人大監(jiān)督什么?

(一)立法監(jiān)督

立法監(jiān)督是指各級人民代表大會及其常委會審查立法是否違反憲法、法律的一種監(jiān)督，是人民代表大會監(jiān)督的主要內(nèi)容，立法監(jiān)督的目的是維護國家憲法和法律的尊嚴，維護國家法制的統(tǒng)一。

立法監(jiān)督的范圍是:(1)縣以上的各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常委會不適當?shù)臎Q定。(2)全國人大常委會有權(quán)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；縣以上的地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。(3)全國人大常委會有權(quán)撤銷省一級國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)、決議；縣以上的地方人大常委會有權(quán)撤銷下一級人民代表大會及其常委會的不適當?shù)臎Q議。(4)全國人大常委會有權(quán)糾正、撤銷最高司法機關(guān)和最高行政機關(guān)在具體運用法律過程中所作的不符合立法原意的司法解釋和行政解釋。

需要指出的是，雖然立法監(jiān)督與憲法監(jiān)督有很大程度的重合性，但不能認為兩者是同一的。至少有兩點理由可說明:

第一，憲法監(jiān)督一般是由某個特定權(quán)威的專門機構(gòu)來實施，有的國家是最高代表機關(guān)，有的國家是普通司法機關(guān)，還有的國家是特設(shè)的憲法委員會。而我們這里說的立法監(jiān)督顯然不是某個機關(guān)的事，它除了全國人大撤銷它的常委會不適當?shù)姆珊蜎Q定，全國人大常委會撤銷國務院和省一級的違憲、違法的法規(guī)以外，還包括省、縣級人大常委會可撤銷本級政府和下級人大及其常委會不適當?shù)臎Q議等。從行使監(jiān)督權(quán)的主體講，立法監(jiān)督比憲法監(jiān)督的范圍廣些。

第二，從監(jiān)督的形式看，立法監(jiān)督就是對制定法律和規(guī)范性文件的行為實施監(jiān)督，憲法監(jiān)督不僅對立法性行為實施監(jiān)督，而且對違反憲法的其他行為實施監(jiān)督。例如法國的違憲監(jiān)督范圍還包括審查共和國總統(tǒng)和議員選舉的合法性，我國的憲法監(jiān)督還應包括監(jiān)督黨是否在憲法法律范圍內(nèi)活動。這顯然都不屬于立法監(jiān)督的范圍，由于我國憲法監(jiān)督和立法監(jiān)督是同一主體行使，所以，模糊了人們對兩者的區(qū)別。

立法監(jiān)督的方式。憲法規(guī)定我國法律生效有三種類型:第一類，自行頒布生效。如全國人大及其常委會制定的法律，國務院制定的行政法規(guī)屬于此類。第二類，自行頒布生效，但要報請備案。如省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，要報全國人大常委會備案。第三類，報請批準生效。如民族自治區(qū)的人民代表大會制定的自治條例、單行條例，報全國人大常委會批準，自治州、自治縣人大制定的自治條例、單行條例，報請省或自治區(qū)人大常委會批準生效，并報全國人大常委會備案。對上述三種不同形式生效的法律，監(jiān)督也應具有不同的方式，對自行頒布生效的法律，監(jiān)督只能是事后性的。對報備案的法律，當然也是事后性的，但備案單位應在一定期限內(nèi)對報備案的法律應進行審查，確定是否違憲。否則，超過一定期限就不能再宣布法律違憲了，這樣有利于保證法律頒布實施后的穩(wěn)定性。關(guān)于這一點有待于法律上的完善，法律報批準既是一種立法程序，也是一種事先監(jiān)督的方式，但是，法律一旦經(jīng)上級人民代表大會批準生效后，該級人民代表大會就不應再行宣告該法律違法。

(二)對行政行為的監(jiān)督

對行政行為的監(jiān)督也是法律監(jiān)督。所謂行政行為是指行政機關(guān)依法律規(guī)定的職權(quán)或法律授權(quán)的范圍作出的具有法律效力的行為。行政行為的違法一般具有兩個特點:一是行政行為的作出是否有法律依據(jù)和是否遵照法定權(quán)限；二是行政行為的法律后果是否侵犯公民的權(quán)利。由此可見，人民代表大會對政府行政違法行為的監(jiān)督，其實質(zhì)也是法律監(jiān)督。有些西方國家對行政行為的監(jiān)督由普通的或?qū)ｉT的司法機關(guān)實施，就是因為它是執(zhí)法中的法律性監(jiān)督，我們指出人民代表大會對政府行政行為的監(jiān)督，是想說明人民代表大會并非對政府所有行為都能實施監(jiān)督，而只能對政府是否依法定職權(quán)和抽象行政行為進行監(jiān)督，在此以外的領(lǐng)域，政府有廣泛的自由決定權(quán)，人民代表大會不應干涉。

那么我們在研究人民代表大會對政府監(jiān)督的問題時就應注意劃分人民代表大會對政府實施監(jiān)督權(quán)和政府自由決定權(quán)的界限。在西方國家，議會對政府行政行為監(jiān)督的內(nèi)容和范圍主要有以下三方面。

第一，對政府濫用職權(quán)監(jiān)督。政府依法律規(guī)定或明文授權(quán)，對行政事務具有在法律規(guī)定范圍內(nèi)的廣泛自由裁量權(quán)，只要不違反法律，政府行為不應受到來自議會或法院的干涉。但是，一旦政府行為違反了法律保障公民權(quán)利或?qū)γ裰髦贫仍斐蓳p害，議會或法院就要動用它們的監(jiān)督權(quán)力。由于政府經(jīng)常在應付各種復雜情況和緊急事變，加上行政權(quán)力本身總顯現(xiàn)一種自我膨脹的性質(zhì)。因此，政府總不甘愿受議會事先用法律圈定的活動范圍的束縛。這樣，議會對政府濫用職權(quán)的監(jiān)督就成為行政行為監(jiān)督的主要內(nèi)容。

第二，財政監(jiān)督。錢，是任何政府活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。議會控制政府的錢包，猶如掌握了政府的動脈。西方早期議會的主要職能是控制政府的稅收和支出，因而有“錢包議會”之稱。

在英國，議會對政府財政監(jiān)督主要是通過審查、批準下述四個財政法案實現(xiàn)的:(1)每年7月底通過的歲入法案；(2)稅收建議和預算書；(3)撥款法案；(4)決算書。此外，議會對政府制定的長期經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃，可通過辯論方式實施控制。

第三，控制外交權(quán)和戰(zhàn)爭權(quán)。外交和戰(zhàn)爭決策具有迅速、果斷、秘密的特征。雖然資產(chǎn)階級議會很早就獲得了此項監(jiān)督權(quán)，但一直很少問津。近幾年來，美國議會和政府展開了外交和戰(zhàn)爭權(quán)上的激烈爭奪，20世紀50、60年代美國政府曾繞過國會發(fā)動了越南戰(zhàn)爭、朝鮮戰(zhàn)爭等。戰(zhàn)爭失敗教訓了美國人，于是國會開始重視對政府自我膨脹的戰(zhàn)爭權(quán)進行限制。1973年國會通過了《限制總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力法案》，它要求總統(tǒng)動用美國武裝部隊的任何決定必須在48小時內(nèi)報告國會，武裝部隊必須在總統(tǒng)報告國會后的60天內(nèi)停止行動等。1986年開始的美國國會對里根政府“伊朗門”事件的調(diào)查，也反映了國會企圖監(jiān)督政府外交的立場。

我國的人民代表大會如何實施對政府行政行為的監(jiān)督?監(jiān)督的內(nèi)容和范圍如何?現(xiàn)行法律規(guī)定的內(nèi)容是:各級人民代表大會有權(quán)審查批準各自管轄區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及計劃執(zhí)行情況的報告；審查和批準國家預算以及預算執(zhí)行情況的報告；聽取政府工作報告。各級人大常委會在閉會期間能審查國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所作的部分調(diào)整方案；監(jiān)督政府的其他工作。

按理說，我國的人民代表大會與西方國家三權(quán)分立的議會相比，應具有更廣泛的監(jiān)督權(quán)。人民參與決定國家事務和監(jiān)督政府實現(xiàn)自己的意志的廣度和深度，反映了人民群眾當家作主、管理國家的程度。可是在相當長的一段時間內(nèi)，我國的人民代表大會監(jiān)督政府的廣度和深度，遠不如西方資產(chǎn)階級國家議會對政府的監(jiān)督，這與我國人民代表大會制度的性質(zhì)不太相符合。事實也說明，由于政府的一些重大決策沒有置于人大監(jiān)督之下，以致造成違背人民的根本利益和一些不該發(fā)生的重大損失。因此，有必要加強人民代表大會對政府的監(jiān)督，適當擴大人民代表大會對政府的監(jiān)督范圍，并加以具體化，借鑒外國的經(jīng)驗，總結(jié)我國人民代表大會監(jiān)督工作實踐中提出的問題，加強人民代表大會對政府行政行為監(jiān)督的主要內(nèi)容和范圍應是:

1.加強財政監(jiān)督。應在思想上明確，加強財政監(jiān)督是加強人民代表大會對政府監(jiān)督的重點內(nèi)容?，F(xiàn)行憲法已規(guī)定了人民代表大會對政府經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和預決算行使監(jiān)督權(quán)，要使這些監(jiān)督成為實質(zhì)上的而不是形式上的。一方面，要完善現(xiàn)行的監(jiān)督審查制度，預算在提請人民代表大會審議時應詳細列舉項目和投資數(shù)額，應明確肯定被人民代表大會通過的預算具有法律效力。因此，在審查決算時要嚴格把關(guān)，發(fā)現(xiàn)擅自突破的，如不能充分說明正當理由，應追究有關(guān)人員的法律責任。

另一方面，要增加人民代表大會審查政府下列財政項目的權(quán)力:(1)稅收。改變我國目前絕大多數(shù)稅收法規(guī)、政策都由政府自行制定自我執(zhí)行的狀況。除非對政府專門授權(quán)，凡國家稅收方面的實體法，都應由全國人大及其常委會制定，并要求政府每年向全國人民代表大會報告國家的收入和增收情況。(2)重大撥款項目。凡政府需要投資的重大項目，必須將該項目的可行性報告和投資數(shù)額，提請人大審查批準，人民代表大會在必要時可組織專家進行調(diào)查或書面審查。法律上還應對什么是“重大項目”加以明確，確定“重大項目”的指標指數(shù)時，應把項目投資總數(shù)和年度投資數(shù)一并考慮進去。(3)國家一切內(nèi)外債的發(fā)行，應報人大批準。人民代表大會在必要時可限制發(fā)行內(nèi)外債的總數(shù)和年度數(shù)額。(4)其他重大財政項目的控制。如行政經(jīng)費和行政工作人員工資總數(shù)，貨幣的發(fā)行，重大對外經(jīng)援和軍援項目。

2.加強對工作報告的監(jiān)督。聽取政府工作報告是人民代表大會監(jiān)督政府的一種重要形式，但是現(xiàn)在有的地方，政府報告工作也成了例行公事，政府到時只要向人民代表大會提出報告就了事，代表們最多議論議論也就完了，應該考慮如何完善現(xiàn)行的報告工作制度，特別需要考慮以下幾個問題:

第一，工作報告是政府主動提出的，政府報喜不報憂怎么辦?

第二，工作報告應有基本的格式和寫法，應規(guī)定出政府報告工作的主要內(nèi)容和范圍，這樣代表或委員們能在平時注意這方面的調(diào)查，審議起來也方便，并能與往年的工作比較。

第三，也是最重要的一點，工作報告是對政府一年來工作情況的總結(jié)，法律規(guī)定人民代表大會可以審查通過工作報告，有“通過”就意味著也可能有“不通過”。倘若人民代表大會不通過工作報告，那會意味著什么法律后果呢?法律沒有規(guī)定，我認為“不通過”決不是對報告本身修改一下的問題，而意味著代表對政府一年的工作不滿意，就是說，政府沒有很好地向人民代表大會負起責來，一個不負責任的政府應承擔什么法律后果呢?作為一個法制完備的國家應該對此作出規(guī)定。

3.加強對“重大事項”的監(jiān)督。國務院和地方各級政府在作出全國或區(qū)域范圍內(nèi)的重大事項的決策或采取行動時，除非緊急情況，應報人大常委會批準，加強人民代表大會對政府決定重大事項的監(jiān)督應考慮:

第一，法律應規(guī)定全國人大常委會有監(jiān)督國務院決定重大事項的權(quán)力?，F(xiàn)行憲法只規(guī)定了省、縣一級的人大常委會有討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項的權(quán)力，沒有規(guī)定全國人大常委會該方面的權(quán)力，這可能是考慮憲法已對全國人大及其常委會決定重大事項的權(quán)力作了些列舉，如全國人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭與和平問題；決定特別行政區(qū)域的設(shè)立及其制度，批準省、自治區(qū)、直轄市的建置等。全國人大常委會有權(quán)決定向外國締結(jié)條約和重要協(xié)定的批準與廢除，等等。但是，僅有對法律所規(guī)定的那些重大事項的決定是不夠的，還有如政府在作出涉及國家政府機構(gòu)、經(jīng)濟體制方面的重大變動，有關(guān)公民權(quán)利的重大事項等，提交人大常委會審議是必要的。

第二，確定“重大事項”的范圍。許多在人民代表大會工作的同志反映，在實踐中對什么是重大事項難以確定。如果我們想列舉出什么是重大事項，恐怕是困難的，因為重大事項的內(nèi)容是不確定的，它會因時間、地點的不同而不同。什么是政府工作的重大事項，我們認為可從下列原則或標準出發(fā)去確定，除現(xiàn)行法律已明文規(guī)定的，如國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃，財政預決算事項外，還有:

(1)涉及國家和政府體制、機構(gòu)的重大變革，如國家所有制形式、經(jīng)濟體制的重大變革；政府機構(gòu)和人事制度的改革，國家行政人員和行政編制的總數(shù)和規(guī)模等。

(2)涉及全國和本行政區(qū)域內(nèi)公民基本權(quán)利和經(jīng)濟利益的事項，如工資物價問題，限制公民權(quán)利的行政措施，等等。

(3)人民群眾普遍關(guān)心和迫切需要解決問題，如涉及群眾安全的核電站建設(shè)，大型防洪、水利工程設(shè)施的建設(shè)，重大災害事故的處理等。

4.加強對濫用職權(quán)和嚴重官僚主義行為的監(jiān)督。政府中的濫用職權(quán)和嚴重官僚主義是國家民主制度的一大禍害，它給國家和人民生命財產(chǎn)造成的損害越來越驚人。人們記憶猶新的有“渤海二號”事件，大興安嶺特大森林火災事故，首都機場大量進口貨物無人認領(lǐng)，江西省省長倪獻策濫用職權(quán)違法犯罪，等等。減少、避免官僚主義最重要的制度措施之一就是加強監(jiān)督。在監(jiān)督制度中，人民代表大會的罷免是較其他行政、黨紀監(jiān)督更嚴厲的手段，行使罷免權(quán)能有效地抑制濫用職權(quán)和官僚主義行為。因此，人民代表大會應善于使用質(zhì)詢和罷免手段來實現(xiàn)它對政府的監(jiān)督。

必須強調(diào)，人民代表大會對政府行政行為的監(jiān)督應把握合法監(jiān)督與不當干涉政府工作的界限。人民代表大會對政府行政行為的監(jiān)督必須嚴格依法辦事，人民代表大會只能站在法律的角度監(jiān)督政府是否有違法行為。對政府組織行政管理的具體活動，只要不違反法律和人民的根本利益，人民代表大會就不應干涉。人民代表大會對政府的監(jiān)督必須有法律依據(jù)和遵照法律程序。所以，我們強調(diào)人民代表大會監(jiān)督的法律性、間接性和事后性，以防止人民代表大會對政府的不適當干涉。

(三)對司法的監(jiān)督

這是指人民代表大會對人民法院、人民檢察院在司法工作中是否嚴格依法辦事實施的監(jiān)督，特別是對它們嚴重違法造成重大冤假錯案所實施的監(jiān)督。人大對司法機關(guān)的監(jiān)督包括:通過聽取工作報告了解司法機關(guān)執(zhí)行法律和有關(guān)司法政策的基本情況，并通過作出有關(guān)決定指導司法機關(guān)工作；督促檢查司法機關(guān)糾正由人民代表大會轉(zhuǎn)交的人民群眾的申訴和控告；對群眾檢舉控告的在司法過程中有貪贓枉法、違法犯罪行為的司法人員給予罷免或撤職。但是，司法人員在偵查、起訴、審判、執(zhí)行過程中的違法行為，由各級人民檢察院實施專門的司法監(jiān)督。

實踐中，加強人民代表大會對司法機關(guān)的監(jiān)督應重視解決兩個困難:一是人民代表大會監(jiān)督與司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)的關(guān)系；二是人民代表大會監(jiān)督與黨對司法機關(guān)領(lǐng)導的關(guān)系。

1.正確處理人民代表大會監(jiān)督與司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)的關(guān)系，使人民代表大會對司法機關(guān)的監(jiān)督不失職、不越權(quán)。

現(xiàn)在有部分在人民代表大會工作的同志主張，加強人民代表大會對司法機關(guān)的監(jiān)督，就要使人大有直接糾正司法機關(guān)錯案的權(quán)力。人大是權(quán)力機關(guān)，司法機關(guān)就應聽命于人大。這些主張是不對的，人大對司法機關(guān)的監(jiān)督不是無限的，而是有法律界限的。界限就是不妨礙司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)?？墒怯腥苏f，《憲法》規(guī)定司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，是針對行政機關(guān)、社會團體、個人而言，而不是針對人民代表大會的，因此，人民代表大會干涉司法應認為是正當、合法的。

當然，我們不敢貿(mào)然去揣測上述《憲法》的意圖。但我們不能這樣去理解法律:對國家機關(guān)法律沒有明文禁止的，即為合法的。我們的人民代表大會制度與西方國家的三權(quán)分立制度固然有著根本的不同，因而不存在人民代表機構(gòu)不能監(jiān)督司法機關(guān)的事。但是，人民代表大會制度決不意味著完全否認國家機關(guān)之間存在職能分工的必要。其實，我國憲法已明確規(guī)定了人民代表大會和司法機關(guān)的職責和分工。各自都必須依法定的職責來行使權(quán)力。如果說，正是因為法律上職責規(guī)定不明的地方，才產(chǎn)生人民代表大會能不能干涉司法機關(guān)的問題。那么，各自行使職責的法定方式可以完全排除人民代表大會可以直接干涉具體司法案件的可能。人民代表大會對司法機關(guān)監(jiān)督的法定方式就是:聽取工作報告、質(zhì)詢、罷免、特定調(diào)查等。顯然，這些方式?jīng)]有允許人民代表大會去直接插手案件的處理。

如果承認人民代表大會可以直接干涉司法案件的話，那么就可以推出某一地方人大常委會的意志可以高出國家基本法律的錯誤結(jié)論。如果人民代表大會也去對具體案件作判斷，而判斷一旦與法律有出入時，那就得服從該級人民代表大會而不要服從法律了。有人說，鑒于我國目前司法人員素質(zhì)較低，人民代表大會干涉可減少、防止錯案。這種理由并不是充分的。就素質(zhì)而論，我國司法人員素質(zhì)是較低的，但是，我國人大代表的素質(zhì)也較低，而且就法律專業(yè)知識來說，比司法人員懂得更少。這樣人大代表對犯罪的認識就難免更多地帶有感情和道德的色彩，而判案則需要更多的理智和專業(yè)知識?？梢姡瑪U大人民代表大會對司法機關(guān)的干涉無助于減少、防止錯案，甚至產(chǎn)生相反的結(jié)果。許多信訪材料和司法統(tǒng)計表明，非司法機關(guān)和人員干涉而造成的錯案比司法機關(guān)和人員自身造成的錯案要多得多。真正由司法機關(guān)人員不懂法或貪贓枉法鑄成錯案的是少數(shù)，而且錯誤的出入相對小些，糾正起來也容易些。

目前，我國司法機關(guān)依法辦案的獨立性，不是太多而是太少?；鶎铀痉C關(guān)辦案人員往往要受到來自多方面的干擾，如果再加上人大常委會的過多干預，司法機關(guān)將無所適從。還有些同志設(shè)想，以人大常委會的監(jiān)督來取代現(xiàn)在黨的政法委員會對司法機關(guān)所起的作用，在體制上就順當了。這種設(shè)想也未必妥當，從我國法制建設(shè)發(fā)展的總要求看，保證司法機關(guān)更好地依法辦事，應主要是提高司法機關(guān)的地位和權(quán)威性，提高司法人員的素質(zhì)和責任，逐步擴大它依法獨立行使職權(quán)的能力，而不僅僅是改變一下司法機關(guān)的從屬關(guān)系。

強調(diào)人民代表大會對司法機關(guān)的監(jiān)督不應直接處理司法案件，可能會使有些同志擔心，這樣做司法機關(guān)違法亂紀制造的錯案將難以糾正。這種擔心是沒有必要的，人民代表大會只要善于使用現(xiàn)有的監(jiān)督武器，是完全可以迫使司法機關(guān)依法辦事、糾正錯誤的。人民代表大會對司法機關(guān)的可能錯誤的案件，可依次采用下述監(jiān)督方式:建議有關(guān)機關(guān)復查處理，并要求報告處理結(jié)果，如果司法機關(guān)不予理睬或敷衍了事，代表或委員們可對案件提起質(zhì)詢，如果司法機關(guān)對代表或委員們的正確意見仍不予重視、堅持錯誤，該級人大常委會可以向上級人大常委會報告，要求上級人大常委會督促同級司法機關(guān)采用審判監(jiān)督等方式；對特別重大或有影響的案件，人大常委會也可以組織特定問題調(diào)查委員會，對案件和有關(guān)司法人員的嚴重違法行為進行調(diào)查，作出相應的決議。人大常委會可以對經(jīng)查證確實，堅持錯案不予糾正的和不服從人大監(jiān)督的司法人員，予以罷免或撤職，對有犯罪行為的，建議追究其刑事責任。一般來說，只要善于正確運用上述監(jiān)督手段，人民代表大會足以達到有效監(jiān)督司法機關(guān)的目的。

2.正確處理人民代表大會監(jiān)督與黨對司法機關(guān)領(lǐng)導的關(guān)系，使人民代表大會敢于監(jiān)督，確保司法機關(guān)依法辦事。

在人民代表大會監(jiān)督工作的實踐中，普遍反映最大的困難是，人民代表大會監(jiān)督與黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系不好處理，監(jiān)督會監(jiān)督到黨委或政法委員會頭上。因為有些地方，重大案件都是經(jīng)黨委或政法委討論決定的，有的地方把黨委、政法委員會對司法機關(guān)的領(lǐng)導具體為:對重大案件的審批權(quán)；對“嚴打”范圍內(nèi)的案件“把關(guān)”；對經(jīng)濟犯罪案件“把關(guān)”。這樣，一旦鑄成錯案，監(jiān)督司法機關(guān)就有兩個困難:其一，不能直接對司法機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)；其二，錯誤不是司法人員造成的，唯司法人員是問是不恰當?shù)摹?/p>

解決這些問題的辦法是:

(1)需要在政治體制改革中進一步理順黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系，改善黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導方式。分析造成黨直接干涉司法案件的原因，與黨長期以來形成的領(lǐng)導體制、方法有關(guān)，也與我們一些同志對黨的領(lǐng)導存在錯誤理解有關(guān)。因此，有必要進一步明確，黨對司法工作的領(lǐng)導主要是:第一，路線方針政策的領(lǐng)導。黨通過調(diào)查、分析、總結(jié)社會治安和違法犯罪的情況，及時提出司法方面的方針政策，并盡量將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲业男问?，作為國家的司法政策來指導司法機關(guān)的活動。第二，對司法機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督保障作用。黨通過司法機關(guān)內(nèi)部的黨組織，監(jiān)督檢查司法機關(guān)及司法人員是否嚴格依法辦事，是否有貪贓枉法行為，對司法機關(guān)中違法的黨員給予黨紀處分；教育黨的司法干部忠于法律、忠于人民，培養(yǎng)他們秉公執(zhí)法、不徇私情的品質(zhì)。

(2)人民代表大會應敢于堅持依法辦事，善于行使監(jiān)督權(quán)。有些在人民代表大會工作的同志，怕人說監(jiān)督是與黨委“唱對臺戲”。因此有必要使他們認識到，人民代表大會的監(jiān)督是憲法賦予的職權(quán)，不監(jiān)督就是失職。人民代表大會應對人民抱著高度負責的精神，敢于依法進行監(jiān)督。對黨的機關(guān)不當干涉造成的錯案，人大常委會可通告有關(guān)黨組織案件處理失當?shù)那闆r，建議予以糾正，若有關(guān)黨組織堅持其立場，人大常委會可向上級人大常委會或上級黨組織反映情況，必要時可徑直向全國人大常委會或黨中央反映情況。

(四)對國家機關(guān)組成人員的監(jiān)督

國家機關(guān)組成人員是指由人民代表大會和常委會選舉、決定任命的各級國家機關(guān)組成人員。在中央一級它是指:國家主席、副主席，國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，中央軍委主席和軍委其他成員，最高人民法院院長、副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長，最高人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長。人民代表大會對國家機關(guān)組成人員行使監(jiān)督權(quán)適用的條件:有犯罪行為的；有違反憲法行為的；有嚴重瀆職和官僚主義行為的；有決定政策和處理案件重大失當?shù)摹?/p>

對國家機關(guān)組成人員監(jiān)督的主要方式是質(zhì)詢和罷免。

在西方國家，議會對國家高級官員適用彈劾制度。彈劾是議會對有違法犯罪的國家元首、政府高級官員和法官提出控告和審判的法律制度。彈劾權(quán)的適用條件，在一些國家僅限于犯罪行為，如英國對一切犯罪行為都可以提出彈劾。美國彈劾限于叛國罪、貪污瀆職罪、重罪、輕罪四種犯罪行為。在另一些國家彈劾還適用于政策上的失誤，如法國，彈劾只限于職務上的違法行為。德國規(guī)定違憲、違法行為可引起彈劾案。

把我國人民代表大會的罷免權(quán)與西方國家議會的彈劾權(quán)比較，我們發(fā)現(xiàn)，主張在我國建立專門彈劾制度值得研究。彈劾和罷免雖各有不同的地方，如彈劾帶有一定的司法性質(zhì)，彈劾通常要由議會組織彈劾法庭進行審判，有的要交給憲法法院或普通法院進行審判。彈劾不但可免去職務，還可以定罪。但是，這些區(qū)別都不是實質(zhì)性的，彈劾和罷免的性質(zhì)和作用，適用的對象和條件基本上是相同的。其實，一些國家的彈劾就完全相當于我們的罷免制。我國的人民代表大會對選舉產(chǎn)生的官員罷免雖然不能對犯罪的官員定罪，但人民代表大會罷免其職務后，并不免除司法機關(guān)可依法追究其刑事責任。人民代表大會只有在常委會需要對代表大會選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導人進行監(jiān)督時，才可以采用彈劾制，代表大會對自己產(chǎn)生的官員適用罷免。所以，我國需要進一步完善現(xiàn)行的罷免制度，同時建立常委會的彈劾制度。

【注釋】

[1]原載《全國人大常委會辦公廳研究室材料》〔1987年〕。

[2]《中華人民共和國憲法》第5條。