對(duì)于公共權(quán)力形式的合理性，密爾指出，政治制度是人的勞作，它的根源和全部存在均有賴于人的意志，公共權(quán)力的形式整個(gè)說來只是一個(gè)手段，手段的合理性必須依賴于它的合目的性。公共權(quán)力存在的目的是為了增進(jìn)社會(huì)利益的總和，因此，社會(huì)利益可以作為檢驗(yàn)政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)。^[19]…

“雖然作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織仍是鄉(xiāng)村治理的兩大重要主體，但是其治理能力和治理績效都不容樂觀。人民公社解體之后，農(nóng)民家庭成為獨(dú)立經(jīng)營單位，農(nóng)民在獲得獨(dú)立性的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)開始原子化，農(nóng)戶家庭事業(yè)經(jīng)營的井井有條與農(nóng)村公共事業(yè)的混亂凋敝形成鮮明對(duì)比?！?sup>[20]比如在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層公務(wù)員在離職之后無養(yǎng)老保障，基層政府機(jī)構(gòu)的工作人員若忙于公務(wù)則自家的經(jīng)濟(jì)就會(huì)受影響，為了無后顧之憂，部分工作人員人浮于事，對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，熱衷于經(jīng)營自己的家庭收益。同時(shí)，一些本身經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入有限，當(dāng)?shù)毓賳T也難為無米之炊。因而，一些地方出現(xiàn)了當(dāng)?shù)厝罕姾芨辉５?cái)政收入并不理想的狀況也就不足為奇了。

基于上述困境，政府需要積極推進(jìn)基層公共治理的變革，在增強(qiáng)基層政府對(duì)農(nóng)民群眾重視度的同時(shí)，還要促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展。這樣，一方面可以集中民間的資本來緩解基層政府的財(cái)政困難；另一方面是在形成組織的前提之下，基層群眾才有能力與政府平等地交往與對(duì)話，對(duì)公共治理施以壓力，改變固有的公共治理模式，彌補(bǔ)部分基層政府一味聽取上級(jí)意見以求安穩(wěn)的治理缺陷。同時(shí)，也能夠激發(fā)民眾對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和責(zé)任感，并由此構(gòu)建一種不同治理主體之間協(xié)商合作、分擔(dān)公共責(zé)任的新型治理結(jié)構(gòu)，這樣既能有效調(diào)動(dòng)民間的資源和智慧，又能完善行政決策，減少治理中的失誤。

【注釋】

[1]戴激濤:《協(xié)商民主對(duì)憲政主義的貢獻(xiàn)——理論及實(shí)踐》，《太平洋學(xué)報(bào)》2008年第6期。

[2]陳朋:《國家與社會(huì)合力互動(dòng)下的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐——溫嶺案例分析》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2012年版，第382頁。

[3]楊解君:《中國行政法的變革之道》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。

[4]［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》，楊偉東、李凌波等譯，商務(wù)印書館2004年版，第214頁。

[5]［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》，楊偉東、李凌波等譯，商務(wù)印書館2004年版，第209頁。

[6]［法］埃米爾·涂爾干:《社會(huì)分工》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2013年版。

[7]池上新:《市場(chǎng)化、政治價(jià)值觀與中國居民的政府信任》，《社會(huì)》2015年第2期。

[8]［南非］毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯:《作為公共協(xié)商的民主:新的視角》，俞可平譯，中央編譯出版社2006年版。

[9]戚建剛:《“第三代”行政程序的學(xué)理解讀》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第5期。

[10]丁驪潔:《和諧路政見成效——通海路政索賠無投訴復(fù)議上訪》，通海新聞網(wǎng)，2007年1月19日。

[11]［美］詹姆斯·博曼:《公共協(xié)商:多元主義、 復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，第4頁。

[12]［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第177頁。

[13]鄒宗根:《基層協(xié)商民主: 功能、過程與建構(gòu)》，《中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。

[14]［英］約翰·密爾:《論自由》，商務(wù)印書館1996年版，第10頁。

[15]［美］伯納德·曼寧、陳家剛:《論合法性與政治協(xié)商》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期。

[16]［英］約翰·密爾:《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1997年版，第29頁。

[17]陳新民:《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版。

[18]陳新民:《德國公法學(xué)理論基礎(chǔ)》，山東人民出版社2001年版，第368頁。

[19]［英］約翰·密爾:《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1997年版，第25頁。

[20]于建嶸:《社會(huì)變遷進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2015年第14期。