二、西方城市管理體制的演進(jìn)：從管理到治理

西方國(guó)家和我國(guó)在城市管理體制上存在著許多重要的差別，這不僅是由于國(guó)體的根本不同，而且還因?yàn)橹萍s著城市管理體制的具體國(guó)情存在著差異。西方國(guó)家的城市管理體制最大的特點(diǎn)就是多樣化，其城市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、城市政府的職能千變?nèi)f化，顯示出明顯的多元化特征。

（一）西方國(guó)家城市的法律地位

城市的法律地位，是指城市政府在國(guó)家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處的層級(jí)高低及自治程度。一般來(lái)說(shuō)，城市的法律地位主要受制于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的不同必然會(huì)導(dǎo)致城市法律地位的差異。

1.聯(lián)邦制國(guó)家城市的法律地位

聯(lián)邦制國(guó)家是由若干政治實(shí)體（州或共和國(guó)）經(jīng)過(guò)聯(lián)合而形成的統(tǒng)一的主權(quán)國(guó)家。聯(lián)邦制國(guó)家的各成員政府具有相對(duì)獨(dú)立的立法、行政和司法機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)與聯(lián)邦政府之間沒有隸屬關(guān)系，它們各自在憲法劃定的職權(quán)范圍內(nèi)行使政治權(quán)力。聯(lián)邦政府與各成員政府之間的權(quán)力分配比較均衡，各成員政府通常享有憲法規(guī)定的廣泛的自主權(quán)和自決權(quán)。聯(lián)邦政府從法律上說(shuō)無(wú)權(quán)直接干預(yù)各成員政府所管轄的地方政府，其中包括大大小小的城市政府。由于設(shè)立市政府是各成員政府的專有權(quán)力，不同成員政府的制度選擇取向不同，因此，聯(lián)邦制國(guó)家的城市政府管理體制具有多樣性的特征。

以美國(guó)為例，美國(guó)實(shí)行的是交叉重疊的多層次的地方政府體制，因?yàn)楦鶕?jù)美國(guó)憲法，各州保留的權(quán)力一部分是給州的，也有一部分是給予人民的，人民可以自己成立政府，所以各州的地方政府不是劃一的，而是多種多樣的，在相互關(guān)系上不是一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。美國(guó)的任何地方政府都不能互相管轄，它們都與州政府發(fā)生關(guān)系，甚至可以跳過(guò)州政府直接同聯(lián)邦發(fā)生關(guān)系。美國(guó)人認(rèn)為：“凡是能夠收稅的都是政府?！边@樣，在一個(gè)地區(qū)里就有很多政府機(jī)構(gòu)，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)也可以管很多行政區(qū)域，如美國(guó)的紐約行政管理局可以管兩個(gè)州、7個(gè)縣，它是個(gè)跨行政地域的政府機(jī)構(gòu)，而在紐約大都市中，約有1　500個(gè)政府單位，如學(xué)區(qū)、專區(qū)、特區(qū)政府等。因此美國(guó)素有“地方政府的試驗(yàn)室”之稱^[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)2005年有3　080個(gè)縣，近2萬(wàn)個(gè)市，其中人口超過(guò)3萬(wàn)的市約為1　050個(gè)^[6]。許多州政府通過(guò)立法或頒發(fā)特許狀的方式，授予城市政府高度的自治權(quán)。美國(guó)的城市自治體，其建立需要經(jīng)由社區(qū)居民提出申請(qǐng)并經(jīng)過(guò)地方全體居民公決獲得多數(shù)居民的同意，由州發(fā)給特許狀。

2.單一制國(guó)家城市的法律地位

單一制國(guó)家是由若干行政區(qū)域組成的統(tǒng)一主權(quán)的國(guó)家，從法理上講，單一制國(guó)家地方的自治權(quán)是中央授予的。全國(guó)所有地方行政區(qū)域和自治單位，都必須接受中央政府權(quán)力的統(tǒng)轄。單一制國(guó)家的地方與中央關(guān)系，不是法定的分權(quán)關(guān)系，而是服從與被服從的關(guān)系，中央政府統(tǒng)轄全國(guó)所有地方政府，包括城市政府在內(nèi)的所有地方政府，都是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)或代理機(jī)關(guān)，它們依中央政府意志或行政管轄之便利而設(shè)立，必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。不同的單一制國(guó)家，由于歷史傳統(tǒng)不同，城市政府的行政地位也不相同。

以法國(guó)和英國(guó)為例。法國(guó)是高度中央集權(quán)的單一制國(guó)家，所有的市鎮(zhèn)都處于行政體制的多重節(jié)制之下。全國(guó)分為26個(gè)大區(qū)、100個(gè)省、約3萬(wàn)6千個(gè)市鎮(zhèn)。市鎮(zhèn)是法國(guó)的基層地方領(lǐng)土單位，它的數(shù)量極多，面積和人口相差懸殊，人口少的不足一二百人，多的則超過(guò)數(shù)十萬(wàn)人，超過(guò)100萬(wàn)人口的只有3個(gè)市鎮(zhèn)，即巴黎、馬賽和里昂^[7]。按照其憲法規(guī)定，市鎮(zhèn)由選舉產(chǎn)生的市議會(huì)自由地進(jìn)行管理，但這種自由度是十分有限的，因?yàn)橹醒胝褪￠L(zhǎng)有權(quán)監(jiān)督市議會(huì)的活動(dòng)。這樣一來(lái)，法國(guó)的城市政府對(duì)上級(jí)政府的依賴性便大大加強(qiáng)了。英國(guó)也是單一制國(guó)家，但與法國(guó)的中央集權(quán)傳統(tǒng)不同，英國(guó)的地方政府有著悠久的地方自治傳統(tǒng)。英國(guó)議會(huì)曾于1835年通過(guò)了《市自治團(tuán)體法》，該法明確規(guī)定了市政府自治權(quán)的范圍及其與中央政府的關(guān)系，從而使中央政府對(duì)城市政府的輔助、監(jiān)督和控制有了法律保障。與英國(guó)相類似的是，許多北歐國(guó)家的城市政府也都擁有程度較大的自治權(quán)。

（二）西方國(guó)家城市管理體制的主要類型

在西方國(guó)家，城市管理體制是國(guó)家政體在城市的延伸，是國(guó)家政治和行政系統(tǒng)的重要組成部分。從國(guó)家政體形式看，西方國(guó)家存在著立憲君主制、總統(tǒng)制、議會(huì)共和制、半總統(tǒng)制、委員會(huì)制等，與此相對(duì)應(yīng)，城市管理體制的具體形式也是多種多樣的。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市管理體制中最常見的有：市議會(huì)制、市長(zhǎng)議會(huì)制（強(qiáng)市長(zhǎng)制）、議會(huì)市長(zhǎng)制（弱市長(zhǎng)制）、市委員會(huì)制、市經(jīng)理制等。

1.市議會(huì)制

市議會(huì)制由市議會(huì)兼行議決權(quán)和行政權(quán)，即實(shí)行立法和行政相結(jié)合的體制，市議會(huì)也就是市政府，它是一個(gè)制定規(guī)章和決定政策的團(tuán)體。在英國(guó)，市議會(huì)制的基本特征是：

（1）由城市市民直接選舉市議員組成市議會(huì)，市議會(huì)議員的提名可以由預(yù)選會(huì)提名，也可以由本人申請(qǐng)。不論是有黨派還是無(wú)黨派的選舉，都由公民投票產(chǎn)生。議員的任期一般為4年，除了若干小城市外，議員都給予薪金，其數(shù)額多少不等。市議會(huì)每年選舉一名議長(zhǎng)（即市長(zhǎng)）主持工作，執(zhí)行行政性和禮儀性的任務(wù)，如主持議會(huì)會(huì)議、出席重要慶典活動(dòng)、會(huì)見重要賓客、授予榮譽(yù)稱號(hào)等。市長(zhǎng)在市議會(huì)表決時(shí)，一般不投票，但在票數(shù)相等時(shí)，可投決定性一票。市長(zhǎng)沒有決策和指揮等行政實(shí)權(quán)。

（2）市議會(huì)任命各種委員會(huì)作為自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)的具體管理。委員會(huì)既行使審議議決權(quán)，又行使行政決策權(quán)。議會(huì)的委員會(huì)分為得設(shè)委員會(huì)和應(yīng)設(shè)委員會(huì)兩種。得設(shè)委員會(huì)是根據(jù)法律的任意條款而設(shè)立的，其設(shè)置權(quán)由市議會(huì)根據(jù)需要自由決定；應(yīng)設(shè)委員會(huì)是法律規(guī)定必須設(shè)置的，市議會(huì)沒有選擇的自由^[8]。屬于市議會(huì)行使的主要權(quán)力包括立法權(quán)、議決權(quán)、人事任免權(quán)、政府預(yù)算權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)等。

（3）由于市議會(huì)的委員會(huì)主要由市議員組成，他們難以有精力處理城市管理的日常事務(wù)，因此需要任命若干行政長(zhǎng)官和行政職員與議會(huì)委員會(huì)對(duì)口設(shè)置，共同行使行政執(zhí)行權(quán)。行政長(zhǎng)官對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，與議會(huì)委員會(huì)分工協(xié)作，單個(gè)市議員無(wú)權(quán)對(duì)行政長(zhǎng)官和行政職員發(fā)號(hào)施令。行政長(zhǎng)官有市秘書、司庫(kù)、教育官、衛(wèi)生視察員、測(cè)量員和消防主任等。

市議會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于維護(hù)市議會(huì)的權(quán)威性；有利于市議會(huì)對(duì)城市管理的監(jiān)督；有利于減少議決機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的矛盾。其缺點(diǎn)是，市長(zhǎng)沒有實(shí)權(quán)，不能對(duì)市政管理實(shí)施統(tǒng)一指揮，不利于協(xié)調(diào)各部門工作，對(duì)提高行政效率也可能產(chǎn)生不利影響。

英國(guó)城市政府的職權(quán)，一部分是中央政府授權(quán)必須執(zhí)行的，另一部分是自治性質(zhì)的?？偲饋?lái)看，城市政府的主要職責(zé)是：保障社會(huì)安全，掌握警務(wù)、消防、民防等；負(fù)責(zé)市政全面規(guī)劃和設(shè)施的建設(shè)、管理和維修，如橋梁、公路、公共場(chǎng)所、圖書館等；承擔(dān)直接為市民個(gè)人服務(wù)的項(xiàng)目，包括教育、住房、居民衛(wèi)生和福利、兒童和老年人照顧等；負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)帶來(lái)的污染，城市政府有權(quán)進(jìn)行干預(yù)和管理；從事某些商業(yè)活動(dòng)，如設(shè)立市場(chǎng)、從事公共交通運(yùn)輸?shù)取?/p>

2.市長(zhǎng)議會(huì)制

市長(zhǎng)議會(huì)制采用分權(quán)的原則，設(shè)有立法、行政、司法三種機(jī)構(gòu)，以行使城市的管理職能。市長(zhǎng)由地方公民選舉，為市的行政首長(zhǎng)；又設(shè)有許多行政官員，有些是公民選舉產(chǎn)生，有些為市長(zhǎng)任命，還有一些由市議會(huì)選舉產(chǎn)生。市議會(huì)是市的立法或決策機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)力。實(shí)行市長(zhǎng)議會(huì)制的城市，其議決機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分設(shè)，市長(zhǎng)在與市議會(huì)的關(guān)系上處于優(yōu)勢(shì)地位。法國(guó)所有城市都實(shí)行市長(zhǎng)議會(huì)制，市長(zhǎng)在每次市議會(huì)選舉后由議員選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)不僅是議會(huì)的議長(zhǎng)，也是中央政府的代理人和代表。市長(zhǎng)雖然由議會(huì)選出，但市長(zhǎng)一旦任職，議會(huì)便無(wú)權(quán)罷免，只有中央政府有權(quán)撤銷市長(zhǎng)的職務(wù)。雖然美國(guó)和德國(guó)的許多城市也都實(shí)行市長(zhǎng)議會(huì)制，但市長(zhǎng)的權(quán)力都不及法國(guó)市長(zhǎng)的權(quán)力大，由于歷史傳統(tǒng)和中央集權(quán)制的影響，法國(guó)的市長(zhǎng)具有相當(dāng)高的權(quán)威和相當(dāng)大的權(quán)力。

在美國(guó)，許多大城市（如紐約、底特律、波士頓等）實(shí)行的市長(zhǎng)議會(huì)制常被形象地稱為“強(qiáng)市長(zhǎng)制”。其基本特征有：

（1）市長(zhǎng)和市議員分別由市民選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)和市政府工作部門的首長(zhǎng)不得兼任市議員。市長(zhǎng)是城市的行政首腦，負(fù)責(zé)有效執(zhí)行法律以及規(guī)章制度。市長(zhǎng)的任期通常為兩年或四年；市長(zhǎng)必須為本地居民，并具有本市公民資格。市長(zhǎng)都給予薪金，但薪金多寡沒有統(tǒng)一規(guī)定。市議會(huì)有權(quán)制定規(guī)章制度和當(dāng)?shù)胤?，制定具體的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)市政府的各類活動(dòng)進(jìn)行撥款。市長(zhǎng)擁有一定的立法權(quán)，市長(zhǎng)有權(quán)向市議會(huì)提出立法草案，創(chuàng)制規(guī)章制度。市長(zhǎng)可召集議會(huì)特別會(huì)議，并指定會(huì)議的目的。在美國(guó)，很多城市的憲章規(guī)定市長(zhǎng)可以對(duì)市議會(huì)通過(guò)的法規(guī)和決定行使否決權(quán)，不過(guò)這種權(quán)力可由市議會(huì)以特別多數(shù)，如2/3的投票予以推翻。市長(zhǎng)在立法過(guò)程中的影響力大小同時(shí)也受其個(gè)人興趣及能力的制約。

（2）在強(qiáng)市長(zhǎng)制下，除了法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由公民選舉或用其他方法遴選的官員以外，市長(zhǎng)可以任命各機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)，如警察專員或首長(zhǎng)、司庫(kù)員、檢察官、征稅員及幾個(gè)委員會(huì)的委員，他們只對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)。有很多城市規(guī)定市長(zhǎng)任命的人員必須獲得市議會(huì)的同意。但這種制度常常會(huì)使市長(zhǎng)與市議會(huì)之間推諉責(zé)任，并可能出現(xiàn)由這兩個(gè)部門的政治交易而造成任命不當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

（3）城市的財(cái)政預(yù)算權(quán)主要掌握在市長(zhǎng)手中。市長(zhǎng)和市政府的財(cái)政部門具有預(yù)算的起草權(quán)和執(zhí)行權(quán)。市長(zhǎng)監(jiān)督行政各部的預(yù)算編制，并可提出修改意見，將其提交議會(huì)。議會(huì)對(duì)于市長(zhǎng)提出的預(yù)算，可以加以審議，但市議會(huì)審議和通過(guò)預(yù)算時(shí)不能增加項(xiàng)目，只能減少項(xiàng)目或數(shù)額。因此，雖然市議會(huì)擁有預(yù)算審批權(quán)，但這種收支法律，經(jīng)議會(huì)通過(guò)后，仍由市長(zhǎng)執(zhí)行，所以市長(zhǎng)仍有最后的控制權(quán)。一般而言，市長(zhǎng)在管理城市財(cái)政中被允許的自由裁量權(quán)依據(jù)撥款法案列舉的程序及他控制支出與分配款項(xiàng)的法定權(quán)力而定。

3.議會(huì)市長(zhǎng)制

實(shí)行議會(huì)市長(zhǎng)制的城市，其議決機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分設(shè)，市議會(huì)在與市長(zhǎng)的關(guān)系上處于優(yōu)勢(shì)地位。市長(zhǎng)通常只有一些禮儀性的職權(quán)，包括主持議會(huì)會(huì)議、出席重要慶典活動(dòng)、會(huì)見重要賓客、授予榮譽(yù)稱號(hào)等。日本各城市都實(shí)行這種城市管理體制。美國(guó)部分小城市和少數(shù)大城市（如芝加哥、洛杉磯等）及德國(guó)黑森州的部分城市也采用此制，該種議會(huì)市長(zhǎng)制常被形象地稱為“弱市長(zhǎng)制”。

“弱市長(zhǎng)制”的基本特征是：

（1）市議員和市長(zhǎng)分別由市民選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)不得兼任市議員。市議會(huì)是重要的統(tǒng)治團(tuán)體，市長(zhǎng)的權(quán)力受到很大限制。市長(zhǎng)除了作為禮節(jié)上的行政首長(zhǎng)外，無(wú)其他實(shí)權(quán)可言。有些國(guó)家的市長(zhǎng)擁有任命各行政部門首長(zhǎng)及監(jiān)督若干行政部門工作的有限權(quán)力，但此項(xiàng)任命權(quán)同時(shí)受到議會(huì)的部分限制。在美國(guó)少數(shù)城市中，市長(zhǎng)也享有若干立法權(quán)，諸如向議會(huì)提出法案，擔(dān)任議會(huì)主席，以及對(duì)議會(huì)通過(guò)的規(guī)章行使有限的否決權(quán)。

（2）市議會(huì)的組織通常較為龐大，它經(jīng)由各委員會(huì)處理相關(guān)工作。市議會(huì)除了行使立法權(quán)以外，對(duì)行政部門還擁有監(jiān)督權(quán)。一般情況下，市議會(huì)擁有對(duì)市長(zhǎng)任免市政府工作部門首長(zhǎng)的同意權(quán)；擁有不顧市長(zhǎng)反對(duì)而通過(guò)預(yù)算、地方性法規(guī)和決議的權(quán)力。市議會(huì)通過(guò)這些文件后，市長(zhǎng)有不同意見可要求復(fù)議，但市議會(huì)在以超過(guò)2/3多數(shù)重新通過(guò)后，市長(zhǎng)必須接受。此外，市議會(huì)還擁有對(duì)市長(zhǎng)和市政府工作的調(diào)查權(quán)及通過(guò)不信任案要求市長(zhǎng)辭職的權(quán)力，市議會(huì)行使調(diào)查權(quán)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，有權(quán)要求市長(zhǎng)和市政府有關(guān)部門提供文件或到場(chǎng)作證，市長(zhǎng)和市政府有關(guān)部門必須服從。

（3）所有屬于市政府工作部門序列的行政機(jī)關(guān)，對(duì)市長(zhǎng)和市議會(huì)實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制。這些行政機(jī)關(guān)一般包括教育委員會(huì)、人事委員會(huì)、公安委員會(huì)、固定資產(chǎn)評(píng)價(jià)審查委員會(huì)、選舉管理委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等，由于這些機(jī)關(guān)管理的事務(wù)涉及市民的切身利益，容易引起徇私舞弊，有必要加強(qiáng)監(jiān)督管理，所以實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制。這些部門的行政首長(zhǎng)由市長(zhǎng)提名，經(jīng)市議會(huì)表決同意后，再由市長(zhǎng)任免。行政機(jī)關(guān)有責(zé)任向市議會(huì)報(bào)告工作^[9]。

議會(huì)市長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于市議會(huì)監(jiān)督市政府的工作，反映城市管理的民主性和參與性；其缺點(diǎn)是市議會(huì)對(duì)市政府工作常常會(huì)給予不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和干擾，從而在一定程度上降低行政效率。

4.市委員會(huì)制

市委員會(huì)制類似于市議會(huì)制，即由市委員會(huì)兼行城市管理的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。市委員會(huì)制與市議會(huì)制的區(qū)別在于，市委員會(huì)的成員并非都是由市民選舉產(chǎn)生，也可能由上級(jí)政府任命產(chǎn)生。美國(guó)城市政府委員會(huì)體制的采用，通常都以1901年德克薩斯州的加爾維斯頓市為開始。目前，美國(guó)有3%的小城市采用這種體制，人口在25萬(wàn)到50萬(wàn)的城市只有3個(gè)采用此制，人口在50萬(wàn)以上的城市都沒有采用這種形式^[10]。

在委員會(huì)的政府體制下，沒有權(quán)力或職能的分立。除如教育部、圖書館委員會(huì)、計(jì)劃委員會(huì)等特殊事例外所有城市立法與行政權(quán)，都是一個(gè)由3人或5人或7人組成的小委員會(huì)掌握，這些委員會(huì)以全市為一大選區(qū)選出。委員們集體履行市議會(huì)的職責(zé)，定期舉行會(huì)議，通過(guò)決議、制定城市的政策和規(guī)章、征稅和撥款。執(zhí)行市長(zhǎng)或議長(zhǎng)職務(wù)的委員，在委員會(huì)開會(huì)時(shí)擔(dān)任主席，但他除了行使一個(gè)委員應(yīng)有的職權(quán)外，很少還有其他的權(quán)力。每一個(gè)委員通常擔(dān)任一個(gè)行政部門的首長(zhǎng)。因此，委員會(huì)成員具有雙重的資格：在集體方面，他們構(gòu)成城市的立法團(tuán)體；在個(gè)人方面，他們是行政部門的首長(zhǎng)^[11]。

市委員會(huì)制的基本特征是：

（1）由市民選舉或州政府任命產(chǎn)生市委員，組成市委員會(huì)。委員會(huì)集體對(duì)選民負(fù)責(zé)。委員會(huì)既制定政策，又執(zhí)行政策，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制。每個(gè)委員分別兼任一個(gè)或幾個(gè)行政部門的行政首長(zhǎng)，他們就本部門的工作對(duì)市委員會(huì)負(fù)責(zé)，并對(duì)本部門工作享有獨(dú)立指揮權(quán)。市委員會(huì)表決任免若干個(gè)較重要的行政長(zhǎng)官，如市秘書、市司庫(kù)、市審計(jì)、市檢察官等，他們對(duì)市委員會(huì)負(fù)責(zé)。市委員有權(quán)任免自己任首長(zhǎng)的工作部門的行政長(zhǎng)官和職員。

（2）市長(zhǎng)既可由選民直接選舉產(chǎn)生，也可從委員會(huì)成員中推選產(chǎn)生。市長(zhǎng)是委員會(huì)主席和市政府的代表，他主持委員會(huì)會(huì)議，并在一些重要場(chǎng)合代表市政府。但市長(zhǎng)在立法和管理方面并不比其他委員享有更大的權(quán)力。有些城市的委員會(huì)實(shí)行輪流主持會(huì)議和輪流擔(dān)任市長(zhǎng)的制度。

從總體上看，市委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員；有利于議決權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一；但缺點(diǎn)也很明顯，就是缺乏統(tǒng)一指揮，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。近年來(lái)，美國(guó)的市委員會(huì)制正在走向衰亡，許多采用該制的城市轉(zhuǎn)而開始采用市長(zhǎng)議會(huì)制或議會(huì)市長(zhǎng)制。

5.市經(jīng)理制

市經(jīng)理制起源于美國(guó)弗吉尼亞州的斯丹頓市，1908年該市議會(huì)制定了一項(xiàng)法案，決定設(shè)立“總經(jīng)理”一職，全面負(fù)責(zé)城市管理工作。1914年俄亥俄州的代頓市為處理特大洪災(zāi)，也采用了市經(jīng)理制。隨后，該種體制很快傳播到美國(guó)的許多城市，并得到推廣?？梢哉f(shuō)，市經(jīng)理制是20世紀(jì)美國(guó)發(fā)展最快的一種城市管理體制。目前，美國(guó)人口在1萬(wàn)～50萬(wàn)的城市中，一半實(shí)行這種城市管理體制^[12]。該體制在組織結(jié)構(gòu)上與私人公司相似，由市議會(huì)聘任一位市經(jīng)理，把行政權(quán)授予市經(jīng)理行使，市經(jīng)理負(fù)責(zé)草擬城市預(yù)算及監(jiān)督各行政部門的工作，對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行專業(yè)化管理。市經(jīng)理的任期通常不定，只要市議會(huì)滿意他的工作，就可以一直續(xù)聘留任。

市經(jīng)理制的基本特征是：

（1）由市民選舉市議員組成市議會(huì)，負(fù)責(zé)制定城市法令、擬訂政策并控制城市財(cái)政，行使立法權(quán)、議決權(quán)和對(duì)行政部門的監(jiān)督權(quán)。市議會(huì)的人數(shù)很少，一般為5～12人不等。市議會(huì)不直接從事行政管理工作。

（2）市議會(huì)公開招聘一位專業(yè)人士擔(dān)任市經(jīng)理，市經(jīng)理是一位專任的、不具有政治性的，以及受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的城市管理專家，他在受任時(shí)不必為本市居民。市經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，必須執(zhí)行市議會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)和決議。作為市政府的行政首長(zhǎng)，市經(jīng)理?yè)碛蓄I(lǐng)導(dǎo)市政府工作所必需的全權(quán)，主要包括：有權(quán)任免市政府各部門的負(fù)責(zé)人，各部門的負(fù)責(zé)人只對(duì)市經(jīng)理負(fù)責(zé)；統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)市政府各部門的工作；編制預(yù)算草案并負(fù)責(zé)執(zhí)行；向市議會(huì)提交地方性法規(guī)和決議的議案等。市議會(huì)不得干預(yù)行政執(zhí)行，個(gè)別市議員無(wú)權(quán)對(duì)市經(jīng)理發(fā)號(hào)施令，也無(wú)權(quán)越過(guò)市經(jīng)理干預(yù)市政府工作部門的具體事務(wù)。

（3）有些實(shí)行市經(jīng)理制的城市還同時(shí)設(shè)有市長(zhǎng)職務(wù)。市長(zhǎng)由市議會(huì)選舉產(chǎn)生或由議長(zhǎng)親自兼任，也可以由選民選舉產(chǎn)生，不過(guò)市長(zhǎng)只是一個(gè)榮譽(yù)性職務(wù)，既沒有實(shí)際指揮權(quán)力，也無(wú)權(quán)干預(yù)市經(jīng)理的工作。

市經(jīng)理制度的采用有兩種主要方法：第一，在州法律中規(guī)定采用選擇的市經(jīng)理憲章；第二，采用自治憲章，其中即納入此制度。美國(guó)有許多州制定選擇的市經(jīng)理憲章，以備各市采用。在實(shí)行市自治的州，其采用新的市憲章的通常程序，須先舉行公民投票，以決定是否設(shè)置憲章委員會(huì)起草新憲章。如經(jīng)公民批準(zhǔn)，這一委員會(huì)即予選出，進(jìn)行起草新憲章，或修改原有憲章，這種憲章在生效前應(yīng)提交公民投票采用。新憲章生效后，由市按照有關(guān)規(guī)定選舉出市議會(huì)或市委員會(huì)，市議會(huì)或市委員會(huì)再選舉產(chǎn)生市經(jīng)理。

在美國(guó)，人們對(duì)市經(jīng)理制有較高的認(rèn)同感，一般認(rèn)為這種制度是幾種城市管理制度中最好的一種，因?yàn)樗Ｄ軌蛱峁┳钣行易罱?jīng)濟(jì)的城市行政管理。這種制度至少有如下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：第一，它提供一個(gè)統(tǒng)一的市政首長(zhǎng)，在一位專家領(lǐng)導(dǎo)下，明確集中全市以及所有各部工作的責(zé)任；第二，它將私人部門的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式引進(jìn)城市管理領(lǐng)域，實(shí)行行政管理專家治市，有利于提高行政效率；第三，它提供職能分工而不割裂事權(quán)，實(shí)行權(quán)能分立，清除了政治因素對(duì)行政工作的影響，有利于實(shí)行專業(yè)化管理，提高城市管理的效益；第四，它吸納了委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，可以做到集思廣益；第五，它有利于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠更廣泛地延攬優(yōu)秀專業(yè)人才負(fù)責(zé)城市管理工作。但其缺點(diǎn)也很明顯：若城市中各種復(fù)雜矛盾交匯時(shí)，市議會(huì)不能有效聚合各種利益和正確把握政策方向時(shí)，市經(jīng)理往往無(wú)能為力；由于市經(jīng)理不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，選民就不能直接對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行參與和監(jiān)控，他們對(duì)城市管理的影響力也會(huì)大大降低。

（三）從管理到治理：西方城市管理體制的演進(jìn)歷程

1.城市的發(fā)展與城市管理體制的變遷

進(jìn)入20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的巨大發(fā)展，現(xiàn)代城市的發(fā)展步伐大大加速?，F(xiàn)代化的浪潮不僅極大地更新了發(fā)達(dá)國(guó)家的城市管理體制，也劇烈地改變著發(fā)展中國(guó)家的城市面貌，使城市管理體制的推廣空間得到最大限度的延伸。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，隨著新技術(shù)革命的擴(kuò)展，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，極大地改變了各國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)。城市已由點(diǎn)式獨(dú)立的發(fā)展過(guò)渡到聯(lián)點(diǎn)成片的發(fā)展。由于城市密集度不斷提高，城市與城市之間已不再是典型的鄉(xiāng)村田野形態(tài)，而是由現(xiàn)代化的高速公路或鐵路、新興的工業(yè)或科研點(diǎn)、安靜舒適的公寓和別墅群以及現(xiàn)代化的娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施交叉連接而成的“過(guò)渡地帶”；由城市和這些“過(guò)渡地帶”共同構(gòu)成了廣大的城市區(qū)域，人們通常把它們稱之為“城市帶”，如美國(guó)的紐約—東北新澤西、洛杉磯—長(zhǎng)灘、芝加哥—西北印第安納；日本東京—橫濱、大阪—神戶；聯(lián)邦德國(guó)的萊茵河—魯爾等。

與城市帶的發(fā)展密切聯(lián)系的一個(gè)現(xiàn)象是，大城市市區(qū)的居民紛紛外遷，使舊城衰落。這是由于人口的過(guò)分集中，使城市的運(yùn)轉(zhuǎn)超過(guò)負(fù)荷，地價(jià)上漲、交通擁塞、環(huán)境污染、犯罪、失業(yè)等問(wèn)題接踵而至。為了避開這些問(wèn)題的干擾，以中產(chǎn)階級(jí)為主的一批城市居民將居所遷到市郊，尋求安靜舒適的生活環(huán)境。這是在生活和居住方式上體現(xiàn)出來(lái)的由集中到分散的趨勢(shì)。

由于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市的人口流動(dòng)量和流動(dòng)速度、物資和信息的流通、消費(fèi)量和流通、消費(fèi)速度是以往時(shí)代的城市所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能比擬的。與此相適應(yīng)，西方國(guó)家的城市管理體制在20世紀(jì)70年代以后發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型，從以往強(qiáng)調(diào)城市自治是城市管理的核心轉(zhuǎn)到以多中心治理為城市管理的核心，城市政府的組織結(jié)構(gòu)和管理職能也發(fā)生了極大的變化。

在20世紀(jì)早期，城市自治是西方國(guó)家城市管理體制中最主要的特征。所謂城市自治，就是指中央政府或上級(jí)政府依法將涉及城市利益的治理權(quán)力，交給經(jīng)城市居民直接選舉產(chǎn)生的城市自治機(jī)關(guān)，由該自治機(jī)關(guān)對(duì)本市自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)實(shí)行自主管理的城市管理制度。在城市自治制度下，自治機(jī)關(guān)并不擁有主權(quán)地位，其行使權(quán)力需有國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，并且必須接受中央政府和上級(jí)政府的監(jiān)督。西方國(guó)家的城市自治制度各有特色，但透過(guò)具體的城市治理運(yùn)作模式，仍可總結(jié)出許多共同之處。例如：在城市自治制度下，城市政府的自治權(quán)限由憲法和法律規(guī)定，非經(jīng)法律允許，中央政府不得干涉城市政府自治范圍內(nèi)的事務(wù)；凡是實(shí)行自治制度的城市，其自治機(jī)關(guān)的議會(huì)議員和行政首長(zhǎng)都需經(jīng)由城市居民直接選舉產(chǎn)生；城市自治政府負(fù)有推行城市自治和執(zhí)行中央法令的雙重職責(zé)，城市自治政府在法律的框架內(nèi)并在國(guó)家的監(jiān)督和輔助下，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦脑竿鸵筇幚沓鞘泄彩聞?wù)；城市自治政府有權(quán)通過(guò)法律手段抵制中央越權(quán)干預(yù)；各級(jí)城市自治機(jī)關(guān)在法律關(guān)系上處于平等地位，但在實(shí)踐中，由于大都市自治機(jī)關(guān)的管理區(qū)域包含小市鎮(zhèn)自治機(jī)關(guān)的管理區(qū)域，因此，大都市自治機(jī)關(guān)有義務(wù)和權(quán)利協(xié)調(diào)、指導(dǎo)并監(jiān)督小市鎮(zhèn)自治機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)；等等^[13]。

然而，到了20世紀(jì)末，情況發(fā)生了很大的變化。都市化的迅速發(fā)展使城市人口猛增，不少發(fā)達(dá)國(guó)家城市人口已占到總?cè)丝诘?/4以上，超大型城市的不斷興起使傳統(tǒng)上適應(yīng)于中小城市管理模式的城市自治體制出現(xiàn)了一系列固有的問(wèn)題，由城市政府單獨(dú)行使管理權(quán)的傳統(tǒng)體制遭到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。以此為契機(jī)，20世紀(jì)70年代后期席卷歐美的“新公共管理浪潮”使城市管理體制的面貌發(fā)生了巨大的變化，以多中心治理為主題的城市管理體制正被越來(lái)越多的國(guó)家所采納，可持續(xù)發(fā)展理論也成為城市管理的中心議題，城市管理體制自身的改革和發(fā)展已經(jīng)成為未來(lái)城市發(fā)展中的一個(gè)不可忽視的重要領(lǐng)域。

2.城市治理的興起

在西方社會(huì)，關(guān)于城市治理的理論研究興起于最近10多年，自1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)的非洲的情形時(shí)首次使用這一術(shù)語(yǔ)（Crisis in Governance），它便和發(fā)展、政治、經(jīng)濟(jì)等聯(lián)系在一起，并廣泛地用于社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域。它不同于Government（管理、管制），而是代表了一種采用適應(yīng)社會(huì)需要的新的理論和法規(guī)來(lái)治理社會(huì)的模式。這種以協(xié)調(diào)為機(jī)制的新的治理模式在各利益集團(tuán)、個(gè)人、各種網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)領(lǐng)域以及各種聯(lián)盟、組織和市場(chǎng)中得以廣泛運(yùn)用，不僅跨越傳統(tǒng)的公私界線，錯(cuò)綜復(fù)雜的等級(jí)組織，而且使政府和市民社會(huì)建立起平行垂直和相互依存的共生（合作）模式。

關(guān)于城市治理的概念眾說(shuō)紛紜，自90年代以來(lái)，西方學(xué)者就從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等不同角度對(duì)其做出了不同的界定，綜合起來(lái)說(shuō)，它反映了這樣一種觀念，即政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府以外的市民社會(huì)還有一些其他機(jī)構(gòu)和組織同時(shí)參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的調(diào)節(jié)，管理和控制城市公共事務(wù)。政府不再壟斷指揮和仲裁，而是由政府、市民社會(huì)里的個(gè)人、利益集團(tuán)、非政府組織等共同完成，通過(guò)協(xié)調(diào)和對(duì)話的機(jī)制，使各個(gè)利益集團(tuán)之間得以密切合作，并采取聯(lián)合行動(dòng)，共同推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的這樣一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。從這一角度來(lái)看，治理理論在推進(jìn)城市發(fā)展的制度創(chuàng)新中具有十分重要的意義，它強(qiáng)調(diào)雙贏、合作，強(qiáng)調(diào)公眾參與，政府監(jiān)督指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)廣大市民的自力更生，社會(huì)動(dòng)員以及政府職能的重新界定，這一切都符合城市發(fā)展的目標(biāo)——“以人為本”，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

20世紀(jì)末，改善城市管理體制成為一項(xiàng)引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注的全球運(yùn)動(dòng)。2000年5月，聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)中心在肯尼亞首都內(nèi)羅畢發(fā)表關(guān)于《健全的城市管理：規(guī)范框架》的宣言草案，旨在發(fā)起一個(gè)“健全的城市管理全球運(yùn)動(dòng)”，借以在日趨城市化的世界中實(shí)現(xiàn)建設(shè)可持續(xù)的人類住區(qū)目標(biāo)。該運(yùn)動(dòng)的目的是通過(guò)改進(jìn)城市管理而使“包容性城市”付諸實(shí)現(xiàn)。所謂“包容性城市”，是指城市中的每個(gè)人不論財(cái)富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均得以參與城市所能提供的生產(chǎn)性機(jī)會(huì)。因此，包容性既是一個(gè)目標(biāo)，也是一個(gè)過(guò)程。參與式的決策過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)包容性城市的重要手段。該運(yùn)動(dòng)的具體目標(biāo)是：第一，增大地方政府和城市利益攸關(guān)者實(shí)行健全的城市管理的能力；第二，在全世界提高認(rèn)識(shí)和提倡健全的城市管理。宣言草案提出了健全的城市管理的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：可持續(xù)性、權(quán)力下放、公平性、效率、透明度和責(zé)任分明、公民參與和公民作用、安全保障。宣言草案進(jìn)一步提出，稱得上“健全的”城市管理，必須能確保每個(gè)人都平等分享到城市生活的利益^[14]。

隨著“新公共管理”的興起，那種延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)城市管理正在全球悄悄地發(fā)生變化。世界許多國(guó)家正在不斷推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化改革，開始把更多的傳統(tǒng)上由政府管理或者專營(yíng)的公共事務(wù)、公益事業(yè)及公共產(chǎn)品的提供改由私營(yíng)企業(yè)共同參與或干脆實(shí)行“私有化”。這就是說(shuō)，城市管理正在由傳統(tǒng)的政府為唯一主體的公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代并非由政府“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”的公共管理，而是由城市政府和非政府組織共同對(duì)城市各項(xiàng)公共事務(wù)的“治理”。

當(dāng)代各國(guó)城市管理體制改革的基本趨勢(shì)是走向現(xiàn)代城市管理?，F(xiàn)代城市管理與傳統(tǒng)城市管理最大的區(qū)別是，后者是城市政府為唯一主體的管理活動(dòng)，而前者是城市中包括政府在內(nèi)的各類組織和全體社會(huì)成員都發(fā)揮管理主體作用的管理活動(dòng)。當(dāng)然，在現(xiàn)代城市管理中，城市政府依然扮演關(guān)鍵角色。因?yàn)槌鞘羞€有很多事宜，社會(huì)是不能很好解決的，必須由合法的、公共的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。

如果說(shuō)現(xiàn)代城市管理有一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)城市管理的最本質(zhì)的特征的話，那么這個(gè)特征就是多主體的互動(dòng)合作?，F(xiàn)代城市管理是全社會(huì)對(duì)城市公共事務(wù)的參與，是城市政府與公民社會(huì)、公共部門與私人機(jī)構(gòu)互動(dòng)合作共同管理城市社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程，因而是一種典型的“治理”。