第二節(jié)　城市土地經(jīng)營(yíng)

城市土地是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最基本的載體，是城市最大、最重要的資產(chǎn)，同時(shí)也是城市政府可支配的最大的一份國(guó)有資產(chǎn)。它是城市賴(lài)以生存和發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體。城市土地的數(shù)量很大程度上限制了城市的規(guī)模和發(fā)展空間，作為最大的不可再生和不可移動(dòng)的稀缺資源，土地不僅是城市資產(chǎn)的重要組成部分，也是調(diào)節(jié)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展和保證市民生活、工作環(huán)境的決定性要素。土地的重要性及其稀缺性決定了我們必須高度重視城市土地利用的可持續(xù)發(fā)展，使有限的城市空間發(fā)揮最大的效用。政府作為土地所有者的代表，享有在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、收益和分配土地的權(quán)利。單位和個(gè)人可依法通過(guò)劃撥或受讓的方式取得土地使用權(quán)。因此，城市政府有權(quán)利也有義務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理好城市國(guó)有土地資產(chǎn)，保證城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資本效益的最大化。

一、城市土地經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵

城市土地經(jīng)營(yíng)，就是在政府的宏觀調(diào)控下，建立公開(kāi)、公平、公正的有形土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值。運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，將城市土地轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，并將所獲取的土地收益用于城市建設(shè)，走出一條以地建城，以地興城的城建新路。搞好城市的土地經(jīng)營(yíng)，以城市土地經(jīng)營(yíng)為主線(xiàn)來(lái)經(jīng)營(yíng)城市，有利于城市朝著快速、健康的方向發(fā)展。

城市土地經(jīng)營(yíng)是城市經(jīng)營(yíng)的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，是城市經(jīng)營(yíng)大系統(tǒng)中的一個(gè)十分重要的子系統(tǒng)，經(jīng)營(yíng)城市必須首先經(jīng)營(yíng)好城市土地。作為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市各項(xiàng)功能的載體，城市的各項(xiàng)活動(dòng)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施的加強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)水平的提高、城市固定資產(chǎn)的增加、城市形象的提升等最終都要落實(shí)到土地這一實(shí)體上。^[6]城市土地經(jīng)營(yíng)的狀況直接關(guān)系到一個(gè)城市的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因此，經(jīng)營(yíng)好城市土地，不但有利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且有利于城市規(guī)劃的實(shí)施、改善城市環(huán)境、提升城市品位、促進(jìn)城市資源優(yōu)化配置和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等。

二、城市土地經(jīng)營(yíng)的意義與作用

（一）土地經(jīng)營(yíng)對(duì)城市發(fā)展的重大意義

土地資產(chǎn)是城市建設(shè)資金穩(wěn)定可靠的來(lái)源，城市政府通過(guò)建立政府壟斷的城市建設(shè)用地供應(yīng)體制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，實(shí)行非飽和適度供應(yīng)，合理調(diào)控土地和房地產(chǎn)價(jià)格。通過(guò)調(diào)控土地供應(yīng)總量，控制城市建設(shè)總量和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總量。全面推行城市國(guó)有土地有償使用制度，除法律規(guī)定可以繼續(xù)實(shí)行劃撥的用地以外，無(wú)論是新增建設(shè)用地還是存量劃撥土地，都要通過(guò)政府出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式納入有償使用軌道，增加城市財(cái)源。大力推行城市國(guó)有土地儲(chǔ)備制度和土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌制度，增加政府的土地收益，為城市建設(shè)聚集資金。城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益上繳城市政府，列入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市，將土地有償使用的收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既解決了城建資金不足的矛盾，又可以合理利用土地資源。這些經(jīng)營(yíng)模式正在為城市的可持續(xù)發(fā)展尋求出路。

（二）土地經(jīng)營(yíng)對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生的積極作用

1.拉動(dòng)城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，增加政府的收益

城市通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)、積累城市建設(shè)資金，加快舊城改造步伐和促進(jìn)城市建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。理順政府和企業(yè)之間的利益分配，減少?lài)?guó)有資產(chǎn)隱性流失，促進(jìn)城市改造資金的統(tǒng)一平衡和調(diào)度，拓寬政府財(cái)政收入渠道。土地市場(chǎng)對(duì)城市土地進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)，將土地資產(chǎn)真正掌握在政府手中。其中可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地實(shí)施整理儲(chǔ)備，形成“熟地”，適時(shí)推向市場(chǎng)進(jìn)行交易，保證土地資產(chǎn)的價(jià)值和城市發(fā)展需求。土地市場(chǎng)對(duì)出讓地塊進(jìn)行嚴(yán)格的地價(jià)評(píng)估確認(rèn)和出讓方案的申報(bào)，出讓的政府收益全部上繳市財(cái)政管理，避免了擅自減免土地出讓金和政府收益的流失。

2.推動(dòng)城市建設(shè)，保證企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展

土地經(jīng)營(yíng)盤(pán)活了存量土地資產(chǎn)，服務(wù)了國(guó)有企業(yè)改革。在過(guò)去企業(yè)自發(fā)招商的情況下，土地產(chǎn)權(quán)交易操作不規(guī)范，土地收益流失嚴(yán)重，資金到位不及時(shí)。特別是部分企業(yè)所處位置不適合經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，盤(pán)活土地資產(chǎn)的難度很大，影響企業(yè)改革進(jìn)展。實(shí)行土地儲(chǔ)備機(jī)制以后，一旦地塊由土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)，土地收益可以按照合同約定及時(shí)足額到位，并且可以在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改制調(diào)整步伐。實(shí)現(xiàn)規(guī)范的土地供應(yīng)機(jī)制，按計(jì)劃嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷性供應(yīng)，逐步成為政府調(diào)控城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，為政府實(shí)施城市重點(diǎn)建設(shè)工作提供了根本保證。收購(gòu)儲(chǔ)備出讓機(jī)制的運(yùn)行，對(duì)各類(lèi)可開(kāi)發(fā)企業(yè)用地統(tǒng)一收購(gòu)，為工業(yè)調(diào)整和盤(pán)活企業(yè)提供了資金保障。土地出讓金實(shí)行“兩條線(xiàn)”管理，一方面為城市建設(shè)提供了巨額資金來(lái)源，同時(shí)也幫助一百多家虧損、污染企業(yè)實(shí)現(xiàn)了搬遷改造。

3.帶動(dòng)城市用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的整體改善

通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)，城市政府可以合理利用城市土地，保證城市總體規(guī)劃的實(shí)施。企業(yè)盤(pán)活的土地一律由城市的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購(gòu)儲(chǔ)備后，從機(jī)制上消除了土地供應(yīng)過(guò)程中為顧及企業(yè)的困難而影響城市總體規(guī)劃的實(shí)施這一弊端，減輕了政府在這方面的壓力。以前，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施總是因地而宜，容易忽略城市整體環(huán)境和配套設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)。近幾年，土地有形市場(chǎng)在實(shí)施土地出讓時(shí)，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，在修建性詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)下，以規(guī)劃街坊或完整地塊為單元，采取整體收購(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、分批出讓。打破過(guò)去以單位占有土地為開(kāi)發(fā)單元的舊模式，杜絕零星插建。集中、成片成規(guī)模的供應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，保證了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施和環(huán)境建設(shè)統(tǒng)一實(shí)施的可能。對(duì)分期開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目，土地市場(chǎng)通過(guò)出讓金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，向開(kāi)發(fā)商收取一定比例的配套建設(shè)費(fèi)用，由政府來(lái)實(shí)施以上的配套項(xiàng)目，保證項(xiàng)目的整體開(kāi)發(fā)質(zhì)量和城市生態(tài)環(huán)境的改善。

4.啟動(dòng)“城市經(jīng)營(yíng)資源”的理念，深入挖掘和充分顯化土地資源的資產(chǎn)價(jià)值

通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)，城市政府規(guī)范和培育了城市土地市場(chǎng)，增強(qiáng)了政府對(duì)土地的計(jì)劃供應(yīng)和調(diào)控能力。土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制建立后，政府通過(guò)抓“土地收購(gòu)權(quán)”和“土地批發(fā)權(quán)”，抓住土地和資金兩個(gè)要素，加強(qiáng)了對(duì)市區(qū)土地供應(yīng)和土地盤(pán)活資金的調(diào)控能力，在保證企業(yè)土地盤(pán)活資金的合理使用的同時(shí)，增加了政府對(duì)土地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)和計(jì)劃性，使多年來(lái)一直追求的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的招標(biāo)、拍賣(mài)出讓落到實(shí)處，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)條件，對(duì)帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展有著極其重要的作用。土地是一個(gè)城市最大的資產(chǎn)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律經(jīng)營(yíng)和管理城市土地，發(fā)揮政府對(duì)土地資產(chǎn)的指導(dǎo)和壟斷作用，將土地使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)行為的交易和供給，可以實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。而且，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作可以籌集城市建設(shè)所需的資金，可以加大政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和支持國(guó)有企業(yè)發(fā)展等方面的投入，確保城市的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、城市土地經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

隨著城市國(guó)有土地有償使用制度的建立，城市土地經(jīng)營(yíng)工作得以不斷開(kāi)展，城市土地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)，對(duì)城市籌集建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)城市自我滾動(dòng)、自我積累、自我發(fā)展發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。但由于城市土地經(jīng)營(yíng)工作實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，人們的觀點(diǎn)還比較陳舊、認(rèn)識(shí)還不足，相關(guān)的研究不充分，法律法規(guī)也不夠健全，所以就不可避免地還存在一些問(wèn)題，這大大制約了當(dāng)前土地市場(chǎng)的發(fā)展。

（一）國(guó)有土地市場(chǎng)不規(guī)范，非市場(chǎng)化運(yùn)作在一定程度上存在

雖然國(guó)內(nèi)土地制度改革已進(jìn)行多年，但土地使用“雙軌制”的現(xiàn)象仍然存在。目前，國(guó)有企事業(yè)單位大都是無(wú)償使用國(guó)有劃撥土地，在使用過(guò)程中，某些企事業(yè)單位出于集體私利的觀念將原本僅限于自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的劃撥用地，采取與其他單位聯(lián)建、參建或自行建房后出租的手段從中牟利，這些違法用地的行為嚴(yán)重危害了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。還有政府往往以行政手段介入土地產(chǎn)權(quán)的初始界定和分配，視不同對(duì)象安排含量不等的產(chǎn)權(quán)。這些土地管理政策、手段、法制等的不完善加劇了“隱性市場(chǎng)”的發(fā)展，造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)收益的流失，也促使尋租現(xiàn)象的滋生。

主要表現(xiàn)在：一是在土地行政劃撥過(guò)程中，尋租者以低廉代價(jià)獲得土地產(chǎn)權(quán)，再?gòu)慕灰字蝎@得壟斷利潤(rùn)；二是在尋租活動(dòng)中，租金認(rèn)定的非市場(chǎng)行為；三是地方政府從地區(qū)利益出發(fā)，利用對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制權(quán)獲取實(shí)物地租或壓低地價(jià)以吸引投資。尋租者既得利益者的陣容不斷擴(kuò)大，增大了土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的阻力。

（二）土地經(jīng)營(yíng)熟地比重低，土地開(kāi)發(fā)缺乏可持續(xù)性

以熟地方式出讓可以使土地前期開(kāi)發(fā)后的增值收益歸政府所有，有利于增加城市建設(shè)資金，有利于縮短開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)周期，分散開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、改善投資環(huán)境；有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易秩序。而以生地、毛地出讓不僅導(dǎo)致理應(yīng)歸屬?lài)?guó)家的部分土地資產(chǎn)收益不能實(shí)現(xiàn)；而且由于土地標(biāo)價(jià)的顯性程度低，導(dǎo)致土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范，土地收益分配不合理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前城市出讓的土地中生地、毛地所占比例超過(guò)60%，而熟地則不到40%。

（三）土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化比重不高

我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化程度不高，通過(guò)市場(chǎng)化配置的土地比例較低。目前在國(guó)家城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量中，通過(guò)有償出讓供應(yīng)的仍占少數(shù)。土地出讓方式有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種，其中拍賣(mài)方式的市場(chǎng)化程度最高，但目前我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓以協(xié)議方式居多。協(xié)議出讓在地塊選擇、規(guī)范要求、價(jià)格形成、付款方式等方面更多地依賴(lài)出讓機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用，隨意性和盲目性大，不易實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。土地出讓行為的不規(guī)范，導(dǎo)致人情地、關(guān)系地、條子地普遍存在，大多數(shù)協(xié)議價(jià)格存在明顯偏低的現(xiàn)象。因此，土地價(jià)格往往不能真實(shí)反映土地的供求關(guān)系，違背了價(jià)格內(nèi)在的客觀性、真實(shí)性的要求，城市土地價(jià)值收益也不能通過(guò)出讓價(jià)格充分體現(xiàn)出來(lái)，不利于城市土地的經(jīng)營(yíng)。^[7]

四、城市土地經(jīng)營(yíng)的對(duì)策

城市土地是城市物質(zhì)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，也是城市經(jīng)營(yíng)的主要客體。經(jīng)營(yíng)好土地對(duì)緩解城建資金壓力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大城市承載能力具有十分重要的作用，這里將城市土地經(jīng)營(yíng)的對(duì)策主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理

土地利用規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃兩個(gè)主要規(guī)劃體系，兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府為貫徹執(zhí)行國(guó)家的土地利用政策、根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求以及地區(qū)的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件而編制的在部門(mén)間分配土地資源、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計(jì)方案。在推進(jìn)城市化的過(guò)程中，進(jìn)一步完善并加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理，有利于從宏觀上促進(jìn)和引導(dǎo)城市合理用地，進(jìn)而有序發(fā)展。

城市總體規(guī)劃是在土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地總量和規(guī)模的前提下，統(tǒng)籌安排城市的各項(xiàng)建設(shè)，對(duì)城市空間進(jìn)行合理布局。土地利用總體規(guī)劃以土地利用為核心內(nèi)容，而城市總體規(guī)劃以城市建設(shè)為核心內(nèi)容。

為了協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間的關(guān)系，需要搞好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。建立城市化發(fā)展集約用地的宏觀引導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌安排城市建設(shè)用地的規(guī)模和布局，既要防止城市建設(shè)用地的盲目，又要保證城市發(fā)展的合理需求，通過(guò)有效配置城市資源，達(dá)到保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展的目標(biāo)。

（二）強(qiáng)化政府職能，完善土地市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制

土地經(jīng)營(yíng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多方面的利益分配，通過(guò)加強(qiáng)政府土地統(tǒng)一管理的職能，處理好各級(jí)部門(mén)利益分配沖突，達(dá)到土地資源配置最優(yōu)化和效益最大化。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多元化，投資行為市場(chǎng)化，決定了政府必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置土地資源。然而，目前我國(guó)城市土地供應(yīng)的方式大多以協(xié)議出讓為主，招標(biāo)拍賣(mài)的比重很低。過(guò)多的協(xié)議出讓不僅使國(guó)有土地價(jià)值得不到充分體現(xiàn)，而且也為土地交易中的“暗箱操作”提供了可能，使得土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)，造成國(guó)有權(quán)益的流失。

只有通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府“有地可招”“有地可拍”，使土地出讓由協(xié)議為主轉(zhuǎn)為以招標(biāo)、拍賣(mài)為主。實(shí)行土地招標(biāo)拍賣(mài)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓土地，決定土地的價(jià)格，創(chuàng)造更高的土地收益，才能使土地資源得到優(yōu)化配置，才能使土地資產(chǎn)價(jià)值得到最大化實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而有助于維護(hù)土地市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

因此，在開(kāi)展城市土地經(jīng)營(yíng)時(shí)，必須改革現(xiàn)行土地供應(yīng)方式，盡量減少行政配置土地資源的范圍，大力推行土地招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌公開(kāi)交易方式，為投資者創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。實(shí)行嚴(yán)格的土地交易公示制度，建立陽(yáng)光下的土地市場(chǎng)。建立公示制度，把公共權(quán)力置于法制和社會(huì)監(jiān)督之下。

（三）優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高城市土地利用效率

城市土地經(jīng)營(yíng)應(yīng)該以功能不斷優(yōu)化為前提，“地盡其用”，城市土地的規(guī)劃要體現(xiàn)科學(xué)性和實(shí)用性，明確城市土地的功能，科學(xué)合理地控制城市的用地規(guī)模。城市不同位置的土地具有不同的價(jià)值，高價(jià)值的土地由低效益的企業(yè)占領(lǐng)是一種土地資源的浪費(fèi)，低價(jià)值的土地由高效益的企業(yè)占領(lǐng)也勢(shì)必阻礙企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。如果總量和結(jié)構(gòu)不合理，政府不但沒(méi)有應(yīng)有的土地收益，還會(huì)增加大量的閑置土地和空置房，甚至?xí)霈F(xiàn)大量的銀行不良貸款，嚴(yán)重阻礙城市的正常發(fā)展。這就需要我們建立一個(gè)良好的土地利用市場(chǎng)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，充分運(yùn)用級(jí)差地租原理，適時(shí)拓展和優(yōu)化城市的土地利用結(jié)構(gòu)，改造舊城區(qū)，建設(shè)新城區(qū)，提高土地利用效率和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

現(xiàn)階段城市土地經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)應(yīng)放在中心城市的土地整理、立足于舊城改造和城鄉(xiāng)結(jié)合部的整治，這是城市土地再開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)城市土地利用率普遍不高，城市土地利用中平房占地面積大，舊城改造任務(wù)重，土地容積率和利用率低，許多城市的“城中村”就是集中體現(xiàn)。舊城區(qū)的挖潛改造成本大于新區(qū)開(kāi)發(fā)，在利益驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)發(fā)商往往注重新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，忽視舊城區(qū)的改造。同時(shí)，盡管農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地成本低，但遠(yuǎn)沒(méi)有城區(qū)或靠近城區(qū)的存量建設(shè)用地價(jià)值高，而且這部分農(nóng)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)反而會(huì)降低城內(nèi)土地的價(jià)值。因此，在城市土地利用上，要實(shí)行必要的政策傾斜，積極鼓勵(lì)舊城區(qū)改造，提高舊城區(qū)土地容積率和土地利用率，把舊城區(qū)潛力挖掘及改造放在城市土地開(kāi)發(fā)利用的首位。在城市發(fā)展上要改變過(guò)去那種重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的粗放型發(fā)展路子。

要做到根據(jù)實(shí)際情況，合理確定城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，注意按市場(chǎng)需求控制房地產(chǎn)用地總量，減少房地產(chǎn)市場(chǎng)的“泡沫”成分；對(duì)工業(yè)用地要杜絕一些開(kāi)發(fā)商的“圈地”現(xiàn)象。城市中心可以實(shí)施“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，或配備一定數(shù)量的公共設(shè)施，提高土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

（四）進(jìn)一步改革和創(chuàng)新城市土地產(chǎn)權(quán)制度

明晰產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)資源有效配置，因此要明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)現(xiàn)有的城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不利于城市土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展，由此導(dǎo)致資源配置低效率，必須對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新，界定主體對(duì)土地利益的分配比例、責(zé)任和義務(wù)。

《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。明確了國(guó)有土地所有權(quán)只能由中央政府代表國(guó)家行使。但事實(shí)上，地方政府代理和承擔(dān)著城市土地開(kāi)發(fā)的實(shí)權(quán)和義務(wù)，而現(xiàn)有法律沒(méi)有界定城市政府應(yīng)享有的權(quán)利，由此產(chǎn)生了事實(shí)上的權(quán)責(zé)不對(duì)等，使得城市政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多占用土地或者“以地生財(cái)”，造成城市土地粗放使用。

郭松海提出建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度，形成三權(quán)分離、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的利益格局。中央政府制訂相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督、制止土地開(kāi)發(fā)利用中的違規(guī)違法行為，收取絕對(duì)地租；地方政府實(shí)行土地利用年度指標(biāo)責(zé)任制、管理責(zé)任制、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，具體組織土地的開(kāi)發(fā)利用，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源資本化，使土地資產(chǎn)增值，并獲取級(jí)差地租；土地使用者交納地租的同時(shí)，在一定年限內(nèi)、在城市規(guī)劃的控制下進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用不符合規(guī)定的要承擔(dān)責(zé)任。這樣，使得土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)管理者、土地使用者形成三權(quán)分離、相互制約的利害關(guān)系。

實(shí)行“三權(quán)分離”的管理模式時(shí)還要堅(jiān)持三條基本原則：一是“公平原則”，無(wú)論城市大小，地理位置如何，按照馬克思土地所有權(quán)和絕對(duì)地租的原理，凡屬于國(guó)家的土地都必須收取一定數(shù)量的地租；二是“區(qū)別對(duì)待”原則，即在收取地租時(shí)，應(yīng)按不同地域劃分不同的收取標(biāo)準(zhǔn)，同一類(lèi)型的城市其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)大體一致；三是“競(jìng)爭(zhēng)原則”，土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓必須實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)，形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（五）改革和完善土地稅收分配體系，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，優(yōu)化城市土地資源配置

明確地租的內(nèi)涵，可以考慮將土地出讓金、土地使用費(fèi)、城市土地使用稅和年租金等統(tǒng)一以地租的形式來(lái)征收與管理。針對(duì)城市土地使用過(guò)程中出現(xiàn)的分配不合理的問(wèn)題，加快土地稅收制度改革，建立與要求一致的土地稅收體系。

土地交易的稅收部分，在交易價(jià)格中占據(jù)相當(dāng)大的比例，且富有彈性，這是土地交易流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要特點(diǎn)。在土地取得稅稅種上，土地取得稅和土地增值稅都應(yīng)該上調(diào)，提高耕地占用稅的稅率，防止土地粗放利用。土地保有稅主要集中于土地財(cái)產(chǎn)稅和土地增值稅。對(duì)于用地主體來(lái)講，如果土地保有成本過(guò)低，對(duì)土地使用者難以形成集約使用土地的經(jīng)營(yíng)壓力，不利于土地向新興產(chǎn)業(yè)集中。國(guó)外一般不動(dòng)產(chǎn)保有稅較高，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅低，以此促進(jìn)土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)。因而，我國(guó)目前應(yīng)該在提高城市土地使用稅的前提下，對(duì)工業(yè)和商業(yè)用地課以較高的稅率，提高不動(dòng)產(chǎn)占有成本以促進(jìn)其流動(dòng)。開(kāi)征城市土地保有稅和土地增值稅，合并房產(chǎn)稅與城市房地產(chǎn)稅；合并企業(yè)所得稅、外商企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。

為了減少土地閑置，應(yīng)該對(duì)一定時(shí)期的閑置土地的所有者，甚至包括其地上建筑物價(jià)值不及所占地價(jià)格一定比例的土地所有者征稅。開(kāi)征土地閑置稅可以對(duì)占而不用的土地起到加速流轉(zhuǎn)的作用，從而達(dá)到提高土地利用效率的目的。優(yōu)化土地稅收結(jié)構(gòu)，改變目前“高流轉(zhuǎn)、低保有”的稅賦結(jié)構(gòu)。調(diào)低現(xiàn)行流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中土地增值稅和營(yíng)業(yè)稅的稅率，提高保有環(huán)節(jié)中土地增值稅和土地財(cái)產(chǎn)稅以及不當(dāng)行為稅中的土地閑置稅的稅率，引導(dǎo)城市土地合理流轉(zhuǎn)，活躍土地市場(chǎng)，從而提高土地收益和集約使用程度。^[8]

（六）健全和完善城市土地儲(chǔ)備制度，實(shí)施土地有償使用制度土地儲(chǔ)備制度就是城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照法律程序，根據(jù)城市土地市場(chǎng)供求狀況，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、征用等方法把分散在土地使用者手中的土地集中起來(lái)，由政府進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一供應(yīng)的機(jī)制。

建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，利于控制土地市場(chǎng)、合理配置土地資源、保障城市規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)，使土地市場(chǎng)在公平、公開(kāi)、公正的前提下有序健康發(fā)展，能有效防止土地非法炒賣(mài)和私下交易，減少?lài)?guó)有資產(chǎn)的流失，維持土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

土地儲(chǔ)備制度有利于改善城市的土地供給機(jī)制，它可以提高政府對(duì)土地市場(chǎng)變化的敏感程度，改變?cè)姓坞x市場(chǎng)的土地供應(yīng)方式，使政府對(duì)土地供應(yīng)的數(shù)量和質(zhì)量有足夠的控制能力。政府通過(guò)征收、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)确椒▽?duì)城市規(guī)劃土地和閑置土地予以?xún)?chǔ)備，并將這些土地進(jìn)行整理、配套，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推入市場(chǎng)，可以把由土地儲(chǔ)備帶來(lái)的土地升值留在政府手中，增加政府土地收益。

國(guó)有土地有償使用管理是土地管理的重要內(nèi)容之一?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度?！彼^國(guó)有土地有償使用制度，是指調(diào)整國(guó)家與國(guó)有土地使用者之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一系列制度的總稱(chēng)。它實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為國(guó)家在國(guó)有土地使用者取得國(guó)有土地使用權(quán)或者在使用國(guó)有土地的過(guò)程中從土地使用者那里所獲得的土地經(jīng)濟(jì)效益。

通過(guò)實(shí)行土地使用權(quán)價(jià)格有償有期出讓土地，形成土地市場(chǎng)，在顯化城市土地資產(chǎn)價(jià)值、促進(jìn)城市土地集約利用、加快建設(shè)、增加政府財(cái)政收入、強(qiáng)化城市在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面發(fā)揮了積極的作用。

國(guó)有土地有償使用制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型土地使用制度，是由過(guò)去使用土地?zé)o償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)轉(zhuǎn)向有償、有限期、有流動(dòng)的重要標(biāo)志之一，是土地使用制度改革的核心，也是國(guó)家作為土地所有者在經(jīng)濟(jì)上的具體表現(xiàn)形式。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除了國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得外，其他建設(shè)用地均應(yīng)實(shí)行有償使用。

實(shí)行土地有償使用制度，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)與重組。完善現(xiàn)有土地稅制，增加國(guó)庫(kù)財(cái)源。設(shè)立土地閑置稅；建立土地資產(chǎn)增值回收制度；開(kāi)征土地保有稅，提高囤積土地成本，限制以土地投機(jī)、轉(zhuǎn)手套利為目的的土地交易；將批租制改為年租制，并納入物業(yè)稅中，使土地收益持續(xù)不斷地注入國(guó)庫(kù)。

通過(guò)實(shí)行土地有償使用，可以充分體現(xiàn)國(guó)家土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)特性，能夠使土地資源得到高效和合理配置。城市政府應(yīng)當(dāng)加快城市存量用地從無(wú)償使用向有償使用的轉(zhuǎn)化，盤(pán)活存量用地，提高土地使用效率。為城市建設(shè)籌集大量資金，解決城市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、歷史欠賬過(guò)多的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市土地經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（七）建立土地儲(chǔ)備基金，為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障

建立土地儲(chǔ)備基金，向社會(huì)發(fā)行土地投資債券和募集土地投資基金，積極探索土地資本化和證券化的道路，從資本市場(chǎng)和證券市場(chǎng)融通資金。由政府組建土地基金應(yīng)該專(zhuān)項(xiàng)用于城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，土地基金的構(gòu)成包括土地使用權(quán)出讓金、年租金、土地作價(jià)入股的股權(quán)收益、土地作價(jià)入資的經(jīng)營(yíng)收益及上一年度地價(jià)收入結(jié)轉(zhuǎn)等?；饘?zhuān)項(xiàng)運(yùn)用于道路系統(tǒng)建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)工程、配套設(shè)施建設(shè)、征地補(bǔ)償政府委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或部門(mén)管理和使用土地基金，接受審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督檢查。土地基金進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)其保值和增值，不僅可以保證城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的資金，加快城市土地資源配置優(yōu)化的步伐，而且還可以提高資金利用效率，達(dá)到為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)提供持續(xù)、充足的資金來(lái)源的目的。

（八）構(gòu)建城市規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制，完善價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)體系

價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是土地市場(chǎng)真正成熟的標(biāo)志，在價(jià)格機(jī)制的作用下，土地權(quán)利會(huì)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)自動(dòng)流向效益最高的行業(yè)，并實(shí)現(xiàn)不同用途土地的相互轉(zhuǎn)換，從而改善土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地資源配置效益。然而地價(jià)受城市功能性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、基礎(chǔ)配套水平、環(huán)境優(yōu)劣和土地供求關(guān)系等因素的影響，區(qū)位級(jí)差地價(jià)更是導(dǎo)致城市空間結(jié)構(gòu)演變的基本動(dòng)因之一。因此必須重視城市規(guī)劃對(duì)地價(jià)的作用。為此，一是要遵循城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，把城市化同市場(chǎng)化、工業(yè)化、國(guó)際化緊密結(jié)合起來(lái)，形成職能分工明確、空間布局合理、等級(jí)規(guī)模有序的城鎮(zhèn)體系，強(qiáng)化大城市的集聚和輻射作用，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域性中心，加快發(fā)展中小城市，積極發(fā)展部分重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，促進(jìn)土地資本的合理生成，形成合理的區(qū)域地價(jià)；二是科學(xué)地編制城市規(guī)劃，從城市整體層面上，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)開(kāi)發(fā)時(shí)序，讓城市規(guī)劃在宏觀層次上對(duì)城市未來(lái)整體地價(jià)的高低發(fā)揮引導(dǎo)作用。在城市局部地域上，要盡快提高城市詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，便于增強(qiáng)政府經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)的計(jì)劃性和利于投資者決策并對(duì)其監(jiān)督。