人民代表大會制度建設(shè)的重要進(jìn)展
——從1979年到1990年人大工作掃描^[1]

十一屆三中全會以來，中國民主政治建設(shè)的主要成就表現(xiàn)為人民代表大會制度逐步健全和完善。實(shí)踐表明，民主建設(shè)必須從人大制度建設(shè)著手。總結(jié)人民代表大會制度建設(shè)取得的進(jìn)展，對進(jìn)一步完善和發(fā)展人民代表大會制度，推進(jìn)制度建設(shè)的主要進(jìn)展有以下幾個方面。

一、人大的組織、職能大大加強(qiáng)

1979年以后通過修改憲法，制定和修改全國人大組織法，地方人大和地方政府組織法，使人民代表大會從組織上得到加強(qiáng)，在職能上得到強(qiáng)化，表現(xiàn)在下列方面:

1.加強(qiáng)了全國人大常委會的組織，擴(kuò)大了它的職權(quán)

1982憲法總結(jié)了我國過去30多年人大制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，著重加強(qiáng)了全國人大常委會的建設(shè)，將原來屬于全國人大的部分職權(quán)改由它的常委會行使，使全國人大常委會在組織上強(qiáng)化，職權(quán)人為擴(kuò)大。1982憲法擴(kuò)大全國人大常委會的職權(quán)有:改變了1954憲法關(guān)于全國人大是“行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，全國人大常委會只能制定法令的規(guī)定。賦予全國人大常委會制定除應(yīng)由全國人大制定的法律以外的其他法律，并可以在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改；可以審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行中所作的部分調(diào)整方案；可以根據(jù)總理提名，決定部長、委員會主任、審計(jì)長、秘書長的人選，根據(jù)軍委主席提名，決定軍委其他組成人員人選(以前只能決定上述人員的個別任免)。還規(guī)定，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權(quán)根據(jù)法定程序提出對國務(wù)院或國務(wù)院各部委的質(zhì)詢案；人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)，從而使人大常委會組成人員向?qū)Ｂ毣较虬l(fā)展。

這些規(guī)定，是原來憲法沒有的，它使全國人大常委會的地位和作用更加突出，使常委會成為全國人大閉會期間經(jīng)常有效行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，從而使全國人大的作用能得到經(jīng)常發(fā)揮。

2.縣級以上人大設(shè)立常委會

1979年，第五屆全國人大第二次會議修改1978憲法，決定縣以上地方各級人大設(shè)立常委會，1982憲法把這一制度進(jìn)一步確定下來。

地方人大常委會的設(shè)立，是我國人民代表大會制度健全和完善的重要標(biāo)志之一。憲法賦予縣以上各級人大常委會有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議；依法定權(quán)限決定國家工作人員任免；在本級人大閉會期間、罷免和補(bǔ)選上一級人民代表大會的個別代表等。

10多年來，地方人大常委會從無到有建立、發(fā)展起來，并做了大量的工作，在摸索中前進(jìn)，取得了許多人大制度建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，縣以上地方人大常委會的設(shè)立，健全和加強(qiáng)了地方人大制度建設(shè)，有利于保障人民當(dāng)家作主行使管理國家的權(quán)力。地方人大通過常委會經(jīng)常討論、決定本地區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)，開展對“一府兩院”的監(jiān)督，保障它們更好地依法行使職權(quán)。認(rèn)真行使人事任免權(quán)，從而強(qiáng)化了國家工作人員對人民代表大會負(fù)責(zé)，對人民負(fù)責(zé)的精神。地方人大常委會的建立，加強(qiáng)了地方人民代表大會的自身建設(shè)，改變了過去由本級人民政府召集代表大會的做法，保證了代表大會按時召開，并能充分做好各項(xiàng)會議準(zhǔn)備工作，提高代表大會的效率和水平。在代表大會閉會期間，有了經(jīng)常行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)、代表與人民代表大會，人民代表大會與人民群眾的聯(lián)系加強(qiáng)，人民代表大會能更好地反映人民群眾的意見和要求，及時處理群眾建議、批評和意見，加強(qiáng)了人民群眾對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

3.賦予省級人大及其常委會行使地方立法權(quán)

新憲法根據(jù)權(quán)力下放的精神，賦予省級人大及常委會享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。在此之前，省級人大只有依照法定權(quán)限通過和發(fā)布決議的權(quán)力。省級人大立法權(quán)的確立，大大加強(qiáng)了省級人大及常委會的職能作用。從1982年至1989年底，省級人大已制定地方性法規(guī)1 600多件。這些法規(guī)對加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，保證發(fā)揮地方自主權(quán)和積極性，加強(qiáng)地方國家機(jī)關(guān)管理本地事務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，起了良好作用，從而使省級人大的作用得到更好發(fā)揮。

4.專門委員會得到健全和加強(qiáng)

專門委員會在國外是行動中的國會。專門委員會建設(shè)，是人民代表大會制度建設(shè)的重要方面。這對保障人大及常委會經(jīng)常、有效地開展工作，從而發(fā)揮人大作用是十分重要的。

10多年來，全國人大和地方人大專門委員會建設(shè)逐步健全和加強(qiáng)。根據(jù)1954憲法，第一、二、三屆全國人民代表大會只設(shè)立了民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會和代表資格審查委員會。而其中只有民族委員會和法案委員會是大會閉會期間的常設(shè)委員會。根據(jù)1978年憲法規(guī)定，“全國人大可根據(jù)需要設(shè)若干專門委員會”。第五屆全國人民代表大會了設(shè)立民族、預(yù)算、法案、代表資格和提案等5個委員會。只有民族委員會為常設(shè)委員會。根據(jù)1982年新憲法和《全國人大組織法》，增加和改進(jìn)了專門委員會的設(shè)置，第六屆全國人大第一次會議開始設(shè)立了民族、法律、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)、華僑、外事六個專門常設(shè)委員會，第七屆全國人大第一次會議又增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會。另外，根據(jù)1982年全國人大組織法，從第六屆全國人民代表大會開始將代表資格審查委員會改設(shè)在常委會中，成為全國人大常委會的代表資格審查委員會，以便于平常增選代表對代表資格的審查。

地方人大專門委員會也從無到有逐步建立和發(fā)展。1979年《地方人大和政府組織法》只規(guī)定地方人大在舉行會議時，可設(shè)立代表資格審查委員會、議案委員會和其他需要設(shè)立的委員會。這都不是常設(shè)委員會。1979年縣以上地方人大設(shè)常委會后，部分省級人大常委會開始設(shè)立有關(guān)工作委員會或?qū)ｉT性辦公室。它屬于常委會辦事機(jī)構(gòu)，為常委會提供專門服務(wù)。1982年全國人大設(shè)專門委員會后，1983年省級人大換屆時，少數(shù)省級人大根據(jù)憲法精神，將工作委員會改為專門委員會。1986年修改的《地方人大和政府組織法》明確規(guī)定地方人大可以設(shè)立法制、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)等專門委員會，其他地方人大仍保留工作委員會。

與此同時，專門委員會職權(quán)也得到加強(qiáng)。全國人大專門委員會職權(quán)，原來只是審查議案，或提出有關(guān)的議案和意見。只有法案委員會可根據(jù)全國人大或常委會決定，擬定法律和法令草案?，F(xiàn)在，人大專門委員會的職權(quán)擴(kuò)大為:研究、審議、擬定議案。《七屆全國人大常委會工作要點(diǎn)》^[2]和有關(guān)委員長會議紀(jì)要^[3]強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)專門委員會建設(shè)，專門委員會除履行好上述職權(quán)外，還要協(xié)助人大常委會做好監(jiān)督工作，可聽取“一府兩院”工作匯報(bào)，把審查備案法規(guī)工作承擔(dān)起來，有選擇地開展對一些重要法律實(shí)施情況的檢查。這些工作各專門委員會正在逐步開展，并取得初步成效。

由于從上述幾方面加強(qiáng)了人民代表大會的組織職能，使人民代表大會制度的作用得以初步發(fā)揮，人民代表大會的形象開始改變。

二、選舉制度朝民主化方向邁了一大步

選舉制度是人民代表大會制度建設(shè)的組織基礎(chǔ)。1979年以來，全國范圍內(nèi)進(jìn)行了四次縣鄉(xiāng)直接選舉，兩次縣以上的間接選舉的換屆選舉。在這個過程中，選舉制度不斷改進(jìn)，選舉民主化程度逐步提高。從而推動了人民代表大會制度建設(shè)和民主政治建設(shè)的發(fā)展。

我國新《選舉法》和《地方人大和政府組織法》是1979年制定的，這兩個法律與50年代的“兩法”比，有兩點(diǎn)重大改革:一是將代表的等額選舉改為差額選舉；二是把直接選舉人大代表的范圍在農(nóng)村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擴(kuò)大到縣一級。爾后，又分別于1982年和1986年對“兩法”進(jìn)行了兩次修改，使選舉制度總體上朝完善和民主化方向前進(jìn)。

當(dāng)然，前進(jìn)并不是一帆風(fēng)順的。1982年對《選舉法》的修改主要有兩點(diǎn):第一，將1979年《選舉法》規(guī)定的聯(lián)合提名候選人推薦者可用各種形式宣傳代表候選人，改為選舉委員會應(yīng)向選民介紹情況，推薦者可以在選民小組會議上介紹候選人。二是簡化另行選舉程序，規(guī)定對需要進(jìn)行另行選舉的，以最低得票不少于選票的1/3者當(dāng)選，從而改變了過去以獲得全體選民或代表的過半數(shù)票當(dāng)選，有時多次得不出選舉結(jié)果的弊病。在《地方人大組織法》的修改中，主要將部分國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和常委會組成人員的選舉，由過去確定的“一般應(yīng)差額選舉”的原則，改為“可采用候選人多于應(yīng)選人的辦法，也可以經(jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人，進(jìn)行選舉”。即實(shí)際上可通過預(yù)選進(jìn)行等額選舉?？梢?，1982年對“兩法”的修改，在選舉制度的民主化方向是有所后退的。這主要是受1980年前后一些高校搞自由競選的影響而作出的修改。

根據(jù)民主法制發(fā)展需要和政治體制改革精神，1986年再次修改“兩法”，使選舉程序大為完善，選舉的民主程度大大提高。這次修改“兩法”的主要內(nèi)容有:完善和加強(qiáng)了選舉組織體制，改變了過去選舉工作在縣以上由民政部門主持，在鄉(xiāng)由鄉(xiāng)政府組織的選舉工作體制，改為縣以上各級人大常委會組織選舉工作，并指導(dǎo)縣以下(包括縣級)人大代表選舉工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會受縣級人大常委會選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)，選舉機(jī)構(gòu)逐步走向常設(shè)化和專門化。確立了優(yōu)先按居住狀況劃分選區(qū)，其次按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū)的原則；簡化選民登記手續(xù)，實(shí)行一次登記長期有效的辦法；將選民或者代表聯(lián)合提名候選人的人數(shù)由3人改為10人，使代表候選人提名更加嚴(yán)肅認(rèn)真；直接選舉代表候選人差額數(shù)由1/2至1倍，改為1/3至1倍，使選舉效率提高；取消了通過預(yù)選確定正式候選人的辦法，由選民小組或全體代表反復(fù)醞釀，討論、協(xié)商確定正式候選人；增加人大主席團(tuán)應(yīng)向代表介紹候選人情況的規(guī)定；限制委托投票不得超過3人；將直接選舉當(dāng)選代表的票數(shù)，由全體選民過半數(shù)改為“兩個過半數(shù)”當(dāng)選，即全體選民過半數(shù)參加投票選舉有效，候選人獲參加選舉選民的過半數(shù)當(dāng)選；確定對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差額選舉的原則，取消了對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員可通過預(yù)選等額選舉的做法；明確了副職領(lǐng)導(dǎo)人和常委委員選舉的差額幅度和比例。從以上可見，1986年“兩法”的修改是朝著工作簡便、程序完善、制度民主的方向發(fā)展的。

為保證選舉工作依法辦事，中央于1985年和1989年兩次轉(zhuǎn)發(fā)過三個有關(guān)選舉工作的文件，文件強(qiáng)調(diào)選舉要充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，尊重選民意志。改變?yōu)檎疹櫞砻娑?guī)定代表構(gòu)成比例的做法，限定同級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)人推薦為代表候選人一般為3～5人。要重視提高代表素質(zhì)，改變代表和常委組成人員的知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮各級人民代表大會權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。同時，為保證選舉法的實(shí)施，省級地方人大都根據(jù)本地情況制定有較詳盡的選舉細(xì)則。上述措施，促進(jìn)了選舉工作的民主化、程序化。

總括10多年來我國選舉制度民主化的重大進(jìn)展，主要表現(xiàn)在:

第一，改進(jìn)代表候選人提名辦法。修改后的《選舉法》和《地方人大和政府組織法》規(guī)定，政黨，團(tuán)體可聯(lián)合或單獨(dú)提出候選人，選民或代表10人以上聯(lián)名也可提出候選人，并有同等的法律地位，都必須列入初步候選人名單，經(jīng)充分醞釀、協(xié)商根據(jù)較多數(shù)選民或代表意見確定正式候選人。大多數(shù)地方在實(shí)際中注意尊重選舉人意愿，讓選民或代表放手依法推薦候選人，不劃框框，不定調(diào)子，不要求保證某人當(dāng)選，使提名推薦候選人空前廣泛、活躍。

第二，改進(jìn)了代表候選人介紹辦法。實(shí)踐中，群眾創(chuàng)造多種多樣的形式，廣泛、充分介紹候選人。如一些地方組織候選人同選民或代表見面和對話，回答選民或代表提出的問題，使選民或代表能充分了解候選人，深受群眾歡迎。

第三，普遍實(shí)行差額選舉。我國差額選舉是1979年開始確立的，但當(dāng)時法律對實(shí)行差額選舉規(guī)定不徹底，差額與等額選舉并存。實(shí)際執(zhí)行中，除對代表實(shí)行了差額選舉外，國家機(jī)關(guān)組成人員的選舉基本上還是等額。1986年修改“兩法”后，明確了差額選舉原則、不允許經(jīng)過預(yù)選再搞等額選舉。各地在代表和國家機(jī)關(guān)組成人員選舉中，注意按法定比例進(jìn)行差額選舉，讓選民或代表在較大程度上按意愿挑選候選人，選出比較滿意的代表或領(lǐng)導(dǎo)人。這樣，我國地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人除一部分正職沒有實(shí)行差額選舉外，其他一律都實(shí)行了差額選舉。

第四，縣級人大代表實(shí)行直接選舉。把直接選舉從鄉(xiāng)級擴(kuò)大到縣級，提高了人民群眾直接參與管理國家事務(wù)的程度，便于人民群眾對縣級國家機(jī)關(guān)和國家工作人員實(shí)行有效的監(jiān)督。

三、立法工作取得顯著成就

10多年來，人民代表大會的立法職能得到加強(qiáng)，立法工作取得了令人矚目的成就。

1.建立了一套以全國人大常委會為主導(dǎo)的，既統(tǒng)一、又能發(fā)揮多方面立法主動性、積極性的立法體制

1982年憲法改變了1954年憲法以全國人大為我國唯一立法機(jī)關(guān)的高度集中的立法體制。強(qiáng)化了全國人大常委會在立法中的地位和作用，下放了立法權(quán)，從而調(diào)動了國務(wù)院和地方人大立法的積極性。過去30年，我國立法工作進(jìn)展緩慢，從中華人民共和國成立后直到1979年，國家一些重要的基本法律，如刑法、民法等都沒有制定出來。國家社會生活的重要領(lǐng)域基本上無法可依。其主要原因，除指導(dǎo)思想存在問題外，與缺乏能調(diào)動多方面積極性的立法體制有關(guān)。1979年以后，全國人大根據(jù)十一屆三中全會“從現(xiàn)在起要把立法工作擺到全國人大常委會的重要議事日程”的精神，為加快立法步伐，在1982年憲法中確立了新的立法體制，全國人大有權(quán)修改憲法，制定刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律；全國人大常委會與全國人大分享立法權(quán)，有制定全國人大上述立法范圍以外的其他法律的權(quán)力；國務(wù)院有制定行政法規(guī)，省級地方人大有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。此外，為了某種特殊需要，也可以進(jìn)行授權(quán)立法，如為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放需要，全國人大曾授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面，可以制定暫行規(guī)定或條例。在這個立法體制中，全國人大常委會處于主導(dǎo)地位，它不但自身進(jìn)行大量的立法起草、審議工作，并且要協(xié)調(diào)、監(jiān)督國務(wù)院和地方人民代表大會進(jìn)行立法工作。10年來，正是這種集中又多元的立法體制，既保證法律的統(tǒng)一，又發(fā)揮了多方面立法的積極性，使許多法律經(jīng)各方面努力，能較快制定出來。

在新的立法體制中，專門委員會積極參與立法，在立法工作中發(fā)揮越來越大的作用。各專門委員會不但參加法律議案的審議和調(diào)查、研究，根據(jù)七屆人大常委會工作要點(diǎn)的精神，進(jìn)一步參與立法草擬工作?，F(xiàn)在，由專門委員會牽頭，組織有關(guān)部門草擬法律的工作廣泛開展。專門委員會參與立法，大大提高了全國人大及常委會立法工作的能力。

為適應(yīng)新時期立法工作的需要，1979年2月五屆全國人大常委會第六次會議設(shè)立了全國人大常委會法制委員會。^[4]10多年來，法制工作委員成為全國人大及常委會立法工作的重要參謀助手，有力地協(xié)助立法工作的發(fā)展。

2.制定了一批保障公民基本權(quán)利，保證國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放的重要法律，從而推動了國家民主建設(shè)的發(fā)展和社會主義法制的健全

概括全國人大常委會10多年來的立法，主要有下列四類:(1)保障公民基本權(quán)利的法律，如《刑法》、《民法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《繼承法》、《義務(wù)教育法》等。(2)健全國家基本組織制度的法律。如《憲法》，《選舉法》和《地方組織法》、《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》、《村民委員會組織法》和《居民委員會組織條例》、《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》等。(3)大批保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的法律。如《森林法》、《環(huán)保法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》、《商標(biāo)法》、《食品衛(wèi)生法》、《文物保護(hù)法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《專利法》、《工業(yè)企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》、《水法》、《城市規(guī)劃法》、《海關(guān)法》、《技術(shù)合同法》、《會計(jì)法》、《草原法》、《計(jì)量法》、《土地管理法》、《破產(chǎn)資源法》、《郵政法》，《漁業(yè)法》等。(4)促進(jìn)改革對外開放方面的法律。如《合資企業(yè)法》、《合資企業(yè)所得稅法》、《外資企業(yè)所得稅法》、《外資企業(yè)法》、《合作經(jīng)營企業(yè)法》、《涉外合同法》等。此外，還完成了為實(shí)現(xiàn)“一國兩制”的重要法律——《香港基本法》的立法。這些法律的制定，對保障公民基本權(quán)利，加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)和國家政權(quán)建設(shè)，對保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)改革開放都有重要意義。

3.積累了立法工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套立法工作的程序

這些立法工作經(jīng)驗(yàn)是:立法必須以憲法為準(zhǔn)則，以建設(shè)民主法制為目標(biāo)，充分發(fā)揮民主，體現(xiàn)人民群眾的意志和利益；從實(shí)際出發(fā)，廣泛調(diào)查研究，要總結(jié)自身的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)實(shí)踐中的新情況，不斷修改完善法律；要以加強(qiáng)法律理論研究指導(dǎo)立法實(shí)踐，借鑒古今中外立法的有益經(jīng)驗(yàn)；采取積極慎重的立法方針，把有把握，成熟的東西制定為法律；立法技術(shù)上注意簡明扼要，明白易懂，立法起草工作實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者相結(jié)合。

立法實(shí)踐中，還摸索了一套成文和不成文的立法工作程序，使立法工作初步走向規(guī)范化、程序化。其基本程序是:法律草案一般由人大常委會(委托法工委或辦公廳)專門委員會和國務(wù)院有關(guān)部門起草。然后提交常委會聽取說明，作初步審議。再交有關(guān)專門委員會審議和法律委員會統(tǒng)一審議。同時把草案發(fā)各地方、各部門廣泛征求意見，對重要的、意見比較多的法律草案，深入調(diào)查研究，召開各種專門會議討論修改，再交常委會審議。在人大常委會審議中進(jìn)行充分討論，特別注意聽取不同意見。對重要法律條款有爭論或有較多代表或委員對法案有不同意見時，暫不付表決，進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查研究，補(bǔ)充修改，待大多數(shù)人意見一致后，再提交會議審議表決。有的法律草案要經(jīng)多次審議才表決通過。^[5]提交給代表大會審議的法律，都事先經(jīng)過常委會審議。對審議中有重要不同意見的，法律委員會必須在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明，對重要的基本法律案，全國人大常委會可公布全民討論征求意見，涉及審議專門性問題的法律案，不但事先反復(fù)征求有關(guān)專家意見，還邀請有關(guān)方面代表、專家列席人大或常委會會議發(fā)表意見。以上這些程序和做法，保證立法發(fā)揚(yáng)民主，更好地反映人民的意志和要求，使法律更周到。

總之，十一屆三中全會以來，我國立法組織機(jī)構(gòu)得到健全，立法制度逐步完善，取得了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，形成了一套立法工作程序。這是過去立法工作的結(jié)晶，也是我國今后立法進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。到1990年底，全國人大及常委會已制定法律90多個，國務(wù)院制定行政法規(guī)500多個，省級地方人大制定地方性法規(guī)近2 000個。在國家生活的一些重要方面，不能說無法可依了。

四、人大的各項(xiàng)職能初步發(fā)揮

人大除立法職能外，還有監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)和人事任免權(quán)。近年來，人大的監(jiān)督工作受到重視，監(jiān)督機(jī)制大力加強(qiáng)，初步摸索了一些行使人大監(jiān)督權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。從1979年修改憲法，決定縣以上設(shè)人大常委會和改變?nèi)嗣窆缯绾弦惑w制，設(shè)立鄉(xiāng)政府，為從組織上加強(qiáng)人大監(jiān)督工作奠定了基礎(chǔ)。1982年憲法在從制度上加強(qiáng)人大監(jiān)督職能方面有大的發(fā)展。

首先，確立了立法監(jiān)督體制。憲法規(guī)定立法權(quán)下放的同時，也隨之加強(qiáng)了對立法的監(jiān)督措施。如全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定；全國人大閉會期間對全國人大制定法律可進(jìn)行部分補(bǔ)充修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸；賦予全國人大解釋憲法和監(jiān)督憲法的職權(quán)。全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院和省，直轄市、自治區(qū)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。這些規(guī)定，確立了我國的法律監(jiān)督體制。

其次，加強(qiáng)了全國人大常委會對財(cái)政的監(jiān)督職能。全國人大常委會在閉會期間可審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，國家預(yù)算在執(zhí)行中所作的部分調(diào)整方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)審查本行政區(qū)內(nèi)的預(yù)決算。這從法律上保證了人民代表大會對國家計(jì)劃、預(yù)決算的經(jīng)常監(jiān)督。設(shè)立國家審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對國家財(cái)政、財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督。另外，還規(guī)定全國人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)，有利于從組織上加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督。

最后，在監(jiān)督方式上，賦予全國人大常委組成人員在常委會開會期間，有權(quán)提出對國務(wù)院及各部委的質(zhì)詢案。

1986年修改地方組織法，又進(jìn)一步加強(qiáng)了地方人大及常委會的監(jiān)督職權(quán)。賦予縣以上地方人大及常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大常委會決議的遵守和執(zhí)行；撤銷本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令；可組織特定問題調(diào)查委員會；對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的罷免程序作了進(jìn)一步規(guī)定；常委會開會期間可對“一府兩院”提出質(zhì)詢案；人大常委會在人大閉會期間，可撤銷其任命權(quán)限內(nèi)的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)；賦予人大代表和委員的發(fā)言免責(zé)權(quán)，是對代表和委員行使監(jiān)督權(quán)的法律保障。

監(jiān)督工作受到重視，把監(jiān)督工作提上了各級人大常委會重要議事日程。全國人大常委會自1986年開始成立監(jiān)督問題研討小組，做了大量調(diào)查研究工作。1990年，根據(jù)許多代表提議，委員長會議根據(jù)中共中央決定，成立了監(jiān)督立法起草小組，起草監(jiān)督法。地方人大在如何加強(qiáng)監(jiān)督、將監(jiān)督權(quán)具體化方面，作了許多有益的探索，不少地方人大制定了專門的監(jiān)督條例。

實(shí)踐中，監(jiān)督工作穩(wěn)步前進(jìn)。全國人大常委會和專門委員會開展了對法律實(shí)施情況的檢查，執(zhí)法檢查工作在地方人大也已廣泛開展。各級人大常委會還支持和督促了一些地方對不符合憲法和法律的做法作出必要處理，糾正了一些違憲違法事件:如湖南邵陽縣委追查人大代表發(fā)言事件，河南長葛縣委違法任免法院院長事件等。全國人大常委會還加強(qiáng)對國家建設(shè)、改革開放中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)心的問題的監(jiān)督，如聽取審議了一些重大問題的報(bào)告和匯報(bào)，如質(zhì)詢“渤海二號”事件，聽取大興安嶺森林火災(zāi)的匯報(bào)，聽取經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和改進(jìn)措施的報(bào)告，還聽取物價、工資改革，勞動制度改革，教育工作情況和改善知識分子待遇，打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪，清理整頓公司等情況的報(bào)告，等等。通過聽取報(bào)告，督促有關(guān)部門改進(jìn)工作?，F(xiàn)在，全國人大常委會會議將國家建設(shè)的重大問題和群眾關(guān)心的問題列入審議議程已形成制度。

各級人大還通過受理人民群眾來信來訪，加強(qiáng)對司法工作監(jiān)督。全國人大常委會成立信訪機(jī)構(gòu)，1988年又設(shè)立群眾來訪接待室。督促糾正了大批冤假錯案，1988年全國人大常委會經(jīng)過多年努力，糾正臺安“三律師案”，博得了廣大人民群眾的贊揚(yáng)和信任。

各級人大還通過行使重大問題決定權(quán)，加強(qiáng)了對國家和地方重大事項(xiàng)決策的監(jiān)督。10年來，全國人大決定了一批重大事項(xiàng)，如批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)“七五計(jì)劃”，決定開放一批港口，批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定建立海南省和建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。過去中央和地方黨與政府不把有關(guān)國家和人民利益的重大問題提交給人大審議的做法已逐步得到改變，黨政聯(lián)合發(fā)文的情況也大為減少。

各級人大及常委會認(rèn)真依法行使人事任免權(quán)，加強(qiáng)對人事任免監(jiān)督。不少省級人大及常委會成立了選舉人事任免專門委員會或工作委員會，協(xié)助人大及常委會做好人事任免監(jiān)督工作。中央曾發(fā)布文件，要求各級黨組織任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依法辦事，對糾正人事任免中的違法現(xiàn)象起到了良好作用。過去黨委不經(jīng)人大選舉任免就隨意宣布任命或調(diào)動干部的做法大為減少。1981年全國人大辦公廳作出縣以上地方人大常委會對通過任命的干部發(fā)給任命書的規(guī)定，對保證人大常委會行使人事任免權(quán)，強(qiáng)化干部對人大負(fù)責(zé)，對人民負(fù)責(zé)的精神，起了很好作用。現(xiàn)在，一些地方人大及常委會能做到依法行使任免權(quán)，對少數(shù)提交任命群眾反映不好的人選，行使了否決權(quán)，實(shí)際效果是好的。一些地方人大制定了人事任免條例，使人事任免工作更加程序化、制度化。地方人大常委會在如何行使人事任免方面，摸索了許多好的經(jīng)驗(yàn)，如讓被任免的人到會見面，述職，等等，收到了良好效果。

五、人大工作逐步走上程序化

程序是人大依法行使職權(quán)的保障，也是人大制度完善的重要標(biāo)志。10年來，人大在行使職權(quán)過程中，注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把工作中一些成熟的、定型的好做法固定下來，形成制度，有的用立法加以法律化。一批重要的落實(shí)人大制度和職權(quán)的程序法得到制定，如《代表選舉法》、《地方組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》、《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》等，都在這10年中得到制定不斷完善修改。近10年來，人大工作程序的完善，主要有兩次。

第一次，1986年修改地方組織法，有關(guān)程序的完善有:

1.代表大會召開程序。將縣以上地方各級人大預(yù)備會的做法固定下來，規(guī)定了開預(yù)備會的議程，預(yù)備會的主持和召集。規(guī)定了每屆人大一次會議必須在代表選舉完成后兩個月內(nèi)召集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會中過去由人民政府召集，改為由人大主席團(tuán)召集。這些規(guī)定，使地方各級人大會議召開更規(guī)范和更有保障。實(shí)踐表明，這些年來，縣、鄉(xiāng)無故不召開或不按期召開人大的現(xiàn)象已大大減少。

2.完善提案程序。擴(kuò)大提案范圍，專門委員會可以在人代會期間提出議案，有提案權(quán)的人都可以在常委會上提出議案，提高了代表聯(lián)名提案的人數(shù)，使代表提案更為慎重，提案的提交和審議程序更具體化。

3.完善了有關(guān)監(jiān)督程序。對人大的罷免、質(zhì)詢權(quán)作了更具體的規(guī)定，增加了常委會撤銷職權(quán)的程序規(guī)定。

4.完善了國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人離職和不能行使職務(wù)時的替換程序。對因正常原因需要離職的，作了辭職程序規(guī)定；對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人因故不能擔(dān)任職務(wù)的，規(guī)定了代理人選的程序。

第二次，1987年后全國人大及其常委會制定了兩個議事規(guī)則，委員長會議、各專門委員會也都分別制定了議事程序，從而帶動了一些地方人大紛紛制定了議事規(guī)則和內(nèi)部工作程序。議事規(guī)則是人大工作實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，它對程序的完善主要有:

1.開會時間固定化、法律化。五屆全國人大期間開會時間很不規(guī)則，代表大會有時在2月舉行，有時在8月舉行，有時又在11月舉行。能不能按時開會是人大發(fā)揮作用的起碼條件。人民代表大會建設(shè)史上，人大不能按時開會，國家政治生活就不正常。總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，六屆人大開會時間開始固定化，從六屆全國人大第二次會議開始，開會時間固定在每年3、4月召開。全國人大議事規(guī)則進(jìn)一步明確規(guī)定，全國人大會議于每年第一季度舉行。同時，人大常委會會議也由過去比較隨意召開，確定為每兩個月舉行一次例會。

2.人大會議的召集舉行有比較具體的程序規(guī)定。規(guī)定了常委會為大會所作的必要準(zhǔn)備工作，代表團(tuán)的組成，預(yù)備會的召集、議程，大會主席團(tuán)的組織和職權(quán)，會議公開舉行的必要措施等。為提高代表和委員對議案的審議水平，議事規(guī)則還規(guī)定，全國人大開會前1個月，常委會開會前7日，應(yīng)將會議的主要議程通知代表或委員。

3.開會的基本形式，會議發(fā)言、表決方式固定化。全國人大開會的主要形式是全體大會、大會發(fā)言、代表團(tuán)會議、小組會議。常委會開會的主要形式是全體會議、聯(lián)組會議和分組會議。為提高開會效率，對大會發(fā)言時間、主席團(tuán)會議發(fā)言時間，會議表決主要方式作了規(guī)定。

4.議案的提出和審議程序有了具體規(guī)定。這些程序包括:提出議案的主體范圍，提交審議時間、審議保障(有關(guān)部門提供必要資料和詢問)，審議方式，法律議案的修改、撤回議案、暫不付表決等。

5.對人大監(jiān)督職權(quán)的程序化有所完善。對人民代表大會聽取審議工作報(bào)告、質(zhì)詢、罷免、任免和辭職、常委會和專門委員會委員職務(wù)的撤銷、調(diào)查委員會的組織等監(jiān)督方式，都有不同程度的程序規(guī)定。當(dāng)然，這些程序遠(yuǎn)不夠完善。

人民代表大會工作的逐步程序化、制度化，保證了人大制度的運(yùn)行，人大各項(xiàng)職能的初步發(fā)揮，有利于發(fā)揚(yáng)民主。

六、人大自身建設(shè)大為加強(qiáng)

人民代表大會的自身建設(shè)主要是指人大代表和人大常委會機(jī)關(guān)的工作。這方面的進(jìn)展有:

1.適當(dāng)減少了各級人大代表數(shù)額，代表素質(zhì)有所提高，人大的組成向精簡、效能方向合理化。

為使各級人大能有效地行使憲法賦予的職權(quán)，便于開會和討論問題，全國人大和地方人大代表都作了適當(dāng)減少。全國人大代表由五屆時的3 497名減為現(xiàn)在的2 978名。地方人大代表1979年后曾呈上升趨勢。由于各級人大代表名額太多，會議難以組織、開會效率低，花費(fèi)大，不便于行使職權(quán)。鑒于這種情況，1986年全國人大常委機(jī)關(guān)黨組，向中共中央提出減少地方各級人大代表名額的建議。提出了確定人大代表名額的“基數(shù)加人口”的計(jì)算法，即對各級人民代表確定不同的基數(shù)，然后按每加增若干人口，再增加一名代表的做法，確定各級人大代表數(shù)額，中共中央批準(zhǔn)了這一建議。根據(jù)這一原則，各省級人大常委會對減少代表名額作出具體規(guī)定。1986年以后，地方各級人大代表數(shù)額大為減少，全國各級人大代表總數(shù)由過去600萬減少到380萬。省級人大代表減少了17%～48%，縣級人大代表減少了53%～79%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表多的減少了63%，人大代表少的地方略有增加。在減少代表數(shù)量的同時，重視代表素質(zhì)提高。改變了代表知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，使代表的社會活動能力和議政能力都有所提高。由于代表數(shù)量的減少，議事效率有所提高，還為各級人大代表數(shù)額更科學(xué)、更合理化制造條件。

2.人大常委會組成人員和專門委員會委員專職化程度提高，知識結(jié)構(gòu)趨于合理，議政能力逐步提高。1982憲法規(guī)定人大常委組成人員不得擔(dān)任“一府兩院”中的職務(wù)，從而確定常委會組成人員專職化原則。實(shí)踐中，常委會組成人員專職化程度是逐屆提高的，全國人大常委會專職程度已達(dá)60%以上。

3.改進(jìn)了代表活動方式，加強(qiáng)了全國人大常委會同代表和地方人大常委會的聯(lián)系。為發(fā)揮代表的作用，全國人大常委會在制度建設(shè)上主要做了兩件事。第一，1985年全國人大常委會提出《關(guān)于改進(jìn)全國人大代表視察辦法的意見》，并隨后制定了《關(guān)于全國人大代表持證視察的意見》，這兩個文件總結(jié)了以往代表視察的經(jīng)驗(yàn)，對下列問題作了規(guī)定:視察方式——小型、分散、靈活多樣、業(yè)余、就近就地視察；視察內(nèi)容——了解法律、計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行和群眾意見要求、會前圍繞問題視察；視察時間——每年脫產(chǎn)視察為半個月，等等。第二，全國人大常委會重視加強(qiáng)代表聯(lián)系工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1987年制定了《關(guān)于全國人大常委會加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點(diǎn)意見》，使代表聯(lián)系工作逐步走上制度化軌道。這些制度主要有:全國人大常委會和省級地方人大常委會共同聯(lián)系全國人大代表；聯(lián)系內(nèi)容主要是圍繞會議議題，征求代表意見，省級人大常委會負(fù)責(zé)同志列席全國人大常委會制度，擴(kuò)大同代表的直接聯(lián)系；邀請代表列席常委會會議等。這些制度在實(shí)踐中取得了良好效果，促進(jìn)了全國人大及常委會的立法和決議更符合人民意志和利益、更符合實(shí)際。

4.培養(yǎng)了一支人大工作隊(duì)伍。人大機(jī)關(guān)工作隊(duì)伍建設(shè)，是人大行使職權(quán)和發(fā)揮作用的重要條件。10年中，各級人大工作隊(duì)伍有很大發(fā)展，到1990年底全國各級人大常委會機(jī)關(guān)工作人員總數(shù)達(dá)近9萬人，比1980年地方建立人大常委會之初至少增加了兩倍。盡管有些地方仍存在機(jī)關(guān)人員編制不足等問題，但是，地方人大常委會機(jī)構(gòu)還是從無到有發(fā)展起來了，并根據(jù)人大行使職權(quán)的需要設(shè)置了必要的機(jī)構(gòu)。全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)人員發(fā)展到900多人，設(shè)置了辦公廳、法制工作委員會和各專門委員會的工作機(jī)構(gòu)，它們能為“三會”提供較齊全的服務(wù)，干部隊(duì)伍素質(zhì)逐步提高，并且在工作實(shí)踐中培養(yǎng)了一批有法律知識和人大工作專門知識的人才。這些為我國民主法制建設(shè)和人大制度建設(shè)的未來發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

【注釋】

[1]原載中國法學(xué)會《法學(xué)研究動態(tài)》1991年第10期。

[2]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第888頁(補(bǔ)充注釋)。

[3]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第884頁。

[4]1983年9月六屆人大常委會二次會議改為法制工作委員會。

[5]如《企業(yè)法》和《村民委員會組織法》都經(jīng)過四五次審議。