三、權(quán)力分立與行政規(guī)制

以權(quán)力制約權(quán)力的主張實(shí)際上是一種自由主義的憲政主張，它的基本假設(shè)是權(quán)力為必要的惡，權(quán)力分立實(shí)質(zhì)上想要實(shí)現(xiàn)的目的是以惡制惡，并將它作為人民主權(quán)原則建制化下的一種輔助機(jī)制。

以權(quán)力制約權(quán)力的首要條件是必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分離。分權(quán)作為一種政治實(shí)踐最早源于古羅馬。^[263]洛克在總結(jié)平等派的政治主張的基礎(chǔ)上提出了分權(quán)學(xué)說，后由孟德斯鳩完成，實(shí)踐于美國。人們之所以提出以權(quán)力制約權(quán)力的政治主張，是基于人們對(duì)人性的懷疑，人們不能絕對(duì)地寄希望于人性的善。“因?yàn)槿绻麤]有約束，人的情感就不會(huì)聽從理智和正義的指揮”^[264]，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。^[265]同時(shí)，人們也不放心權(quán)力，且認(rèn)為權(quán)力為必要的惡，“防御規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相稱。野心必須用野心來對(duì)抗”。^[266]以權(quán)力制約權(quán)力的目的是防止絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的自由?！爱?dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)之手”或者“司法權(quán)如果不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由就不存在了”。^[267]1789年《人權(quán)宣言》第16條規(guī)定:“凡享受權(quán)利而無切實(shí)保障和分權(quán)未確定的社會(huì)，就沒有憲法?！?/p>

以權(quán)力制約權(quán)力的政治設(shè)計(jì)盡管在一定程度可以防止絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)和保障個(gè)人的自由。然而，這種措施仍有其內(nèi)在的局限性。因?yàn)?，以?quán)力制約權(quán)力的一個(gè)主要方面是權(quán)力之間的平衡，一旦這種平衡在政治實(shí)踐中被打破，必然會(huì)削弱其制約的有效性。威爾遜認(rèn)為:“憲法中的平衡大部分只是理想。”^[268]“任何制度總有一個(gè)權(quán)力中心?！?sup>[269]而對(duì)以權(quán)力制約權(quán)力的政治設(shè)計(jì)提出挑戰(zhàn)，反映了一部分人希望擺脫多權(quán)力中心而走向單一權(quán)力中心的愿望。另一方面，其還會(huì)受到關(guān)于效率問題的挑戰(zhàn)，如亨廷頓認(rèn)為，“分權(quán)的一個(gè)顯而易見的代價(jià)就是政府缺乏效率”。^[270]盡管波斯納認(rèn)為，“美國憲法的創(chuàng)制者們通過全面周密的考慮，認(rèn)為這種類型的效率是無效率的”^[271]，然而，這種思潮伴隨著對(duì)行政權(quán)力的擴(kuò)大而以權(quán)力制約權(quán)力的設(shè)計(jì)卻難以及時(shí)靈活應(yīng)對(duì)的失望必然會(huì)影響人們的政治選擇和制約的有效性。以權(quán)力制約權(quán)力的構(gòu)想還會(huì)受到政治上的“分贓制度”和官僚體制化的雙重局限。“這種分贓制度——把所有的聯(lián)邦職位都給予獲勝的候選人的追隨者——對(duì)于政黨的形成來說。意味著毫無思想原則的各政黨相互對(duì)立，成為一些純粹追逐者的組織，它們對(duì)于具體的競爭總是根據(jù)得票的機(jī)會(huì)，變換它們的綱領(lǐng)?！?sup>[272]韋伯認(rèn)為，這實(shí)際上是一種外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的體制，其必將由合法的官僚政治所取代。期望以追逐職位為己任的官員保護(hù)權(quán)利和自由是不可能的。^[273]因?yàn)楣矙?quán)力是由官員來行使的:“官員是說話的法律，法律是不說話的官員?！?sup>[274]分贓制還會(huì)降低政治的品質(zhì)，“面對(duì)官僚體制化傾向的這種壓倒優(yōu)勢，如何還有可能去拯救在某種意義上‘個(gè)人主義的’活動(dòng)自由的任何殘余呢?”^[275]“國家官員的日益不可或缺和由此所制約的日益上升的權(quán)力地位，如何能提供某種保障能有一些權(quán)力來限制這個(gè)日益重要的階層的巨大優(yōu)勢并有效地監(jiān)督它?”^[276]這種政治構(gòu)想和政治實(shí)踐，在監(jiān)督公共權(quán)力，保障個(gè)人自由方面只能起有限的作用。“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對(duì)政府的主要控制;但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”^[277]