論國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督^[1]

對行政權(quán)力的有效監(jiān)督是法治國家的核心問題。立法機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督是對行政權(quán)力控制的重要方面。我國的人民代表大會對行政權(quán)力的監(jiān)督又具有特別的意義，因為在我國的人民代表大會制度下，政府是由人民代表大會產(chǎn)生、對人民代表大會負責，并受人民代表大會監(jiān)督的執(zhí)行機關(guān)。各級人民代表大會及其常委會為保證行政機關(guān)依法行政，防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的行政機關(guān)實施監(jiān)督，以維護人民的根本利益。人民代表大會對行政權(quán)力的監(jiān)督，從根本上說，是人民行使當家作主、參與國家事務權(quán)力的重要體現(xiàn)。從這種意義上說，人民代表大會對行政權(quán)力實施監(jiān)督的范圍和內(nèi)容是非常廣泛的，它主要控制行政權(quán)力行使的界限和監(jiān)督其合法性。相對于其他監(jiān)督形式，人民代表大會的監(jiān)督是一種宏觀的、綜合性的監(jiān)督；它是法律性的監(jiān)督，但也帶有政治性的監(jiān)督；它包括具體行政行為^[2]的監(jiān)督，也包括抽象行政行為的監(jiān)督。

一、國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督的理論

議會對行政權(quán)的控制，是各國憲政和行政法治的重要內(nèi)容。西方國家議會對行政權(quán)控制的理論淵源是以人民主權(quán)理論和分權(quán)制衡理論為主要內(nèi)容的代議制理論，而我國國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督理論，其直接來源是馬列主義人民代議制思想及其民主集中制理論。

(一)國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督的憲政理論

1.西方國家議會對行政權(quán)力監(jiān)督的理論

議會對行政權(quán)力進行控制監(jiān)督，是西方代議制理論的核心內(nèi)容。以19世紀英國政治思想家J·S·密爾為代表的西方代議制理論認為，代議制是人民控制政府的根本方法。他在《代議制政府》一書中提出:“代議制政體就是全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)。這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權(quán)力。無論什么時候，只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人?！?sup>[3]

從理論上講，以代議機關(guān)為核心的代議制度是表達民意并從而敦促民意實現(xiàn)的基本制度。詹姆斯·密爾(老密爾)認為，“代議制民主是防止壓迫的唯一保障，是監(jiān)督統(tǒng)治者的唯一手段”。^[4]約翰·密爾認為，議會不能直接干預行政和司法活動，主張議會不應重管理而應重監(jiān)督控制。他說:“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不便行使的——而是監(jiān)督和控制政府:把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！?sup>[5]代議機關(guān)對政府的監(jiān)督控制，實質(zhì)上為了保障人民對政府進行監(jiān)督控制，從而一方面提供保持政治領(lǐng)導人公開地對他們的行為負責的途徑，另一方面提供非暴力替換領(lǐng)導人的機制。^[6]

議會對行政權(quán)力進行控制監(jiān)督之所以成為代議制的核心內(nèi)容，其根據(jù)在于西方代議制理論堅持了兩大原則，即人民主權(quán)原則和權(quán)力分立制衡原則，前者是議會需要對行政權(quán)力進行控制監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，后者則是議會對行政權(quán)力實施控制監(jiān)督的關(guān)鍵和主要內(nèi)容。

(1)人民主權(quán)原則。人民主權(quán)就是指國家中的絕大多數(shù)人擁有國家的最高權(quán)力。在人類社會發(fā)展史上，人民主權(quán)觀念很早就有。但人民主權(quán)作為一項原則是資產(chǎn)階級革命以后的事。英國思想家洛克在分析批判布丹、霍布斯“君主主權(quán)”的基礎(chǔ)上，提出“議會主權(quán)”的思想；盧梭進一步發(fā)展了資產(chǎn)階級主權(quán)理論，提出了人民主權(quán)學說。英國資產(chǎn)階級革命時期，獨立派的思想家阿里卓爾南·錫德尼主張人民主權(quán)原則。他認為，權(quán)力只有一個唯一合理的根據(jù)，那就是人們以自己的目的而訂立的自由協(xié)議。人們在建立國家政權(quán)的時候，依照維護共同利益所必不可少的尺度限制自己的自由，但人民享有建立和推翻政府的權(quán)利。另一思想家喬治·勞森認為，一切政治權(quán)力應該屬于人民?！叭嗣裰鳈?quán)是最后的、固有的和不可剝奪的，它表現(xiàn)為一種所有權(quán)?！敝挥性跒榱巳w人民的利益時，權(quán)力才能給予政府。只有通過共同體的默契或表示，權(quán)力才能獲得。主權(quán)總是在人民之中。^[7]在此基礎(chǔ)上，盧梭以“自然狀態(tài)”和“社會契約”理論為指導，提出“主權(quán)是公意的具體表現(xiàn)”的思想，認為:人民的公意表現(xiàn)為最高權(quán)力；人民是國家最高權(quán)力的來源，國家是自由的人民根據(jù)契約協(xié)議的產(chǎn)物，而政府的權(quán)力都是人民授予的；國家的主人不是君主，而是人民，治理者只是受人民的委托。因而主權(quán)只能屬于人民。

人民主權(quán)原則是資產(chǎn)階級民主制度的核心，是資產(chǎn)階級領(lǐng)導人民反對封建王權(quán)，推翻封建專制統(tǒng)治的理論根據(jù)之一。幾乎每個資產(chǎn)階級國家建立過程，都以不同形式確立了這一原則。1776年美國《獨立宣言》宣布人的天賦權(quán)利不可轉(zhuǎn)讓；1789年法國《人權(quán)宣言》宣布“整個主權(quán)的本原主要是寄托于國民”。西方國家在形式上一般都承認人民主權(quán)，并將其作為資產(chǎn)階級民主的一項首要原則，在憲法中明確規(guī)定主權(quán)在民。如法國第五共和國憲法規(guī)定“國家主權(quán)屬于人民”；日本1946年憲法規(guī)定“茲宣布主權(quán)屬于國民”；前聯(lián)邦德國基本法規(guī)定“主權(quán)屬于人民”等。^[8]

人民主權(quán)原則也是馬克思主義代議制思想的基礎(chǔ)，是我們今天一切權(quán)力屬于人民、人民當家作主理論的來源。

(2)分權(quán)制衡原則。它是資產(chǎn)階級確立的一項以代議機關(guān)為中心的國家機關(guān)體系組織活動原則。這一項原則是逐步確立和完善的。分權(quán)思想源于古希臘亞里士多德，他把政府權(quán)力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。到羅馬時代，思想家波里比阿提出“混合政府論”，認為羅馬政體應為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民主的人民代表會議互相牽制和均衡。近代分權(quán)思想是由洛克提出，經(jīng)孟德斯鳩發(fā)展完成的。洛克根據(jù)自然法則和人類理性觀念，提出了立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、外交權(quán)分立的思想。孟德斯鳩根據(jù)社會契約論思想提出立法、行政、司法權(quán)在國家整體權(quán)力中的合理配置。受洛克、孟德斯鳩思想的影響，西方國家在建立自己國家制度的時候，都或明或暗地采取了“三權(quán)分立”的體制。比如，英國實行君主立憲制，名義上國王是國家元首，但現(xiàn)實生活中，內(nèi)閣和首相掌握實質(zhì)性權(quán)力；盡管在法律地位上，議會是至高無上的，但這種法律地位并沒有任何憲法性文件的規(guī)定，只是一種習慣的表示，是人民對它的默認；實際上，議會、王室、內(nèi)閣各有各的角色，它們在英國政治中發(fā)揮著不同的作用。^[9]法國《人權(quán)宣言》稱“凡權(quán)利無保障或分權(quán)未設(shè)立的社會，就沒有憲法”。實行立法、行政、司法權(quán)力分立，比較典型的首推美國。美國憲法規(guī)定，國會掌握立法權(quán)，行政權(quán)屬于總統(tǒng)。國會實施對行政權(quán)的監(jiān)督和控制，其理論根據(jù)大致有兩方面。

①從政治上講，美國是標榜民主政治和自由主義的國家。民主政治一個基本理念就是統(tǒng)治者的權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意，這一理念確立在1776年的美國《獨立宣言》中。其具體內(nèi)容:統(tǒng)治者必須對被統(tǒng)治者負責，為被統(tǒng)治者的利益而行使權(quán)力，接受統(tǒng)治者的控制和監(jiān)督。而行政統(tǒng)治者人數(shù)眾多，不能每人單獨追問統(tǒng)治者的責任。凡實行代議制的國家，統(tǒng)治者要對被統(tǒng)治者負責，實際上表現(xiàn)為非民選的官員對民選的代表負責。在美國聯(lián)邦政府中，民選的代表只有總統(tǒng)和國會。在聯(lián)邦政府中，統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者負責分為兩個步驟:非民選官員受總統(tǒng)和國會的控制和監(jiān)督，總統(tǒng)和國會受全體選民的控制和監(jiān)督。國會對行政的控制是民主政治的表現(xiàn)形式。

②從憲法上講，美國憲法受孟德斯鳩分權(quán)思想的深刻影響。孟德斯鳩認為，根據(jù)歷史經(jīng)驗，有權(quán)力的人傾向于濫用權(quán)力，這是人性的一個弱點。他主張建立一個溫和的政府以保障公民的自由。為達到這一目的，最好的方法在于以權(quán)力制約權(quán)力。孟德斯鳩認為國家有立法、行政、司法三種權(quán)力，三種權(quán)力應當分立，互相制約；而且權(quán)力分立和相互制約是不可分離的，是同一事物的兩個側(cè)面。這些思想體現(xiàn)在美國憲法中。美國制憲時期的重要政治活動家麥迪遜的思想具有代表性。麥迪遜認為:“孟德斯鳩并不認為政府的各部門應當沒有任何屬于其他部門的活動，或者對其他部門的活動沒有任何控制。”^[10]“防止各種權(quán)力逐漸集中于一個部門的最大保障，在于給予每一部門的主管者必要的憲法手段和個人動機以抵制其他部門的侵犯。野心必須用野心來對抗?！?sup>[11]國會對行政的控制是維持分權(quán)原則，保持立法部門和行政互相平衡的憲法手段。此外，美國之所以比較徹底地實行“三權(quán)分立”體制還有歷史方面的原因:美國在殖民地時期，行政官員只對英王負責，不能反映人民的利益。美國人民在爭取自由的過程中，逐漸形成一種信念，不能把個人或集體的命運交付于他們很少能夠控制的行政官員。行政官員不能很好地反映人民的利益，所以他們轉(zhuǎn)向民選的代表，以保護他們合法的利益。如果議員不能履行這方面的任務，則議員的政治生涯很難繼續(xù)存在。^[12]根據(jù)美國憲法，國會對行政機關(guān)具有組織的權(quán)力，授予進行活動的權(quán)力，監(jiān)督行政活動的權(quán)力。

由于建立國家所處的時代和歷史背景的不同，近代各國議會設(shè)置的對行政權(quán)力控制監(jiān)督的制度是有差別的。但不論是英國的“政府統(tǒng)治，議會監(jiān)督”，還是美國的“分權(quán)與制衡”，議會對政府的控制和監(jiān)督的方式、程序雖然千差萬別，但其實質(zhì)性功能在幾百年的發(fā)展歷程中并未改變。威爾遜說過:“嚴密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切議論，乃是代議機構(gòu)的天職。它應該是選民的耳目和代言人，應能體現(xiàn)選民的智慧和意志。如果不是國會擁有并運用能對政府行政官員的行為和氣質(zhì)進行了解的一切手段，全國民眾是無法知道這些官員們是怎樣為他們工作的。如果不是國會對這些情況進行檢查，并通過各種形式的議論進行細微的審查，全國民眾對他們應該了解和給予指導的、最重要的大事，仍是一無所知?！?sup>[13]議會對行政權(quán)力的控制和監(jiān)督是現(xiàn)代議會的重要職能。

2.人民代議機關(guān)對行政權(quán)力監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

西方國家政權(quán)組織制度的基本原則是分權(quán)制衡。而我國人民代表大會的組織原則是民主集中制。在民主集中制下，代議機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)，它負有對行政機關(guān)監(jiān)督的職責，這一理論根源于馬克思主義的代議制理論。

馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，就明確提出新型無產(chǎn)階級國家建設(shè)的理論。他指出:“公社必須由各區(qū)全民投票選出的城市代表組成，這些城市代表對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數(shù)自然會是工人，或者是公認的工人階級的代表。它不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)。警察不再是中央政府的工具，而應成為公社的勤務員，像所有其他行政部門的公職人員一樣由公社任命，而且隨時可以撤換；一切公職人員像公社委員一樣，都只應領(lǐng)取相當于工人工資的薪金。法官也應該由選舉產(chǎn)生，隨時可以撤換，并且對選民負責。一切有關(guān)社會生活事務的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社。總之，一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數(shù)不多的幾項職能，都要由公社的官吏執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下?！?sup>[14]根據(jù)這一論述，我們可以清晰地看到，馬克思對新型國家政權(quán)建設(shè)的基本觀點是:新的人民代議機關(guān)是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)，而非資產(chǎn)階級議會式的“清談館”；這一代議機關(guān)是由選民直接選舉產(chǎn)生并直接受到選民監(jiān)督的，它任命政府官員并對他們實行監(jiān)督；代議機關(guān)掌握一切社會生活事務的創(chuàng)議決定權(quán)。

在談到如何防止國家政權(quán)蛻變時，恩格斯也是強調(diào)人民對政府機關(guān)的監(jiān)督，認為監(jiān)督是防止新型國家蛻變的重要措施之一。他在《“法蘭西內(nèi)戰(zhàn)”一書導言》中提出:“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣髟住@種現(xiàn)象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資……這樣，即使公社沒有另外給各代議機構(gòu)的代表規(guī)定限權(quán)委托書，也能可靠地防止他們?nèi)プ非笊侔l(fā)財了。”^[15]同時，恩格斯提出防止新的國家公職人員蛻變的根本措施就是兩條:一是人民對他們的選舉和監(jiān)督，二是取消他們的經(jīng)濟特權(quán)。

可見，在馬克思的國家政權(quán)建設(shè)理論中，人民代議機關(guān)對政府官員的監(jiān)督受到特別的強調(diào)。它被看成是與資產(chǎn)階級虛假的議會制不同，保證人民的議會真正為人民所掌握的根本所在。

3.民主集中制的政權(quán)組織原則

我國行政權(quán)力要受到強有力的監(jiān)督，是在民主集中制理論基礎(chǔ)上建立的。民主集中制是我國人民代表大會制度的組織原則。民主集中制原則的本質(zhì)就是“人民當家作主”。在我國，人民是國家的主人，享有管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務的權(quán)力。我國憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”(第1款)；“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”(第2款)；“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”(第3款)。這條規(guī)定就是對“人民當家作主”思想的最好詮釋。

“人民當家作主”的思想可以一直追溯到“主權(quán)在民”理論?！爸鳈?quán)在民”是近代資產(chǎn)階級啟蒙思想家在反封建專制斗爭中提出的一個口號，它是針對封建社會“主權(quán)在君”而提出的，其目的是號召全社會的人們起來同封建專制作斗爭，所以它宣布新政權(quán)要按照主權(quán)歸屬于人民的原則來組織。如何“主權(quán)在民”呢?資產(chǎn)階級創(chuàng)造了代議制的形式，即讓人民選舉代表機構(gòu)，由它來行使人民委托給它的權(quán)力，由它來制定法律，并監(jiān)督國家統(tǒng)治者的執(zhí)行?！爸鳈?quán)在民”也是現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家議會的基本原則。當然由于資產(chǎn)階級私有制的社會基礎(chǔ)，決定了多數(shù)人不可能參加國家政權(quán)，“主權(quán)在民”不能真正成為現(xiàn)實。

中國民主革命的先驅(qū)孫中山在深刻分析西方資產(chǎn)階級國家由少數(shù)人玩弄政權(quán)的弊端，提出要把政權(quán)“完全交到人民的手里”，真正讓人民去“管理國事”。那么，如何組織政權(quán)才能達到這一目的呢?孫中山創(chuàng)立了“民權(quán)”與“治權(quán)”分立，同時兩者相互監(jiān)督的政權(quán)組織形式，即由人民掌握“民權(quán)”，統(tǒng)治者掌握“治權(quán)”，但“治權(quán)”歸屬于“民權(quán)”，由“民權(quán)”決定。但由于歷史條件決定，孫中山的理想并沒有實現(xiàn)。

馬克思主義者在吸收資產(chǎn)階級啟蒙思想家“主權(quán)在民”的思想、總結(jié)資產(chǎn)階級民主政權(quán)建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，提出國家一切權(quán)力歸屬于廣大勞動人民的觀點，并把它作為政權(quán)建設(shè)的根本原則。實現(xiàn)這一原則的方式就是由人民選舉一個代表機關(guān)，賦予代表機關(guān)掌握國家的一切權(quán)力、進行國家事務的管理，由人民對這個機構(gòu)及其人員實施監(jiān)督罷免。這種形式在我國就表現(xiàn)為人民代表大會制度。

人民代表大會制度體現(xiàn)了廣泛的民主，是人民當家作主的最好組織形式。中國有12億多人口，這樣多的人不可能都直接行使管理國家的權(quán)力，總得有個適當?shù)恼?quán)組織形式。這個形式就是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。它能夠便利人民行使自己當家作主的政治權(quán)利，能夠便利人民群眾經(jīng)常地通過它參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。彭真說:人民代表大會是“全國人民管理國家的基本組織形式，是政權(quán)工作從群眾中來到群眾中去的基本組織形式。老百姓管理政府是靠這一條，政府把老百姓動員起來做事情也是靠這一條”。^[16]

民主集中制原則的內(nèi)容。民主集中制是由列寧首先提出的。在當時的歷史條件下，多是針對地方自治，反對官僚評論和無政府主義時提及的。1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中，對民主集中原則的內(nèi)容作了闡述，即“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導下的民主”。他說講民主是指人民代表大會決定大政方針，選舉政府，使各級人大有高度權(quán)力；講集中是指政府集中處理被各級人民代表大會所委托的一切事務。所以，在國家政權(quán)意義上使用民主集中制原則，就是圍繞“代表機關(guān)與人民，代表機關(guān)與其他機關(guān)”的關(guān)系展開。具體表現(xiàn)在:

(1)全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。通過民主選舉，由人民選出自己的代表，并能控制和監(jiān)督這些代表。這種選舉，實質(zhì)上是一種權(quán)力委托，即把本來屬于人民的權(quán)力委托給自己選出的代表，由這些代表組成國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會去行使國家權(quán)力。民主選舉是人民當家作主的前提和重要內(nèi)容。它表明了人民代表大會權(quán)力的來源，即這種權(quán)力來自人民。人民代表大會必須代表人民的利益和意志行使權(quán)力，人民可以依照法定程序，罷免自己選出的代表。

(2)人民代表大會按照民主原則和程序決定問題。人民代表大會行使權(quán)力是通過會議的形式進行的，代表個人不能單獨行使權(quán)力。在審議議案時，代表都可以充分發(fā)表意見，決定問題時每個人只有一票的權(quán)利。全國性的重大問題經(jīng)過全國人民代表大會討論決定，地方的重大問題經(jīng)過地方人民代表大會討論決定，而不是由個人或少數(shù)幾個人決定。這樣才能使國家權(quán)力最終掌握在全體人民手中。

(3)國家機關(guān)及其工作人員接受人民的監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。為什么人民代表大會有這種權(quán)力?它的權(quán)力合法性基礎(chǔ)是什么?是因為人民代表大會產(chǎn)生于人民，最終受人民監(jiān)督。所有的國家機關(guān)都要受人民監(jiān)督，但是，人民對行政等國家機關(guān)的監(jiān)督主要還是通過代表大會的途徑實現(xiàn)的。

當然，我國憲法還規(guī)定，公民對一切國家機關(guān)及其工作人員，都有提出批評、建議的權(quán)利，對他們的違法失職行為有檢舉、控告、申訴的權(quán)利。

(4)各少數(shù)民族在民族自治區(qū)域內(nèi)，行使自治權(quán)。根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，我國在少數(shù)民族聚居的地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，少數(shù)民族在平等參與國家政治、經(jīng)濟、文化事業(yè)管理中，依法享有自治權(quán)。

在民主集中制為組織原則的人民代表大會體制中，行政權(quán)力應受到最強有力的監(jiān)督，人民代表大會選舉產(chǎn)生政府，政府要向人民代表大會負責并報告工作，這種監(jiān)督是全面的，既有宏觀的計劃和預算的監(jiān)督、法律實施的監(jiān)督，也有具體的執(zhí)法行為和行政行為責任監(jiān)督。

(二)國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系

國家行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。這是人民代表大會同行政機關(guān)的法定的基本關(guān)系。國家機關(guān)從本質(zhì)上看是統(tǒng)一的、不可分的，但就它的具體內(nèi)容來看是可以分解的。大體上說，人民通過人民代表大會行使的國家權(quán)力可以分解為兩部分:一部分是由人民代表大會直接行使的，它體現(xiàn)為憲法和法律規(guī)定的各級人民代表大會的職權(quán)(主要是立法、決定重大問題、選舉和任免國家機關(guān)組成人員、監(jiān)督等具有決定意義的權(quán)力)；另一部分則由全國人民代表大會通過制定憲法和法律，授予由各級人民代表大會所產(chǎn)生的國家機關(guān)分別去行使，其中很重要一部分是由政府行使行政權(quán)。國家行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，其權(quán)力是經(jīng)憲法授予的，因而他們必須對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督，決不能脫離或者違背人民代表大會的意志而進行活動。

中國是社會主義國家，可以而且必須由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力；同時，在這個前提下，明確劃分國家的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，使各個國家機關(guān)能夠在各自的職權(quán)范圍內(nèi)進行工作。國家機構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使各項工作有效進行。在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家權(quán)力機關(guān)，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，充分講民主決策，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它們貫徹執(zhí)行上，則必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率。我國之所以如此，是因為人民代表大會、政府等國家機關(guān)都是代表人民利益、為人民服務的，他們的根本目標相同，只是分工不同，職責不同。人民代表大會同政府之間的關(guān)系不是對立的，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種監(jiān)督既是一種制約，也是支持。它可以使政府的工作以人民代表大會作依靠，獲得強有力的支持；又可以把政府的工作置于人民代表大會的有效監(jiān)督之下，盡可能地避免失誤。

(三)國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督的必要性

我國的國體和政體，決定了只有人民才是國家的主人?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家權(quán)力機關(guān)在國家體制中居于核心地位，國家的行政機關(guān)由它產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。人大及其常委會的權(quán)力直接來自人民，它能夠?qū)业囊磺兄卮髥栴}作出決定并監(jiān)督其實施，其他國家機關(guān)不能脫離或者違背人大及其常委會的意志而進行活動。

國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)是什么?概言之，就是以權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力的思想，是資產(chǎn)階級理論家、思想家在反對封建專制主義的斗爭中提出來的。英國歷史學家約翰·阿克頓針對羅馬教皇發(fā)布其“統(tǒng)治和權(quán)威至高無上的信條”時曾指出:“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗?！?sup>[17]英國哲學家約翰·洛克也提出:“為防止政府濫用權(quán)力，應把國家政治權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和聯(lián)盟權(quán)。這個立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力，而且當共同體一旦把它交給某些人時，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關(guān)的批準，任何人的任何命令，不論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾，都不能具有法律效力和強制性?！?sup>[18]法國政治學家孟德斯鳩進一步提出:“……一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”^[19]應當肯定資產(chǎn)階級思想家、理論家所提出的分權(quán)制約理論是有進步意義的，這應視為人類政治文明發(fā)展的一個組成部分。因為它代表了新興資產(chǎn)階級同封建貴族分權(quán)的政治要求，為維護資產(chǎn)階級的階級意志，找到了一種政治統(tǒng)治形式。其后，許多資本主義國家就是依據(jù)權(quán)力制衡的分權(quán)學說，建立了議會、政府和法院三權(quán)分立的制度。

我國是人民民主的社會主義國家，當然不能照搬西方三權(quán)分立的制度。但是，從巴黎公社以來的歷史經(jīng)驗證明，社會主義國家也必須建立起依法行使權(quán)力的制約機制和監(jiān)督機制。社會主義政權(quán)建設(shè)的先哲們都曾對此有過論述。在無產(chǎn)階級奪取政權(quán)后，為了防止社會公仆變成社會主人，為了避免可能出現(xiàn)的權(quán)力主體與權(quán)力行使者脫節(jié)的現(xiàn)象，必須加強人民對國家權(quán)力的監(jiān)督，使社會公仆置于社會主人的有效制約之下。1871年4月，馬克思在總結(jié)巴黎公社歷史經(jīng)驗時指出，公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”。^[20]1918年4月，列寧在談到如何防止蘇維埃政權(quán)受官僚主義毒害時，特別強調(diào)了加強人民監(jiān)督的重要性，他說:“正是蘇維埃同勞動‘人民’的親密關(guān)系，造成一些特殊的罷免形式和另一種自下而上的監(jiān)督，這些現(xiàn)在應該大力加以發(fā)展?！?sup>[21]列寧認為，要使蘇維埃機關(guān)的工作真正體現(xiàn)人民的利益，防止領(lǐng)導干部特別是最高機關(guān)的領(lǐng)導干部濫用權(quán)力，一個重要條件就是通過討論、檢查、批評、檢舉，乃至罷免等多種形式，對國家機關(guān)及其工作人員實行嚴格監(jiān)督。^[22]

1945年7月，毛澤東同志在中國革命勝利前夕，同黃炎培先生有一段發(fā)人深思的談話。黃炎培先生說:“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也悖焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力……一部歷史，‘政怠患成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有?？傊?，沒有能跳出這周期率?！泵珴蓶|同志回答說:“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?sup>[23]1957年4月，鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中指出:“憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導，黨要領(lǐng)導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！?sup>[24]其后，改革開放之初，鄧小平總結(jié)了歷史的經(jīng)驗教訓，深刻提出要防止干部隊伍發(fā)生腐敗，顛倒“主人”和“公仆”的位置，必須建立、健全人民群眾監(jiān)督制度。他說，“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的干部隊伍發(fā)生腐化……要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”。^[25]

歷史和實踐都證明，掌握權(quán)力而不受監(jiān)督，必然走向腐敗。拒絕人民監(jiān)督，權(quán)力愈重，腐敗愈深。反腐敗必須從源頭上解決問題。上述一系列論述告訴我們，加強人民監(jiān)督——現(xiàn)階段最主要的途徑體現(xiàn)為人民代表大會的監(jiān)督。這種政權(quán)體制的監(jiān)督，對于完善國家政治體制，防止干部腐化，保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，乃至跳出歷史興衰存亡的周期率，具有十分重要的意義。

而且，國家權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督還具有特別的意義。這是因為行政權(quán)力具有更強的易濫用和易腐蝕性?，F(xiàn)代社會管理事務日益繁重，行政機關(guān)的權(quán)力處于不斷膨脹的態(tài)勢。代議制機關(guān)及其行政權(quán)力的過程，受到了威脅。如何使現(xiàn)代政府這匹“烈馬”能夠為代議機關(guān)所駕馭，已是非常迫切的事情了。同樣，處于不斷改革和建設(shè)進程中的中國人民代表大會如何更好地控制和監(jiān)督各級行政機關(guān)，應當說是一個特別重大的問題。

二、權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督內(nèi)容

(一)對政府工作的宏觀監(jiān)督

1.聽取政府工作報告

聽取和審議政府工作報告，是國家權(quán)力機關(guān)對政府工作進行全面監(jiān)督的基本形式。這里主要是指各級人民代表大會聽取和審議本級政府的《政府工作報告》。報告通常由行政機關(guān)首長作出。政府工作報告的內(nèi)容主要包括兩部分:前一部分是對過去一年或五年工作情況及經(jīng)驗的總結(jié)；后一部分是對今后工作的安排或建議。報告首先由報告人開宗明義地說明報告的對象、報告的主體、報告的主要內(nèi)容等。然后，報告人就政府所負責的各項事務，包括經(jīng)濟、政治、文化等各個方面，分條逐項地向代表作出匯報。但是，當在五年或十年經(jīng)濟計劃和規(guī)劃的時候，由政府只向人代會提交“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃(十年規(guī)劃或國家中長期目標綱要)”的報告，不作政府工作報告。

我國現(xiàn)行《憲法》第92條明確規(guī)定:國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；第110條規(guī)定:地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。自人民代表大會制度建立以來，全國和地方各級人民代表大會依照憲法和法律的規(guī)定，在人代會上聽取和審議政府工作報告。

經(jīng)過20多年的實踐，人代會聽取和審議政府工作報告已經(jīng)形成了較為完善的制度。主要做法是:(1)會前初審與會議審議相結(jié)合。有的地方將政府工作報告的征求意見稿，由代表團在當?shù)亟M織代表集中閱讀和審議，將所提意見反饋給政府；政府根據(jù)這些意見進行修改，使提交大會審議的報告更加符合實際。有的地方將報告草稿，在人代會召開前20天或30天印發(fā)代表，使代表有比較充裕的時間提前審閱，更好地征求和反映選民的意見。(2)大會期間，代表圍繞提請會議審議的報告，嚴肅認真地提出意見和建議，使政府的決策更具有科學性和可操作性。(3)重視審議意見的辦理落實工作，督促政府有關(guān)部門將代表審議意見吸收到修改的報告中去。有的地方人大還將代表的發(fā)言綜合整理成書面審議意見，交由政府有關(guān)部門辦理，并跟蹤監(jiān)督，要求有關(guān)部門反饋辦理結(jié)果。^[26]

2.審查批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告，是人大及其常委會對政府進行工作監(jiān)督的重要內(nèi)容。這項監(jiān)督制度的內(nèi)容，主要是:全國人民代表大會行使審查和批準全國的計劃和計劃執(zhí)行情況的報告的權(quán)力；縣級以上各級人民代表大會行使審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的計劃和計劃執(zhí)行情況的報告的權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使根據(jù)國家計劃決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃的權(quán)力；全國人大常委會行使在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準計劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案的權(quán)力；地方各級人大常委會行使根據(jù)本級人民政府的建議，決定本行政區(qū)域內(nèi)計劃的部分變更的權(quán)力。《憲法》第62條第9項規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告?！稇椃ā返?7條第5項規(guī)定，在全國人民代表大會期間，全國人大常委會有權(quán)審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行過程中所作的部分調(diào)整方案。《憲法》第99條第2款規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告?！度珖嗣翊泶髸h事規(guī)則》第31、32、33條規(guī)定:全國人民代表大會會議舉行的1個月前，國務院有關(guān)主管部門應當就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人大財經(jīng)委員會和有關(guān)的專門委員會匯報，由財經(jīng)委員會進行初步審查；全國人代會每年舉行會議的時候，國務院應當向會議提出關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃招待情況的報告，并將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標(草案)一并印發(fā)會議，由各代表團進行審查，并由財經(jīng)委員會和有關(guān)專門委員會審查；財經(jīng)委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會的審查意見，對關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告進行審查，向主席團提出審查結(jié)果報告，主席團審議通過后，印發(fā)會議，并將關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的決議草案提請大會全體會議表決；有關(guān)專門委員會的審查意見應當及時印發(fā)會議；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃經(jīng)全國人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中必須作部分調(diào)整的，國務院應當將調(diào)整方案提請全國人大常委會審查和批準?！兜胤浇M織法》第8、9條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)保證國家計劃在本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行，有權(quán)審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及其執(zhí)行情況的報告；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會有權(quán)根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃?！兜胤浇M織法》第44條規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的部分變更。

2000年3月1日，九屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定》。這個決定，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，總結(jié)多年來的實踐經(jīng)驗，對計劃審查監(jiān)督制度作了一些具體規(guī)定，主要是對國家年度計劃、五年計劃、長遠規(guī)劃的審查和批準，對全國人大財經(jīng)委員會審查國家年度計劃草案和計劃報告的重點，對國家特別重大建設(shè)項目的審議和決定，對計劃執(zhí)行中的部分調(diào)整以及對經(jīng)濟工作的經(jīng)常性監(jiān)督等方面作了一些規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計，全國省級人大及其常委會在監(jiān)督國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃方面的專項地方性法規(guī)有6件，含有這方面規(guī)定的綜合性監(jiān)督法規(guī)有24件。^[27]從實踐情況看，人大對計劃的審查和批準的程序主要是:一是提前介入，做好計劃的初審工作。目前我國的各級人民代表大會會議會期較短，不可能有比較充裕的時間對內(nèi)容十分浩繁的計劃進行深入的、細致的、具體的審查。在這種情況下，各級人大特別是地方人大在代表大會召開前，要由人大有關(guān)專門委員會或人大常委會或由人大常委會委托有關(guān)工作機構(gòu)，對政府準備提請大會審議的計劃草案或編制中的計劃草案的主要部分、主要內(nèi)容進行初步審查。二是普遍采取“一攬子”的方式審查和批準。具體是:政府的計劃草案向人大整體性提交；代表大會各代表團和人大有關(guān)專門委員會作整體性審議；代表大會全體會議就決定批準計劃草案的有關(guān)決議草案進行整體性表決。

3.聽取政府專題工作匯報

聽取專題工作報告包括人民代表大會聽取和審議專題工作報告和人大常委會聽取的某一方面的工作報告或匯報。

關(guān)于人代會上的專題工作報告審議，全國人大很早就運用了這種形式。比如一屆全國人大二次會議聽取和審議根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報告。1989年4月，七屆全國人大二次會議通過的《全國人大議事規(guī)則》第30條規(guī)定:全國人大每年舉行會議的時候，全國人大常委會、國務院、高法、高檢向會議提出工作報告，經(jīng)各代表團審議后，會議可以作出相應的決議。根據(jù)這一規(guī)定，七屆全國人大五次會議聽取和審議關(guān)于興建長江三峽工程的報告。

關(guān)于常委會聽取和審議政府部門工作的情況，實踐中有一個發(fā)展過程。以1982年五屆全國人大五次會議為標志，之前全國人大常委會對國務院及其有關(guān)部門的工作報告或匯報，只是“聽取”，并“進行討論”，幾乎沒有使用“審議”一詞。提交這次大會的常委會工作報告明確提出:聽取國務院的有關(guān)報告，“并進行審議”。此后，常委會對政府部門工作報告或匯報的審議制度逐步完善，監(jiān)督政府工作的力度得以加強。1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《全國人大常委會議事規(guī)則》第三章專就聽取和審議工作報告作了規(guī)定。其中第22條規(guī)定，常委會全體會議聽取國務院及其各部、各委員會、高法、高檢的工作報告。第23條規(guī)定:常委會全體會議聽取工作報告后可以由分組會議和聯(lián)組會議進行審議，提出意見。第24條規(guī)定:常委會認為必要時，可以對工作報告作出決議。1989年，在七屆全國人大二次會議的常委會工作報告中也明確規(guī)定:“每2個月一次的常委會會議，可以根據(jù)需要聽取和審議國務院及其部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作匯報，這是常委會進行工作監(jiān)督的基本形式。常委會對工作匯報要認真審議，一般不需要作出決議?！币恍┦　⒆灾螀^(qū)、直轄市制定的監(jiān)督法規(guī)中對地方各級人大常委會聽取工作報告也作了具體規(guī)定。

4.專門委員會聽取經(jīng)濟形勢報告

這是各級人大對政府有關(guān)部門的一種新的監(jiān)督方式。從20世紀90年代初期，全國人大財經(jīng)委及大多數(shù)省區(qū)市人大財經(jīng)委逐步建立和完善了經(jīng)濟形勢分析會制度，每個季度都召集計劃、經(jīng)貿(mào)、財政、銀行、統(tǒng)計等經(jīng)濟部門，聽取他們的工作匯報，認真研究和找出經(jīng)濟運行中存在的困難和問題，提出建議和對策。

全國人大的情況大致是:全國人大財經(jīng)委員會分別在每年的4月中旬、7月中旬、10月中旬舉行會議，聽取國家計委、經(jīng)貿(mào)委、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家統(tǒng)計局等部門就第一季度、上半年、前三季度國民經(jīng)濟運行情況作出匯報，并進行討論和研究。這項措施從實行，目前已形成制度。它對于人大及時了解經(jīng)濟運行情況，督促政府有關(guān)部門嚴格執(zhí)行人代會通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及有關(guān)決議。

以上聽取政府工作報告和工作匯報制度是我國人大對政府工作監(jiān)督的特點，國外很少有此種制度。

(二)對政府財政的監(jiān)督

1.國外議會財政監(jiān)督的基本情況

議會對政府財政的監(jiān)督是世界各國的通例。理論上講，財政監(jiān)督是代議機關(guān)行使財政權(quán)的重要內(nèi)容。在西方議會的發(fā)展歷史上，議會的立法權(quán)是以獲得財政權(quán)為基礎(chǔ)的。17世紀，英國就開始建立預算監(jiān)督程序。經(jīng)過300多年的完善和發(fā)展，當今許多國家都把預算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過財政監(jiān)督程序?qū)φ顒舆M行監(jiān)督。^[28]

(1)預算案形成的監(jiān)督。預算案的形成本來是議會的職權(quán)，但隨著國家事務、社會生活的日益復雜和政府職能的不斷專業(yè)化，當今世界各國的預算案一般由政府部門編制，議會主要是對預算案的審查批準等。由于預算案所列款項龐雜繁瑣，各國議會一般都設(shè)有預算委員會負責預算案的審查工作，但在預算審查和批準的程序上是有差異的。在英國，預算案經(jīng)內(nèi)閣同意后，由財政大臣向平民院作年度預算報告；平民院通過辯論審查預算案的新增部分和變動部分，制定各項概算決議和撥款法案；預算報告提交議會審查批準后，方能實施。在美國，由總統(tǒng)將預算文本連同預算報告提交國會；經(jīng)過有關(guān)委員會審查，國會兩院通過共同決議案，對每一部分預算提出授權(quán)；總統(tǒng)可以對聯(lián)邦預算提出建議，利用各種手段來影響預算，但預算的決定權(quán)主要在國會，國會可以用絕對多數(shù)投票否決總統(tǒng)的決定。在德國，聯(lián)邦政府提出預算計劃，聯(lián)邦議院通過后就形成議會的預算法案。

由預算案的專業(yè)性強的特點，議會不可能像審議其他議案對預算案逐條進行修改，而只能就其整體或大項上作出評價，并在有限范圍內(nèi)進行修改。如在英國、法國，議會對預算案中有關(guān)支出項目只能削減或者取消，不能增加；對有關(guān)收入項目進行削減必須相應增加其他項目來保持預算平衡。在美國、日本，議員可以按照法定程序?qū)︻A算案提出增加或減少的修正案，議會通過的預算與預算原案往往有較大變化。^[29]

(2)預算執(zhí)行的監(jiān)督。預算案一經(jīng)批準，議會就轉(zhuǎn)向?qū)︻A算執(zhí)行的監(jiān)督。主要有定期聽取政府執(zhí)行預算情況的匯報；對預算執(zhí)行過程進行檢查；批準政府動用后備金；審查和批準預算變更或追加預算；跟蹤和監(jiān)督預算開支，等等。日本法律規(guī)定，內(nèi)閣必須定期就國家財政狀況向國會提出報告，國會有關(guān)專門委員會進行審查和監(jiān)督。在英國，政府動用資金必須經(jīng)過平民院批準；國會有關(guān)委員會經(jīng)常舉行聽證會，傳喚有關(guān)大臣匯報預算執(zhí)行情況。在美國，法律規(guī)定預算變更須經(jīng)國會議員2/3以上同意才能生效，未經(jīng)國會批準擅自調(diào)整和變更預算的行為需負刑事責任；國會還向各個行政部門派駐監(jiān)察代表，對所駐部門的預算執(zhí)行監(jiān)督。

(3)審計監(jiān)督。對政府財政收支及預算執(zhí)行結(jié)果(決算)的審計監(jiān)督是現(xiàn)代國家對行政監(jiān)督制度的重要組成部分。審計監(jiān)督一般由專門機關(guān)進行。該機關(guān)有的隸屬于議會，有的隸屬于政府，有的是獨立機構(gòu)。無論是哪種情況，都要求依法對政府財政收支及預算執(zhí)行結(jié)果進行全面、詳細的監(jiān)督，并向議會提出審計報告。美國國會設(shè)立審計署充當“牧羊犬”，對政府財政收支及預算執(zhí)行結(jié)果進行檢查、分析和評估，向國會提出年度審計報告；審計報告經(jīng)過國會審議通過后，作為藍皮書向社會公開發(fā)表，接受社會的監(jiān)督。在英國，審計長作為平民院的官員，領(lǐng)導國家審計局，對被審計單位的賬目進行審計，并向平民院提供報告；平民院國家賬目委員會根據(jù)審計長的報告，傳喚各部審計官作證，監(jiān)督政府各部門的開支金額、經(jīng)費的使用和效益。在德國，政府的決算報告由聯(lián)邦議院預算委員會和聯(lián)邦審計署負責審計監(jiān)督。聯(lián)邦審計署署長由聯(lián)邦議院選舉，聯(lián)邦審計署負責對財政收支問題進行全面審核，并將審核意見提交議會；聯(lián)邦議院審計署的審核結(jié)果作出決議。在日本，審計預算執(zhí)行結(jié)果的任務由獨立于政府的會計檢查院執(zhí)行，會計檢查院向國會作出決算報告，由國會作出決議。^[30]

2.我國各級人大的財政預算監(jiān)督

在我國，對政府預算的審批監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責?，F(xiàn)行《憲法》、《地方組織法》、《預算法》、《審計法》等法律，明確規(guī)定各級人大及其常委會審批監(jiān)督預算的職權(quán)，并賦予人大常委會審查批準決算和調(diào)整、變更部分預算的權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，從1991年底到2001年2月，安徽、北京、河北、廣西、廣東等19個省、區(qū)、市先后制定了加強預算監(jiān)督的地方性法規(guī)，有的地方在綜合性監(jiān)督條例中專章對預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和法律責任等作出了規(guī)范。1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，對國務院提交全國人大審查、批準的預算草案的內(nèi)容，對預算執(zhí)行的監(jiān)督，對決算的編報和審查，對審計工作以及對備案制度等，提出了明確要求。這些都標志著我國各級人大的預算監(jiān)督，進一步適應國家財政體制改革和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，在制度建設(shè)上邁出實質(zhì)性步伐，實現(xiàn)了由程序性監(jiān)督向程序性和實體性相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在:對預算草案主要內(nèi)容的初步審查日臻規(guī)范；人民代表大會審查批準預算逐步深入，到2001年九屆全國人大四次會議，國務院26個直屬部門向全國人大提交了部門預算，^[31]并對預算項目進行了細化；審批決算和預算調(diào)整、變更更為嚴格。各級人大常委會每半年聽取一次政府關(guān)于預算執(zhí)行情況的報告；全國人大財經(jīng)委員會和部分地方人大常委會或財經(jīng)委員會每季度聽取一次預算執(zhí)行情況的報告；在每年審批決算時依法聽取同級政府關(guān)于對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告；有的地方還嘗試開展對財政工作評議，對重大財政收支項目的合法性、真實性、效益性進行監(jiān)督檢查等。

各級人大審批監(jiān)督預算的工作機構(gòu)普遍有所加強。全國人大于1983年成立了財政經(jīng)濟委員會，負責審查國家預算和監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。1998年底，全國人大常委會成立了專門負責預算監(jiān)督的預算工作委員會。1979年以后，縣級以上地方人大陸續(xù)設(shè)立常委會后，設(shè)區(qū)的市級人大普遍建立了財經(jīng)委員會或財經(jīng)工作委員會。目前，有20多個省、自治區(qū)、直轄市人大成立了相應的工作機構(gòu)，多數(shù)是在財經(jīng)委員會設(shè)立預算監(jiān)督處，^[32]遼寧、河南、深圳等少數(shù)省、市人大常委會還設(shè)立了預算工作委員會。^[33]

總體上看，我國各級人大對同級政府預算的審批監(jiān)督程序，主要有如下三個環(huán)節(jié):

(1)審查批準預算

根據(jù)實踐，全國人大及其常委會對政府預算的審查批準程序大致是:①在預算編制過程中，國務院財政部門應當及時向全國人大財經(jīng)委員會和全國人大常委會預算工委通報有關(guān)中央預算編制的情況。②在全國人民代表大會會議舉行的一個半月前，將中央預算初步方案提交財經(jīng)委員會，由財經(jīng)委員會對上一年預算執(zhí)行情況和本年度中央預算草案的主要內(nèi)容進行初步審查。初步審議，既要對預算的總量和大的支出方向進行分析審查，也要對主要部門進行詳細的分析審查；同時了解和分析預算支出的主要項目時，不同意見要和財政及有關(guān)部門協(xié)商，在達成一致意見的基礎(chǔ)上形成審查報告的初步方案。③全國人民代表大會會議期間，財經(jīng)委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)專門委員會的意見對中央及地方預算草案進行審查，并提出審查結(jié)果報告，提交大會主席團進行表決。^[34]

(2)聽取和審議財政審計報告

目前，我國實行審計監(jiān)督的主體是國家審計署和縣以上地方人民政府設(shè)立的審計機關(guān)。審計對象是各級人民政府及其各部門、國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織。全國人大常委會和地方各級人大常委會沒有設(shè)立審計機構(gòu)。

根據(jù)《憲法》第91條的規(guī)定，1983年9月成立了國家審計署。此后地方各級審計機關(guān)相繼建立。政府的審計監(jiān)督工作在全國范圍內(nèi)逐步開展。1985年8月，國家審計署第一任審計長呂培儉向六屆全國人大常委會第十二次會議作了審計機關(guān)成立兩年來工作情況的報告。這是國家審計署第一次向全國人大常委會作工作報告。1994年8月八屆全國人大常委會第九次會議通過了《審計法》，明確規(guī)定國家審計署和地方各級審計機關(guān)每年要受本級政府的委托向本級人大常委會提出對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，接受人大監(jiān)督。

與其他一些國家的審計監(jiān)督制度相比，我國的審計制度在領(lǐng)導體制上具有“雙重領(lǐng)導”的特征:①審計機關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導，即國家審計署直接受國務院總理的領(lǐng)導，省級審計機關(guān)直接受省長、自治區(qū)主席、直轄市市長的領(lǐng)導，市縣級審計機關(guān)直接受市縣長的領(lǐng)導；②地方審計機關(guān)在接受本級政府行政首長領(lǐng)導的同時，還接受上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導，既向本級行政首長又向上一級審計機關(guān)提出審計結(jié)果報告；③地方審計機關(guān)的業(yè)務以上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導為主，對上一級審計機關(guān)負責，上一級審計機關(guān)對下一級審計機關(guān)的工作進行監(jiān)督檢查。

(3)審議批準預算變更和調(diào)整

各級人大常委會在代表大會閉會期間，對政府部門預算變更和調(diào)整的審議與批準，目前法律上作出規(guī)定，但實踐中很少運用。

《預算法》第53條規(guī)定:“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更?！?/p>

《地方人大與地方政府組織法》第44條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權(quán)……(五)根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的部分變更……”

(三)對行政立法的監(jiān)督

現(xiàn)階段，人大對行政立法的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為對行政立法是否違憲違法進行監(jiān)督，同時也包括對授權(quán)政府立法進行監(jiān)督。(鑒于本文是專門研究國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)實施監(jiān)督的，所以關(guān)于人大對行政立法的監(jiān)督主要介紹全國人大對國務院行政法規(guī)的監(jiān)督。國務院各部門制定的行政規(guī)章及有立法權(quán)的地方政府制定的地方規(guī)章，不屬于全國人大直接監(jiān)督的對象)。對備案的行政法規(guī)進行審查監(jiān)督雖然初步建立了制度，但全國人大常委會還沒采取過撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)的做法。

1.對行政立法的備案與審查

國家權(quán)力機關(guān)對行政規(guī)范性文件的備案與審查，最為典型的是全國人大常委會的法規(guī)備案審查工作。從法律上講，法規(guī)備案審查是全國人大常委會按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，對法規(guī)進行立法監(jiān)督的基本形式。備案是指上述法規(guī)在公布后的一定期限內(nèi)，由法定機關(guān)報送全國人大常委會存檔，以備審查；審查則是全國人大專門委員會對報送備案的法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸進行審查，并提出審查意見。

(1)對行政法規(guī)的備案

行政法規(guī)是從2000年7月1日立法法實施后開始向全國人大常委會報送備案的。2000年3月九屆全國人大三次會議通過了立法法，同年10月，九屆全國人大常委會第三十四次委員長會議通過了依據(jù)立法法制定的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，使法規(guī)備案工作有了法律依據(jù)和規(guī)范化程序。

到2003年5月31日，國務院共報備了86件行政法規(guī)。在十屆全國人大常委會第三次會議召開期間，又收到了國務院報備的行政法規(guī)——《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。這個管理辦法于2003年6月18日國務院第十二次常務會議通過，6月20日就向全國人大常委會報請備案。

全國人大常委會辦公廳秘書局具體負責報備案法規(guī)的登記與存檔工作，并根據(jù)各專門委員會的職責分工，對法規(guī)進行分類，送交相關(guān)的專門委員會備查。

(2)對行政法規(guī)的審查

憲法和法律對全國人大及其常委會經(jīng)審查有權(quán)撤銷國家行政機關(guān)規(guī)范性文件作了規(guī)定。《立法法》第90、91條分別對全國人大常委會法規(guī)審查工作作了具體規(guī)定:一是對誰可以提出審查，規(guī)定國務院、中央軍委、高法、高檢和省級人大常委會認為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查要求，由常委會工作機構(gòu)分別送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)同憲法和法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)專門委員會進行審查。二是對審查程序，規(guī)定全國人大專門委員會在審查中認為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應當在2個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會有關(guān)專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會審查認為有關(guān)法規(guī)、條例同憲法、法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。立法法的這些制定，為法規(guī)的審查提供了法律依據(jù)。

2.對授權(quán)政府立法的監(jiān)督

隨著現(xiàn)代社會發(fā)展和政府職能專門化，議會制定法律規(guī)則，有相當一部分是靠授權(quán)政府立法(通常稱為“實施細則”)來完成的。但為了保證授權(quán)立法符合憲法和法律，一些國家把對授權(quán)立法的審查批準作為議會監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。在英國，議會主要從技術(shù)方面對授權(quán)立法進行監(jiān)督。兩院立法聯(lián)合委員會負責對授權(quán)立法進行技術(shù)方面的審查，如審查實施細則草案的行文是否妥當，對本部門的權(quán)責規(guī)定是否符合授權(quán)，并將審查結(jié)果報告全院大會。議會對授權(quán)政府立法的監(jiān)督分為兩種情況:凡屬重要法律授權(quán)制定的實施細則，政府將草案提交議會，議會在辯論的基礎(chǔ)上進行表決，以決定是批準還是否決；其他法律授權(quán)制定的實施細則不需要議會批準，但要送議院備案。如果議會在一定日期內(nèi)通過否決的動議，該實施細則停止實施。

與西方國家相比，我國的授權(quán)立法獨具特色。主要是被授權(quán)的對象比較多樣，既有全國人大常委會、國務院，又有有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)、無立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)及行政機關(guān)；授權(quán)采取發(fā)布專門的“決定”或“決議”的方式，而不是制定并頒布專門性法律進行授權(quán)；授權(quán)制定的規(guī)范性法律文件，地位比較特殊，既不同于授權(quán)方制定的規(guī)范性文件的效力，又不同于被授權(quán)方規(guī)范性文件的效力，而是介于兩者之間。

在我國，政府的授權(quán)立法主要是全國人大及其常委會授權(quán)國務院制定有關(guān)行政法規(guī)。地方政府的授權(quán)立法是由全國人大常委會授權(quán)同級地方人大立法的同時授予的。

改革開放以來，全國人大對國務院有三次授權(quán)立法，主要有:

第一次是1983年9月2日，六屆全國人大常委會第二次會議作出決定:“授權(quán)國務院對1978年5月24日第五屆全國人大常委會第二次會議原則批準的《國務院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定作一些必要的修改和補充。”

第二次是1984年9月18日，第六屆全國人大常委會第七次會議根據(jù)國務院的建議作出決定:“授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議?！标P(guān)于此次授權(quán)的原由，1984年9月11日國務院的《關(guān)于國營企業(yè)實行利改稅和改革工商稅制的說明》中講得很清楚:“鑒于目前城市經(jīng)濟體制改革正在進行，經(jīng)濟情況變化很快，各個稅收條例(草案)，尚需在執(zhí)行中不斷充實和完善，擬請人大常委會授權(quán)國務院以草案的形式頒發(fā)試行。待執(zhí)行一段時間，總結(jié)經(jīng)驗，加以修改后，再提請全國人民代表大會或人大常委會審議批準，制定稅法?！?/p>

第三次是1985年4月10日第六屆全國人大第三次會議決定:授權(quán)國務院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的總是必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。經(jīng)過實踐檢驗，條例成熟時由全國人大或全國人大常委會制定法律。這次授權(quán)范圍較寬，應當屬于綜合性授權(quán)。經(jīng)過此次授權(quán)，國務院制定了《稅收暫行條例》、《銀行管理暫行條例》、《私營企業(yè)暫行條例》、《土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《審計條例》、《價格管理條例》、《鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《國家預算管理條例》等。

對政府授權(quán)立法的監(jiān)督，現(xiàn)有規(guī)定比較簡單。《立法法》第89條規(guī)定:根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應當報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。該法第88條規(guī)定:授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)。實踐中，對政府授權(quán)立法實施監(jiān)督的情況比較少。所以有關(guān)政府授權(quán)立法的監(jiān)督制度還有待進一步完善。

(四)對法律實施的監(jiān)督

人民代表大會對政府法律實施監(jiān)督是人大常委會的重要職權(quán)。它主要是通過對行政機關(guān)的執(zhí)法檢查方式實現(xiàn)(下面專門介紹)。此外一些地方人民代表大會還探索了對政府部門實行執(zhí)法責任制的途徑。

所謂部門執(zhí)法責任制，就是由人大常委會組織和推動行政執(zhí)法部門明確自己主要執(zhí)行的法律、法規(guī)，并通過一系列制度保證執(zhí)法責任到位的一種制度。這是人大對政府執(zhí)法監(jiān)督的又一種形式。

部門執(zhí)法責任制是在“二五”普法的實踐中總結(jié)出來的一種監(jiān)督形式，現(xiàn)在已推廣到全國各地。實行這一制度要包括四方面的工作:一是人大常委會在同級黨委的領(lǐng)導和支持下，作出實行部門執(zhí)法責任制決議，并組織“一府兩院”制定實施方案。二是在人大常委會指導下，由各行政執(zhí)法部門和“兩院”匯集并層層分解法律，做到法律到位，執(zhí)法到崗，責任到人。有的地方執(zhí)法部門上下級之間還簽訂了執(zhí)法責任書。三是在普遍組織執(zhí)法人員學習法律的基礎(chǔ)上建章立制，保證執(zhí)法責任的落實。主要是完善執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法內(nèi)部約束機制和外部監(jiān)督機制。四是人大常委會通過聽取工作匯報、開展評議和執(zhí)法檢查等方式，對實行部門執(zhí)法責任制的情況進行監(jiān)督。

從各地實行部門執(zhí)法責任制的情況看，實行這一制度對保證法律的有效實施起了一定作用，但實際效果有限。

(五)對政府的人事監(jiān)督

在西方，議會對政府官員主要是運用彈劾的手段進行監(jiān)督的。代議機關(guān)的彈劾起源于14世紀的英國，最初只是控告和審判違法失職官吏的一種手段。到了18世紀初，彈劾逐步發(fā)展為一項免除不稱職公職人員的重要制度。由于各國政體不同，法律規(guī)定的被彈劾對象和范圍、受彈劾事由不盡相同。如英國議會的彈劾僅限于有職務犯罪行為的內(nèi)閣成員或大臣；意大利議會擴大到有叛國或違憲行為的總統(tǒng)或國務員；聯(lián)邦德國擴大到有叛國或違憲行為的總統(tǒng)或法官。美國受彈劾的官員范圍最廣，總統(tǒng)、副總統(tǒng)和聯(lián)邦政府所有文職官員，以及州長、州級司法官員，如果有叛國罪、賄賂罪或其他重罪、輕罪、嚴重失職行為，都可列入國會或州議會的彈劾。與其他監(jiān)督程序如信任與不信任投票相比，彈劾程序更為復雜，既具有司法審判的性質(zhì)，同時帶有政治行為的色彩，是所有監(jiān)督手段中比較嚴厲的一種。^[35]

在我國，沒有彈劾這種人事監(jiān)督方式。國家權(quán)力機關(guān)對同級行政機關(guān)進行人事監(jiān)督，主要是罷免與撤職兩種方式?！傲T免”和“撤職”是人大最嚴厲的兩種監(jiān)督手段。列寧曾說過，罷免權(quán)，體現(xiàn)了真正民主制的基本原則，是真正的監(jiān)督權(quán)。^[36]

1954年憲法只對罷免對象作了規(guī)定。1982年憲法、《全國人大組織法及地方組織法》除了規(guī)定罷免對象外，還初步規(guī)定了提出罷免案的程序?！度珖舜笞h事規(guī)則》作了更為全面、具體的規(guī)定:一是規(guī)定了提出罷免案的主體(主席團、3個以上的代表團或者1/10的代表)；二是把國務院的組成人員規(guī)定為罷免的對象；三是規(guī)定了提出罷免案的程序(由主席團交各代表團審議后，提請大會全體會議表決，或由主席團提議，經(jīng)大會全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由全國人大下次會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定；罷免案應當寫明罷免理由，并提供有關(guān)材料，允許被罷免人申辯)?！兜胤浇M織法》規(guī)定:縣級以上地方各級人大舉行會議的時候，主席團、常委會或者1/10以上代表聯(lián)名，可以提出對人民政府組成人員的罷免案。鄉(xiāng)級人大舉行會議的時候，主席團或者1/5以上代表聯(lián)名，可以提出對人大主席、副主席、鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的罷免案。同時規(guī)定了罷免程序。《地方組織法》還規(guī)定縣以上的地方各級人大常委會在本級人代會閉會期間，有權(quán)決定撤銷個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務。

在社會主義民主法制建設(shè)過程中，地方各級人大及其常委會對貪污腐敗、瀆職等行為行使了罷免權(quán)和撤職權(quán)。如1986年10月，江西省六屆人大五次會議罷免了原省長倪獻策的省長職務；1989年5月，湖南省九屆人大二次會議罷免了副省長楊匯泉的職務；同年8月，新疆維吾爾自治區(qū)七屆人大常委會第九次會議撤銷了原自治區(qū)副主席托乎提沙比爾的職務；2000年12月，浙江省杭州市九屆人大常委會第三十八次會議撤銷了原副市長葉德范的職務；2001年2月，河北省石家莊市十屆人大第四次會議罷免了原市長張二辰的職務。^[37]

全國人大常委會沒有規(guī)定撤職權(quán)，但曾有過根據(jù)國務院總理提請，解除、撤銷個別領(lǐng)導成員職務的先例，如1980年5月，五屆全國人大常委會第十五次會議，根據(jù)總理華國鋒的提請，解除了宋振明的石油部部長職務；同年9月，五屆全國人大第三次會議解除了陳永貴的國務院副總理的職務；1987年6月，六屆全國人大常委會第二十一次會議，根據(jù)總理趙紫陽的提請，撤銷了楊鐘的林業(yè)部部長職務；^[38]對成克杰的處理，是依法由選舉單位(廣西壯族自治區(qū)人民代表大會)罷免其代表職務，其全國人大常委會副委員長職務相應撤銷，由全國人大常委會予以公告。

三、權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督方式

(一)詢問和質(zhì)詢

詢問和質(zhì)詢，最初屬于一種形式，都稱做“質(zhì)問”。在國外，質(zhì)詢是內(nèi)閣制國家議會行使監(jiān)督權(quán)的一種形式。質(zhì)詢起源于1721年的英國議會，于1789年由法國憲法明確規(guī)定，現(xiàn)已被大多數(shù)西方國家所采用。廣義的質(zhì)詢包括詢問，但詢問是由議員向政府及有關(guān)部門提出問題，并要求在一定期限內(nèi)答復，主要針對一般問題。與詢問相比，質(zhì)詢所提出的問題往往涉及比較重要、比較廣泛的公共利益，形式上雖然只是向質(zhì)詢對象尋究某一問題的內(nèi)幕和處理結(jié)果，實際上卻通常會導致一般性辯論，有時還會帶來一定的政治責任追究后果，如不信任投票等。

在國外，質(zhì)詢通常分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢兩種。(1)質(zhì)詢案的提出。一般來講，提出質(zhì)詢案的主體包括議員個人、議員群體(聯(lián)署)、議會團體(議會黨團或代表團)、議會機構(gòu)(議會專門委員會)。英國規(guī)定，質(zhì)詢由議員向有關(guān)大臣提出；每位議員最多只能提出2個附星標的口頭質(zhì)詢。法國規(guī)定，議員提出書面質(zhì)詢案，須由議長轉(zhuǎn)交政府；由議會黨團提出的對整個政府工作的質(zhì)詢案，必須經(jīng)議長審核，議長可以將類似問題加以歸納。日本規(guī)定，議員向內(nèi)閣提出質(zhì)詢案，必須做成簡明的意見書向議長提出，由議長將意見書轉(zhuǎn)送內(nèi)閣。德國規(guī)定，在會議周口頭質(zhì)詢時間內(nèi)，每位議員均有權(quán)向政府提出最多2個口頭答復的問題；每位議員每月向政府提出最多4個書面答復的問題，由議長在會前確定質(zhì)詢的順序。(2)質(zhì)詢案的答復。各國法律都對答復質(zhì)詢案的形式和時間作了規(guī)定。一般說來，口頭質(zhì)詢要求在議會上得到口頭答復，書面質(zhì)詢要求用書面形式予以答復。英國規(guī)定，每名大臣一天只接受一件質(zhì)詢，只限于大臣職責范圍內(nèi)的或通過立法和行政措施可以解決的問題。德國規(guī)定，對于質(zhì)詢時由于時間不夠而未答復的問題，可以書面答復，也可以在另一次議會上答復。日本規(guī)定，從接到議長轉(zhuǎn)交的質(zhì)詢書之日起，內(nèi)閣必須在7日內(nèi)到議會答辯。法國規(guī)定，書面質(zhì)詢由議員交議長秘書處轉(zhuǎn)給政府，總理和部長必須在1個月內(nèi)作出書面答復，并將其發(fā)表在議會公報上。^[39]

在我國，1954年憲法規(guī)定，全國人大代表有權(quán)向國務院或者國務院各部委提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責答復。1954年《地方組織法》也有類似規(guī)定，但都未規(guī)定質(zhì)問的程序。

1982年《全國人大組織法》則把詢問和質(zhì)詢加以區(qū)別，并作了程序規(guī)定:在全國人大審議議案的時候，代表可以向有關(guān)國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人在代表小組或者代表團會議上進行說明。在全國人大會議期間，一個代表團或者30名以上的代表，可以書面提出對國務院部委的質(zhì)詢案，由主席團決定交受質(zhì)詢機關(guān)書面答復，或者由受質(zhì)詢機關(guān)的領(lǐng)導人在主席團會議上或者有關(guān)專門委員會會議上或者有關(guān)代表團會議上口頭答復；在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質(zhì)詢案的代表團團長或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會議，發(fā)表意見。在常委會會議期間，常委會組織人員10人以上，可以向常委會書面提出對國務院和國務院各部委的質(zhì)詢案，由委員長會議決定交受質(zhì)詢機關(guān)書面答復，或者由受質(zhì)詢機關(guān)的領(lǐng)導人在常委會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復；在專門委員會會議上答復的，提質(zhì)詢案的常委會組成人員可以出席會議，發(fā)表意見。

《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》都設(shè)專章對詢問和質(zhì)詢作了一定程序性的規(guī)定，其中許多規(guī)定又對憲法作了補充:如規(guī)定質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容；提質(zhì)詢案的代表或者代表團對答復質(zhì)詢不滿意的，可以提出要求，經(jīng)主席團決定，由受質(zhì)詢的機關(guān)再答復；常委會會議期間的質(zhì)詢對象除國務院及其各部委外，又增加了最高人民法院、最高人民檢察院。地方人大組織法和代表法也對質(zhì)詢的法定人數(shù)、^[40]質(zhì)詢對象及質(zhì)詢程序，作了更為具體、詳細的規(guī)定。

“詢問”主要是代表在代表團會議、主席團會議、專門委員會會議上審議議案時，對不了解的情況或者不理解的問題，提出疑問，有關(guān)機關(guān)予以解釋說明。詢問本質(zhì)上講，是人大及其常委會行使知情權(quán)的一種方式，對被詢問者是一種帶督促性質(zhì)的監(jiān)督。由于詢問基本沒有程序限制，具有較大的靈活性，在地方人大工作中被廣泛使用。如2000年4月廣州市人民代表大會會議期間，一些代表團的代表在審議政府工作報告時就市政用地規(guī)劃、水泥廠搬遷、燃氣具壟斷經(jīng)營等問題向政府有關(guān)部門8次提出詢問，經(jīng)大會主席團轉(zhuǎn)交政府，政府有關(guān)部門負責人先后到提出詢問的代表團回答詢問。^[41]

至目前為止，全國人大及其常委會尚無行使質(zhì)詢權(quán)的先例，比較普遍的是進行詢問。近幾年，在全國人代會上曾有過30名以上代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案的情況，但均未正式列入會議議程，只是讓被質(zhì)詢者向提出質(zhì)詢案的代表作一些解答，或當場回答代表詢問。一些外國議會的“質(zhì)詢”就是議員當面質(zhì)問政府官員，同我國人大的“詢問”接近。

“質(zhì)詢”從表面上看也是行使知情權(quán)，但實際上多是對不適當行為包括違法失職行為提出質(zhì)詢案，對被質(zhì)詢者是一種帶責成糾正不適當行為的監(jiān)督方式。地方人大及其常委會依法進行質(zhì)詢的實例比較多，一般都取得積極的監(jiān)督效果。如1985年4月湖北省六屆人大三次會議上，22名代表就省郵電局變相提高55種郵資提出質(zhì)詢。省郵電局的負責人和分管副省長對質(zhì)詢作了認真答復和自我批評。事后省郵電局以加急電報通知全省各郵電局立即停止?jié)q價文件，并退還用戶多收郵資32萬多元。再如，2000年初，廣東省九屆人大三次會議期間，佛山市代表團24名代表對四會市北江邊18家電鍍廠未經(jīng)批準就進行建設(shè)的情況提出質(zhì)詢案。3日后，省環(huán)保局局長、有關(guān)副局長到佛山市代表團答復。對環(huán)保局的答復，過半數(shù)代表不滿意，省環(huán)保局進行再次答復。但代表對第二次答復更為不滿，進而聯(lián)名提出撤銷環(huán)保局一名副局長的建議。這些質(zhì)詢案不僅在本省，而且在全國也引起了較大的反響。^[42]

(二)特定問題調(diào)查

特定問題調(diào)查，在國外稱為“國政調(diào)查”，就是議會就國家的重大問題、重大事件或者國家機關(guān)的重大政策、重要決策進行調(diào)查。議會的這項職能起源于17世紀的英國。現(xiàn)代世界各國，無論憲法有無明確規(guī)定，均普遍承認議會擁有國政調(diào)查權(quán)，并形成了較為完善的國政調(diào)查程序。國外議會的國政調(diào)查，通常有四個階段:(1)調(diào)查的提出和批準。國政調(diào)查由議會決定，議員個人無權(quán)擅自調(diào)查。如在德國，成立調(diào)查委員會的動議通常由議會在野黨提出。日本規(guī)定，議會會議期間，常任委員會請求對其所管轄的事項進行國政調(diào)查時，需向議長提交，說明欲調(diào)查事件的名稱、目的、方法、時間等；若議長同意，即報告議院，常任委員會就可以開始著手啟動國政調(diào)查程序。(2)組織調(diào)查機構(gòu)。從理論上講，國政調(diào)查權(quán)應當由議院親自行使。由于議院人數(shù)較多，為了便于調(diào)查，各國多通過議院作出決定，將國政調(diào)查事項交給常任委員會進行調(diào)查；有時也根據(jù)各黨團人數(shù)比例成立臨時的特別問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。英國議會開始是由特定問題調(diào)查委員會調(diào)查，后來逐漸發(fā)展到由議會調(diào)查法庭專門負責。德國規(guī)定，經(jīng)1/4議員提議，聯(lián)邦議院有權(quán)成立調(diào)查委員會，對國政問題進行調(diào)查。美國通常是由兩院的司法委員會承擔國政調(diào)查任務。為使調(diào)查工作更加富有成效，委員會調(diào)查時還要組織一個強有力的工作班子輔助工作。為提高調(diào)查效率，工作班子除向議員提供相關(guān)材料、聯(lián)絡新聞媒體外，還要提前找主人取證，確定擬傳喚證人的名單的提問順序，為聽證會作準備。(3)舉行調(diào)查聽證會。各國議會開展調(diào)查時，一般都要舉行聽證會，即傳喚當事人作證、陳述意見、接受詢問，為議院或者調(diào)查委員會提供必要的證言、證據(jù)、證物或者有關(guān)文件。為了便于議會行使調(diào)查權(quán)，各國法律大多賦予調(diào)查委員會以一定的司法性權(quán)力，如傳喚證人、處罰偽證等。德國規(guī)定，聯(lián)邦議院調(diào)查委員會對證據(jù)的審理，適用刑事訴訟法的規(guī)定，法院和政府有義務給予法律上和公務上的幫助。日本規(guī)定，眾議院和參議院進行國政調(diào)查時，可以要求有關(guān)證人出席并提出文書，無論何人均應答應其要求。美國規(guī)定，根據(jù)議員的要求，被調(diào)查的當事人都必須參加聽證會。如果證人拒絕到場或者拒絕提供證詞、證物、文件，就會以“藐視國會罪”、“偽證罪”的罪名，給予罰金或者監(jiān)禁的處罰。(4)公布調(diào)查結(jié)果。多數(shù)國家議會的調(diào)查委員會本身并沒有直接的處置權(quán)，處置權(quán)往往掌握在全院大會或者其他機構(gòu)。委員會在聽證、取證、調(diào)查的基礎(chǔ)上，對收集到的信息資料進行辯論，通過投票表決得出結(jié)論，并向全院大會提供報告或者向社會公布調(diào)查結(jié)果，同時附具所掌握的材料。美國規(guī)定，秘密聽證會取得的證言和材料，經(jīng)調(diào)查委員會投票通過后可以公開；公開聽證會取得的材料必須向社會公布。^[43]

關(guān)于特定問題調(diào)查，我國1954年憲法只原則規(guī)定，全國人大和全國人大常委會認為必要的時候，可以組織對特定問題的調(diào)查委員會。1982年憲法進一步規(guī)定，全國人大和全國人大常委會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。

《全國人大議事規(guī)則》設(shè)專章對調(diào)查委員會作了更為具體的規(guī)定:一是規(guī)定了調(diào)查委員會議案的提出，即主席團、3個以上的代表團或者1/10以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。二是規(guī)定了調(diào)查委員會的組成:由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過。調(diào)查委員會可以聘請專家參加調(diào)查工作。三是規(guī)定了調(diào)查委員會的職權(quán)和工作程序:調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務如實向它提供必要的材料。提供材料的公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應當予以保密。調(diào)查委員會在調(diào)查中，可以不公布調(diào)查的情況和材料。調(diào)查委員會應當向全國人大提出調(diào)查報告。全國人大根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應的決議。全國人大可以授權(quán)全國人大常委會在全國人大閉會期間，聽取調(diào)查委員會的報告，并可以作出相應的決議，報全國人大下次會議備案。地方組織法對組織特定問題調(diào)查委員會也作了規(guī)定。

盡管憲法、法律和地方性法規(guī)對人大特定問題調(diào)查權(quán)作了規(guī)定，但這項權(quán)力在實踐中的運用還是很少的。從目前掌握的材料看，縣以上各級人民代表大會，包括全國人民代表大會還未使用過這項權(quán)力。據(jù)安徽省人大常委會研究室在1999年進行的一項全省調(diào)查顯示，自地方人大常委會建立20年來，組織特定問題調(diào)查委員會是所有監(jiān)督方式中最少使用的一種；該省15個省轄市人大常委會中只有一個市使用過特定問題調(diào)查方式，在抽樣的36個縣級人大常委會中也只使用了7次。目前，在省級人大常委會中，只有西藏、內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會和甘肅省人大常委會近幾年使用過特定問題調(diào)查這一監(jiān)督手段。^[44]

組織特定問題調(diào)查委員會作為一種較為嚴厲的監(jiān)督手段，是保證地方人大依法行使職權(quán)，樹立人大作為國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，改變監(jiān)督工作不力，強化人大監(jiān)督職能所必需的，也是監(jiān)督某些疑難事宜的重要手段。例如，1991年遼寧鐵嶺市人大常委會對群眾反映強烈、久拖未決的銀州區(qū)第四和第九小學校舍問題組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查，引起市政府及有關(guān)部門的重視，促使政府投資近500萬元分別在兩校新建教學樓，解決了兩所小學的校舍問題。^[45]

(三)執(zhí)法檢查

對行政執(zhí)法的檢查簡稱執(zhí)法檢查，是各級人大常委會、人大的專門委員會，組織人大常委會組成人員或人大代表，對法律、法規(guī)的實施情況進行檢查監(jiān)督的一種行為。執(zhí)法檢查的主體是人民代表大會、人大常委會、人大的專門委員會；對象是具有執(zhí)法職能的本級行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)；客體是國家的有關(guān)法律、法規(guī)，以及有關(guān)法律問題的決議和決定的貫徹執(zhí)行情況；目的是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法，以保證法律、法規(guī)和決議、決定的有效實施。

執(zhí)法檢查活動始于20世紀80年代。這一時期各級人大組織的執(zhí)法檢查活動在全國范圍內(nèi)迅速得以展開，形成了全國各級人大加強法律實施監(jiān)督的熱潮。^[46]但這個時期的執(zhí)法檢查還很不成熟。具體表現(xiàn)為:(1)執(zhí)法檢查只作為“視察”的一種形式，檢查的目的停留在調(diào)查了解的層面上。檢查的結(jié)果也是“非剛性”的，人大對檢查發(fā)現(xiàn)問題的處理意見也只具有參考價值。(2)執(zhí)法檢查的范圍和對象比較廣泛，不僅檢查憲法法律、人大通過的決議決定的實施情況，而且要檢查人大通過的工作報告及預算的執(zhí)行情況；不僅檢查執(zhí)法部門的執(zhí)法狀況，甚至基層單位、群眾的守法情況也要檢查。(3)執(zhí)法檢查的主體，也形式多樣。有的是以黨委的名義組織，人大、政府和其他部門或單位的人員參加，有的以人大常委會名義組織，人大專門委員會(工作委員會)與“一府兩院”的人員共同檢查，有的是上級人大與下級人大聯(lián)合進行檢查。(4)執(zhí)法檢查的方式和程序也很不一致。有的是，事先不作明確的范圍劃定，只是根據(jù)視察的主題，到各地調(diào)查了解有關(guān)的執(zhí)法情況，采取的主要是實地考察的方式；有的則是針對執(zhí)法中存在的突出問題，在檢查過程中主要靠聽取有關(guān)部門進行匯報或召開有關(guān)情況的座談會進行，采取的是會議座談討論的方式。后一種方式發(fā)展到后來就是在常委會或?qū)ｉT委員會會議上聽取有關(guān)部門的執(zhí)法情況匯報，實際上已變成了會議審議的方式。在程序上，有的是先由人大發(fā)出通知，對檢查的目的、內(nèi)容、組織、時間及準備工作等作出規(guī)定，要求各部門自查自糾，在此基礎(chǔ)上選擇幾個典型，組織檢查組分赴各地進行檢查，檢查結(jié)束后向人大常委會寫出執(zhí)法檢查報告；有的僅僅是個別常委會組成人員到地方就某方面法律的實施情況進行視察、調(diào)查研究；有的是一些代表在持證視察中，就發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法問題提出意見和建議，要求執(zhí)法部門給予答復。

1988年《七屆全國人大常委會工作要點》對執(zhí)法檢查這一監(jiān)督形式給予肯定。1991年12月，當任的全國人大常委會委員長萬里同志提出要人大加強執(zhí)法檢查。1992年初全國人大常委會辦公廳作出《關(guān)于全國人大常委會、各專門委員會執(zhí)法檢查工作安排的意見》。八屆全國人大常委會于1993年9月通過了《全國人大常委會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》(以下簡稱《執(zhí)法檢查的若干規(guī)定》)。該規(guī)定對執(zhí)法檢查的內(nèi)容和重點，執(zhí)法檢查的組織和要求，執(zhí)法檢查報告的審議及對檢查出問題的處置等，都作了規(guī)定。之后，一些省級人大常委會也制定了關(guān)于開展執(zhí)法檢查的地方性法規(guī)。這些法律、法規(guī)，對建立和完善執(zhí)法檢查方式，促進法律的實施，起了積極作用。

從全國人大的實踐看，執(zhí)法檢查主要包括這樣五個環(huán)節(jié):

(1)制定計劃。按照《執(zhí)法檢查的若干規(guī)定》的要求，“全國人大常委會的執(zhí)法檢查計劃，由常委會辦公廳在每年代表大會會議后一個月內(nèi)擬定，報委員長會議批準，印發(fā)常委會會議”。全國人大常委會的執(zhí)法檢查計劃通常要提請4月份召開的委員長會議審議批準。執(zhí)法檢查計劃草案是由全國人大常委會辦公廳和全國人大有關(guān)專門委員會共同研究提出的。每年年初，全國人大常委會辦公廳開始考慮這個問題，注意收集和聽取各有關(guān)方面包括“一府兩院”的意見；全國人大各專門委員會在擬定各自的年度工作計劃時，也會對全國人大常委會的執(zhí)法檢查工作提出建議。在此基礎(chǔ)上，全國人大常委會辦公廳和全國人大專門委員會經(jīng)過反復協(xié)商，提出全國人大常委會當年的執(zhí)法檢查計劃草案(草案包括:執(zhí)法檢查的內(nèi)容和時間、檢查的對象和組織、檢查的步驟和要求、檢查的新聞報道等)。草案經(jīng)秘書長辦公會議討論修改后，報委員長會議審批，然后印發(fā)4月份召開的常委會會議，并書面通知國務院辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院以及省、自治區(qū)、直轄市人大常委會。

(2)組織檢查組。執(zhí)法檢查計劃經(jīng)委員長會議批準后，本著精干、效能、便于活動的原則，組織相應的執(zhí)法檢查組。檢查組組長一般請副委員長擔任，副組長由相關(guān)專門委員會主任委員或副主任委員擔任，組員從全國人大常委會組成人員中確定，也可請全國人大相關(guān)專門委員會組成人員參加工作。赴地方檢查時，檢查組可分成若干個小組。每個小組由幾位常委會委員組成，工作人員從全國人大機關(guān)抽調(diào)。在地方時，也可吸收當?shù)氐娜珖舜蟠砗偷胤饺舜蟪Ｎ瘯挠嘘P(guān)負責同志參加。執(zhí)法檢查的具體組織、協(xié)調(diào)和服務工作，由全國人大常委會辦公廳和全國人大相關(guān)專門委員會共同負責。執(zhí)法檢查組成立后，要認真做好檢查前的準備工作，制定出切實可行的執(zhí)法檢查具體方案(包括檢查的指導思想、重點內(nèi)容、日程安排、人員分組等)；檢查組成員和工作人員要學習和掌握有關(guān)法律、法規(guī)和政策，以及必要的專業(yè)知識。

(3)開展檢查。執(zhí)法檢查組首先要聽取法律實施主管機關(guān)及有關(guān)方面的匯報，了解法律實施的基本情況。到了地方之后，通常采取召開座談會、實地考察、個別走訪、隨機抽查、問卷調(diào)查、開設(shè)熱線電話等多種方式開展檢查，聽取各方面的意見，了解和掌握法律實施的情況。鑒于執(zhí)法檢查組只能去少數(shù)幾個省份，可以委托部分省(區(qū)、市)人大常委會對全國人大常委會所檢查的法律在當?shù)氐膶嵤┣闆r進行檢查，并將檢查情況書面提供給全國人大常委會執(zhí)法檢查組。

(4)撰寫報告，提請常委會審議。到地方檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組召開全體會議，交流總結(jié)實地了解的情況，討論分析法律實施中存在的問題，與法律實施主管機關(guān)的負責同志一道研究提出改進執(zhí)法工作的措施。在此基礎(chǔ)上，撰寫執(zhí)法檢查報告，提請常委會會議審議。按照《執(zhí)法檢查的若干規(guī)定》的要求，報告應該包括:對所檢查法律實施情況的全面評價，法律實施中存在的問題及原因分析，對改進執(zhí)法工作的建議，以及法律本身需要修改、補充、解釋的建議等內(nèi)容。執(zhí)法檢查報告由執(zhí)法檢查組組長或委托副組長向全國人大常委會會議匯報，并在分組會議上進行審議。

(5)跟蹤落實。執(zhí)法檢查報告經(jīng)常委會會議審議后，由委員長會議委托全國人大常委會辦公廳將執(zhí)法檢查報告及審議意見以書面形式送交法律實施主管機關(guān)。有關(guān)機關(guān)按照報告提出的要求改進執(zhí)法工作，并在6個月內(nèi)將改進的措施和取得的效果向常委會作出書面匯報，由辦公廳印發(fā)常委會會議。為了促進整改工作的落實，在執(zhí)法檢查報告送交有關(guān)機關(guān)3個月內(nèi)由全國人大相關(guān)專門委員會跟蹤聽取一次匯報，了解他們改進執(zhí)法工作的進展情況。

1996年八屆全國人大四次會議聽取了全國人大常委會關(guān)于農(nóng)業(yè)法執(zhí)法檢查的報告，由全國人代會聽取和審議執(zhí)法檢查報告，這在歷史上尚屬首次，對各級人大加強執(zhí)法檢查工作起到了示范和指導作用?，F(xiàn)在，全國人大常委會把執(zhí)法檢查作為對政府執(zhí)法監(jiān)督的主要手段，每年年初作出計劃，一年要檢查三五部法律實施的情況，并向全國人大常委會作執(zhí)法檢查的報告。常委會要對執(zhí)法檢查報告進行審議，對報告中反映的政府執(zhí)法中的問題提出意見，向有關(guān)執(zhí)法部門進行反饋。當然，此種對政府執(zhí)法行為的監(jiān)督效果如何?實踐并不理想，監(jiān)督越來越流于形式。主要是在政府執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)了不少問題，但很少采取有效措施。

(四)對政府工作的評議

近些年，地方人大及其常委會按照憲法和法律規(guī)定的原則和精神，勇于實踐，大膽探索，在監(jiān)督工作方面創(chuàng)造了一些行之有效的形式。其中，對政府部門及其領(lǐng)導人員的“兩評”，即工作評議和述職評議，最為引人注目。

1.對政府部門的工作評議

由常委會組織人大代表評議“一府兩院”的工作其中主要是政府部門的工作，簡稱工作評議或者代表評議。從20世紀80年代初，部分縣級人大常委會組織代表就對基層政府“七所八站”^[47]的工作進行評議，是基層人大代表在閉會期間開展活動的一種方式。后來逐步發(fā)展到由人大常委會作出決議，有計劃有重點地評議同級政府及其部門和法院、檢察院的工作。^[48]近幾年，一些省級人大常委會每年都組織代表評議兩三個政府部門或“兩院”的工作，已經(jīng)形成制度。

由于目前沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，各地制定的地方性法規(guī)對這種監(jiān)督方式的規(guī)定也不盡一致，具體做法多種多樣。從評議主體看，一般有四種情況:部分人大代表參加的評議；常委會會議進行的評議；人代會上進行的評議；在專門委員會會議上或者常委會主任會議上的評議。從評議對象看，有的地方認為是本級人民政府及其所屬部門，有的地方認為應當加上本行政區(qū)域內(nèi)上級政府所屬部門或派駐機構(gòu)。從評議內(nèi)容看，有的是在政府的全面工作進行評議；有的是對政府部門執(zhí)法工作進行評議；有的是對政府其他某一項工作進行評議。從評議方式看，有的將執(zhí)法檢查與工作評議結(jié)合起來，有的是將工作評議與述職評議結(jié)合起來；有的僅對同級政府工作進行評議，有的則是上下結(jié)合，搞聯(lián)運評議。

但是，應該看到工作評議在評議對象和范圍、內(nèi)容和原則、組織和方式、評議后果的處理等問題上有一些共性的情況。其中關(guān)于工作評議的對象主要是地方政府的各個工作部門。一些地方人大常委會主要是依據(jù)兩條來確定進行評議的對象:一是當前黨和國家或所在行政區(qū)域一個時期工作重點涉及的有關(guān)部門；二是人民群眾反映強烈的“熱點”問題涉及的有關(guān)部門。對于本行政區(qū)域內(nèi)的條條管理部門，如土地管理、稅務、技術(shù)監(jiān)督等部門，常被列為人大代表的評議對象。而且在評議程序上，一般有準備、調(diào)查研究、會議評議、整改四個階段。(1)準備階段主要是確定參加評議的人員，確定被評議的對象和內(nèi)容，制定評議方案，組織參評人員學習法律、法規(guī)和文件等。(2)調(diào)查研究階段主要是評議小組通過視察、檢查、調(diào)查、召開座談會、走訪群眾、民意測驗等形式掌握被評單位的情況。(3)會議評議階段主要是人大常委會聽取被評議對象工作報告，常委會委員和人大代表進行評議，最后形成評議意見。有些人大常委會在這一階段還組織代表或委員對被評對象進行民主測評。(4)整改階段，主要是評議對象按照評議意見提出整改方案，在人大的監(jiān)督下，于一定期限內(nèi)完成整改任務，并向人大常委會反饋。^[49]

2.對政府領(lǐng)導的述職評議

述職評議是指人大常委會對由它選舉或任命的對本級政府領(lǐng)導人或部門首長在一定任期內(nèi)的工作聽取匯報和進行評議的活動。它是由前面的工作評議逐漸發(fā)展為由常委會會議聽取和審議“一府兩院”工作人員的述職報告。述職評議通常也有四個階段:

第一，準備部署階段。人大制定工作方案，向同級黨委報告，征得黨委的原則同意；有的地方將工作方案提請本級人大常委會審議通過，并作相應的決定。成立評議領(lǐng)導小組，有的地方由黨委、人大和政府等方面的負責人員組成；有的地方由黨委和人大的負責人員組成；有的地方只是由人大的負責人員組成；也有的地方不成立領(lǐng)導小組，由人代會主席團或常委會主任會議領(lǐng)導并組織實施。組織辦事機構(gòu)。向評議對象發(fā)出書面通知。確定參加述職評議人員。組織參評人員學習和培訓。召開動員會。

第二，調(diào)查研究階段。由參評的人大代表、常委會組成人員和其他有關(guān)人員組成調(diào)查組，在吸取評議對象本人意見的同時，深入到評議對象所在部門及其下屬單位，以及與其工作聯(lián)系較為密切的單位，采取集體座談、個別談話、接待來訪、微服私訪、問卷調(diào)查、實地察看、查閱資料、設(shè)立意見箱、公布投訴電話、發(fā)放征求意見卡等形式，廣泛聽取各方面反映，了解評議對象履行職責的第一手資料。調(diào)查組在掌握詳細情況的基礎(chǔ)上，寫出綜合性的調(diào)查報告；同時評議對象根據(jù)要求，撰寫述職報告。調(diào)查研究臨近結(jié)束時，人代會主席團會議或常委會主任會議或者領(lǐng)導小組舉行會議，認真聽取述職報告、調(diào)查報告準備情況的匯報，并對不妥之處予以糾正。

第三，述職評議階段。先舉行大會，聽取評議對象作述職報告，各調(diào)查組作調(diào)查報告。然后，舉行分組會議，結(jié)合述職報告、評議報告，對評議對象進行評議；有的地方在此基礎(chǔ)上還舉行聯(lián)組會(常委會會議上)或者全團會議(代表大會上)，進一步提出評議意見。評議時，評議對象到會聽取意見，并認真回答評議人員的詢問。如對評議意見有不同看法，還允許評議對象進行解釋和申辯。評議會議結(jié)束時，由主持人總結(jié)，對評議對象提出整改要求。最后，評價對象表態(tài)。

第四，整改落實階段。評議會議后，盡快將會議上提出的意見和調(diào)查研究階段收集到的意見匯總整理，形成書面評議意見，經(jīng)人代會、常委會會議，或者人代會主席團會議、常委會主任會議，或者領(lǐng)導小組會議審議，送交評議對象，同時報送黨委，抄送有關(guān)部門。評議對象根據(jù)評議意見，及時制定整改措施，在一定期限內(nèi)將整改方案報送人大及其常委會。人大及其常委會通過檢查、聽取匯報等形式，跟蹤監(jiān)督，促進整改。在評議會議后3至6個月內(nèi)，再在人代會或常委會會議上，或者專門舉行述職評議整改情況匯報會議，聽取并審議評議對象關(guān)于整改情況的報告，并作出評議結(jié)論；有的地方還通過量化作分、投票表決等方式，對評議對象是否稱職，或者對整改工作是否滿意進行無記名測評；有的地方還把評議結(jié)果告知政府領(lǐng)導人和黨委組織部門，作為作用干部的參考。評議基本結(jié)束后，進行認真總結(jié)，并向同級黨委寫出全面的書面報告。^[50]

目前，地方各級人大常委會普遍開展了述職評議。一些省級人大常委會每年一般評議兩三個政府廳級干部。個別省對副省級干部開展了評議，如北京市人大常委會開展對副市長的述職評議。

述職評議是人大監(jiān)督由知情權(quán)向處置權(quán)過渡的中間環(huán)節(jié)，很好實現(xiàn)了對事監(jiān)督與對人監(jiān)督的結(jié)合。通過述職人向人大常委會作述職報告并接受評議的方式，可以把聽取和審議工作報告、一般調(diào)查、執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查、罷免和撤職有機連接起來，實踐效果是比較好的。

上述對政府工作進行評議的兩種形式，是中國地方人大及其常委會開展監(jiān)督工作的一個“創(chuàng)造”。在表現(xiàn)形式上，與國外議會“信任與不信任投票”程序有極為相似之處。信任與不信任投票是內(nèi)閣制國家議會監(jiān)督政府的一種方式，目的在于檢驗政府是否得到議會的信任，并通過投票表決對政府及其工作人員施加壓力。應該看到，信任投票與不信任投票雖然都要由議會作出判斷，但在提出主體及其動機上卻有不同的表現(xiàn):信任投票往往由政府自己提出，目的是讓議會確認對政府政策或決策的支持；不信任投票往往由議員，主要是反對黨議員團提出，目的是對政府及其組成人員的執(zhí)政資格提出挑戰(zhàn)，追究政府及其成員的責任。如果信任投票沒有獲得通過，或不信任投票獲得通過，就會導致內(nèi)閣的解散，以及政府首腦或者個別內(nèi)閣部長的辭職或被免職；或者導致議會的解散，進而重新大選，產(chǎn)生新的代議機構(gòu)。^[51]

四、權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)力監(jiān)督評述

(一)對人大監(jiān)督爭論的焦點和主要問題

經(jīng)過多年的探索和實踐，人大對政府部門的監(jiān)督工作有了一定的加強，也取得了較為明顯的成效。然而，加強人大的監(jiān)督工作仍是做好人大各項工作值得關(guān)注的焦點之一。提的比較多的是:人大監(jiān)督的現(xiàn)狀與憲法和法律的規(guī)定，有一定的差距；人大的監(jiān)督工作與普通民眾的期望與要求也有一定差距。在已經(jīng)開展的監(jiān)督工作中，有些流于形式，效果有待提高，同時，監(jiān)督工作中存在一些空檔，有的法定職權(quán)或法定的監(jiān)督方式方法沒有充分行使和運用起來?？傮w上看，監(jiān)督工作仍是一個薄弱環(huán)節(jié)。難怪有的地方人民群眾批評人大監(jiān)督工作是“審議報告唱贊歌，述職評議表揚多，執(zhí)法檢查走過場，一聽二看三通過”。

據(jù)浙江省一位從事人大工作多年的研究人員介紹:2000年，浙江省人大常委會研究室就人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)問題對浙江省31個市縣人大的同志進行了一次問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果列表如下:^[52]

國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督難的根源，主要集中在如下幾方面:

1.對人大監(jiān)督重要性認識不足，政府部門自覺不自覺地規(guī)避人大的監(jiān)督

目前，多數(shù)行政機關(guān)已認識到，人大對其實施監(jiān)督是一種國家體制和政治制度上的設(shè)計，可以保證行政權(quán)力取得合法性，并保證各項行政權(quán)力在法治軌道上運行，避免行政權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。各級政府部門接受人大的監(jiān)督，很有必要。但在實踐中，一旦成為被監(jiān)督對象，又覺得人大監(jiān)督是在“找麻煩”、“挑刺”，影響行政工作效率，束縛了“手腳”。這種認識說到底仍然是一種特權(quán)思想，即政府部門憑借其擁有的行政權(quán)力和強大優(yōu)勢地位，規(guī)避人大的監(jiān)督。根源還是“人民民主”的思想沒有徹底地樹立起來，還缺乏應有的民主法治觀念和人民代表大會制度意識。

實踐中，還有一種情況很值得注意:就是政府有關(guān)部門在處理一些棘手問題的時候，怕處理不好帶來麻煩，就將矛盾和問題交給人大。這種做法貌似尊重人大，實則不然。將不好解決的事情提交人大討論決定不是不可以。但問題是，這些事情是不是屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事務。如若是法律法規(guī)確認的重大事項、重大問題，人大當然有權(quán)力、有責任處理和解決。如果是屬于行政機關(guān)職責范圍內(nèi)的事務，那就應由政府部門予以解決，不宜借口事情需要協(xié)商、討論，將矛盾和問題推給人大。防止這種情況的出現(xiàn)，根本的辦法是在法律上將人大的職權(quán)與政府的職權(quán)明晰化，使各級人大和政府能夠依法辦事、各司其職；同時保證政府的行為處于人大監(jiān)督視野之內(nèi)。

還有一些人認為，人大是國家權(quán)力機關(guān)，即代議機構(gòu)。人大的立法和決策過程，是充分發(fā)揚民主、群策群力的過程；同樣人大的監(jiān)督，也是民主協(xié)商、互諒互讓的過程，人大的監(jiān)督，可以不像“一府兩院”行為那樣，必須執(zhí)行，可以相互商量。說到底，人大的監(jiān)督可以商量，可以“討價還價”。其實，這是一種錯誤的認識。某種程度上，是一種規(guī)避行為。人大開展各項工作，都要貫徹“民主集中制”原則。但民主的發(fā)揚是在人大決策形成的過程中，而人大的決定一旦作出，它就具有了與立法同等的效力，必須執(zhí)行，沒有商量的余地。

2.現(xiàn)實體制關(guān)系不順，制約國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督作用的發(fā)揮

從現(xiàn)實情況看，有的地方黨委仍然習慣于以黨代政，包攬過多，權(quán)力過分集中。一些有關(guān)國家事務的重大問題，往往是黨委決定，政府去辦，把人大撇在一邊。在此情況下，人大很難對政府進行有效的監(jiān)督。如果不做大量的協(xié)調(diào)工作，人大監(jiān)督很容易監(jiān)督到黨委頭上，影響同黨委的關(guān)系。一些政府部門則認為，重大問題都是黨委定的，只要向黨委負責就可以了，不愿接受人大監(jiān)督，甚至認為人大監(jiān)督是多了一個“婆婆”。這些情況，根源在于現(xiàn)實體制關(guān)系尚未理順。

人們常說的現(xiàn)實體制關(guān)系，主要指兩種情況，一種是指理順黨政關(guān)系。在我國政治體制中，執(zhí)政黨與國家機關(guān)之間，既存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，又存在依法管理與被管理的關(guān)系。從前種關(guān)系看，黨是領(lǐng)導者，應按照政治領(lǐng)導所要求的形式和途徑，切實加強對國家機關(guān)的領(lǐng)導；從后種關(guān)系看，黨應當自覺地尊重國家機關(guān)的管理，在國家憲法和法律范圍內(nèi)活動。理順黨政關(guān)系，重要的是要建立這樣一種機制:黨對政府重大問題進行決策，人大依法作出決定，政府去組織實施。只有這樣，才符合黨對國家實施政治領(lǐng)導和人民民主管理國家事務的要求，才符合依法治國的要求。

另一種情況是指理順權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的關(guān)系?，F(xiàn)行體制下，人大上下級之間只是工作聯(lián)系的指導關(guān)系，對同級政府是監(jiān)督。但上下級政府是領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系，政府的財政預算和重大決策必須執(zhí)行上級政府的決定。下級人大在監(jiān)督同級政府部門與上級政府發(fā)生差異或矛盾時，人大監(jiān)督就會出現(xiàn)很尷尬的局面。可見，現(xiàn)實中人大對政府部門的監(jiān)督缺乏應有的約束力和制約手段。還有，由于政府管理體制上存在的垂直領(lǐng)導、條塊分割等情況，一些與地方經(jīng)濟發(fā)展有決定性影響的政府職能部門如工商、稅務、質(zhì)量監(jiān)督等，列在政府組成部門之外，人大無法對它們實施監(jiān)督，出現(xiàn)了“管著的看不見”，“看見的管不著”的監(jiān)督盲區(qū)。

3.人大代表和人大常委會組成人員專職化程度較低，使人大監(jiān)督難以到位

目前，人大代表和人大常委會組成人員在配置上，還是偏重于代表性，專職化水平比較低。相當一部分常委委員兼有其他職務(非國家行政、審判、檢察職務)，而且這些職務繁忙于人大工作。真正專門從事人大監(jiān)督工作的人大代表和常委委員很少。而人大的監(jiān)督工作都是一項專業(yè)性很強的工作，其所要求的法律、經(jīng)濟以及其他方面的知識，都應達到相當?shù)乃?，尤其是預算監(jiān)督、執(zhí)法檢查、司法監(jiān)督等，如果不具備相應的知識水平，是很難發(fā)現(xiàn)重點和主要問題，作出準確有效的判斷，提出有重要參考價值的意見來的。這樣的監(jiān)督很難取得理想效果。

解決這一問題，一方面要優(yōu)化人大代表和常委會組成人員結(jié)構(gòu)，讓其中具有較高水平的專家參加相關(guān)的監(jiān)督工作，充分發(fā)揮他們在人大監(jiān)督的專業(yè)作用；另一方面為代表和委員專職化創(chuàng)造各種便利條件，為他們配置必要的助理人員。由此從監(jiān)督主體上加強對政府部門的監(jiān)督力度。

4.一些監(jiān)督制度尚未規(guī)定適宜的監(jiān)督程序，使人大監(jiān)督缺乏應有的可操作性和工作力度

盡管全國人大組織法和議事規(guī)則、地方組織法以及其他一些法律對各級國家權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督的程序作了規(guī)定，但在很多方面還不夠具體、明確，一旦使用起來還會出現(xiàn)漏洞。主要表現(xiàn)在:

(1)關(guān)于監(jiān)督的法律規(guī)定過于原則，缺乏操作性，如對計劃和預算如何進行有效的審查和監(jiān)督?對人大選舉和人大常委會任命的國家機關(guān)工作人員通過什么方式和程序進行監(jiān)督?如何對司法機關(guān)依法、公正、有效率地處理案件實施監(jiān)督?

(2)憲法和法律的某些規(guī)定互相矛盾或存在遺漏。如《地方人大和政府組織法》規(guī)定了人大常委會對由其任命的國家機關(guān)工作人員的撤職、罷免權(quán)；《憲法》和《全國人大組織法》卻沒有規(guī)定全國人大常委會對由其任命的國務院各部委負責人的撤職、罷免權(quán)，這不能不說是法律規(guī)定上的疏漏。

(3)監(jiān)督后果處理規(guī)定不清，對違反有關(guān)法律規(guī)定者缺乏處置手段。如違反《預算法》、不執(zhí)行人大及其常委會的決議應承擔什么責任，工作報告在人代會上未獲通過應如何處置等都沒有明確規(guī)定。

(4)憲法監(jiān)督制度尚未建立起來。對于實現(xiàn)我國憲政至關(guān)重要的憲法監(jiān)督制度目前還沒有建立，《憲法》只規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)的憲法監(jiān)督權(quán)，但并未規(guī)定監(jiān)督的機構(gòu)、途徑和方法。

上述情況在很大程度上限制了國家權(quán)力機關(guān)對政府監(jiān)督作用的發(fā)揮，各級人大的監(jiān)督實效大打折扣。

(二)對監(jiān)督現(xiàn)狀的評述

人民代表大會制度經(jīng)過幾十年的建設(shè)，特別是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人大監(jiān)督的重要性已逐漸得到人們的認識，人民群眾已切身感受到人大監(jiān)督的作用所在。但是，僅有這些外在的因素是遠遠不夠的。解決人大監(jiān)督難的關(guān)鍵，是將人大制度中的監(jiān)督與被監(jiān)督法律關(guān)系“內(nèi)在化”，而這首先要由被監(jiān)督的“一府兩院”充分認識人大對其監(jiān)督的重大意義，并且實實在在地落實到行動中，落實到具體措施中；同時國家權(quán)力機關(guān)自身要強化人大立法和決議執(zhí)行的監(jiān)督力度，要將監(jiān)督立法和有關(guān)決議貫徹落實情況，作為樹立權(quán)威的核心內(nèi)容和突破口，確保國家權(quán)力機關(guān)能有所作為，以建立真正的權(quán)威。

人大監(jiān)督形式分成兩類。已有的法定監(jiān)督形式，如關(guān)于聽取和審議政府工作報告、政府有關(guān)部門專題報告(包括計劃、預算報告)、受理群眾申訴控告檢舉、罷免撤職等，主要面臨的不是探索和創(chuàng)新的問題，而是如何進一步細化有關(guān)法律規(guī)定、更好落實這些規(guī)定的問題。對這些形式，受監(jiān)督的對象——各級政府及其有關(guān)部門，是可以接受的，沒有多少可以探討和爭論的。今后的任務，就是各級人大自身要把監(jiān)督工作放在突出位置，著力加強監(jiān)督工作。要集中精力，從細化操作程序入手進一步完善人大各項監(jiān)督制度，以增強監(jiān)督實效。要認真總結(jié)經(jīng)驗，抓緊修改組織法和議事規(guī)則，制定監(jiān)督程序法，使現(xiàn)有的監(jiān)督方式具有較強的可操作性。

下面，我們著重就幾個人大監(jiān)督政府部門中“具有創(chuàng)新意義”的監(jiān)督方式作一些評析。

20個世紀80年代，一些地方人大常委會在實施監(jiān)督，尤其是在開展法律監(jiān)督過程中進行了探索和嘗試，創(chuàng)造了幾種新的監(jiān)督方式。主要有:常委會組織部分常委會組成人員或者專門委員會(工作委員會)組織本委員會部分組成人員，就行政部門執(zhí)法情況開展執(zhí)法檢查；常委會組織部分人大代表對政府及其有關(guān)部門的工作進行評議；常委會組成人員要求由常委會任命的行政部門主要負責人在常委會會議上述職并對其進行評議；采取直接或間接的方式推行執(zhí)法責任制；運用法律監(jiān)督書或者審議意見書加大監(jiān)督力度，等等。這些監(jiān)督方式經(jīng)新聞媒體宣傳報道和工作經(jīng)驗交流，逐漸被更多的地方推廣采用。但各地的具體做法不大一致，有些做法也不夠規(guī)范。

到了20個世紀90年代，隨著我國民主法制建設(shè)步伐的加快和人大工作的逐步加強，各地人大在監(jiān)督方式探索中進一步取得經(jīng)驗，使已有的一些做法逐漸成熟完善起來。其中有的已成為各級人大行使監(jiān)督權(quán)的主要方式，有的已被賦予新的含義和內(nèi)容，有的仍在探索、實踐中。

1.關(guān)于執(zhí)法檢查

從各地情況看，執(zhí)法檢查已經(jīng)作為各級人大常委會的一項常規(guī)性監(jiān)督制度被確定了下來。盡管在理論上還有不同認識，但它約定俗成，已成為縣級以上各級人大常委會監(jiān)督法律實施情況的主要形式。實踐中已取得了如下成效:(1)經(jīng)過多年的探索，執(zhí)法檢查使人大找到了一條有效的法律監(jiān)督途徑，有的同志將它視為解決人大監(jiān)督難的“突破口”。(2)執(zhí)法檢查是一種力度適中的監(jiān)督方式，具有靈活性、適時性的特點。正因為如此，執(zhí)法檢查開展起來可繁可簡，規(guī)?？纱罂尚?，手段可強可弱，具體措施可以根據(jù)實際需要確定。(3)由于執(zhí)法檢查一般都涉及面廣，具有一定聲勢，執(zhí)法檢查的經(jīng)常開展容易為改善執(zhí)法創(chuàng)造良好的環(huán)境。基于這樣的認知，各級人大常委會和專門委員會每年都要組織幾次執(zhí)法檢查，作為人大監(jiān)督的“重頭戲”。目前已有20多個省級人大制定了監(jiān)督(工作)條例，對執(zhí)法檢查這一監(jiān)督方式的基本內(nèi)容和主要環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。全國人大常委會也在總結(jié)地方人大工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況，于1993年8月制定了《關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》。該規(guī)定對執(zhí)法檢查的組織、活動原則、主要程序等內(nèi)容作了規(guī)定，較好地促進了全國人大常委會和各專門委員會的執(zhí)法檢查活動。

執(zhí)法檢查作為人大監(jiān)督執(zhí)法部門的一種監(jiān)督方式，似乎無可挑剔，然而我們在肯定執(zhí)法檢查取得積極成效的同時，還要看到執(zhí)法檢查帶來的困難和問題。具體體現(xiàn)在:(1)由于缺乏統(tǒng)一明確的操作程序，各地在檢查中的做法不盡相同，在一定程度上影響了執(zhí)法檢查的整體效果；(2)多數(shù)的人大及其常委會沒有專門的組織機構(gòu)負責執(zhí)法檢查工作，執(zhí)法檢查出現(xiàn)時緊時松的情況，檢查效果不易持久；(3)由于目前的監(jiān)督體制和關(guān)系尚未完全理順，因而執(zhí)法檢查存在主體多樣(檢查組由不同范圍的成員組成)、對象轉(zhuǎn)移、內(nèi)容貪多求全等問題；(4)執(zhí)法檢查活動過于頻繁，使執(zhí)法檢查往往流于形式，無法實現(xiàn)監(jiān)督的初衷，難以解決實際問題；(5)執(zhí)法檢查僅是人大實施監(jiān)督的一個方面(階段)，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，還離不開其他監(jiān)督方式的配合。從總體上看，執(zhí)法檢查還有一定的局限，還需要改進和完善，使之進一步規(guī)范化、制度化。

2.關(guān)于“兩評”工作

“兩評”即代表評議(人大代表對政府部門工作的評議)和述職評議(人大常委會對政府及部門領(lǐng)導人的評議)。1992年，時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭沖同志在人民代表大會制度研究和宣傳工作座談會上，對“代表評議”給予評價:“實踐證明這(代表評議)是人民群眾創(chuàng)造的社會主義民主政治建設(shè)的一種好形式，是代表執(zhí)行代表職務進行監(jiān)督的一個重要途徑，也是密切聯(lián)系群眾和加強廉政建設(shè)的一項重要措施?！?/p>

“述職評議”是從代表評議活動中演變而來的。20世紀80年代初，一些地方人大常委會組織的代表評議就把評議對象由執(zhí)法部門延伸到了執(zhí)法人員，這是述職評議的萌芽狀態(tài)。到1988年前后，一些地方的人大常委會根據(jù)《憲法》、《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定和黨的十三大關(guān)于“改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ片F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督”的精神，繼續(xù)進行這方面的探索和嘗試。^[53]據(jù)不完全統(tǒng)計，在省級人大開展述職評議的已從開始的幾個省(浙江、陜西等)，發(fā)展到目前的20多個省、自治區(qū)、直轄市。這項工作在縣級人大開展得更為普遍，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均有部分縣級人大開展了述職評議。應該看到，述職評議之所以與代表評議有區(qū)別，最主要的是“述職評議”的范圍集中在常委會任命的政府及有關(guān)部門人員上，其特征是將被任命人員向常委會述職與常委會對述職人員進行評議結(jié)合起來。

“兩評”工作在全國一些地方取得成效后，地方人大特別是基層人大不斷探索、總結(jié)和交流經(jīng)驗，推動了“兩評”工作由點到面的發(fā)展。多年的實踐說明，“兩評”工作有如下幾方面值得肯定:(1)將監(jiān)督人與監(jiān)督事結(jié)合起來，拓寬了人大實施監(jiān)督的渠道，調(diào)動了代表、常委會組成人員長期以來想充分行使監(jiān)督權(quán)的積極性，煥發(fā)了他們的工作熱情，有效地推動了人大監(jiān)督工作；(2)“兩評”工作的靈活性，使人大的監(jiān)督不僅僅局限于會議期間而能經(jīng)常進行；(3)有的地方在開展“兩評”工作時還進行了量化評審，采取信任投票的方式，這就使人大的監(jiān)督具有了可操作性，強化了監(jiān)督力度；(4)通過評議，使被評者受到觸動，從而增強他們的工作責任心，強化了被評者的人大意識和“公仆”觀念；(5)“兩評”工作的積極開展，使更多的社會力量參與了人大對“一府兩院”的監(jiān)督活動，每一次評議都受到了生動的民主法制教育。

然而“兩評”工作也存在著一些值得研究探討的問題:“兩評”的監(jiān)督方式盡管效果比較明顯，有一定的轟動效應，但在理論上還不是十分清晰，諸如“兩評”有無法律依據(jù)，其活動是否規(guī)范，工作能否堅持下去等問題，還需要認真看待和認識。首先，評議是一種代表活動，是一種監(jiān)督方式，還是對現(xiàn)有監(jiān)督手段的組合?對評議如何定性，還有待進一步研究。其次，評議主體是誰?絕大多數(shù)地方，參加評議的是部分代表，少數(shù)地方(如上海)是全體代表，有的地方則規(guī)定代表參加的比例(如安徽規(guī)定10%)。再次，采取哪種形式評議比較適宜?目前還難有統(tǒng)一認識。人大的評議不同于黨委的評議，人大開展評議應在代表大會或常委會會議上進行，會議之外的活動屬于評議前的準備工作或評議后的落實工作；人大的評議不宜采取召集代表或常委會組成人員開座談會、辦公會或者逐一走訪的形式進行評議。目前各地人大的評議，有的是常委會主要領(lǐng)導或常委會主任會議根據(jù)需要臨時安排的，有的則是在年初工作安排時確定評議工作計劃。這些評議尚未成為一項經(jīng)常性的監(jiān)督制度。最后，評議效果如何?不具備法定人數(shù)的評議和會議外的評議，不具有普遍的約束力，其后果是否有法律效力也值得考慮。

3.關(guān)于執(zhí)法責任制的推行

執(zhí)法責任制^[54]本身是監(jiān)督方式，它們將監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)責關(guān)系加以明確，對提高執(zhí)法監(jiān)督效果是有積極意義的。比如，部門執(zhí)法責任制被一些同志認為是“普法教育的好形式，依法治理的硬措施，人大監(jiān)督的新途徑”。人大通過建立健全各項工作制度來加強監(jiān)督工作，思路是對的，但執(zhí)法責任制能否作為人大監(jiān)督的組成部分卻值得商榷。

執(zhí)法責任制將每個法律執(zhí)行的責任分解到相關(guān)的執(zhí)法部門，這種“對號入座”的辦法，使執(zhí)法問題的解決僅僅局限在部門管理上，而非制度管理和法治秩序的層面上。人大能否將其作為監(jiān)督“一府兩院”的方式，尚需認真考慮。從本源上講，執(zhí)法責任制這種責任明確、分門把關(guān)的方式，主要適合于部門管理，不符合人大工作集體決策，講求程序，抓大事，抓主要問題等特點和規(guī)律。人大推行執(zhí)法責任制，會混淆國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)內(nèi)部不同性質(zhì)的監(jiān)督職能，容易使人大工作越俎代庖，陷于具體事務；同時容易弱化行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。人大與政府部門之間是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。即使要推動行政執(zhí)法部門內(nèi)部實行執(zhí)法責任制，人大起的也只是倡導和督促的作用，而不是動員、組織、實施的作用。換言之，人大不是推行執(zhí)法責任制的當事者，而是監(jiān)督者。所以當前最要緊的，是要建立健全人大督促執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法的保障機制，使人大的監(jiān)督與行政機關(guān)之間的監(jiān)督制約銜接起來，從而保證人大的監(jiān)督職責與行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職能達到分工協(xié)作、互相配合的效果。

五、改革權(quán)力機關(guān)對行政監(jiān)督的建議

要加強人大對政府部門的監(jiān)督工作，進一步改革和完善人大監(jiān)督制度，總體來看，有兩方面的建議:一方面要總結(jié)各級人大監(jiān)督工作的經(jīng)驗，抓緊完善有關(guān)法律，將監(jiān)督的有關(guān)職權(quán)規(guī)定具體化，變成可操作的程序規(guī)定，真正使人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化。二是要積極、穩(wěn)妥地推進政治體制改革，按照依法治國的要求改革黨和國家的領(lǐng)導制度，劃清黨組織與政權(quán)機關(guān)的職能，理順黨與人大、政府的關(guān)系，黨不代行政府職能，使人大能夠監(jiān)督，不使人大對政府的監(jiān)督成為對黨的監(jiān)督。這是改善人大對政府監(jiān)督的根本方面。

針對每項監(jiān)督制度的具體情況，提出相應的建議。

(一)完善聽取和審議工作報告制度

聽取和審議“一府兩院”的工作報告，已成為各級人大及其常委會開展工作監(jiān)督的基本形式。許多人提出，對人大這一監(jiān)督制度，可以從以下幾方面進一步改革和完善:

1.人大常委會聽取專題工作報告，要選擇人民群眾最關(guān)心的“熱點”問題。這樣能使人大常委會的議題同黨委的中心工作一致起來，也便于代表和委員反映人民的意見和要求，以利于黨組織、人大與人民脈搏相通，使常委會會議更好地得到人民的關(guān)注和支持。

2.在聽取和審議政府部門工作報告的程序上再作一些具體規(guī)定。如規(guī)定應提前把報告稿送給代表、委員，不能臨會才發(fā)；規(guī)定有關(guān)部門負責人不僅在會上作報告，還要到會面對面地聽取意見，回答詢問。這種詢問類似國外的質(zhì)詢，最近幾年在全國人代會上已經(jīng)作了成功的嘗試。

3.在審議報告時，提倡代表或委員暢所欲言，充分發(fā)表意見，包括不同的意見。不僅要傾聽多數(shù)人的意見，而且要善于照顧少數(shù)人的意見，并且通過新聞媒介公之于眾，以便在高度民主的基礎(chǔ)上高度集中。

4.建立工作報告審議反饋制度。切實改變“會上議一議，會后無聲息”的狀況。一些地方人大常委會在聽取和審議專題報告后，向有關(guān)機關(guān)提出“審議意見書”的做法值得總結(jié)和推廣?！皩徸h意見書”如經(jīng)常委會通過，則無疑具有一定的法律效力。如未經(jīng)通過，只是經(jīng)辦事機構(gòu)整理成文書，經(jīng)主任會議認定后發(fā)給政府部門，其法律地位也在一般代表建議之上。目前“審議意見書”或“審議意見”存在整理不規(guī)范、報送無程序、辦理不得力的問題。需要進一步總結(jié)經(jīng)驗，通過法定程序，使“審議意見書”這一形式走向規(guī)范化、法律化。

5.對工作報告未批準作出處置規(guī)定。在人代會上，代表們聽取和審議政府部門的全面工作報告后，都要分別對報告決議進行表決。目前在有的地方人代會上，已經(jīng)出現(xiàn)表決某工作報告時未被通過的情況。在常委會上常委會組成人員在聽取和審議政府部門的專題工作報告后，通常不作決議。在有的地方，也已經(jīng)出現(xiàn)多數(shù)常委會組成人員不認可某工作報告的情況。為了增強聽取和審議工作報告這一監(jiān)督方式的權(quán)威性和實效性，應當對工作報告未被批準作出處置規(guī)定。如果在人代會上工作報告未被批準的，從性質(zhì)上說是人大代表對政府工作不滿意，從法律性質(zhì)上說，政府向人大負責，報告未被批準說明沒有負起責任，提出報告的機關(guān)的政府首長必須提出辭職。

(二)完善預算審查監(jiān)督制度

國家權(quán)力機關(guān)的計劃、預算監(jiān)督，雖然有一些法律規(guī)定，但實施中的問題仍然比較突出。如何使計劃、預算監(jiān)督不流于形式，一直是人大監(jiān)督工作的一個難點。為了使計劃、預算的審查和批準落到實處，可考慮從以下幾個方面進行改革:

1.提前介入，對計劃、預算的編制工作進行監(jiān)督

編制計劃、預算是政府的職能，人大不能干預。但能否編制一個實事求是、切實可行的計劃、預算，是人大計劃、預算監(jiān)督的前提。因此，人大及其常委會對編制計劃、預算這一至關(guān)重要的政府行為必須加強監(jiān)督。當前編制工作的問題主要是由于編制時間短(如預算編制時間從11月10日國務院向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，到下一年度1月10日前省級政府部門匯總本級總預算草案并報財政部，僅2個月的時間)，加上各級人代會沒有法定會期，在下一級人代會沒有審查和批準預算的情況下，通常是由上一級政府財政部門代編預算，這樣做顯然會影響預算的科學性和真實性。同時，預算編制項目不細，預算草案科目級次太少，一般只列到“類”一級，至多到“款”，沒有“項”、“目”的內(nèi)容。為了解決上述問題，除了從總體上進一步完善人大會期制度外，人大常委會要加強和改進對計劃、預算編制工作的監(jiān)督。全國人大常委會可以按照關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定的要求，“堅持先有預算，后有支出，嚴格按預算支出的原則，細化預算和提前編制預算”，要按照預算法的規(guī)定要求編制部門預算和單位預算。一些地方人大常委會在督促政府細化預算編制方面進行積極探索，取得一定成效。如有的省人大財經(jīng)委員會提前介入對預算編制活動的監(jiān)督，參加政府有關(guān)部門召開的會議，深入有關(guān)部門及企事業(yè)單位了解情況，對計劃、預算編制提出合理化建議。有的地方人大常委會早在10月份就將預算細化工作列入常委會議程，及時督促政府早編預算，細編預算，編好部門預算，及時批復預算。

2.變籠統(tǒng)的審查為切實的重點審查

計劃、預算是一項專門性、技術(shù)性很強的工作，加上編制方面存在一些問題，對計劃、預草案往往是“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，要讓代表在有限的會期內(nèi)對國家和地方的計劃、預算每個科目都進行全面、詳細地審查是不可能的?？梢钥紤]對計劃、預算的綜合性指標和對國計民生有影響的重大事項進行重點審查。以全國人代會審查年度計劃、預算草案為例，重點審查的內(nèi)容可包括:國民經(jīng)濟增長速度、主要行業(yè)增長速度及經(jīng)濟效益情況，全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)情況，國家特別重大建設(shè)項目情況，貨幣投放、國際收支、價格變動情況，人口、土地和環(huán)境保護情況，國家財政收支、中央財政收支、赤字和債務情況，國家稅收及其他收入情況，預算超收及使用情況，財政對農(nóng)業(yè)、教育、科技的投入情況等。審查好這些重點內(nèi)容，就可以從總體上、全局上把握編制計劃、預算的指導思想是否正確，編制依據(jù)是否確實，主要措施是否切實可行，減少和避免大的失誤。在進行重點審查時，要注意發(fā)揮對經(jīng)濟工作比較熟悉的代表的作用。有關(guān)專門委員會和工作機構(gòu)要對計劃、預算草案做好專門審查和論證工作，協(xié)助人大對計劃、預算的合法性、真實性、效益性進行監(jiān)督。

為了代表更好地行使審查、批準計劃、預算的職權(quán)，還可以考慮建立審查計劃、預算草案的修正案制度。能否規(guī)定:一定數(shù)量的代表聯(lián)名，可對計劃、預算草案提出修正案，由主席團決定是否列入會議議程。當然提出修正案應有限制性規(guī)定，如規(guī)定修正案不得增加新建項目，不得影響預算收支平衡。

3.加強計劃、預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立和健全經(jīng)常性經(jīng)濟監(jiān)督制度

按憲法和有關(guān)法律規(guī)定，計劃、預算的執(zhí)行，包括計劃、預算的部分調(diào)整和變更，在縣級以上都由人大常委會監(jiān)督。

(1)進一步規(guī)范對計劃、預算部分調(diào)整和變更的審查和批準?！稇椃ā返?7條、《預算法》第53條、《地方組織法》第44條，都對計劃、預算部分調(diào)整或變更要由人大常委會審查、批準或決定作了規(guī)定。但是按照預算法規(guī)定，預算調(diào)整是指在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原預算的總支出超過總收入或者舉債數(shù)額增加的部分變更。因此有的地方認為，如果既增收又增支，只要維持平衡，就可以不向常委會提交預算調(diào)整方案，結(jié)果出現(xiàn)編制預算時將收入預算盡量留有余地，執(zhí)行中又盡量多收，超收部分由政府自由安排。這就容易造成監(jiān)督漏洞。為了解決這一問題，全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定強調(diào)要加強對預算超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定中央預算執(zhí)行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向全國人大財經(jīng)委員會和預算工作委員會通報情況，國務院應向全國人大常委會作預算超收收入安排使用情況的報告。上述決定還規(guī)定，應當嚴格控制不同預算科目之間的資金調(diào)劑，中央預算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國人大常委會審查和批準。一些省級人大常委會制定預算管理方面的地方性法規(guī)時，有的把“預算調(diào)整”和“預算變更”相區(qū)別，有的則把調(diào)整和變更統(tǒng)稱之為“預算變更”，要求政府將超收安排，預備費動用，預算劃轉(zhuǎn)，返還和補助，減少對農(nóng)業(yè)、教育、科學支出或增加基本建設(shè)、行政管理費支出等情況，都提請常委會審查、批準。有的還對變動到多大幅度作出數(shù)量界定。鑒于對不同法律規(guī)定的“調(diào)整”或“變更”有不同理解，需要通過修改或制定有關(guān)法律加以規(guī)范。

(2)加強審計監(jiān)督，重視追問問題的處理結(jié)果。按照預算法規(guī)定政府審計機構(gòu)對本級各部門、各單位和下級政府的預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定，也對加強中央預算執(zhí)行情況的審計提出了要求?，F(xiàn)在全國人大常委會每年6月份聽取審計機關(guān)的審計工作報告，審計也揭露出了不少問題，但是，這些問題有相當一些沒有得到及時嚴肅的處理。所以聽取審計報告以后，常委會要對審計工作報告作出決議，對審計出的問題要督促政府限期處理，并要聽取處理結(jié)果的匯報。

(3)建立健全各項經(jīng)常性監(jiān)督制度。包括人大常委會要及時(現(xiàn)在均在每年第二季度)審查和批準本級政府決算；常委會要在第三季度聽取政府上半年計劃、預算執(zhí)行情況的報告，同時要求政府報告當年預算外資金的收支情況；人大財經(jīng)委員會或有關(guān)工作機構(gòu)要定期聽取政府有關(guān)部門關(guān)于國民經(jīng)濟運行情況的報告，并進行分析研究；要嚴格執(zhí)行有關(guān)計劃、預算方面的文件和資料向常委會及人大財經(jīng)委員會提交備案的制度等。

(三)完善執(zhí)法檢查制度

從實際情況看，人大的執(zhí)法檢查雖然取得了一定成績，但仍存在不少問題。為了增強執(zhí)法檢查的實效，可以考慮從以下幾個方面進行改革和完善:

1.進一步明確執(zhí)法檢查的主體和對象。執(zhí)法檢查的主體應當是人大常委會，人大專門委員會也可以單獨安排執(zhí)法檢查，協(xié)助人大及其常委會進行法律監(jiān)督。一些同志指出，有的地方人大常委會同政府部門搞聯(lián)合執(zhí)法檢查，是不妥當?shù)?。因為這樣做混淆了監(jiān)督的主體和對象。人大檢查應與政府部門自查自糾相區(qū)別。還要明確執(zhí)法檢查的對象是執(zhí)法機關(guān)，即《全國人大常委會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第2條規(guī)定的“主要檢查監(jiān)督法律實施主管機關(guān)的執(zhí)法工作”，督促“一府兩院”及時解決法律實施中存在的問題，不直接處理具體單位的具體問題。

2.合理地、有重點地確定檢查內(nèi)容。對哪些法律的實施情況進行檢查，根據(jù)各地的經(jīng)驗可以依據(jù)下列三種情況來確定:①當年黨和政府的中心工作；②某些法律執(zhí)行中問題比較多；③人民群眾關(guān)注的“熱點”問題。每年確定的法律不宜過多。從全國人大常委會多年來執(zhí)法檢查的情況看，每年確定檢查三至五個法律的實施情況為宜。

3.力避形式主義，采取一竿子插到底的方法，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執(zhí)法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。在此基礎(chǔ)上認真寫好執(zhí)法檢查報告，從帶有全局性、傾向性問題的高度提出改進執(zhí)法的方案。

4.把聽取和審議執(zhí)法檢查報告，正式列入常委會會議議程，并認真行使審議權(quán)，必要時可以提出質(zhì)詢案或作出有關(guān)決議。

5.完善審議反饋制度。執(zhí)法檢查報告和常委會的審議意見，應及時轉(zhuǎn)交法律實施主管機關(guān)。有關(guān)機關(guān)改進執(zhí)法的情況和效果要在規(guī)定期限內(nèi)向常委會作出反饋。

6.對檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違憲違法案件，可以組織深入調(diào)查，必要時可以組織特定問題調(diào)查委員會，根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出嚴肅處理，并且公之于眾。

7.同其他監(jiān)督形式相結(jié)合。如把執(zhí)法檢查、實行執(zhí)法責任制、開展執(zhí)法評議三者結(jié)合進行；在聽取和審議政府部門工作報告時，可包括聽取和審議政府部門執(zhí)行某項法律情況的專題報告；把執(zhí)法檢查同輿論監(jiān)督結(jié)合起來等，都能取得較好的效果。

以上改革和完善建議，有的已經(jīng)寫進法律，只是實施不力；有的則需要總結(jié)經(jīng)驗，進一步從法律上作出具體規(guī)定。

(四)完善工作評議、述職評議制度

這兩項評議制度在地方人大已普遍推行，效果比較好。但各地做法不盡相同，各地制定的地方性法規(guī)對這兩種監(jiān)督方式的規(guī)定又不盡一致，影響了監(jiān)督的力度和效果。需要進一步總結(jié)經(jīng)驗，從法律上對兩項評議的對象和范圍，內(nèi)容和原則，組織和方式，評議后果的處理等問題作出統(tǒng)一規(guī)范。

1.規(guī)范工作評議的對象是一個重要的問題。一些地方人大常委會主要是依據(jù)兩條來確定評議對象:一是當前黨和國家或所在行政區(qū)域一個時期工作重點涉及的有關(guān)部門，二是人民群眾反映強烈的“熱點”問題涉及的有關(guān)部門。對于本行政區(qū)域內(nèi)的條管部門，如土地管理、工商、稅務、質(zhì)量監(jiān)督等部門，有的也被列為評議對象。實踐證明效果是好的。關(guān)于工作評議要對述職人的確定作出規(guī)范。一些地方的做法是:對人大常委會任命的政府部門所有工作人員都要求年終向常委會提交書面述職報告，同時以發(fā)函的形式征求常委會組成人員和有關(guān)單位的意見，經(jīng)主任會議從意見比較集中的人選中確定述職評議的對象。

2.關(guān)于述職評議的內(nèi)容，一般集中在四個方面:一是依法行政、公正司法的情況，二是執(zhí)行人大及其常委會決議、決定的情況，三是辦理代表議案和建議的情況，四是勤政廉政情況。實際上可概括成執(zhí)法和廉政兩個方面。關(guān)于評議結(jié)果的處理，通常是將評議意見整理成書面文書交給有關(guān)部門和被評議人。有的地方在評議結(jié)束時還對被評議人進行測評，區(qū)分出稱職、基本稱職、不稱職等檔次。有的省級人大常委會的述職評議工作條例規(guī)定，被評議人稱職票達不到省人大常委會組成人員半數(shù)以上的應責令其辭職。至于在全國人大常委會如何建立和實行工作評議、述職評議，也應進行研究、論證，并適時作出法律規(guī)定。

(五)完善質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免或撤職的監(jiān)督程序

這三項監(jiān)督制度，通常是人大及其常委會行使處置權(quán)時所采用的剛性監(jiān)督手段。在地方人大中有較多使用這些監(jiān)督手段的事例，一般都取得較好的效果。在全國人大則尚未正式使用過。完善這三種監(jiān)督手段，并依法實施，有利于增強人大監(jiān)督力度，解決人大監(jiān)督不力的問題。

對質(zhì)詢制度，主要是要對如何啟動質(zhì)詢程序，哪些問題可以提出質(zhì)詢案，質(zhì)詢答復不滿意怎樣處置等，再進一步作出具體規(guī)定。對特定問題調(diào)查制度，要增加規(guī)定全國人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會的程序，參照《全國人大議事規(guī)則》關(guān)于全國人大組織特定問題調(diào)查委員會的程序，建議規(guī)定全國人大常委會會議期間，委員長會議或者1/5以上的常委會組成人員聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會，由委員長會議提請全體會議決定。關(guān)于罷免和撤銷國家工作人員制度，《地方組織法》只規(guī)定了能夠撤銷哪些人的職務，未規(guī)定撤銷的程序，實踐中不好操作。建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會提出撤職案的程序作出具體規(guī)定。為了增強全國人大常委會人事監(jiān)督的力度，也可以考慮同地方人大常委會一樣，授予全國人大常委會以撤職權(quán)。

(六)完善對行政立法的監(jiān)督制度

關(guān)于對行政立法的監(jiān)督，首先要注意主動審查和被動審查結(jié)合的問題。對行政法規(guī)的審查，立法法已經(jīng)作了一些規(guī)定。但由于立法法關(guān)于法規(guī)審查的提出，帶有被動審查的色彩，因此又出現(xiàn)了另外一個方面的問題:立法法實施以來，全國人大常委會一直沒有收到國務院對哪一件行政法規(guī)提出進行“審查的要求”，只收到一些企事業(yè)單位和個人提出的對某些法規(guī)進行“審查的建議”。有關(guān)部門對已經(jīng)備案的法規(guī)是否存在同憲法和法律相抵觸或不一致的問題，也沒有主動過問。這樣一來，在立法法實施后的近3年時間里，沒有一件備案的法規(guī)正式進入專門委員會的審查程序。

應該看到，實踐中法規(guī)或法規(guī)的某些條款與法律相抵觸或不一致的情況是存在的。因此，需要加強法規(guī)的審查工作。從目前情況看，在認真受理“審查的要求”和“審查的建議”的同時，采取適度的主動審查是必要的。就是說，專門委員會和工作機構(gòu)可以主動研究備案的法規(guī)，選擇少量的法規(guī)作典型，在做好充分準備的前提下，按照立法法的規(guī)定，啟動審查程序。這種被動審查和主動審查相結(jié)合的方式，不僅有助于法規(guī)備案審查這一監(jiān)督形式起到應有的作用，而且可以更好地發(fā)揮專門委員會的積極性和主動性。這項工作做好了，將會有效地督促法規(guī)制定機關(guān)增強憲法意識和法律意識，在立法工作中自覺維護我國社會主義法制的統(tǒng)一。

對有些行政規(guī)范性文件，如國務院部委命令、指示和規(guī)章，省級人民政府的決定、命令和規(guī)章等，如何進行審查，也需要在制定監(jiān)督方面的法律時作出明確規(guī)定。

【注釋】

[1]原文登載于應松年教授主編的《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版。作者蔡定劍和董珍祥，董珍祥系全國人大常委會辦公廳秘書。

[2]人大對政府具體行政行為的監(jiān)督主要是對政務類公務員的行為，而不是對一般事務類公務員的行為。

[3]［英］約翰·密爾:《代議制政府》，商務印書館1982年版，第68頁。

[4]《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社1992年版，第474頁。

[5]［英］約翰·密爾:《代議制政府》，商務印書館1982年版，第80頁。

[6]See A.H.Birch，Representation，London，Pall Mall Press Ltd，1971，pp. 107～108.

[7]參見朱利安·H·弗蘭克林:《約翰·洛克和主權(quán)理論》，轉(zhuǎn)引自周葉中:《代議制度比較研究》，武漢大學出版社1995年版，第79頁。

[8]參見周葉中:《代議制度比較研究》，武漢大學出版社1995年版，第82頁。

[9]參見劉建飛等編著:《英國議會》，華夏出版社2002年版，第15～18頁。

[10]Alexander Hamilton，James Madison，John Jay:The Federalist Papers，No.47.

[11]Alexander Hamilton，James Madison，John Jay:The Federalist Papers，No.51.

[12]參見王名揚:《美國行政法》(下)，中國法制出版社1995年版，第892～893頁。

[13]［美］威爾遜:《國會政體——美國政治研究》，商務印書館1986年版，第167頁。

[14]《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第646頁。

[15]《馬克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第228頁。

[16]彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻出版社1989年版，第328頁。

[17]轉(zhuǎn)引自王力群:《憲政體制與人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第353頁。

[18]［英］約翰·洛克:《政府論》(下篇)，商務印書館1964年版，第82頁。

[19]［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊)，商務印書館1982年版，第154頁。

[20]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第96頁。

[21]《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第506頁。

[22]參見《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第526～527頁。

[23]轉(zhuǎn)引自薄一波《若干重大決策與事件的回顧》(上卷)，中共中央黨校出版社1991年版，第156～157頁。

[24]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第270頁。

[25]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第332頁。

[26]參見路可浩等:《代表大會審議工作報告專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第119～120頁。

[27]參見尹中卿:《人大監(jiān)督專題研究引論》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第5頁。

[28]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第446頁。

[29]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第447頁。

[30]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第448～449頁。

[31]參見蘇寧:《積極探索適合中國國情的預算管理制度》，載全國人大培訓中心編《全國人大干部培訓講義》，中國民主法制出版社2003年版，第155頁。

[32]參見全國人大培訓中心編:《全國人大干部培訓講義》，中國民主法制出版社2003年版，第156頁。

[33]參見趙巨鵬:《預算監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第175頁。

[34]參見蘇寧:《積極探索適合中國國情的預算管理制度》，載全國人大培訓中心編《全國人大干部培訓講義》，中國民主法制出版社2003年版，第168～169頁。

[35]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第458頁。

[36]參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1985年版，第102、106頁。

[37]參見艾志鴻:《罷免和撤職專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第323～324頁。

[38]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第322～323頁。

[39]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第453～454頁。

[40]規(guī)定地方各級人大代表10人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名。

[41]參見高詠沂:《質(zhì)詢和詢問專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第287頁。

[42]參見路可浩等:《代表大會審議工作報告專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第289～291頁。

[43]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第450～452頁。

[44]參見曹承鋒等:《特定問題調(diào)查專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第305頁。

[45]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第306頁。

[46]執(zhí)法檢查是從20世紀80年代初開始的。早在1983年，沈陽市人大常委會結(jié)合1982年憲法的宣傳和貫徹，連續(xù)兩年進行“大檢查”。從1985年、1986年開始，全國相當一些地方的人大常委會相繼提出要針對法律實施情況進行執(zhí)法檢查。1986年全國人大教科文衛(wèi)委員會組織“調(diào)查組”，到江蘇、湖南、四川等地調(diào)查了解《義務教育法》的實施情況。1987年，浙江省委同意轉(zhuǎn)發(fā)了省人大常委會機關(guān)黨組《關(guān)于在全省范圍內(nèi)開展執(zhí)法檢查的報告》。此后江西省、甘肅省、安徽省、湖南省、陜西省、青島市、廣東省、云南省等地相繼由黨委轉(zhuǎn)發(fā)了省(市)人大常委會的關(guān)于開展執(zhí)法檢查的報告。參見董珍祥:《人大監(jiān)督方式新探索的評述與思考》，載蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年版，第278～279頁。

[47]縣政府有關(guān)部門派駐鄉(xiāng)政府的工作機構(gòu)如派出所、工商所、稅務所以及農(nóng)機站、衛(wèi)生防疫站等機構(gòu)。

[48]早在1982年，黑龍江省肇源縣就曾組織人大代表評議“一府兩院”干部，并在省人大工作經(jīng)驗交流會上介紹了做法。1984年，上海市普陀區(qū)真如鎮(zhèn)組織人大代表對鎮(zhèn)政府工作進行評議；1985年夏遼寧省岫巖縣人大常委會組織開展評議工作；1986年，河南省平頂山市舞鋼區(qū)人大常委會組織代表評議區(qū)政府工作。在此期間，山東省及全國其他地區(qū)的一些人大相繼采用了“代表評議”這種形式。參見董珍祥:《人大監(jiān)督方式新探索的評述與思考》，載蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年版，第281頁。

[49]參見王芳等:《工作評議專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第202頁。

[50]參見張作峰:《述職評議專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第221～225頁。

[51]參見尹中卿:《國外議會監(jiān)督程序與我國人大監(jiān)督專題研究》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《人大監(jiān)督專題研究》(內(nèi)部材料)，第455～456頁。

[52]參見蔡定劍、王晨光主編:《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年版，第402～403頁。

[53]浙江省杭州市下城區(qū)人大常委會從1987年醞釀提出，1988年正式開展，1989年制定通過關(guān)于干部述職的試行辦法以來，幾乎每年都要對人大常委會任命干部開展一次述職評議。參見董珍祥:《人大監(jiān)督方式新探索的評述與思考》，載蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年版，第282頁。

[54]在1986年的普法熱潮中，河北省景縣人大常委會率先提出“實施法律、法規(guī)實行部門責任制”，并作出決議，制定了實施方案。1987年12月，河北省人大常委會召開的部分縣、市人大常委會法制監(jiān)督座談會上，景縣人大介紹經(jīng)驗，將原來的提法改為“實施法律、法規(guī)部門責任制”(即執(zhí)法責任制)。后來，河北、河南、陜西、湖南等省的一些市、縣和其他一些地方相繼推行了部門執(zhí)法責任制。其中有的地方還作了進一步探索實踐，創(chuàng)造了一些新的經(jīng)驗，如河北省辛集市把實行執(zhí)法責任制同實行“兩公開一監(jiān)督”(即辦事內(nèi)容公開、辦事制度公開、接受群眾監(jiān)督)結(jié)合起來；河北省元氏縣人大常委會把執(zhí)法責任制同實行干部任期目標責任制結(jié)合起來；河南省鄭州市、開封市、洛陽市等地把執(zhí)法責任制同推行錯案責任追究制結(jié)合起來，等等。這些措施不同程度地增強了執(zhí)法責任制的實際效果。此后，1995年1月天津市人大常委會作出《關(guān)于市和區(qū)、縣國家機關(guān)實行部門執(zhí)法責任制的決定》；同年11月北京市人大常委會作出《關(guān)于加強行政執(zhí)法工作的決定》，將推行執(zhí)法責任制規(guī)定在內(nèi)；1996年4月內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會作出《關(guān)于在自治區(qū)人民政府、自治區(qū)高級人民法院、自治區(qū)人民檢察院實行執(zhí)法責任制的決定》等。全國相當一些省級人大開展了執(zhí)法責任制這項工作。參見董珍祥:《人大監(jiān)督方式新探索的評述與思考》，載蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年版，第290頁。