人大監(jiān)督在探索中發(fā)展^[1]

20年來，我國人民代表大會(huì)制度建設(shè)獲得了長足的發(fā)展，這在很大程度上取決于人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)?？偨Y(jié)20年我國人民代表大會(huì)監(jiān)督工作走過的路，可以概括為經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展過程:

在80年代中期以前，人民代表大會(huì)忌諱談監(jiān)督，一講監(jiān)督會(huì)引起被監(jiān)督者主要是行政機(jī)關(guān)的反感，有的指責(zé)人大監(jiān)督“是多了一個(gè)婆婆”、“挑刺”、“找麻煩”。由于行政官員在認(rèn)識(shí)上不能接受人大監(jiān)督，監(jiān)督工作基本沒有開展起來。

80年代中期以后，是羞羞答答談監(jiān)督，當(dāng)時(shí)流行的口號(hào)是“寓支持于監(jiān)督之中”，“寓監(jiān)督于支持之中”，人民代表大會(huì)一講監(jiān)督非要加上是“支持”，否則怕行政機(jī)關(guān)接受不了。這時(shí)雖然可以講監(jiān)督，但不敢理直氣壯地講。

90年代中期以后，人民代表大會(huì)已是理直氣壯地講監(jiān)督。今天，監(jiān)督工作在80年代中期開始探索多種監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，呈廣泛、深入、強(qiáng)勢發(fā)展之勢頭。

可見，人民代表大會(huì)重建20年來，人大監(jiān)督權(quán)的行使走過的是一條艱難、曲折的路，是一條在不斷探索之中前進(jìn)的路。

一、監(jiān)督工作探索的歷史

1979年，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議修改1978年憲法，同時(shí)制定了選舉法和地方組織法，對人民代表大會(huì)制度作了重要改革，其中重要的內(nèi)容就是強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán):(1)加強(qiáng)全國人大常委會(huì)的監(jiān)督職能，賦予它有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施；有權(quán)審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算在執(zhí)行過程中的部分調(diào)整方案；有權(quán)對國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢。(2)為使人大常委會(huì)行使好監(jiān)督權(quán)，規(guī)定常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。(3)全國人大還設(shè)立專門委員會(huì)，以便開展經(jīng)常性的監(jiān)督工作。在縣以上地方人大設(shè)立常委會(huì)和在設(shè)區(qū)的市以上地方人民代表大會(huì)設(shè)專門委員會(huì)等，都是加強(qiáng)人民代表大會(huì)監(jiān)督的組織措施。

雖然在憲法和法律上加強(qiáng)了人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，但在人民代表大會(huì)重建后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，對人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使存在嚴(yán)重的抵觸情緒。所以，那時(shí)人民代表大會(huì)一講監(jiān)督就有“挑刺”、“找麻煩”、“多此一舉”之說，人民代表大會(huì)在各種抵觸情緒面前，不敢于監(jiān)督，更不善于監(jiān)督。所以，在80年代中期以前，人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作沒有怎么開展，監(jiān)督工作僅限于視察、聽取工作報(bào)告和匯報(bào)等。

1986年，六屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，人大代表對我國法律實(shí)施狀況不好，法律監(jiān)督工作不力現(xiàn)象有較集中的反映。于是，委員長會(huì)議決定由陳丕顯、黃華副委員長主持就如何搞好監(jiān)督工作進(jìn)行調(diào)查研究。在調(diào)查研究后提出了加強(qiáng)監(jiān)督工作的若干建議:加強(qiáng)監(jiān)督工作當(dāng)前應(yīng)主要提高對監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)；人民代表大會(huì)的監(jiān)督主要是對違反憲法、法律行為的監(jiān)督；加強(qiáng)監(jiān)督要研究制定監(jiān)督程序方面的法律。副委員長的調(diào)查報(bào)告還指出，人民代表大會(huì)的監(jiān)督涉及整個(gè)國家的政治體制，有些問題需要在政治體制改革中加以解決。

根據(jù)委員長調(diào)研提出加強(qiáng)人民代表大會(huì)監(jiān)督的主要內(nèi)容是對法律實(shí)施監(jiān)督的思路，1987年，全國人大常委會(huì)開始進(jìn)行法律實(shí)施狀況的調(diào)查研究，這就是執(zhí)法檢查的開始。1988年，七屆全國人大常委會(huì)制定工作要點(diǎn)，把有選擇性地開展對一些重要法律的實(shí)施情況進(jìn)行檢查列入工作計(jì)劃。這時(shí)，執(zhí)法檢查后只向常委會(huì)提交一份書面報(bào)告。1990年開始，全國人大常委會(huì)開始將執(zhí)法檢查的報(bào)告列入常委會(huì)會(huì)議議程，并進(jìn)行審議。到1991年，萬里委員長明確提出，要把執(zhí)法檢查放到與立法同等重要的位置，從而使執(zhí)法檢查工作受到更為普遍的重視。1993年，為了規(guī)范執(zhí)法檢查行為，提高對執(zhí)法檢查工作的實(shí)效，全國人大常委會(huì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，使執(zhí)法檢查工作規(guī)范化、法律化。今天，執(zhí)法檢查已成為上至全國人大常委會(huì)，下至縣級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要的、經(jīng)常性的監(jiān)督工作。每年列入工作計(jì)劃，下大力氣組織實(shí)施，并努力提高監(jiān)督實(shí)效。

80年代中期以后，由于人民群眾對法律實(shí)施狀況不滿的呼聲日趨強(qiáng)烈，要求人民代表大會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督的呼聲也日漸高漲。地方人民代表大會(huì)開始探索“一府兩院”可以接受的監(jiān)督形式。大約在1986年前后，河南、遼寧等省的縣人大常委會(huì)開始組織人大代表對縣政府部門下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)——“七站八所”的工作進(jìn)行評(píng)議。這一監(jiān)督形式在全國逐步傳播開來。由于評(píng)議工作并沒有明確的法律規(guī)定，有些地方這項(xiàng)工作本身開展得也不太規(guī)范，乃至有人對評(píng)議工作的合法性提出質(zhì)疑，評(píng)議工作處于自我發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

1992年，彭沖副委員長在“人民代表大會(huì)制度研究和宣傳工作座談會(huì)”上指出:評(píng)議“一府兩院”的活動(dòng)，“實(shí)踐證明是人民群眾創(chuàng)造的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一種好形式，是代表執(zhí)行職務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要途徑，也是密切聯(lián)系群眾和加強(qiáng)廉政建設(shè)的措施”。^[2]全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對評(píng)議工作的充分肯定，使評(píng)議工作很快成為全國各地人大普遍的監(jiān)督方式。評(píng)議的范圍越來越廣，評(píng)議的級(jí)別越來越高，評(píng)議工作程度越來越深。現(xiàn)在，許多省級(jí)人大都開展了評(píng)議“一府兩院”的工作，如海南省、陜西省開展對“一府兩院”的工作進(jìn)行評(píng)議，取得了顯著效果。^[3]

述職評(píng)議是從代表評(píng)議發(fā)展起來的一種特殊評(píng)議方式。它是地方人大常委會(huì)對任命的干部進(jìn)行監(jiān)督的有益嘗試和探索。這項(xiàng)監(jiān)督大約1988年從浙江杭州等地開始搞起來。述職評(píng)議就是常委會(huì)要求“一府兩院”由自己任命的干部向它報(bào)告本屆任職以來的執(zhí)法、廉政等方面情況。由常委會(huì)組成人員在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對其工作進(jìn)行評(píng)議。常委會(huì)的評(píng)議意見反饋給述職干部，促其進(jìn)行整改。述職評(píng)議在1992年以前只在少數(shù)幾個(gè)省實(shí)行，大概到1994年前后，迅速在全國擴(kuò)展?，F(xiàn)有20多個(gè)省開展了對省級(jí)廳(局)負(fù)責(zé)人述職評(píng)議，全國的每個(gè)省都有部分縣級(jí)人大常委會(huì)開展了這項(xiàng)工作。

1987年前后，河北、河南等省人大常委會(huì)開始推行部門執(zhí)法責(zé)任制的探索。90年代初，吉林、河北等省人大常委會(huì)督促司法機(jī)關(guān)建立錯(cuò)案責(zé)任追究制度。另外，廣東、湖北等省還創(chuàng)造了法律監(jiān)督書的監(jiān)督方式。這些監(jiān)督方式由于其合法性有較多的存疑，因而使用范圍有限。

人民代表大會(huì)監(jiān)督工作的探索，極大地豐富了人大監(jiān)督工作的內(nèi)容，大大增強(qiáng)了人民代表大會(huì)的權(quán)威，擴(kuò)大了人民代表大會(huì)在群眾中的影響。

1989年，七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議在總結(jié)過去幾年人大監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)人大監(jiān)督的幾點(diǎn)意見:

一是強(qiáng)調(diào)對財(cái)政監(jiān)督的重要性，要求審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況，是人大對政府工作監(jiān)督的重要內(nèi)容。為做好審議，要求這些報(bào)告提前送交代表。計(jì)劃預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，政府必須遵照執(zhí)行。

二是肯定了聽取審查工作匯報(bào)的監(jiān)督方式。兩個(gè)月一次常委會(huì)可根據(jù)需要聽取審議國務(wù)院及其部委和“兩高”的工作匯報(bào)。這是常委會(huì)工作監(jiān)督的基本形式。聽取匯報(bào)要認(rèn)真審議，但一般不作出決議。

三是每年第三季度由國務(wù)院向常委會(huì)作計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

四是提出人大監(jiān)督“兩院”工作，不直接處理具體案件。對“兩院”工作有意見可通過提質(zhì)詢或詢問等方式，具體糾正錯(cuò)案，由法院、檢察院嚴(yán)格依法去辦。

對監(jiān)督工作這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，反映了當(dāng)時(shí)人大對加強(qiáng)監(jiān)督工作謹(jǐn)慎的積極探求態(tài)度。它表明全國人大常委會(huì)把監(jiān)督工作擺上重要的議事日程，但非常強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)要嚴(yán)格依法行使。

80年代后期，隨著社會(huì)各界對加強(qiáng)法律監(jiān)督的呼聲日趨強(qiáng)烈，人大代表在人代會(huì)期間連續(xù)幾年提出制定監(jiān)督法的議案。1990年，在中共十三屆六中全會(huì)決定中和七屆全國人大三次會(huì)議通過的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出要抓緊制定《監(jiān)督法》。這年5月，在全國人大常委會(huì)辦公廳成立了《監(jiān)督法》起草組。經(jīng)過3個(gè)多月的起草，完成了草案征求意見稿。該草案稿對人大監(jiān)督的原則、監(jiān)督的對象、內(nèi)容和范圍，監(jiān)督的形式和程序，以及憲法監(jiān)督、財(cái)經(jīng)監(jiān)督、人事監(jiān)督、司法監(jiān)督的范圍和程序作了規(guī)定。監(jiān)督草案在完善監(jiān)督制度方面有些新的突破，如規(guī)定了憲法監(jiān)督的內(nèi)容和程序，包括對規(guī)范性文件的審查，接受違憲控告，裁決國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議等方面的程序作了規(guī)定，使違憲審查有了可操作性。在聽取工作報(bào)告方面，規(guī)定了工作報(bào)告兩次不被通過，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就要承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)向代表大會(huì)提出辭職。在計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督方面，明確列舉了代表大會(huì)應(yīng)重點(diǎn)審查的項(xiàng)目，對常委會(huì)審查批準(zhǔn)國家計(jì)劃和預(yù)算所作部分調(diào)整的數(shù)量也作了明確的規(guī)定。草案還對撤職、彈劾、罷免程序作了規(guī)定。

《監(jiān)督法》由于涉及人民代表大會(huì)與黨和政府的關(guān)系這一政治體制問題，法律草案在提交全國人大常委會(huì)黨組會(huì)議討論時(shí)，可能是考慮到出臺(tái)條件尚不夠成熟，將其予以擱置。《監(jiān)督法》雖然沒有出臺(tái)，但它的起草第一次對人民代表大會(huì)重建以來開展監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，推動(dòng)了人大監(jiān)督工作的研究和人大監(jiān)督工作的開展。許多地方人大積極開展監(jiān)督工作的探索，并在總結(jié)自己監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了各種地方人大監(jiān)督工作法規(guī)。這些法規(guī)有:一般監(jiān)督工作條例，如某某省人民代表大會(huì)監(jiān)督條例。還有一些特別性的監(jiān)督法規(guī)，如執(zhí)法檢查條例、計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督規(guī)定、對司法案件實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定、評(píng)議工作條例、述職辦法等。地方監(jiān)督法規(guī)的制定，對促進(jìn)和規(guī)范地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作起了一定的作用，但也存在形式主義的問題，許多法規(guī)只是現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定的轉(zhuǎn)抄和綜合，而缺少對有關(guān)監(jiān)督權(quán)的具體化、程序化的內(nèi)容，使得一些監(jiān)督權(quán)仍難以操作而停留在紙上。

此后，制定《監(jiān)督法》的呼聲一直不絕于耳，每年全國人大會(huì)議期間都有若干代表團(tuán)或代表聯(lián)合提出制定《監(jiān)督法》的議案。八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃也將其列入，但《監(jiān)督法》實(shí)際上是難以提上日程，直到1997年九屆全國人大換屆選舉前，委員長建議將《監(jiān)督法》提上日程，組織班子進(jìn)行了一些起草工作，但由于不久就換屆了，《監(jiān)督法》的起草再次擱置。

80年代后期以來，加強(qiáng)人大監(jiān)督的呼聲強(qiáng)烈，反映了人民群眾對法律實(shí)施狀況的不滿和對人大寄以希望。但是，把人大監(jiān)督工作的加強(qiáng)和改善都寄希望于《監(jiān)督法》的制定，是有些走入誤區(qū)的。其實(shí)，人大監(jiān)督不力的狀況雖然與監(jiān)督法律不完善有關(guān)，但主要并不是法律的問題，而是政治體制問題。我國的現(xiàn)行憲法和法律賦予了人民代表大會(huì)足夠大的監(jiān)督權(quán)，可是，那些要求制定《監(jiān)督法》的地方人大并沒有很好地去行使、用足法律上賦予它的權(quán)力，而是企圖靠制定一個(gè)《監(jiān)督法》一勞永逸地解決監(jiān)督問題，是很不現(xiàn)實(shí)的。

二、九屆全國人大監(jiān)督的進(jìn)展

90年代中期以來，人大監(jiān)督工作取得了一些重要的新進(jìn)展。全國人大常委會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，要把對法律實(shí)施情況的監(jiān)督工作放到與立法工作同等重要的位置上。隨著依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家方略的確立，各級(jí)人民代表大會(huì)加強(qiáng)了監(jiān)督工作的力度，已經(jīng)敢于理直氣壯地開展監(jiān)督工作，而不是羞羞答答地講監(jiān)督了。形式多樣的監(jiān)督——執(zhí)法檢查、代表評(píng)議、述職評(píng)議、執(zhí)法責(zé)任制、個(gè)案監(jiān)督等，已在地方人大廣泛使用。令人可喜的是，人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作開始出現(xiàn)一種向正確方向發(fā)展的趨勢，這就是越來越多地采用憲法賦予人民代表大會(huì)的監(jiān)督手段(如聽取工作報(bào)告、質(zhì)詢等方式)，重視加強(qiáng)對政府預(yù)算和財(cái)政的監(jiān)督。

深圳市人大常委會(huì)1995年在全國率先成立了計(jì)劃預(yù)算審查工作委員會(huì)，采取實(shí)際措施加強(qiáng)了對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。1996年又制定了《監(jiān)督工作條例》，將監(jiān)督權(quán)具體化、程序化。深圳市全面開展監(jiān)督工作取得了顯著成效。海南省人大常委會(huì)開展評(píng)議工作，監(jiān)督省高院和省政府部門，糾正省高院的一起錯(cuò)案，查出了公路建設(shè)中的腐敗違法行為，取得了突出效果。1996年，四川省人大向省高院提出了關(guān)于夾江縣打假案的首例質(zhì)詢案。1999年2月，河南省人大向政府提出了“關(guān)于對住房制度改革實(shí)施情況的質(zhì)詢案”。這表明質(zhì)詢權(quán)在地方人大開始啟動(dòng)。1998年4月，武漢市人大常委會(huì)對《關(guān)于再就業(yè)工程實(shí)施情況的報(bào)告》說“不”，退回政府并責(zé)成政府改進(jìn)工作后再報(bào)告。更多的地方人大常委會(huì)針對司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，進(jìn)行“個(gè)案監(jiān)督”，糾正了一些司法機(jī)關(guān)的錯(cuò)案，維護(hù)了司法公正。

1995年以來，全國人大常委會(huì)加強(qiáng)了執(zhí)法檢查工作的力度。全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)以“中華環(huán)保世紀(jì)行”為主題的執(zhí)法檢查工作，連續(xù)6年開展，揭露了許多重要的污染環(huán)境和破壞資源的行為，推動(dòng)政府采取了一系列的重大環(huán)保治理措施。如淮河治理零點(diǎn)工程等，“中華環(huán)保世紀(jì)行”的執(zhí)行檢查活動(dòng)在全國產(chǎn)生重大影響，大大增強(qiáng)了公民的環(huán)保意識(shí)。近年，由副委員長親自掛帥組織執(zhí)法檢查工作。如1995年有6位副委員長負(fù)責(zé)，組織了17個(gè)執(zhí)法檢查組重點(diǎn)檢查了6個(gè)法律的執(zhí)行情況。1996年有8位副委員長負(fù)責(zé)，組織了21個(gè)執(zhí)法檢查組，重點(diǎn)檢查了5個(gè)法律的實(shí)施情況。這些檢查都由副委員長親自向常委會(huì)報(bào)告執(zhí)法檢查的情況。

第九屆全國人民代表大會(huì)以來，在加強(qiáng)監(jiān)督方面采取了一些新步驟:

1.加強(qiáng)對政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。對政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，是議會(huì)監(jiān)督的重要手段。而我國人民代表大會(huì)長期以來不太重視對預(yù)算的監(jiān)督，審查監(jiān)督預(yù)算完全停留在形式上。近年來，人民代表大會(huì)對政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)，并采取了一些積極措施:

一是九屆全國人大二次會(huì)議決定成立了常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)，從組織機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)常委會(huì)對計(jì)劃預(yù)算工作的監(jiān)督。

二是加強(qiáng)了對國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算部分調(diào)整方案的審批。我國憲法規(guī)定了國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整要報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但長期以來，計(jì)劃和預(yù)算的調(diào)整政府常常是“先斬后奏”，甚至根本不奏。近年來開始注意將計(jì)劃和預(yù)算的調(diào)整報(bào)人大常委會(huì)審批。如1998年九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議和1999年九屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議，分別兩次審查批準(zhǔn)了國務(wù)院要求增發(fā)國債和中央預(yù)算調(diào)整方案。

三是通過審計(jì)加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督。根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)從1996年開始，每年6月底的常委會(huì)要聽取國家審計(jì)署“關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政、收支的審計(jì)工作報(bào)告”。報(bào)告中實(shí)事求是地揭露了國務(wù)院有關(guān)部門嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為。前兩年的審計(jì)報(bào)告，委員們對其中的違法行為雖有批評(píng)，但都不果而終。1999年的審計(jì)工作報(bào)告揭露財(cái)政部、水利部等部門的嚴(yán)重違法行為，引起常委會(huì)組成人員的強(qiáng)烈反應(yīng)。全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)審議結(jié)果的報(bào)告要求國務(wù)院將有關(guān)違法違紀(jì)行為的查處情況在6個(gè)月后向常委會(huì)報(bào)告。

2.加大了對司法監(jiān)督的力度。為了順應(yīng)廣大群眾反對司法腐敗，維護(hù)司法公正的要求，全國人大和地方人大都把目光投向?qū)λ痉C(jī)關(guān)和對司法案件的監(jiān)督。九屆全國人大一次會(huì)議和九屆全國人大二次會(huì)議由于人大代表對司法機(jī)關(guān)的腐敗和不公正的不滿，“兩高”工作報(bào)告的得票率不高，對“兩高”的工作有很大觸動(dòng)。促使“兩高”采取了一系列的措施改進(jìn)工作，接受人大代表的監(jiān)督批評(píng)。

1999年9月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)聽取最高人民法院和最高人民檢察院的工作匯報(bào)，“兩院”院長到會(huì)作匯報(bào)，委員長親自到會(huì)聽取匯報(bào)，并邀請了25個(gè)省級(jí)地方人大負(fù)責(zé)人到會(huì)對“兩高”工作進(jìn)行評(píng)議，對“兩高”工作起到了極大的促進(jìn)作用。地方人大常委會(huì)加大了對司法監(jiān)督的力度，對司法案件的監(jiān)督已普遍開展，全國人大常委會(huì)為規(guī)范對司法個(gè)案的監(jiān)督，正制定“關(guān)于對審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件監(jiān)督的決定”，它表明各級(jí)人大常委會(huì)將介入對司法機(jī)關(guān)具體案件的監(jiān)督。人民代表大會(huì)對司法的監(jiān)督，推動(dòng)“兩高”加緊進(jìn)行司法制度的改革，以建立廉潔、公正的司法制度。

3.加快監(jiān)督立法的步伐。九屆全國人大常委會(huì)已把《監(jiān)督法》列入五年立法規(guī)劃，委員長多次表示要抓緊制定《監(jiān)督法》。由于《監(jiān)督法》制定的難度較大，在《監(jiān)督法》出臺(tái)之前，計(jì)劃先制定有關(guān)的單行監(jiān)督規(guī)定?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的決定》已分別于九屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議和第十四次會(huì)議審議通過?！瓣P(guān)于對審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件監(jiān)督的決定”已經(jīng)常委會(huì)會(huì)議兩次審議，因有不同意見暫時(shí)擱置。

這些單行監(jiān)督法律的制定，必將有力地推動(dòng)人民代表大會(huì)監(jiān)督工作的發(fā)展。特別是“關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定”的制定令人欣喜。該決定對改善預(yù)算編制作了明確規(guī)定，要求政府堅(jiān)持先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則。將預(yù)算內(nèi)容細(xì)化，將過去預(yù)算只分大類細(xì)化到款，按部門和單位列出預(yù)算。并要求提前編制預(yù)算。加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超收收入的使用和預(yù)算科目間資金調(diào)劑的監(jiān)督。國務(wù)院調(diào)整預(yù)算應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案，并于當(dāng)年7月至9月內(nèi)提交全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。超收的使用情況，也應(yīng)向常委會(huì)報(bào)告。不同預(yù)算科目之間的調(diào)整要嚴(yán)格控制，特殊項(xiàng)目的預(yù)算調(diào)整，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保險(xiǎn)等的調(diào)整必須報(bào)全國人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

決定還加強(qiáng)了對中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)，明確了三點(diǎn)內(nèi)容:一是要求審計(jì)不僅要審計(jì)預(yù)算資金使用是否合法，還要審計(jì)資金使用是否講求效益；二是對部門決算進(jìn)行審計(jì)；三是審計(jì)出來的問題要限時(shí)糾正處理；四是全國人大常委會(huì)可以要求國務(wù)院進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。這些措施的采取，必將使人大監(jiān)督取得實(shí)質(zhì)性的成效，并真正走上正軌。以上情況表明，我國的人大監(jiān)督工作已開始進(jìn)入一個(gè)廣泛、深入和取得實(shí)效的新階段。

三、監(jiān)督權(quán)行使存在的問題

20年來，我國人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作走過的是一條在艱難探索中不斷前進(jìn)的路。加強(qiáng)人民代表大會(huì)監(jiān)督要沖破對監(jiān)督工作存在的種種認(rèn)識(shí)上抵觸的思想障礙和體制上的束縛；要探索如何開展監(jiān)督工作的理論和實(shí)踐問題；還要克服人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)和工作人員自身對監(jiān)督工作的行政化和司法化的思想觀念和工作作風(fēng)。盡管有這么多的難處，但監(jiān)督工作畢竟已經(jīng)擺上了各級(jí)人大常委會(huì)的重要議事日程，并開始取得了明顯的成效:一些地方人大抓住關(guān)系人民群眾利益的重大問題和熱點(diǎn)問題，聽取“一府兩院”的工作報(bào)告和工作匯報(bào)；開展對法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督工作，督促執(zhí)法部門建立起執(zhí)法責(zé)任制，以保障法律的實(shí)施；通過審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行情況，審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案，聽取審議對預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)工作報(bào)告，強(qiáng)化了對政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督。通過行使質(zhì)詢權(quán)，開展代表評(píng)議和述職評(píng)議，督促“一府兩院”及其工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，增強(qiáng)他們的公仆意識(shí)；通過受理人民群眾的申訴、控告，開展對司法機(jī)關(guān)重大違法案件的監(jiān)督工作，督促糾正了一些錯(cuò)案，在反對司法腐敗和維護(hù)司法公正方面發(fā)揮了作用。

總之，人大監(jiān)督權(quán)的初步行使，對落實(shí)憲法賦予人民代表大會(huì)的職權(quán)，樹立人民代表大會(huì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，對加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度有著重要的意義。但是，當(dāng)前人大監(jiān)督權(quán)的行使中也存在一些值得注意的問題:

一是人大監(jiān)督權(quán)的行政化和司法化傾向。監(jiān)督權(quán)是一種從旁察看的糾錯(cuò)機(jī)制，它不能代替、更不能干擾行政、司法機(jī)關(guān)的正常工作。由于一些地方人大的同志長期在黨委、政府部門工作養(yǎng)成的工作作風(fēng)，習(xí)慣于“發(fā)指示”、“管事情”，熱衷于直接摻合行政和司法機(jī)關(guān)的事。比如在沒有群眾申訴的情況下，人大代表主動(dòng)去評(píng)議法院或檢察院的具體案件，甚至要對“兩院”一段時(shí)期的案件進(jìn)行普查；有的地方人大搞執(zhí)法責(zé)任制時(shí)，人大常委會(huì)主任、副主任分別與“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人和行政部門負(fù)責(zé)人簽訂執(zhí)法責(zé)任狀，讓“一府兩院”對人大常委會(huì)主任、副主任負(fù)責(zé)，這就有悖人大監(jiān)督權(quán)的特性。彭真委員長早在1986年談到人大監(jiān)督問題時(shí)指出，人大監(jiān)督主要是法律實(shí)施的監(jiān)督。他強(qiáng)調(diào)，人大講監(jiān)督，不要把由國務(wù)院、法院、檢察院的事也拿過來。如果這樣，就侵犯了國務(wù)院、法院、檢察院的職權(quán)，而且第一我們管不了，第二也管不好。^[4]

二是人大監(jiān)督工作的標(biāo)新立異傾向。20年來，地方人大為加強(qiáng)監(jiān)督工作進(jìn)行了許多有益的探索，這是應(yīng)充分加以肯定的。沒有人大工作者獨(dú)立進(jìn)行不懈的探索，就沒有人大工作今天生氣勃勃的新局面。

但是，有些地方人大在行使職權(quán)中，不在如何依現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的職權(quán)、行使職權(quán)的方式和程序上下功夫，而是喜好另辟蹊徑、標(biāo)新立異另搞一套監(jiān)督。如有的地方人大搞所謂的“一體兩翼監(jiān)督制”這種花哨的東西；^[5]有的地方人大在法庭審判中設(shè)“人大監(jiān)審團(tuán)”等，讓人大代表參與法庭審判；還有的人大主任簽訂立法責(zé)任狀等。人大工作要講嚴(yán)格依法辦事，即依法定的職權(quán)、法定的方式和法定的程序開展工作。對各級(jí)人大來說，現(xiàn)在最需要的是敢于依法監(jiān)督的勇氣，以及法律意識(shí)和依法辦事的水平，而不是“創(chuàng)新”的能力。如一些地方在執(zhí)法檢查中或?qū)徸h預(yù)算審計(jì)報(bào)告中查出了不少違法行為，需要人民代表大會(huì)行使自己的職權(quán)，敢于對違法行為一追到底，讓違法者承擔(dān)應(yīng)有的政治責(zé)任或法律責(zé)任。而我們有的地方人大往往對這些擺到人大桌上來的違法行為不去深究，而主動(dòng)去找一些本不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事去管。這就“荒了自家的田，種了人家的地”。這種傾向發(fā)展下去會(huì)使人民代表大會(huì)逐步失去它作為民主代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

三是人大監(jiān)督工作中的“好高騖遠(yuǎn)”傾向。人大工作者常常有一種抱怨，說人大監(jiān)督法律不完善、手段不夠，要求增加這個(gè)監(jiān)督權(quán)、那個(gè)監(jiān)督權(quán)。一片要求制定監(jiān)督法的呼聲，似乎制定了這個(gè)法律，人民代表大會(huì)的監(jiān)督問題就迎刃而解了。這就有一點(diǎn)好高騖遠(yuǎn)。對憲法已賦予人民代表大會(huì)的權(quán)力不去認(rèn)真地行使，卻總想得到別的權(quán)力。比如憲法已賦予人大有罷免和撤職的權(quán)力，可幾乎從來沒有行使過。卻還是有人要求給人大常委會(huì)彈劾權(quán)。這就好像一個(gè)原始的戰(zhàn)士，有槍他不會(huì)開，有炮他不會(huì)打，他說還需要一支鳥銃。這種寄希望于監(jiān)督法的心理實(shí)際上是一種對監(jiān)督工作的依賴心理，總想通過國家立一個(gè)法律一蹴而就地解決所有的監(jiān)督問題，這是不現(xiàn)實(shí)的。這也是一種行政觀念在作怪，總覺得人大集體行使職權(quán)不夠勁，總想法律給他一種個(gè)人的、能直接處理問題的權(quán)力。應(yīng)該說現(xiàn)行憲法賦予人民代表大會(huì)的權(quán)力是足夠的、適當(dāng)?shù)?。需要我們善于行使法律明確賦予的權(quán)力，這就是聽取工作報(bào)告、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等。只要這些權(quán)力充分行使起來，人大監(jiān)督工作就有廣闊的天地。

彭真同志早在1987年就告誡人大工作的同志，一不要失職，就是認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)；二不要越權(quán)，就是不要越俎代皰，干擾憲法規(guī)定由政府、法院、檢察院分別行使的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，這是關(guān)系到嚴(yán)格依法辦事的問題。^[6]當(dāng)時(shí)彭真同志講這個(gè)話的時(shí)候，人民代表大會(huì)工作還不存在越權(quán)問題，主要是失職，很多憲法上的職權(quán)沒有行使起來，現(xiàn)在，隨著人民代表大會(huì)地位提高，權(quán)威性加強(qiáng)，人大監(jiān)督不僅有失職問題，還要注意越權(quán)問題。人民代表大會(huì)如果越權(quán)濫用權(quán)力，不僅不利于樹立人民代表大會(huì)的權(quán)威，相反，會(huì)影響人民代表大會(huì)的地位和權(quán)威。

【注釋】

[1]原載《人民代表大會(huì)發(fā)展與改革20年》，中國檢察出版社2001年版。

[2]《法制日報(bào)》1992年7月10日。

[3]參見《法制日報(bào)》1998年10月29日。

[4]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會(huì)工作全書》，中國法制出版社1999年版，第1028頁。

[5]參見《方圓傳真》，載《法制日報(bào)》1997年11月17日。

[6]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會(huì)工作全書》，中國法制出版社1999年版，第1031頁。