第二節(jié)　社會保障制度的功能和原則

一、社會保障制度的功能

社會保障制度的功能，是指社會保障各個子系統(tǒng)及其具體項目在實施過程中發(fā)揮出來的實際效能和作用。^[5]過去，社會保障的功能被片面地認為只有事后救助，然而隨著社會的進步，范圍廣泛、項目齊全、形式多樣的現(xiàn)代社會保障體系，已遠非歷史上單一的救災濟貧可以比擬。在國家社會的經(jīng)濟發(fā)展過程中，社會保障發(fā)揮著保障、調(diào)節(jié)、穩(wěn)定、互助等多方面的功能。

（一）保障功能

保障公民的基本生活，使每個公民享有最基本的權(quán)利——生存權(quán)，是社會保障的直接目的。社會保險計劃使公民的基本生活資料得到保障，老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，遇到天災人禍時，國家和社會給予幫助，免除了后顧之憂，真正實現(xiàn)了人的生存權(quán)利得到尊重和保障。社會福利計劃的實施，為公民提供了減費和免費的公共服務(wù)和各類福利設(shè)施、福利津貼，方便了生活，提高了生活質(zhì)量。

（二）調(diào)節(jié)功能

社會保障的調(diào)節(jié)功能是需要濃墨重彩書寫的部分，正是因為社會保障制度與政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等多方面存在廣泛的聯(lián)系并能有效協(xié)調(diào)這些關(guān)系，才使得它的其他功能得以正常發(fā)揮。

在政治上，社會保障既是各種利益集團相互較量的結(jié)果，同時也是調(diào)節(jié)不同利益集團、群體或社會階層利益的必要手段，并在不同的社會制度下表現(xiàn)出不同的政治功能。在社會主義制度下，社會保障除具有一般的政治調(diào)節(jié)作用外，還特別促進了社會成員在國家和社會生活中的主人翁地位；在資本主義世界里，社會保障強化了國民對現(xiàn)存制度的依賴意識和國家認同，同時對調(diào)節(jié)不同社會階層的政治沖突和促進政治秩序的長期穩(wěn)定，并維持其整體正常運營發(fā)揮著特別重要的作用。

在經(jīng)濟上，社會保障的調(diào)節(jié)功能更是十分明顯。首先，社會保障有效地調(diào)節(jié)著公平和效率之間的關(guān)系。從國際經(jīng)驗來看，社會保障制度越健全、水平越高、規(guī)模越大，國家在維護社會公平方面的強制力越強；反之，社會保障水平越是殘缺不全，水平越低，規(guī)模越小，表明國家在社會公平方面的強制力越弱。其次，社會保障直接調(diào)節(jié)著國民收入的分配與再分配。社會保障的資金來源于國民收入的分配與再分配，并通過稅收、征費或轉(zhuǎn)移支付等途徑給予保證，進而分配給受保障者。國際勞工組織指出：“在現(xiàn)代社會保障的各項計劃中，可以看到收入再分配的一些機制……他們按照一定的體制，提取一部分生產(chǎn)成果，為遭受職業(yè)損害的人們謀利益；由收入較高的階層負擔一部分費用，以保障低收入群體的最低年金收入；通過適當?shù)亩愂?，把社會開支用于社會弱勢群體的保護方面；他們呼吁產(chǎn)業(yè)部門在整個國家范圍內(nèi)發(fā)展基本保健服務(wù)，并且，在全面范圍內(nèi)重建經(jīng)濟平衡以利于相對的最下層社會?！?sup>[6]最后，社會保障還直接調(diào)節(jié)著國民經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障體系甚至被稱為國家的福利投資。一方面，社會保障資金的籌集、儲存與分配，直接調(diào)節(jié)著國民儲蓄與投資，并隨著基金的融通而對相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展格局產(chǎn)生直接調(diào)節(jié)作用。另一方面，社會保障還是經(jīng)濟發(fā)展時期與時期之間的蓄水池，當經(jīng)濟增長時，失業(yè)率下降，社會保障收入增加而支出減少；當經(jīng)濟衰退時，失業(yè)率增高，社會保障收入減少而支出增加，從而在一定程度上使社會保障基金具有喚起有效需求、提高國民購買力的功能，最終有助于實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。

在社會發(fā)展方面，社會保障有效調(diào)節(jié)著社會成員的協(xié)調(diào)共處。在社會保障制度健全的國家，社會保障構(gòu)成了“調(diào)節(jié)社會中高收入階層（富人）與低收入階層（窮人）、勞動者與退休者、就業(yè)者與失業(yè)者、健康者與疾病者、幸運者與不幸者之間的利益關(guān)系的基本杠桿?！?sup>[7]不同社會階層之間的利益沖突因社會保障制度調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮而得到了有效抑制，社會因收入分配差距等導致的非公正性、非公平性在一定程度上得到了緩和。

（三）穩(wěn)定功能

從社會學的角度出發(fā)，任何一個社會都需要有動力機制和穩(wěn)定機制。市場機制是現(xiàn)代世界各國經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)動力機制，社會保障則充當了首選穩(wěn)定機制。社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步，任何時代都不能離開穩(wěn)定的社會秩序和社會環(huán)境，而各種風險和不幸事件的客觀存在，又經(jīng)常給社會成員造成群體性的生存危機，諸如年老、事故、傷殘、疾病、天災以及市場經(jīng)濟下的失業(yè)等。如果國家不能妥善解決社會成員可能遭遇的風險和不幸，一旦部分社會成員陷入生活危機，便極有可能構(gòu)成社會的不穩(wěn)定，社會秩序也會因此失去控制，并進而破壞整個社會經(jīng)濟的正常發(fā)展。西方國家因經(jīng)濟衰退而導致的大批工人失業(yè)、中國歷史上農(nóng)民起義推翻政權(quán)造成朝代更迭以及一些發(fā)展中國家因貧富差距過大釀成的嚴重社會危機和政治危機，等等，都表明建立社會保障制度在現(xiàn)代社會中的重要性。

在一個合理的社會保障制度下，國家會為社會成員提供基本生活的物質(zhì)保障乃至不斷發(fā)展自我、提高自身生活水平的機會。要實現(xiàn)這些目標，首先是能夠幫助陷入生活困境的社會成員從生存危機中解脫出來，其次是能夠滿足社會成員對安全與發(fā)展的需要。在市場經(jīng)濟條件下，工人因企業(yè)破產(chǎn)導致失業(yè)，或因就業(yè)競爭失敗而找不到工作，隨即會喪失收入來源進而陷入生存危機，失業(yè)保險和社會救濟制度就是針對這部分公民的基本生存權(quán)而設(shè)立的；而其他各種社會保險和社會福利事業(yè)的發(fā)展，也解決了勞動者在年老、疾病、生育等特殊時期的基本生活問題。政府出臺這些社會保障政策能夠有效緩解弱勢群體的生存壓力，減輕社會成員在特定事件下對政府和社會的反叛乃至報復心理。從這里我們可以看出，社會保障體系是通過預先防范和及時化解風險達到穩(wěn)定社會秩序的功能的，這也是其被很多國家稱為“社會穩(wěn)定器”或“社會減震器”的原因。

（四）互助功能

社會保障資金來源于稅收、繳費和捐獻等多種渠道，又被支付給受保障者與有需要者，這種分配機制實質(zhì)上是一種風險分散或責任共擔機制，風險分散和責任共擔本身就是以互助互惠為基石并在這一條件下使風險得到化解的。同時，構(gòu)成社會保障體系重要內(nèi)容的社會福利和社會服務(wù)，無論在國內(nèi)還是國外，幾乎均以社區(qū)為基礎(chǔ)，以社會成員之間相互提供勞務(wù)為主要的表現(xiàn)形式，從而在實質(zhì)上體現(xiàn)出了互惠互助以及在互惠互助中的他助與自助。在當代社會，生產(chǎn)的社會化和生活方式的社會化，讓完全的自助成為不可能，而市場機制的競爭性又使得完全的他助變得不切實際。因此，強調(diào)以互惠為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會保障的互助功能，同時發(fā)揮社會成員自助與他助的作用，既是社會保障制度實踐的要求，也是社會保障體系得以健康、持續(xù)發(fā)展的需要。

社會保障的互助功能在另一方面還有助于社會精神文明的進步。從整體上講，社會保障來源于國民收入的再次分配，但就受保個體而言，社會保障資金則來源于全體社會成員共同勞動所繳納形成的共同基金。當單一受保人從社會保障中得到的利益大于其對社會保障的貢獻時，實際上他就得到了其他社會成員的幫助；而當某個受保人從社會保障中得到的收益小于他做出的貢獻時，他就對享受社會保障資助的其他社會成員提供了幫助。社會保障在橫向上是社會成員間的彼此互助、互惠；在縱向上則是不同年齡勞動者之間的代際供養(yǎng)、撫育，是代際互助、互惠和互濟。這種互濟更有利于社會成員間的團結(jié)，有利于代際之間的溝通交流，更有利于社會體制和道德觀念的維護與延續(xù)，進而實現(xiàn)提升整個社會道德水平和精神文明的功能。

二、社會保障制度的原則

社會保障制度的原則是指在建立和完善社會保障制度的過程中，政府、決策者或執(zhí)行者必須奉行的基本準則和思想理念，這些原則能夠反映出政府制定和發(fā)展社會保障政策的目標與政治取向。因此，社會保障制度的原則從一定意義上可以說是社會保障制度的靈魂。不同國家對發(fā)展社會保障事業(yè)的原則略有不同，但總結(jié)其相同點，可以概括如下：公平原則，責任共擔原則，適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展原則，普遍性與選擇性相結(jié)合原則等。

（一）公平原則

社會保障制度在實踐中的具體工作便是完成公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域中的再分配，以實現(xiàn)縮小貧富差距、創(chuàng)造及維護社會公平。盡管不同國家在不同模式下的社會保障制度在公平方面存在著程度上的差異，但現(xiàn)代社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展，卻普遍遵循著公平原則。為了實踐公平原則，社會保障體系在制度建立中，必須打破各種身份差異、財富差異和性別差異，公平對待所有的勞動者乃至全體國民并確保其享受到相應(yīng)的社會保障權(quán)益；在社會保障實踐中，必須更多地維護弱勢群體的利益，將縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作為自身目標。

建立覆蓋全面的社會保障體系，讓全體國民都享受到社會保障所帶來的福祉，是社會公平原則的最高體現(xiàn)。但是在現(xiàn)實生活中，由于每一個社會保障項目必須有充分的財力來支撐，在物質(zhì)生產(chǎn)尚未達到一個十分豐富的階段時，公平原則也只能是循序漸進地推進。在社會保障體系建立和發(fā)展的過程中，它往往表現(xiàn)為項目結(jié)構(gòu)日益健全、覆蓋范圍日益擴大、保障水平逐漸提高。當一個國家只有少數(shù)人能夠獲得社會保障時，社會保障的公平原則只能在少數(shù)人當中得到體現(xiàn)，只有全體國民都被吸收進入社會保障體系，并通過社會保障制度使生活水平和生活質(zhì)量獲得改善與提升，社會保障的公平原則才能真正得到全面貫徹。也許公平原則的落實尚需相當長的時間，但社會保障制度的發(fā)展進程，就是這一原則得到落實的過程。

（二）責任共擔原則

社會保障制度的每一個項目都需要有大量的財力投入，特別是針對養(yǎng)老、疾病等人人都有可能面臨的社會風險而言，單靠政府的投入、個人的繳費都無法滿足社會的需要。這就必然要求社會保障制度確立全社會共同承擔責任的原則。從另一方面來看，政府包辦或企業(yè)與個人承擔共同的責任，也會損害這一制度的健康發(fā)展，并且對解決這些棘手的社會問題毫無好處。只有確立責任共擔原則并按照這一原則讓政府、企業(yè)、個人乃至社會力量合理分擔社會保障責任，這一制度才可能獲得持續(xù)發(fā)展所需要的財力支持，并最終促成社會的和諧發(fā)展。

當政府改革的趨勢發(fā)展到小政府、大社會的格局和有限責任政府時，社會保障制度也呈現(xiàn)出政府主導和社會共擔責任的局面。一方面，在正式的制度安排中，政府固然承擔著主導責任，但已經(jīng)與原先的政府負全部責任大不相同。企業(yè)與個人均參與到社會保障制度的建設(shè)和監(jiān)管過程中。另一方面，正式制度安排與非正式制度安排的結(jié)合正日益顯示出現(xiàn)階段社會保障制度建設(shè)的新特色，非正式制度性的社會保障項目往往是企業(yè)、個人乃至社會承擔更多的責任，政府只要完成支持、鼓勵和監(jiān)督的工作就可以了。例如，救助貧困人口被國際社會公認為是政府的責任，但在政府的正式社會救助制度之外，許多國家和地區(qū)的非政府慈善公益事業(yè)也很發(fā)達并同樣發(fā)揮著極其重大的作用。

堅持責任分擔原則，實現(xiàn)正式制度安排和非正式制度安排的有機結(jié)合，是政府無法滿足公眾日益增長的社會保障需求這一客觀現(xiàn)實的必然要求，也是提高社會保障公共資源效率并充分調(diào)動民間與社會力量共同促進社會保障事業(yè)發(fā)展的必由之路。在將二者結(jié)合的過程中，政府雖不能將非正式制度的社會保障項目納入正式的制度安排中來，卻有必要積極引導并發(fā)揮各種非正式制度安排的作用。社會保障制度發(fā)達的國家在實踐過程中已經(jīng)證明，正式制度安排和非正式制度安排相結(jié)合將放大整個社會保障體系的效能。前國際勞工局局長勃朗指出：“在支持家庭作為其成員的代理人享受保障方面，社會保障的重要性是不容忽略的。就其固有的目標而言，社會保障應(yīng)有助于加強家庭關(guān)系的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性本身就是社會保障系統(tǒng)保護受益人的先決條件?！?sup>[8]這段話表明，對于中國這樣的具有家庭保障傳統(tǒng)的國家而言，社會保障與家庭保障相結(jié)合應(yīng)當成為責任分擔原則的具體體現(xiàn)，將家庭保障作為整個社會保障制度安排的基礎(chǔ)，將有利于促使整個社會保障制度的發(fā)展。

（三）適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展原則

社會保障是通過一定的經(jīng)濟手段來協(xié)調(diào)社會成員之間的關(guān)系、實現(xiàn)社會資源的二次分配，進而達到穩(wěn)定社會秩序的政治目標的。因此，社會保障的發(fā)展必須堅持與經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的原則。這一原則主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先，社會發(fā)展變化決定著社會保障制度的結(jié)構(gòu)變化。工業(yè)化帶來了機器大生產(chǎn)，產(chǎn)生了工人階級，也就自然需要建立起相適應(yīng)的社會保障制度。如果工業(yè)化國家仍然只有簡單的救災扶貧政策，工業(yè)化進程帶來的各項職業(yè)風險不能得到化解，那么該國的社會穩(wěn)定和正常的經(jīng)濟秩序必然得不到維持，這樣的經(jīng)濟體是不可能具備長久的生命力的。進入21世紀后，人口老齡化高峰日益迫近，這不僅需要建立起相應(yīng)的養(yǎng)老金制度，也需要有發(fā)達的老年福利事業(yè)，如果沒有養(yǎng)老金保障和相應(yīng)的服務(wù)體系，老年人的生活水平和生活質(zhì)量將得不到保證，長壽也會變成一件痛苦的事情。因此，社會發(fā)展客觀上決定著社會成員對社會保障的要求。一旦社會保障不能滿足這種需求，便會形成社會問題甚至社會危機。

其次，社會保障制度的確立都需要相應(yīng)的財政支持。如果沒有充足的財力，社會保障制度的各種項目都只能是紙上談兵，即使相應(yīng)的法律法規(guī)完成了，也不可能實施或發(fā)展下去。因此，經(jīng)濟發(fā)展水平是社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平制約著社會保障事業(yè)的發(fā)展水平。世界各國社會保障事業(yè)的發(fā)展實踐證明，社會保障制度必須與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，才可能在解決相關(guān)社會問題時獲得健康、持續(xù)的發(fā)展。如果滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展，其功能便可能難以充分發(fā)揮，社會問題也將持續(xù)惡化。因此，與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則是目前世界各國建立現(xiàn)代社會保障制度必須堅持的基本原則。

在堅持社會保障與社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)這一原則時，必須全面理解這一原則的含義。不能單純強調(diào)與社會發(fā)展需要相適應(yīng)，也不能只考慮經(jīng)濟發(fā)展水平的約束，而是需要綜合考慮社會發(fā)展需要和經(jīng)濟發(fā)展的承受能力。只有這樣，才不會顧此失彼，才能夠保持社會保障制度在發(fā)展過程中的主動性。

（四）普遍性與選擇性相結(jié)合原則

社會保障的普遍性原則最早是在貝弗里奇于1942年起草的《社會保險及其相關(guān)服務(wù)》研究報告中出現(xiàn)的概念。具體是指國家在確立社會保障制度時，其對象和范圍不能局限于某一特定階層，而應(yīng)當使全體國民均能夠享受到相應(yīng)的社會保障與福利。普遍性原則符合社會保障制度對社會公平、社會公正的追求，體現(xiàn)了人類社會發(fā)展的最終趨勢，因此被許多工業(yè)化國家認可和采納，并最終成為西方福利國家在社會保障制度建設(shè)中共同遵循的一條原則。

社會保障的選擇性原則是指根據(jù)國家財政的承受能力和受保障者的經(jīng)濟收入狀況以及對社會保障的需求程度，有區(qū)別地安排社會保障的項目、對象范圍、籌資方式和待遇水平等具體環(huán)節(jié)。這項原則在一些強調(diào)效率優(yōu)先的國家和廣大發(fā)展中國家得到了廣泛的認可。與普遍性原則相比，選擇性原則下的社會保障顯然不可能是全民保障，因為人們對社會保障的需求客觀上存在差異，國家的財政實力也有強弱之分，特別是一些發(fā)展中國家的地區(qū)發(fā)展很不均衡，這些問題極大地制約了社會保障普遍性原則的實踐，而遵循選擇性原則既能夠滿足社會成員不同的社會保障需求，也不會超越社會經(jīng)濟發(fā)展水平而構(gòu)成沉重的財政包袱。從這個角度看，選擇性原則的實踐其實為普遍性原則的實現(xiàn)創(chuàng)造著條件。

在實踐方面，很多國家的普遍性原則和選擇性原則是相輔相成的。因為單獨實行普遍性原則需要較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，對于很多發(fā)展中國家來說是極其困難的。以中國為例，城鄉(xiāng)之間的巨大差別將全國幾乎分成了兩個相互分割的獨立體，而東部、中部和西部地區(qū)之間的梯度發(fā)展差別，也讓全面實行普遍性原則不切實際。所以，在肯定普遍性原則并盡可能推進社會保障制度的公平和公正的同時，不能將選擇性原則與普遍性原則相對立，而是應(yīng)該承認發(fā)展中國家按照選擇性原則或普遍性原則相結(jié)合的原則來建立社會保障制度的合理性與過渡性。