在現(xiàn)代政治生活中，民主無(wú)疑是使用頻率最高的一個(gè)詞匯。在某種程度上，民主已經(jīng)成為現(xiàn)代政治體系、現(xiàn)代政治文明的代名詞。正如科恩指出的那樣，“民主已成為整個(gè)世界頭等重要的政治目標(biāo)”^[2]。但極具吊詭性的是，以代議制民主為代表的西方主流民主體制，無(wú)論其真實(shí)性、合理性還是有效性卻一直飽受爭(zhēng)議。上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方出現(xiàn)了一系列全面質(zhì)疑自由民主體制的理論思潮，預(yù)示著在后工業(yè)社會(huì)，作為近現(xiàn)代工業(yè)文明的政治表征的民主體制及其治理思維，正面臨著全面“解構(gòu)”的可能性，具有前瞻性視野的學(xué)者們對(duì)民主體制的質(zhì)疑，正反映了人們對(duì)現(xiàn)有民主體制的失望及其對(duì)后工業(yè)社會(huì)治理方案的探尋。^[3]從共和主義的復(fù)興，到治理理論、協(xié)商民主理論的相繼興起，從行政民主的倡議到多中心治理的方案，多元民主理論及相關(guān)探索實(shí)踐共同呈現(xiàn)出一種值得關(guān)注的趨勢(shì)，那就是民主開(kāi)始被廣泛地當(dāng)作一種社會(huì)治理形式來(lái)看待，選舉之后公共事務(wù)的民主治理成為民主理論發(fā)展新的焦點(diǎn)。

1.代議制民主體制的內(nèi)在局限

經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展演變，建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及國(guó)家與社會(huì)相對(duì)分離基礎(chǔ)之上，以保障個(gè)人自由權(quán)利為主旨，以競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度和分權(quán)制衡的憲政體制為保障的代議制民主體制，逐步成為歐美國(guó)家民主政治體制的基本形式。代議制民主通過(guò)主權(quán)與治權(quán)的分離，既在形式上保證了政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，又避免了多數(shù)統(tǒng)治可能產(chǎn)生的暴政威脅，成為民主政治在國(guó)家層面最為成熟的體制建構(gòu)。但是，這種在現(xiàn)代化進(jìn)程中形成的政治體制，在后現(xiàn)代社會(huì)卻越來(lái)越明顯地暴露出種種同社會(huì)生活變遷不相適應(yīng)的流弊。事實(shí)上，即使是在代議制民主政體的大本營(yíng)，西方國(guó)家的自由民主體制在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中同樣也是問(wèn)題叢生，就連代議制程序民主最有影響力的辯護(hù)者熊彼特也承認(rèn)，“再也沒(méi)有比羅列一份給人印象深刻的民主方法的失敗事例的清單更容易的事了?！?sup>[4]西方國(guó)家的政治現(xiàn)實(shí)清楚地表明，代議制民主不僅因?yàn)槠湮写淼闹卫頇C(jī)制將大眾排斥出公共事務(wù)治理的范圍，從而偏離了“人民的統(tǒng)治”或者“民有、民治、民享”的民主本質(zhì)，而且在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中也派生出了種種非民主甚至反民主的政治后果，形成了民主體制形式與實(shí)質(zhì)嚴(yán)重背離的悖論現(xiàn)象。

（1）民主體制的非民主后果

代議制民主作為一種間接民主形式，是根據(jù)限制治理主體以防止多數(shù)暴政的指導(dǎo)原則建立起來(lái)的。在這一體制中，少數(shù)由經(jīng)公民選舉產(chǎn)生的“官員”“代表”公民行使公共權(quán)力，公眾授權(quán)他們對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。選舉不僅是公眾選擇代理人的途徑，而且是公眾授權(quán)“代表”以體現(xiàn)公共權(quán)力合法性的必要形式。周期性的自由競(jìng)爭(zhēng)選舉構(gòu)成了自由民主政體的核心，甚至被等同于民主政治本身。亨廷頓就曾明確地提出，“全民選舉最高決策者是民主的實(shí)質(zhì)?！?sup>[5]羅伯特·達(dá)爾也認(rèn)為，“在最民主低水平上，……民主理論關(guān)心的是普通公民借以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行使相對(duì)強(qiáng)的控制的過(guò)程”^[6]。

代議制將民主落實(shí)為一整套選舉的程序性技術(shù)，從而將民主的核心問(wèn)題從“由誰(shuí)統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x舉誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治”。在熊彼特看來(lái)，所謂的“共同福利”和“人民的意志”都是虛幻的，民主政治不可能實(shí)現(xiàn)“人民的統(tǒng)治”或“大多數(shù)人的統(tǒng)治”，而只能追求選舉程序的合理性，將民主體制落實(shí)為競(jìng)爭(zhēng)性選舉的技術(shù)性制度安排。^[7]但是，對(duì)照現(xiàn)實(shí)，程序民主可能產(chǎn)生的流弊卻絲毫不比“共同福利”和“人民意志”等含糊概念少。在代議制民主體制下，嚴(yán)格按照形式上公正合理的民主程序運(yùn)作的政治過(guò)程，完全可能產(chǎn)生一個(gè)違背民主精神的政治結(jié)果。一是程序民主遵循的多數(shù)決定原則，決定了即使當(dāng)選的政黨和政治家是以微弱多數(shù)獲勝，依然能夠宣稱代表全體人民，獲得了人民的授權(quán)。密爾在《論自由》中早就指出這一事實(shí)，即代議制政府中“所謂人民意志，實(shí)際上只是最多的或者最活躍的一部分人民的意志，亦即多數(shù)或者那些能使自己被承認(rèn)為多數(shù)的人們的意志?！?sup>[8]代議制民主的辯護(hù)者尖銳地抨擊直接民主會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力的掌握者動(dòng)輒以公意或人民的意志壓制、迫害一部分公眾，但嚴(yán)格地講，代議制民主體制同樣未能有效地解決這一問(wèn)題。二是程序民主將公眾的政治參與限制在參與周期性的投票上，由此產(chǎn)生的政治疏離感和無(wú)力感，不可避免地會(huì)導(dǎo)致公眾政治責(zé)任感的不斷下降，進(jìn)而使選舉的政治產(chǎn)品即當(dāng)選政治家的水準(zhǔn)缺乏應(yīng)有的保證。無(wú)論是安東尼·唐斯（Anthony Downs）選民“理性無(wú)知”理論^[9]，還是新近由布賴恩·卡普蘭（Bryan Caplan）提出的“理性的胡鬧”（rational irrationality）^[10]假說(shuō)，都證明代議制民主的政治決策不可能建立在公民普遍的理性選擇之上。三是程序化的民主選舉過(guò)程，極易受到金錢及大眾媒體的操控。無(wú)視社會(huì)生活中廣泛存在的不平等、不自由狀態(tài)，僅僅滿足于維持形式上公正合理的民主選舉制度，合乎邏輯地造成了一種民主的悖論現(xiàn)象：社會(huì)各領(lǐng)域的非民主現(xiàn)象不斷從各個(gè)方面侵蝕著政治體制的民主內(nèi)涵，甚至使民主政體的運(yùn)作受到嚴(yán)重的扭曲。同時(shí)，當(dāng)民主選舉蛻化為一場(chǎng)場(chǎng)“政治秀”，“做秀”能力遠(yuǎn)比國(guó)家治理能力更為重要時(shí)，公眾事實(shí)上根本無(wú)法指望他們選舉產(chǎn)生的“代表”能夠真誠(chéng)地落實(shí)自己的意愿，有效地承擔(dān)起公共事務(wù)治理的職責(zé)?？梢哉f(shuō)，民主選舉越是呈現(xiàn)出眾聲喧嘩的熱鬧場(chǎng)景，也就越是遠(yuǎn)離了民主的精神實(shí)質(zhì)。

代議制民主的委托代理機(jī)制難以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人意志的問(wèn)題，不僅反映在選舉過(guò)程之中，而且體現(xiàn)在選舉之后的公共決策之中。傳統(tǒng)政治理論認(rèn)為，只要進(jìn)行自由投票，并以少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，政治決策就能較好地體現(xiàn)民意。但阿羅的“不可能性定理”^[11]表明，大多數(shù)通過(guò)民主投票程序作出的決策都不可能是真正民主的，只可能是強(qiáng)加的。如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，那么在民主制度下，我們將無(wú)法從不同的個(gè)人、不同的利益集團(tuán)的偏好中推導(dǎo)出一個(gè)所有人贊同的共同利益，不可能得到令所有的人都滿意的決策結(jié)果。

（2）民主精神在政府治理過(guò)程中的失落

代議制政體制度設(shè)計(jì)的基本邏輯是：擁有天賦權(quán)利的公民作為政治委托人，通過(guò)政治選舉將治權(quán)交給其選出的議會(huì)，議會(huì)作為表達(dá)和凝聚國(guó)家意志的機(jī)關(guān)，代表人民行使公共權(quán)力，行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家意志的執(zhí)行者，依據(jù)議會(huì)制定的法律和政策實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的具體治理，司法機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)行政行為的審查，以糾正法律和政策執(zhí)行中的偏差以及可能發(fā)生的對(duì)公民權(quán)利的侵害。這種制度設(shè)計(jì)實(shí)際上隱含著雙重的委托代理，即公民委托議會(huì)凝聚國(guó)家意志，行使公共權(quán)力；議會(huì)委托、控制行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施公共事務(wù)的治理。如果說(shuō)前一種委托代理機(jī)制內(nèi)含的缺陷在于公民無(wú)法對(duì)議會(huì)及政治家可能發(fā)生的背離委托人意愿的行為進(jìn)行及時(shí)、有效的控制和校正的話，那么，后一種委托代理機(jī)制的內(nèi)在缺陷則在于行政機(jī)關(guān)同樣有可能擺脫政治對(duì)行政的控制，甚至形成代理人主權(quán)局面。雙重的委托代理，隱含著公眾意志最終被忽視、扭曲的極大可能。正如有學(xué)者指出的那樣，政治民主只是給人民管理國(guó)家、保護(hù)權(quán)利設(shè)定了一種制度框架，提供了一種權(quán)力運(yùn)行的政治基礎(chǔ)。不要說(shuō)人民選出的議會(huì)不一定會(huì)制定出代表民意的法律，就算法律是民意地地道道的體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)能否完全按照法律設(shè)定的目的和方式行使行政權(quán)，以良善的愿望執(zhí)行法律，仍然是不確定的變數(shù)?？赡苄员粺o(wú)數(shù)的事實(shí)證偽：可依之法并不等于必依之法，良善的動(dòng)機(jī)也可能產(chǎn)生不良的結(jié)果，形式的法治并不能代表實(shí)質(zhì)的法治。^[12]

代議制民主體制下政治與行政的分離及不同的功能定位派生出了其各自不同的運(yùn)作規(guī)則，概括地講，那就是政治講民主，行政講集中（效率）。按照代議制的制度設(shè)計(jì)思路，民主原則貫徹在政治選舉以及議會(huì)的議事過(guò)程之中，只要政治選舉遵循了程序化的民主規(guī)則，議會(huì)制定的法律和政策經(jīng)歷了自由辯論并貫徹了多數(shù)決定的原則，就可以保證國(guó)家意志充分體現(xiàn)公眾的意愿，保證民主的實(shí)現(xiàn)。而既然民主的價(jià)值已經(jīng)體現(xiàn)在國(guó)家意志的凝聚過(guò)程之中，那么，承擔(dān)國(guó)家意志執(zhí)行的行政系統(tǒng)，就只需要按照效率優(yōu)先的原則，貫徹執(zhí)行好議會(huì)制定的法律和政策。這就意味著，民主止步于政治過(guò)程，政府的行政運(yùn)作是一個(gè)與民主價(jià)值無(wú)涉的技術(shù)性操作領(lǐng)域。從威爾遜到韋伯，西方公共行政理論的演進(jìn)也因此明顯地呈現(xiàn)出了一種將公共行政技術(shù)化的態(tài)勢(shì)，“效率”而不是民主成為行政科學(xué)最高的“善”，行政管理創(chuàng)新追求的不過(guò)是通過(guò)組織內(nèi)部的技術(shù)性改良不斷提高行政運(yùn)作的效率。由此產(chǎn)生的必然結(jié)果，是行政過(guò)程民主價(jià)值的失落，公共行政只重視管理技術(shù)手段，而不再關(guān)心公共行政的目的性價(jià)值。正如沃爾多指出的那樣，“無(wú)論民主多么美好，多么合乎需要，都只是某種處于行政管理邊緣的東西。”^[13]

行政權(quán)力的不斷膨脹，事實(shí)上使西方民主體制下的國(guó)家治理發(fā)生了嚴(yán)重的合法性危機(jī)。傳統(tǒng)的代議制體制將民主限制在政治過(guò)程，尚有一個(gè)差強(qiáng)人意的解釋，那就是民主、公共性等基本價(jià)值通過(guò)政治（議會(huì)）控制行政（政府）的體制結(jié)構(gòu)間接地體現(xiàn)到行政過(guò)程。問(wèn)題在于，當(dāng)這種控制機(jī)制逐步弱化甚至出現(xiàn)某種逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，即行政逐步成為國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)者時(shí)，以效率而不是民主為最高之“善”的行政過(guò)程實(shí)際上有可能造成整個(gè)國(guó)家治理的民主價(jià)值的失位。一方面是越來(lái)越多的公共事務(wù)交由官僚機(jī)構(gòu)管理，行政組織的權(quán)力及其控制的資源不斷膨脹，公眾的現(xiàn)實(shí)命運(yùn)越來(lái)越仰仗于行政組織的運(yùn)作；另一方面卻是民主原則、民主機(jī)制被排斥在整個(gè)行政過(guò)程之外，行政組織漠視公眾的需求，傲慢地按照自己的愿意行使公共權(quán)力，其結(jié)果，只能是一種令人絕望的局面，“‘民主’之后不可避免地要付出的代價(jià)是實(shí)際的‘獨(dú)裁’?！?sup>[14]

（3）程序民主與政治冷漠癥的蔓延

雅典式的古典民主，是建立在城邦公民普遍地參與公共事務(wù)治理的基礎(chǔ)上的。在此，政治意味著一種公共的生活方式，它是健全公民人格的必由之路。積極參與公共事務(wù)，不僅是公民的基本權(quán)利，更是公民不可推卸的道德義務(wù)。正如漢娜·阿倫特所闡釋的那樣，在雅典，公共生活意味著人們學(xué)會(huì)放棄訴諸暴力和強(qiáng)制，以言辭和勸說(shuō)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共理性，從而使不同背景和屬性的人們能夠“通過(guò)政治的互動(dòng)作用來(lái)表達(dá)和交流他們對(duì)善的理解”^[15]。在雅典的政治家和思想家們看來(lái)，“政治參與具有內(nèi)在價(jià)值”，“積極的公民生活事實(shí)上是我們的最高的生活方式”，“政治生活優(yōu)越于純粹私人性的天倫之樂(lè)、鄰居友誼和職業(yè)追求，因此應(yīng)該占據(jù)生活的中心位置。”^[16]

相形之下，代議制民主雖然從宏觀上解決了現(xiàn)代多元社會(huì)的民主的可操作性和政治合法性問(wèn)題，卻以體制形式排除了公民政治參與的必要性和可能性，它使得“民主已變成一種純粹用來(lái)挑選和授權(quán)政府的機(jī)制，它已淪為精英分子之間的一種競(jìng)爭(zhēng)。而公民則被看成政治市場(chǎng)中的一些消費(fèi)者?！?sup>[17]政治于是成為一個(gè)與道德無(wú)涉、與公民無(wú)關(guān)的特殊領(lǐng)域，古典式民主的基本場(chǎng)域，即公共領(lǐng)域因?yàn)闆](méi)有任何存在的必要而逐漸荒蕪。自由民主體制排斥公民參與所產(chǎn)生的直接后果，就是公眾在體制力量的擠壓下產(chǎn)生日益嚴(yán)重的政治無(wú)力感。在此，權(quán)力無(wú)所不在，但它不是駕馭的對(duì)象，而是操控公眾行為的龐大異己力量。當(dāng)公共領(lǐng)域全面解體，社會(huì)大眾淪為政治市場(chǎng)被動(dòng)的消費(fèi)者，淪為“政治秀”的看客時(shí)，人們只能將自己的精力和熱情收縮到個(gè)人私利的爭(zhēng)奪上，而不再理會(huì)政治共同體之善。公共領(lǐng)域的消失，政治大門的緊閉，將社會(huì)大眾塑造成為只關(guān)心自我感受、個(gè)人享受的孤獨(dú)個(gè)體。哈貝馬斯相當(dāng)準(zhǔn)確地把這種現(xiàn)象概括為“公民唯私主義綜合癥”^[18]。

問(wèn)題在于，代議制民主對(duì)公民參與的排斥，不是體制失靈的表現(xiàn)，而是這一體制內(nèi)在要求?；趯?duì)公民參與可能導(dǎo)致的多數(shù)暴政的本能式恐懼，自由主義民主理論把控制公民參與視為實(shí)現(xiàn)民主的重要前提，而代議制的委托代理邏輯，以及政治與行政二分的體制建構(gòu)，都以限制公民參與為重要的功能性目標(biāo)?！霸诋?dāng)代民主理論中，少數(shù)精英的參與才是關(guān)鍵的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大眾的不參與，被看作是社會(huì)穩(wěn)定的主要屏障?！?sup>[19]換言之，在代議制民主條件下，公民的政治冷漠不僅不會(huì)被視為民主體制的局限，反而被理解成為實(shí)現(xiàn)民主的必要條件。一種民主體制不僅無(wú)視公民公共精神淪落現(xiàn)象，反而把公眾對(duì)政治參與的冷漠當(dāng)作體制正常運(yùn)作的安全屏障，這無(wú)疑是對(duì)民主精神的莫大諷刺。美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾·鮑爾斯毫不留情地指出：“在民主乃是保障個(gè)人自由權(quán)和使權(quán)力運(yùn)用負(fù)有社會(huì)責(zé)任這個(gè)直截了當(dāng)?shù)囊饬x上面，今天沒(méi)有一個(gè)資本主義會(huì)可以合理地稱為民主社會(huì)?！?sup>[20]顯而易見(jiàn)的是，政治體制的封閉性與公眾的政治冷漠是一個(gè)銅板的兩面，而且會(huì)形成某種惡性循環(huán)的政治后果，它將使民主體制的運(yùn)作越來(lái)越遠(yuǎn)離民主的理想，直至抽空民主體制的民主精神內(nèi)涵。

2.基于治理創(chuàng)新的民主思維轉(zhuǎn)向

基于對(duì)自由民主體制存在著深刻的內(nèi)在局限的反思，當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，就是多元民主思潮的互相交融，多個(gè)領(lǐng)域的民主實(shí)踐的相互滲透，以及多種形式的民主政治實(shí)踐的互相交織，共同構(gòu)成了一個(gè)開(kāi)放性的形塑復(fù)合型民主的局面。在此，如何將民主價(jià)值及公共理性貫穿于公共事務(wù)的具體治理過(guò)程，成為多元民主思潮關(guān)注的焦點(diǎn)。

（1）行政民主與行政邏輯的重塑

行政在民主實(shí)踐中究竟應(yīng)扮演何種角色，抑或政治與行政的關(guān)系問(wèn)題，一直是政治學(xué)和行政學(xué)理論研究中備受關(guān)切的課題。在政治—行政二分的公共行政模式中，行政組織被視為靜態(tài)的、不受外在環(huán)境因素，尤其是不受政治選舉活動(dòng)影響的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因而以效率為最高價(jià)值，更多地采用集權(quán)式管理。這樣，公共行政被化約成政治決策的執(zhí)行工具，只需向議會(huì)負(fù)責(zé)而無(wú)需向社會(huì)負(fù)責(zé)，由此忽視了對(duì)民主價(jià)值的捍衛(wèi)和對(duì)公民道德生活的提升使命。在美國(guó)學(xué)者M(jìn)osher看來(lái)，行政權(quán)力與直接民主已有三步之遙：人民將治理權(quán)力委托給民意代表與政治領(lǐng)袖，即由直接民主轉(zhuǎn)為代議政治，是第一次脫離直接民主；第二次脫離則是由政治領(lǐng)袖再將權(quán)力委托給政治性任命人（行政領(lǐng)導(dǎo)）；最后再由常任文官來(lái)為社會(huì)做權(quán)威性價(jià)值分配。^[21]

上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)、水門事件、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)等等一系列社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，美國(guó)要求進(jìn)行行政改革的呼聲日趨高漲。在這樣的社會(huì)背景下，以美國(guó)為代表的西方公共管理學(xué)界的多個(gè)理論學(xué)派對(duì)政治與行政二分體制，特別是行政管理的技術(shù)化傾向所導(dǎo)致的公共性和民主價(jià)值的缺失問(wèn)題進(jìn)行了深刻的批判，它們把推進(jìn)行政民主化視為行政管理體制改革的核心問(wèn)題，力圖將民主價(jià)值理念貫穿于整個(gè)公共行政過(guò)程，打破政治講民主、行政講集權(quán)（效率）的局面，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)治理模式的民主化變革。

誕生于20世紀(jì)60年代末的美國(guó)新公共行政學(xué)派，率先從“公共性”的視角就行政民主化的必要性與可能性進(jìn)行了探討。新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)政治與行政的價(jià)值關(guān)聯(lián)，認(rèn)為“行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或基本原理?！?sup>[22]新公共行政學(xué)派高度重視民主、政治回應(yīng)性、社區(qū)自治等基本價(jià)值，并將“社會(huì)公平”確立為行政的首要價(jià)值，從而使行政學(xué)重新回歸了政治學(xué)。1983年多位美國(guó)教授合力完成了《公共行政與治理過(guò)程：轉(zhuǎn)變政治對(duì)話》一文，即《黑堡宣言》（Blacksburg Manifesto），同樣提出了“重建民主行政”的理論主張，呼吁重建行政官僚的合法性地位，使他們真正承擔(dān)承擔(dān)起人民委托者的角色。黑堡學(xué)者強(qiáng)調(diào)“公共行政者的任務(wù)是擴(kuò)大賢明的少數(shù)的范圍——發(fā)起對(duì)公共利益的理性辯論，并且利用機(jī)會(huì)促使公眾真正參與治理過(guò)程?！薄靶姓弑仨毩η笤黾庸娭苯訁⑴c治理的機(jī)會(huì)，公眾才能增長(zhǎng)其實(shí)踐才智，這是好的行政信念中信任的最終基礎(chǔ)?！?sup>[23]對(duì)民主制行政理論進(jìn)行系統(tǒng)闡述的是文森特·奧斯特洛姆（V·Ostroom）。在《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書中，奧斯特洛姆明確提出，“威爾遜-韋伯”模式由于過(guò)于關(guān)注行政過(guò)程中的效率，并透過(guò)集權(quán)與控制的機(jī)制來(lái)追求效率，已經(jīng)造成了公共行政學(xué)的“知識(shí)危機(jī)”。為此，“公共行政學(xué)必須在官僚制行政研究的基礎(chǔ)上引入民主制行政的研究，公共行政的實(shí)踐也必須在官僚制行政的基礎(chǔ)上引入民主制行政的實(shí)踐?！彼鞔_主張用“民主制行政范式”去替代“官僚制行政模式”，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)行政管理的“哥白尼式的轉(zhuǎn)換”^[24]。

按照奧斯特羅姆的闡釋，民主制行政是一種以權(quán)力的分散性和公民廣泛參與公共行政過(guò)程為典型特征，以行政機(jī)關(guān)與普通公民身份的平等性為行為前提的管理模式。其理論基礎(chǔ)體現(xiàn)在：“政府的主要宗旨和任務(wù)是為了提供服務(wù)。在行政過(guò)程中行政行為體現(xiàn)的是部門平等、社群意識(shí)、多元公民參與、分權(quán)與民主、自由、開(kāi)放等特點(diǎn)。由此可見(jiàn)，民主行政的基礎(chǔ)在于關(guān)注‘平等至上、重要決策的共同決定、命令權(quán)力范圍的最小限定與行政機(jī)關(guān)地位的公仆化’”。^[25]概括地講，行政民主化思潮的基本理念主要體現(xiàn)在：一是重構(gòu)公共行政的核心價(jià)值，突出強(qiáng)調(diào)行政的公共屬性，反對(duì)將行政變成與民主價(jià)值無(wú)涉的技術(shù)化和程序性過(guò)程。在新公共行政學(xué)派看來(lái)，從政治選舉中獲得的人民授權(quán)并不代表政府及治理行為具有充足的合法性?！罢嬖诘暮戏ㄐ曰A(chǔ)是因?yàn)檎邮懿⒎挠趹椃ǎ皇且驗(yàn)槊裰鬟x舉把政府選出來(lái)了，政府就算合法了。政府的合法性主要體現(xiàn)在政府行為、意圖及其可接受性上?！?sup>[26]行政過(guò)程是否堅(jiān)持了公共性，是否增進(jìn)了“公共的善”，比程序化的民主選舉更重要。二是打破政治與行政的人為壁壘，強(qiáng)調(diào)從制度設(shè)計(jì)上把政治與行政區(qū)分為兩大功能、規(guī)則各異的運(yùn)作系統(tǒng)，只能造成行政機(jī)構(gòu)因?yàn)槿狈Ρ匾拿裰鳈C(jī)制的制約而演變成為與公眾相對(duì)立的異己力量，造成民主等政治價(jià)值因無(wú)法落實(shí)到政府與公眾互動(dòng)的具體過(guò)程之中而成為空中樓閣。新公共行政學(xué)的代表人物沃爾多明確提出，“如果行政的確是政府的核心，那么二十一世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政”^[27]。打破政治與行政的壁壘意味著民主價(jià)值必須貫穿于公共事務(wù)治理的整個(gè)過(guò)程，而不是止步于挑選公共事務(wù)的決策主體。三是健全行政過(guò)程的公眾參與機(jī)制?！靶鹿残姓岢诠彩聞?wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與，它尋求增加在組織事務(wù)和公共政策形成過(guò)程中所有公共部門員工的參與。它鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心。”^[28]

民主制行政的理念與實(shí)踐突破了民主選舉高于一切的迷思，建立起了公共行政在民主治理過(guò)程中的正當(dāng)性角色，表達(dá)了在公共管理領(lǐng)域增加公民民主實(shí)踐的強(qiáng)烈愿望，是對(duì)代議制政治民主的揚(yáng)棄和對(duì)政府治理民主化的追求。^[29]這一理論思潮充分地證明，只有實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理過(guò)程及治理方式的民主化，才能真正將民主的價(jià)值落到實(shí)處。換言之，只有行政民主才能確保政治民主，才能最終實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值理念。

（2）參與式民主與公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的民主化

20世紀(jì)60年代興起的參與式民主（participatory democracy）理論同樣對(duì)代議制民主體制進(jìn)行了深入的批判，認(rèn)為這種民主體制將實(shí)現(xiàn)民主的注意力集中于國(guó)家層面上的體制建構(gòu)，忽略和排斥了公民的政治參與，嚴(yán)重背離了民主的本質(zhì)，導(dǎo)致社會(huì)大眾的政治疏離和政治冷漠日益增強(qiáng)，對(duì)政府的信任感日益降低?！懊裰骼碚摬辉偌嘘P(guān)注‘人民’的參與，不再關(guān)注普通人的參與活動(dòng)，民主政治體系的主要優(yōu)點(diǎn)也不再認(rèn)為是與普通人身上所體現(xiàn)出來(lái)的與政治有關(guān)的必要品質(zhì)的發(fā)展?！?sup>[30]美國(guó)政治學(xué)家本杰明·巴伯（Benjamin R.Barber）在1984年出版的《強(qiáng)勢(shì)民主》一書中把排斥公民參與的自由民主稱作“弱勢(shì)民主”，認(rèn)為真正意義的民主是政治系統(tǒng)中的所有公民在持續(xù)地參與中自我作主、自行治理所有的公共事務(wù)，委托他人不符合“民主”旨意，因而代議民主是“反民主”^[31]的民主政治，它將民主體制淪落為一種交易政治、動(dòng)物管理式的政治，極大地削弱了公民的政治地位。

以領(lǐng)域廣泛、形式多樣的政治參與來(lái)彌補(bǔ)代議制民主的不足，是參與式民主理論的基本立足點(diǎn)。這一理論主張通過(guò)公民對(duì)公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)來(lái)自主解決共同體的公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)只有這種自主性的參與，才能把大眾從政府的顧客、毫無(wú)政治功效感受可言的管理對(duì)象甚至被圈養(yǎng)的動(dòng)物培育成真正意義的公民。首先，參與式民主理論把參與活動(dòng)看作是公民教育和公民塑造的過(guò)程，并以共和主義的思路突出了民主參與的非工具性價(jià)值。佩特曼認(rèn)為，“對(duì)自由的平等權(quán)利和自我發(fā)展只能在參與性的社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)培植政治效率感，增加對(duì)集體問(wèn)題的關(guān)心，有助于形成一種有足夠知識(shí)能力的公民，他們對(duì)統(tǒng)治過(guò)程保持持久的興趣?！?sup>[32]巴伯也強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)勢(shì)民主”“依賴于一種自治的公民共同體的理念，使公民聯(lián)合起來(lái)的不是同質(zhì)的利益而是公民教育，使其公民的共同目的和互助行動(dòng)成為可能的不是他們的利他主義和其他美好的性格而是他們的公民態(tài)度和參與制度。”^[33]在巴伯看來(lái)，只有當(dāng)我們擁有公民身份的時(shí)候我們才是自由的，而且我們的自由和平等只有在公眾承擔(dān)起公民角色的時(shí)候才能維持。其次，參與式民主強(qiáng)調(diào)公民參與應(yīng)當(dāng)貫穿于政治及公共政策的整個(gè)過(guò)程。代議制民主重視的只是公共政策制定者的民主產(chǎn)生過(guò)程，其內(nèi)含的委托代理治理機(jī)制實(shí)際上排除了公民參與政策過(guò)程中的必要性和可能性。參與式民主則主張通過(guò)公民的直接參與來(lái)避免公共事務(wù)的“多數(shù)決定原則”可能造成的對(duì)部分人群的利益侵害，相信公民自主的討論、協(xié)商，能夠達(dá)成利益共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的互助、互利和共贏。巴伯指出，“強(qiáng)勢(shì)民主被界定為參與模式中的政治：從字面上講，它是公民的自治政府而不是冒用公民名義的代議制政府。在這里，積極的公民直接進(jìn)行管理，他們并不必要在每個(gè)層次和每個(gè)事件上進(jìn)行具體管理，但是在作出基本決策和進(jìn)行重大權(quán)力部署的時(shí)候他們必須經(jīng)常充分地和詳盡地參與?！?sup>[34]參與式民主理論雖然并不要求公共事務(wù)事事都由公民親自決定，但強(qiáng)烈主張重大決策必須保證公民的充分參與，而不能將決策權(quán)完全委托給少數(shù)政治精英。再次，參與式民主理論致力于拓展民主的實(shí)踐領(lǐng)域，主張?jiān)谏鐣?huì)生活各個(gè)領(lǐng)域建立民主治理的微觀運(yùn)行機(jī)制，以推進(jìn)整個(gè)社會(huì)生活的民主化。佩特曼認(rèn)為，公民參與活動(dòng)最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如社區(qū)或工作場(chǎng)所，因?yàn)檫@是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活相關(guān)的決策時(shí)，他才能真正控制自己日常生活的過(guò)程，逐步習(xí)得民主實(shí)踐的能力?！爸挥挟?dāng)個(gè)人在工作場(chǎng)所中獲得自我管理的機(jī)會(huì)，只有當(dāng)工業(yè)在一種參與的基礎(chǔ)上組織起來(lái)，這種訓(xùn)練奴役的機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為對(duì)民主方法的教育，個(gè)人才能熟悉民主程序，逐漸形成適應(yīng)有效的大規(guī)模民主政治所必要的民主性格。”^[35]為此，佩特曼主張致力于建構(gòu)一種“參與性社會(huì)”，“即社會(huì)中所有領(lǐng)域的政治體系通過(guò)參與過(guò)程得到民主化和社會(huì)化”^[36]。

“公民參與的有效性，對(duì)于理解民主政治尤其是不可或缺的”^[37]。從某種意義上說(shuō)，參與式民主與代議制民主恰好構(gòu)成了底層民主與高層民主、微觀民主與宏觀民主的兩極，兩者的相互匹配，共同構(gòu)成了一種民主的“金字塔體制”。在金字塔體制的上層，依然可以實(shí)行代議制所代表的間接民主。而在金字塔的底層，在社區(qū)、鄰里、工作場(chǎng)所以及基層的公共事務(wù)治理中，參與式民主大有用武之地，這種基礎(chǔ)層面的治理，完全可能通過(guò)面對(duì)面的溝通協(xié)商，根據(jù)共識(shí)和多數(shù)決定原則實(shí)現(xiàn)直接民主。同時(shí)，地方性公共事務(wù)的治理同樣也能夠容納多種形式的公民參與，通過(guò)建立有效的民主參與機(jī)制，增強(qiáng)地方公共事務(wù)的治理過(guò)程的公共性和回應(yīng)性。

（3）協(xié)商民主與公共事務(wù)治理方式的民主化

如果說(shuō)參與式民主理論代表了一種促進(jìn)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)民主化的變革取向的話，那么協(xié)商民主理論則將關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了公共事務(wù)的治理方式創(chuàng)新。狹義的“協(xié)商民主”（deliberative democracy，也譯為慎議民主或?qū)徸h民主）通常指的是由約瑟夫·畢塞特、伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩等人倡導(dǎo)的一種學(xué)術(shù)理論，廣義的“協(xié)商民主”理論則涵蓋了哈貝馬斯的“話語(yǔ)民主”、吉登斯的“對(duì)話民主”等具有相近取向的理論思潮，它已經(jīng)成為90年代以來(lái)西方最有影響力的政治或治理思潮之一。大體上可以將協(xié)商民主界定為這樣一種治理形式：“自由而平等的公民（及其代表）通過(guò)相互陳述理由的過(guò)程來(lái)證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對(duì)所有公民都具有約束力，但它又是開(kāi)放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)。”^[38]作為一種體制創(chuàng)新的思路或方案，協(xié)商民主理論針對(duì)的問(wèn)題同樣是程序化的“票決式民主”，認(rèn)為這種民主形式只關(guān)心意見(jiàn)的表達(dá)和聚合，一味以多數(shù)原則形成公共決定，損害了民主的理性交流功能，擠壓了少數(shù)人的權(quán)利。

哈貝馬斯在比較自由主義和共和主義兩大民主思潮的基礎(chǔ)上提出了自己的“協(xié)商政治”（deliberative Politic）理論。這一理論既顧及到了保護(hù)個(gè)人權(quán)利的自由主義原則，又強(qiáng)調(diào)了公民參與政治交往、政治協(xié)商的責(zé)任和權(quán)利，以及這種交往、對(duì)話對(duì)于增強(qiáng)民主體制社會(huì)合法性的重要意義。在他看來(lái)，公民在廣泛的對(duì)話、協(xié)商過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)，是民主政治的重要合法性基礎(chǔ)。“這些無(wú)主體的交往過(guò)程，無(wú)論是在議會(huì)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和旨在做出決議的商議團(tuán)體之內(nèi)，還是在它們之外，形成了可以討論同全社會(huì)有關(guān)并有必要調(diào)節(jié)的問(wèn)題的論壇，以及就這些問(wèn)題進(jìn)行或多或少合理的意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程的場(chǎng)所。公共的意見(jiàn)形成過(guò)程、建制化的選舉過(guò)程、立法的決定之間形成了交往之流，這種交往之流的目的是確保能夠通過(guò)立法過(guò)程而把輿論影響和交往權(quán)力轉(zhuǎn)換為行政權(quán)力?！?sup>[39]不同于純粹的程序民主理論的是，哈貝馬斯堅(jiān)持認(rèn)為，公共意志的形成不能僅僅依賴普選權(quán)、代議制及其運(yùn)作程序，而必須首先立足公民的協(xié)商討論，只有當(dāng)公共領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)商帶來(lái)共同利益和道德的普遍性共識(shí)，進(jìn)而影響到了最終由建制性的程序所完成的政治決策時(shí)，民主才真正得以實(shí)現(xiàn)。哈貝馬斯把民主看成是公民通過(guò)協(xié)商交往實(shí)踐形成政治意志和公共輿論，進(jìn)而影響法律過(guò)程和政治過(guò)程的一系列行動(dòng)，表現(xiàn)出了融合程序民主與實(shí)質(zhì)民主的傾向。^[40]

與哈貝馬斯的思想相類似，吉登斯也提出了“對(duì)話民主”（dialogue democracy）概念，把社會(huì)各群體的自由平等的對(duì)話視為推進(jìn)社會(huì)生活民主化的重要途徑。對(duì)話民主“是這樣一種情況：那里有發(fā)達(dá)的交往自主權(quán)，這種交往構(gòu)成對(duì)話，并通過(guò)對(duì)話形成政策和行為”^[41]。吉登斯強(qiáng)調(diào)，“對(duì)話民主制的中心不是國(guó)家，而是以一種重要的方式折射回到它身上。處在全球化和社會(huì)反思的情況下，對(duì)話民主制在自由民主政體范圍內(nèi)鼓勵(lì)民主國(guó)家的民主化。”^[42]也就是說(shuō)，對(duì)話民主不是一種體制內(nèi)活動(dòng)，而是旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活民主化的社會(huì)各領(lǐng)域的自主溝通、協(xié)商機(jī)制。吉登斯認(rèn)為，對(duì)話民主在西方社會(huì)已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域中取得了積極進(jìn)展：個(gè)人生活領(lǐng)域的“情感民主”，包括婚姻、性關(guān)系、友誼、親屬關(guān)系等的民主化；社會(huì)運(yùn)動(dòng)和日益增多的自助團(tuán)體所打開(kāi)的討論和對(duì)話空間；組織內(nèi)部的民主化程度的發(fā)展；全球秩序中且對(duì)話機(jī)制的發(fā)展，等等。^[43]

協(xié)商民主的倡導(dǎo)者更愿意將協(xié)商民主理解為選舉和公共決策之前，以及公共事務(wù)具體治理過(guò)程中公共理性的形成過(guò)程，即平等、自由的公民通過(guò)公共協(xié)商，提出各種相關(guān)理由，說(shuō)服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，就公共利益達(dá)成廣泛同識(shí)，從而賦予立法和決策以更加豐厚的合法性基礎(chǔ)。瓦拉德斯認(rèn)為，“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問(wèn)題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”^[44]，這無(wú)疑將是公共治理方式的一種重大變革。為此，近些年來(lái)協(xié)商民主理論的倡導(dǎo)者立足不同國(guó)家的探索實(shí)踐，已經(jīng)歸納出了多種有助增進(jìn)公共理性精神的協(xié)商民主的操作程序及相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

3.作為一種治理形式的民主

治理理論的興起及其在各領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，是近幾十年來(lái)全球公共事務(wù)治理模式變革最值得重視的現(xiàn)象之一。治理理論的宏大變革抱負(fù)，表現(xiàn)出了從根本上超越代議制民主體制的局限，打破政治民主與行政集權(quán)以及體制內(nèi)民主與體制外民主的分隔，實(shí)現(xiàn)程序民主與實(shí)質(zhì)民主、間接民主與直接民主的融合，以推進(jìn)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)革命性變革的旨趣。治理理論及全球治理革命的興起，是政治民主向更廣泛的社會(huì)領(lǐng)域拓展的一種嘗試，也是對(duì)傳統(tǒng)代議制民主的一種全新的社會(huì)性矯正，它不僅要在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的成分，而且期望在廣泛的社會(huì)生活領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)民主的價(jià)值和公共生活的良好狀態(tài)。治理革命關(guān)于多中心治道、公共事務(wù)治理中的公民參與、公私合作、去中心化等訴求，是在當(dāng)代社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上發(fā)展和完善民主政治的一種極富價(jià)值的探索與創(chuàng)新，它為如何實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的民主化提供了全新的視角。

以“多中心治理”為代表的治理話語(yǔ)，帶來(lái)了對(duì)民主的全新理解，極大地豐富了民主理論的視野，并成功地兼容了參與式民主、協(xié)商民主相關(guān)理論創(chuàng)新?！岸嘀行摹保≒olycentrity）一詞最早是由邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyi）在《自由的邏輯》中使用的，意在強(qiáng)調(diào)除了類似霍布斯秩序的那種單一權(quán)力中心通過(guò)鏈?zhǔn)降闹笓]—服從關(guān)系來(lái)維持的強(qiáng)制性秩序外，還存在著一種各個(gè)行為主體在追求自身利益的過(guò)程中自覺(jué)遵守相互間達(dá)成的規(guī)則所自發(fā)形成的多中心秩序。文森特·奧斯特羅姆（Vicent Ostrom）將這一概念運(yùn)用到公共事物治理的討論中來(lái)，強(qiáng)調(diào)由多個(gè)形式上相互獨(dú)立的決策中心共同構(gòu)成的政治秩序的現(xiàn)實(shí)可能性及其對(duì)優(yōu)化治理的重要意義?！啊嘀行摹馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見(jiàn)的互動(dòng)行為模式前后一致地運(yùn)作。”^[45]概言之，“多中心”治理結(jié)構(gòu)是一種社會(huì)多元的獨(dú)立行為主體（各種政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體及公民）基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、相互合作等方式實(shí)施的公共事務(wù)治理模式，它將通過(guò)創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)和治理方式賦予公共事務(wù)治理過(guò)程更加豐富、更加真實(shí)的民主內(nèi)涵，并有效地提升公共事務(wù)治理的績(jī)效。

首先，多中心治理民主致力于推進(jìn)整個(gè)社會(huì)生活的民主化，建立各種形式的公共事務(wù)民主治理機(jī)制，不斷豐富民主實(shí)踐的內(nèi)涵、拓展民主實(shí)踐的空間。長(zhǎng)期以來(lái)，民主一直被限定在政治領(lǐng)域，作為一種特殊的政治統(tǒng)治方式而存在。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化逐步分化成為相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，公民在政治領(lǐng)域的民主權(quán)利的確立很自然地引發(fā)了其它領(lǐng)域民主權(quán)利訴求的涌動(dòng)。公眾逐步意識(shí)到專制、壓迫等反民主現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域依然存在，并使公民形式上擁有的政治民主權(quán)利事實(shí)上受到極大的限制。?？略?jīng)深刻地揭示出，現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力并不僅僅限于以往人們所認(rèn)識(shí)到的那種掌握在國(guó)家手里的政治強(qiáng)制力，而是彌散在社會(huì)的每個(gè)角落，“權(quán)力以網(wǎng)絡(luò)的形式運(yùn)作在這個(gè)網(wǎng)上，個(gè)人不僅流動(dòng)著，而且他們總是既處于服從的地位又同時(shí)運(yùn)用權(quán)力”。^[46]權(quán)力資源的分散化及社會(huì)各領(lǐng)域的民主價(jià)值訴求的高漲，形成了一股推進(jìn)社會(huì)生活民主化的變革趨勢(shì)，民主實(shí)踐因此有可能從單純的政治領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，從一種宏觀的制度架構(gòu)演變成一種社會(huì)生活方式。多中心治理順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的這一趨勢(shì)，倡導(dǎo)在社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域建立民主化治理機(jī)制，體現(xiàn)了追求“更多的民主”的新理念。正如卡藍(lán)默指出的那樣，“面對(duì)建立合理合法的治理問(wèn)題，建立民主機(jī)構(gòu)的問(wèn)題已經(jīng)銷聲匿跡。治理不限于機(jī)構(gòu)和規(guī)則，而是要包括整個(gè)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐?！?sup>[47]Boyte認(rèn)為，治理在政治學(xué)語(yǔ)境下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從民主國(guó)家（democratic state）到民主社會(huì)（democratic society）的轉(zhuǎn)變。^[48]對(duì)“更多的民主”的追求，意味著在治理民主視野中，民主已被理解為一種公民以各種方式、通過(guò)多樣化的途徑參與公共生活的過(guò)程，而不再是僅僅是一種特定的政治制度安排?！皡⑴c”將逐步由一種特定的政治行為演變?yōu)橐环N社會(huì)組織形式，即卡羅爾·佩特曼所說(shuō)“參與型社會(huì)”^[49]。

其次，多中心治理理論倡導(dǎo)的自主治理與參與式治理，體現(xiàn)了一種追求更真實(shí)的民主的變革旨意。在20世紀(jì)晚期的政治復(fù)興實(shí)踐中，“以公民為中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念成為超越各種理論思潮的基本共識(shí)。^[50]治理理論在包容參與式民主和協(xié)商民主理論所主張的公民參與思想的基礎(chǔ)上，立足于公民自主治理和合作治理，倡導(dǎo)建立多中心的治理結(jié)構(gòu)，正是這一趨勢(shì)的集中體現(xiàn)。戴維·赫爾德指出，“治理”或Governance話語(yǔ)包含但超越了這一詞的傳統(tǒng)（動(dòng)詞）含意，個(gè)中原由大體上根源于民主自治傳統(tǒng)在當(dāng)代的恢復(fù)和拓展。^[51]這一新的民主理念完全打破了代議制民主體制下公民在公共事務(wù)治理過(guò)程中的消極被動(dòng)局面，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了程序民主與實(shí)質(zhì)民主的有機(jī)統(tǒng)一。

在治理民主的視域中，通過(guò)構(gòu)建多樣化的溝通與協(xié)商機(jī)制，民主將成為一種探究式的公共生活方式，一種以溝通、對(duì)話、協(xié)商尋求相互理解、認(rèn)同及形成共識(shí)的過(guò)程，這將能夠有效地回應(yīng)現(xiàn)代多元社會(huì)公共事務(wù)治理的諸多難題。“民主之根在于人的狀況之中，也在于使鄰里通過(guò)協(xié)作性的共同努力解決共同問(wèn)題的溝通方式之中”^[52]。這種建立在理性交往基礎(chǔ)的民主實(shí)踐具有“多視角”的特性，即通過(guò)自由、平等的主體間的理性商談，公共治理將演變?yōu)椴煌鐣?huì)背景的人們相互溝通和協(xié)作活動(dòng)，它將不再是一個(gè)把個(gè)體意志整合進(jìn)集體意志的過(guò)程，而是一個(gè)自我理解和相互理解的過(guò)程，一個(gè)讓民主更“真實(shí)”、更符合人性要求的過(guò)程。更重要的是，治理理論在參與式民主和協(xié)商民主的基礎(chǔ)上，重新確立了自主治理在公共事務(wù)民主化治理中的基礎(chǔ)性地位。文森特·奧斯特羅姆曾明確提出，“民主是一個(gè)多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過(guò)程”，“如果為民主而奮斗，要?jiǎng)?chuàng)造這樣的文明，它最看重實(shí)現(xiàn)自主治理的能力?！?sup>[53]重新確立自主治理在公共事務(wù)治理以及民主體制中的基礎(chǔ)性地位，意味著將民主體制的運(yùn)作奠定在廣泛的微觀自主治理基礎(chǔ)，最大限度地接近于民主的本質(zhì)要求，使民主變得更加“厚實(shí)”和“真實(shí)”。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)蟻啞どJ(rèn)為，“民主的本質(zhì)是‘pulic reason’，可以把它叫做公共理性，或者公共辯論，通過(guò)公共辯論，使與社會(huì)、國(guó)家有關(guān)的重大問(wèn)題達(dá)成人民共識(shí)，保證人們都能參與公共事務(wù)，不管它是弱勢(shì)，或是少數(shù)?！?sup>[54]盡管治理理論沒(méi)有否定程序民主的作用，但它倡導(dǎo)的自主治理，以及在公共事務(wù)治理過(guò)程建立廣泛的參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制，卻將程序民主可能背離民主精神實(shí)質(zhì)的危險(xiǎn)限制在了較低的程度。它表明，人民既可以將權(quán)力委托給單一的政治機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中治理，也可以在社群范圍內(nèi)直接自主地組織公共治理活動(dòng)。

再次，多中心治理理論昭示的治理結(jié)構(gòu)和治理方式，有可能帶來(lái)更為顯著的民主治理績(jī)效。公共事務(wù)的良好治理狀態(tài)是任何治理形式追求的直接目標(biāo)，從治理民主的視角來(lái)看，在傳統(tǒng)的某些民主治理機(jī)制已經(jīng)失靈的情況下，有效的治理意味著需要通過(guò)更適當(dāng)?shù)拿裰鬟\(yùn)作機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)各類公共議題。除了自主治理，合作式治理是治理理論最為看重的一種體現(xiàn)了新的民主理念的治理機(jī)制。合作式治理主張通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)式行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，它是一種基于社會(huì)多元利益主體共同參與、共同安排的治理形式，其現(xiàn)實(shí)目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與政府在公共物品和公共服務(wù)提供上的全面合作。多元社會(huì)的合作治理既以普遍信任為前提，同時(shí)又是信任合作得以不斷擴(kuò)展的根本途徑。這種信任不是個(gè)人之間的“單向”的人際信任，而是基于現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度的社會(huì)交往主體共有的信心或認(rèn)知。一般來(lái)說(shuō)，雙向信任關(guān)系比單向信任關(guān)系更穩(wěn)定、更有生產(chǎn)性，如果委托人與受托人之間存在雙向信任關(guān)系，維系委托代理關(guān)系所需要監(jiān)督、約束成本就可以大大降低。這種信任關(guān)系正是構(gòu)成民主社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的社會(huì)資本的重要組成部分。

實(shí)現(xiàn)更好的民主治理績(jī)效，不僅需要探索更有效的民主治理機(jī)制，而且需要在多中心的治理框架中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理資源的有效整合。在今天，“不論是公共部門還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需的那部分知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)與能力去應(yīng)用所有的工具?！?sup>[55]要適應(yīng)這樣一種社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，囿于傳統(tǒng)的單中心治理結(jié)構(gòu)，僅僅在“完善”代議制體制上做文章已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而是需要探索和建構(gòu)一種新的既更能體現(xiàn)民主的本質(zhì)要求，又能有效地整合分散在多元社會(huì)主體手中的資源，從而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的治理結(jié)構(gòu)。在多中心的治理結(jié)構(gòu)中，政府、市場(chǎng)和第三部門及公民基于有效的規(guī)則系統(tǒng)，在保持各自獨(dú)立的權(quán)利、地位及自身的運(yùn)作邏輯的前提下，在公共事務(wù)的治理過(guò)程中形成相互信任、相互合作的格局，從而既滿足了多元主體參與公共事務(wù)治理的民主價(jià)值訴求，又將多元主體掌握的資源和工具有效地整合到公共事務(wù)的治理過(guò)程中來(lái)，充分發(fā)揮政府以外的治理主體在公共事務(wù)治理方式方法上的優(yōu)勢(shì)，將會(huì)有效地提升公共事務(wù)治理的績(jī)效。由此，“公共事務(wù)的完成是相互依存的管理者通過(guò)交換資源、共享知識(shí)和談判目標(biāo)而展開(kāi)的有效的集體行動(dòng)過(guò)程。公共管理已經(jīng)演化成由政府部門、私營(yíng)部門、第三部門和公民個(gè)人參與者組成的公共行動(dòng)體系?！?sup>[56]多中心的治理模式既打破了體制內(nèi)與體制外的界線，也消融了政治與行政的人為藩籬，將有能在相當(dāng)大程度上舒緩代議制體制的低效率困局，顯示出治理民主在公共事務(wù)治理上的績(jī)效優(yōu)勢(shì)。

戴維·赫爾德在對(duì)民主理論和民主體制進(jìn)行類型學(xué)分析時(shí)曾經(jīng)提出，自霍布斯以來(lái)，自由主義政治理論的一個(gè)核心問(wèn)題是：在一個(gè)以合理合法地追求私利為特征的世界上，政府自身應(yīng)如何維持、應(yīng)采取何種形式？在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之初，西方國(guó)家普遍對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行自由放任政策，政府只是充當(dāng)守夜人式的保護(hù)角色。與此相適應(yīng)，在古典民主理論的框架下，民主作為一種制度安排其首要的目的在于保護(hù)公民的平等自由權(quán)利。這種民主體制，赫爾德稱之為“保護(hù)型民主”。保護(hù)型民主從理論上講主要涵蓋四個(gè)方面的內(nèi)容^[57]：一是人民主權(quán)學(xué)說(shuō)，基于天賦人權(quán)理論強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等，國(guó)家最高權(quán)力為人民所有；二是議會(huì)至上的代議制政府理論，由民選代表組成代議機(jī)構(gòu)作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，指導(dǎo)和監(jiān)督著整個(gè)政府的運(yùn)作；三是權(quán)力制約，主要體現(xiàn)為三權(quán)分立的制度安排。四是最小國(guó)家論，強(qiáng)調(diào)國(guó)家只是社會(huì)的仲裁者，其權(quán)力和范圍受到嚴(yán)格限制。

隨著公共事務(wù)的日益增多，政府介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，特別是“行政集權(quán)民主制”的逐步形成，民主體制的功能發(fā)生了重大變化，即民主越來(lái)越多地被當(dāng)作一種公共事務(wù)的治理方式來(lái)運(yùn)用，它所追求的不僅僅是從結(jié)果上對(duì)公民的民主權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，民主作為一種治理形式所具有的效率意義受到了越來(lái)越突出的關(guān)注。趙成根相當(dāng)貼切地將這種民主稱作為“可治理型民主”，并對(duì)其區(qū)別于傳統(tǒng)保護(hù)型民主的特征進(jìn)行了描繪：^[58]一是公共利益優(yōu)先。如何有效地代表和實(shí)現(xiàn)公共利益，超越保護(hù)公民權(quán)利和自由，成為可治理型民主的首要目標(biāo)?！氨Ｗo(hù)型民主”的制度安排旨在實(shí)現(xiàn)公權(quán)力制約和公民自由權(quán)利保護(hù)的消極功能，而隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的擴(kuò)張，政府除了需要繼續(xù)運(yùn)用一系列法律和政治手段來(lái)保護(hù)公民的自由權(quán)利外，還必須制定并實(shí)施大量的公共政策，來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)社群的公共生活，向社會(huì)提供各種公共物品和公共服務(wù)，政府的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)服務(wù)政策，取代了一般性法律，成為政府管理社會(huì)的主要手段。如何協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，使公共政策目標(biāo)體現(xiàn)均衡的社會(huì)公共利益，成為國(guó)家治理的基本問(wèn)題。二是自由、平等的內(nèi)涵不斷豐富，公民權(quán)利由單純的政治權(quán)利向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利延伸。在公民的政治權(quán)利已經(jīng)從體制上得到基本保障之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化各領(lǐng)域的不平等和壓迫現(xiàn)象逐步凸現(xiàn)出來(lái)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，民主價(jià)值的訴求逐步向非政治領(lǐng)域擴(kuò)展。三是多元組織的政治參與。隨著社會(huì)組織的勃興，傳統(tǒng)的原子社會(huì)被由無(wú)數(shù)個(gè)相互交叉的組織構(gòu)成的團(tuán)體社會(huì)所取代，團(tuán)體主義取代個(gè)人主義，成為政策過(guò)程中的一種主要的影響因素。四是民主的強(qiáng)政府。建設(shè)一個(gè)穩(wěn)定的、決策行動(dòng)能力強(qiáng)的政府是可治理型民主的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國(guó)家政治制度結(jié)構(gòu)發(fā)生的一個(gè)重要變化，就是傳統(tǒng)的三權(quán)分立的民主制度在實(shí)踐中做出深層次調(diào)適，行政權(quán)力成為主導(dǎo)性的政治權(quán)力形式。^[59]

在政治統(tǒng)治的合法性已經(jīng)借助于程序（選舉）民主獲得解決，同時(shí)代議制民主體制又在公共事務(wù)治理上表現(xiàn)出種種內(nèi)在局限，而社會(huì)利益結(jié)構(gòu)及生活方式的多樣化又促使人們?cè)絹?lái)越多地將政治參與熱情收縮到社區(qū)層面的公共事務(wù)治理上來(lái)時(shí)，民主如何促進(jìn)公共事務(wù)的有效治理合乎邏輯地成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)?！肮妳⑴c”民主理論的重要代表卡爾·科恩就曾提出，“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”^[60]。由此，“近代以來(lái)以權(quán)力制約和保護(hù)自由為制度安排核心原則的保護(hù)型民主，逐漸向可治理型民主轉(zhuǎn)化”，民主敘事的重心“從（人民）統(tǒng)治功能至上”轉(zhuǎn)向了“公共治理功能擴(kuò)展”^[61]。正如哈耶克所說(shuō)的那樣，“民主本身并不是一種終極的價(jià)值或絕對(duì)的價(jià)值……民主很可能是實(shí)現(xiàn)某些目的的最佳方法，但其本身卻不是目的。”^[62]在民主體制保護(hù)公民自由權(quán)利，維護(hù)社會(huì)正義的功能得到進(jìn)一步鞏固的前提下，當(dāng)代民主實(shí)踐通過(guò)增強(qiáng)政府的公共服務(wù)功能，擴(kuò)大社會(huì)組織和公民參與公共政策過(guò)程的渠道，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織及公民的合作，極大地凸現(xiàn)了民主作為一種治理方式、治理技術(shù)的重要功能。