二、問題原因分析

我國民間殘疾人組織的發(fā)展面臨著外困內(nèi)憂。阻礙其健康發(fā)展的因素十分復雜，包括經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政治制度、傳統(tǒng)文化、公眾意識、公共政策以及民間助殘組織自身能力建設問題等。

（一）法律體系和政府政策問題

我國政府對民間組織的發(fā)展一直持謹慎態(tài)度。長期以來，我國的公民社會先天發(fā)育不足、后天營養(yǎng)不良。盡管各界關于放寬對民間組織的政策限制、引導培育公民社會健康發(fā)展的呼聲此起彼伏，盡管許多民間組織的積極作用和貢獻已經(jīng)經(jīng)過了實踐檢驗，政府對相關政策的改革依然患得患失、裹足不前。

從法規(guī)和政策層面看，至少有以下幾點制約我國民間殘疾人組織的發(fā)展。

1．法律法規(guī)體系不完善，雙重登記管理制度弊端突顯

我國對民間組織的管理沒有形成完整的法律體系，缺乏上位法。對民間組織的管理主要依靠條例規(guī)章和各級政府的紅頭文件。隨著社會的進步，這些法律法規(guī)不能適應時代發(fā)展需要的弊端逐漸暴露出來。

根據(jù)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，成立社會團體和民辦非企業(yè)單位，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內(nèi)社會團體和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務主管單位。^[9]必須要有業(yè)務主管單位這一規(guī)定將大量無法找到業(yè)務主管單位的草根組織擋在了合法登記的門檻之外。關于雙重登記管理制度的弊端，國內(nèi)學者已經(jīng)有了充分的研究論述，在此不多贅述。

我國現(xiàn)有的殘疾人相關法律法規(guī)對民間殘疾人組織雖有所提及但多為原則性倡導性條款，缺乏可操作的細節(jié)規(guī)定。我國有關社會保障的立法建設同樣滯后，其中對殘疾人的社會保障和社會服務的規(guī)定也不明確。

2．行政管理體系不健全

我國對民間組織的管理缺乏上位法依據(jù)，中央沒有統(tǒng)一的政令規(guī)范，各部門和地方各級政府對民間組織的管理權責不明、層級不清，或互相推諉、管理真空，或職權交叉、管理重疊。各地、各部門自行實施了一些公開的或內(nèi)部的管理辦法，但條塊分割嚴重，不能適應現(xiàn)實情況。尤其是登記管理部門和業(yè)務主管單位的權責劃分不明確，重登記、輕管理的現(xiàn)象十分普遍。同時，政府部門的相關研究不深、認識不到位、經(jīng)驗不足、缺乏專業(yè)人才等也影響了對民間組織的科學規(guī)范管理。總之，我國尚沒有形成一套完善合理、運作成熟的民間組織行政管理機制。這使得政府對民間組織的管理“人治”特點突出，程序不透明、不規(guī)范，隨意性大，效率低下。

3．社會保障體系低水平

殘疾人通常比一般社會群體有額外的開支，比如購買輔助器具的費用、進行居家無障礙改造的費用等，而他們的收入普遍低于社會平均水平，所以殘疾人更加依賴社會保障。

我國對殘疾人的普惠制度尚未建立，各種針對殘疾人的補貼、救助也未系統(tǒng)化，地區(qū)之間存在嚴重不平衡。同時，殘疾人和殘疾人組織沒有能夠充分參與制度設計，意見表達和選擇的權利被忽視。

沒有良好的社會保障，大多數(shù)殘疾人沒有經(jīng)濟能力承擔民間組織的服務收費；民間殘疾人服務機構由于資金匱乏、來源單一，也很難降低服務收費。

4．政府對民間殘疾人組織的支持力度不夠

德國非營利組織收入的68％來自政府，法國則占到60％。在美國，到1980年，聯(lián)邦政府對非營利部門的直接資助高達410億美元，相當于非營利部門總收入的35％，州及州以下政府還資助了非營利部門80億～100億美元，聯(lián)邦政府還對非營利組織所得稅進行豁免。^[10]而在我國，2008年全國性社會團體政府資助收入占總收入的13％左右，低于世界39國政府資助社會組織收入36％的平均水平。^[11]

（二）社會氛圍和公眾意識問題

社會氛圍和公眾的認識程度對民間殘疾人組織的生存和發(fā)展有著重要影響。如果社會氛圍較好，公眾意識到位，民間殘疾人組織就可以得到更多的社會資源，對促使政府加大支持力度也會起到一定的作用；反之，則有可能被歧視、排擠、漠視。目前不利于民間殘疾人組織發(fā)展的社會氛圍和公眾意識問題包括以下幾方面。

1．對殘疾人的偏見和歧視

很多民間殘疾人組織曾遭遇過所在小區(qū)居民的抵制甚至驅逐。還有很多人認為為殘疾人服務是不吉利或低級的工作，沒有發(fā)展前途。這種社會偏見會影響殘疾人服務領域勞動者的整體素質和行業(yè)的長遠發(fā)展。

殘疾人自身和殘疾人家長也會由于社會歧視而產(chǎn)生自卑心理。有的殘疾人不愿意走出家門，有的殘疾人家長視殘疾人為恥辱，寧愿將殘疾人鎖在家里孤獨地承擔那份沉重，也不愿意讓他們?nèi)⑴c社會生活、接受社會服務。在經(jīng)濟社會發(fā)展落后的地區(qū)，社會偏見和歧視更為嚴重。

2．缺乏社會公益文化和制度保障

在西方國家，志愿服務、慈善捐款是幾乎每個公民都曾經(jīng)歷過的事。西方國家民間組織的董事會中常常會有不拿薪水的律師、會計師、學者，或者有專業(yè)人員和機構愿意提供免費的咨詢、技術支持。而在中國，為民間組織和弱勢群體提供志愿服務好像需要很高的“道德水準”，慈善捐款那是財富新貴才玩得起的時尚。這種差別完全是源于中西方文化上的差異嗎？

致力于傳播人道主義精神的雜志《三月風》在2011年第3期上有這樣一段話：“慈善文化不成熟的社會，帶著高尚光環(huán)的公益人士，背后必透著涼風。他們被誤解，被質疑，被索捐，被精神綁架，被貧困，堅持理想是支持他們的唯一理由。我們還沒有習慣與高尚為伍，我們還沒有接納公益是種職業(yè)。我們一方面感慨中國慈善人士太少，國人慈善意識不強，另一方面當真有慈善家出現(xiàn)時，卻被‘槍打出頭鳥’的事實所傷害。誰又能說這不是互為因果的惡性循環(huán)呢？我們還在期待完善的慈善制度，別讓英雄成為悲劇。”^[12]

“大好人”為公益奉獻了一切，卻結局凄慘；受助者不知道感恩，不懂得回報社會，將索取視為理所當然。這類報道屢見不鮮，一個個活生生的悲劇常常讓人心生悲涼。這種好人沒好報、好人不敢做好事的扭曲現(xiàn)象不單單是精神文明建設問題，需要政府從法律和制度層面來解決。我們常常贊嘆西方國家濃郁的公益文化，并從西方人的文化根基、宗教信仰方面尋找原因，卻忽視了政府在鼓勵和規(guī)范社會公益中扮演的關鍵角色，忽視了完善的法律法規(guī)和制度體系對保障“愛心人士”權益的重要作用。

3．社會對民間組織認識的誤區(qū)

做公益事業(yè)也有成本，然而許多社會公眾并沒有認識到這一點。很多人認為，民間組織就應該無償提供服務。當民間殘疾人組織收取服務費用時，可能會受到質疑。有些愛心人士愿意為殘疾人等弱勢群體捐款，卻不能認可公益組織留下一定比例的善款作為行政開支和項目管理費用。由于制度監(jiān)管不到位，近些年來公益領域也的確爆出不少丑聞，比如社會捐款被公益組織負責人據(jù)為己有或大肆揮霍等，這更增加了公眾的疑慮。

（三）官辦機構的不公平競爭和擠壓

約翰斯·霍普金斯大學薩拉蒙教授研究認為，拉美地區(qū)存在兩個分離的非營利部門：一個是由較傳統(tǒng)的慈善組織和與社會、經(jīng)濟名流聯(lián)系密切的機構所組成，另一個則是由相對較新的草根組織和所謂的非政府組織所組成。^[13]在我國，非營利部門同樣存在著“二元化”。

我國政府對官辦非營利機構從政策到資金，從場地到人員編制，給予全方位的支持，而對于純民間的草根組織，則不僅缺乏扶持，還在管理政策上有諸多限制。具有官方背景的殘疾人服務機構，憑借“體制內(nèi)”這一身份優(yōu)勢，可以壟斷資源，不公平競爭；而民間草根組織則常被排斥在利益和資源分配的格局之外，甚至是向社會募捐的行為也會受到種種政策限制和排擠。從深層次看待這一問題，原因在于中國的政治體制改革和社會發(fā)展遠遠滯后于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟增長。

（四）缺少高素質專業(yè)人才

1．缺少專業(yè)人才儲備

隨著中國公民社會的崛起，民間組織數(shù)量急劇增長，社會工作人才極其缺乏。在日本，專業(yè)社會工作者占總人口的比例是5‰，加拿大這一比例是2.2‰，美國是2‰，中國香港是1.7‰，而中國內(nèi)地是0.3‰。^[14]我國的社會工作者不僅數(shù)量少，而且絕大多數(shù)沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)教育。盡管我國許多大學已經(jīng)設立了社工專業(yè)，但是缺少師資，缺少本土化的配套教材，實際人才培養(yǎng)效果離現(xiàn)實需求還有不小的差距。而且許多社工專業(yè)的畢業(yè)生還因為收入低等各種因素而改行。

殘疾人服務對工作人員的專業(yè)性有很高的要求。我國從事殘疾人工作的高素質專業(yè)技術人員稀缺。國內(nèi)設立特殊教育和康復專業(yè)的正規(guī)院校屈指可數(shù)，且存在分科不細、與實踐脫節(jié)等問題。殘疾人社會服務這個領域系統(tǒng)性地缺乏專業(yè)人才。

2．難以吸引和留住人才

李春玲2001年通過抽樣問卷調(diào)查對當代中國職業(yè)聲望進行研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者的社會經(jīng)濟地位排在出租車司機和酒店廚師之后。^[15]民間組織從業(yè)者的薪酬也一直在低水平徘徊。薪酬低、職業(yè)發(fā)展空間小、缺乏社會尊重等，都是民間殘疾人組織難以吸引和留住人才的原因。

（五）從業(yè)者認識上的局限

很多民間殘疾人組織的創(chuàng)始人和從業(yè)者，并沒有真正想清楚自己為什么要從事這一事業(yè)。如果所從事的事業(yè)是一種信仰，是一份責任，那么投入便義無反顧。如果沒有清晰的理想和信念做指引，在面對困難或誘惑時則容易迷失方向。

不少從業(yè)者的認識停留在做殘疾人工作是做善事，是積德；為殘疾人服務是救濟，是憐憫。以居高臨下救助的心態(tài)服務殘疾人，不可能真正尊重殘疾人的人格，不可能將殘疾人當作社會平等的成員對待。

許多民間殘疾人組織對“社區(qū)康復”、“社會融合”等國際殘疾人領域主流的工作理念還比較陌生。在許多服務機構，對殘疾人，特別是智障或精神殘疾人的服務是按照施與方的意愿安排的，沒有考慮到殘疾人的自主意愿、人格尊嚴、幸福感受，以及選擇的權利。殘疾人或許能夠獲得某種服務，但那也許并不是他們所需要的，不是以他們愿意接受的方式獲得的，這樣的服務也背離了初衷。

有些民間殘疾人組織的創(chuàng)始人將自己創(chuàng)立和領導的組織自然而然地看作是自己所擁有，沒有理解公益組織的本質屬性。組織管理上一言堂，產(chǎn)權不清晰，財務不透明，運作不規(guī)范。

對民間組織與政府和社會的關系，不少民間殘疾人組織負責人也存在認識誤區(qū)。一種觀點認為，自己是在替政府干活，所以政府有義務給予全力支持。還有一種觀點認為，官方的管理和干預會影響民間組織的獨立性和效率，雙方應該井水不犯河水。這兩種心態(tài)都會影響民間殘疾人組織爭取政府支持和挖掘社會資源的能力。