的剖析，在這些方面，我們?nèi)匀恍枰梃b其他理論的研究成果。