四、城市財政吸納能力的提高

（一）城市財政吸納能力的內(nèi)涵

所謂財政吸納能力，是指一個地區(qū)能夠形成財政收入的能力。它包括兩個方面的含義，一是財政收入潛力，即根據(jù)法定的標準（如稅率、收費標準等）依法應取得財政收入的能力，它反映了一個地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和提供財政收入的潛力；二是通過財政、稅務等部門實際組織財政收入的能力。它反映的是一個地區(qū)組織財政收入的能力。

我國目前處于城市化的高速發(fā)展階段，1996年以來城鎮(zhèn)人口平均每年增長2　400萬人，城市規(guī)模迅速擴大。自1994年實行分稅制以后，城市財政收入與國家財政收入相比，從稅源上看有很大的不同。目前我國城市公共財政的收入來源主要有以下幾方面：

1.地方性固定收入，包括營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、印花稅、契稅、城市維護建設稅、城市企業(yè)上繳利潤、國有土地有償收入等；

2.與中央共享收入，包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅和證券交易稅等；

3.中央政府對城市財政的轉(zhuǎn)移支付；

4.城市政府借款，包括對城市基礎設施收取使用費、制度外的集資和攤派等；

5.城市土地收入。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的研究統(tǒng)計，1998年在城市化過程當中通過批地所得到的土地收入是507億元，2000年是625億元，2001年是1　318億元，2002年是2　452億元，2003年是5　705億元^[2]。土地收入已成為中國城市政府非常重要的收入來源。

和國外大多數(shù)城市相比，中國城市政府的財政收入中稅收是最主要的來源，平均要占到地方財政本級收入的60%～70%，其中以增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅為主，財產(chǎn)稅的規(guī)模很小，還沒有成為城市政府的主體稅種。同時，我國城市政府還沒有公開發(fā)行公債的權力，但實際上各種變相的政府借款早已存在。此外，城市土地批租收入已成為我國城市政府的重要收入來源之一，其收入規(guī)模仍處于不斷上升的空間中。

正因為如此，要提高城市財政的吸納能力，必須從充分挖掘稅收和土地收入的潛力著手。

（二）影響財政收入能力的因素分析

一般地講，影響經(jīng)濟發(fā)展的因素決定著財政收入能力的高低，這是評估財政收入能力的基礎。但是，這些因素太多，有可能使財政收入能力算不出來。所以，確定財政收入能力時，必須選擇一些相關性強、聯(lián)系緊密的直接因素來確定財政收入能力。

1.直接因素

根據(jù)我國目前的收入來源，確定財政收入能力的因素主要是稅基。主要因素如下：

（1）農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況。農(nóng)業(yè)是我國的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，自古至今一直是財政收入的主要提供者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展程度和結構不同提供的財政收入也不同，來自農(nóng)業(yè)的財政收入主要有農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅等。

（2）工業(yè)和商業(yè)發(fā)展水平。這兩大行業(yè)是增值稅的主要提供者，工業(yè)總產(chǎn)值和商品零售總額是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度的主要指標。在工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)，提供的增值稅就多，反之則少。這是共享收入，其中含有財政體制分成的因素，不按體制規(guī)定進行分解。

（3）特種行業(yè)發(fā)展狀況。主要是煙、酒、酒精、汽油、柴油、精細化工、珠寶首飾、小汽車、摩托等的生產(chǎn)量，主要提供消費稅。這是中央財政的固定收入。

（4）第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。第三產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，主要包括交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)和服務業(yè)等，代表著一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的水平和經(jīng)濟輻射能力的大小。一般地說，隨著城市規(guī)模的擴大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的程度就高，創(chuàng)造的財富就多。在當前，第三產(chǎn)業(yè)是營業(yè)稅的主要提供者，這是地方財政的固定收入。

（5）采掘業(yè)的發(fā)展程度。主要是對自然資源的開采業(yè)（如原油、天然氣、鹽、金屬礦和非金屬礦的開采），征收資源稅。資源稅對于調(diào)節(jié)資源級差收入、促進資源的合理利用具有重要的作用。這也是共享收入。

（6）企業(yè)經(jīng)濟效益水平。一個地區(qū)國民經(jīng)濟的質(zhì)量如何，是否具有生機和活力，主要看它的企業(yè)經(jīng)濟效益水平，也是一個地區(qū)財富的象征。企業(yè)的經(jīng)濟效益好，實現(xiàn)的利潤就多，就能提供較多的所得稅。所得稅按行業(yè)不同，分別為中央和地方財政所有。

（7）人均收入水平。人均收入水平的高低，反映著一個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展程度的高低。人均收入水平高的地區(qū)，有較多的個人獲得較高的收入而成為所得稅的交納者。目前，個人所得稅的征收難度很大，潛力也很大。這是地方財政的固定收入。

2.相關因素

（1）人口。主要是一個地區(qū)的人口總量與結構對經(jīng)濟發(fā)展的影響。人口越多，創(chuàng)造的財富就越多，經(jīng)濟基礎就越雄厚，提供稅源的潛力就越大。同樣，總人口中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人越多，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和規(guī)模就大，形成的財政收入就多，財政收入能力就強。

（2）城市化水平。一般情況下，農(nóng)業(yè)地區(qū)是經(jīng)濟落后地區(qū)，城市則是國民財富的集中地區(qū)。在我國凡是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市化水平都高，都是國民經(jīng)濟增長的中心和地區(qū)經(jīng)濟的增長點，都能提供較多的物質(zhì)財富和精神財富，自然能提供較多的財政收入。

（3）產(chǎn)業(yè)結構。主要是指國民經(jīng)濟的結構不同，經(jīng)濟發(fā)展的速度和創(chuàng)造財富的價值也不同。一般認為，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，提供的財政收入比較少，增長速度也慢；工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)是國民財富的主要創(chuàng)造者。一個地區(qū)，經(jīng)濟要想快速發(fā)展，必須大力發(fā)展工業(yè)，尤其是加工業(yè)要快速發(fā)展。同時，第三產(chǎn)業(yè)也要同農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展保持協(xié)調(diào)，才能促進整個經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展。

（4）科技水平。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，科學技術在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越大。科學技術運用越廣泛，就越能以較少的投入，實現(xiàn)較多的效益。因此，凡是科學技術運用廣泛的地區(qū)和行業(yè)，都能創(chuàng)造較多的財富，相應的就能實現(xiàn)更多的稅利，也能提供較多的財政收入。

（5）企業(yè)組織結構。主要是指企業(yè)規(guī)模大小對經(jīng)濟發(fā)展影響。如果一個地區(qū)沒有大的企業(yè)集團或骨干企業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展的后勁就單薄，就缺乏骨干財源。一般來說，一個大型企業(yè)就是一個增長點，就能帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進一個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

（6）公民的納稅意識。這是從財政收入的組織角度來看這個問題的。如果一個地區(qū)人們的納稅意識較強，形成自覺納稅風氣的話，稅收的取得就很便利，稅款流失就能控制在最小限度，財政收入就能得到最大限度的征收。所以，公民的納稅意識如何，對財政的收入將產(chǎn)生很大的影響。

（三）提高城市財政吸納能力的重要舉措

1.改革與完善城市稅收體制

目前，改革現(xiàn)行的城市稅收體制已成為城市體制改革的重要內(nèi)容，其基本思路包括：

（1）主體稅種的選擇及改革。即在確定營業(yè)稅的主體地位時，適時開征財產(chǎn)稅、擴大增值稅的分享比例，使三者成為我國城市稅收的主要來源。

（2）進行城市建設稅制的改革。城建稅作為一種專門用于城市公共事業(yè)和公共設施維護的特定目的稅，本身并沒有特定獨立的征稅對象，它是依據(jù)納稅人實際繳納的“三稅”稅額為依據(jù)征收的。城建稅改革的思路包括：讓城建稅成為一種針對商品和服務征收的獨立的稅種，稅率可以相對低但是要有特定獨立的征稅對象；城建稅的納稅人應該擴大到外商投資企業(yè)和外國企業(yè)，因為政府在提供公共事業(yè)和公共設施維護時，外資企業(yè)同樣享受到了其中的便利，所以就受益范圍來說，應該對其課征，而且對中外企業(yè)同時征稅有利于企業(yè)的公平競爭和稅賦平等；城建稅應該完全歸屬城市所有，不應再將其中的鐵道部、各銀行總行、各保險公司繳納的部分劃歸中央。

（3）完善稅收配套措施。具體措施包括：理清稅費關系，將一部分有稅收性質(zhì)的費轉(zhuǎn)變?yōu)槎?；加強征收管理，嚴格?zhí)法；完善轉(zhuǎn)移支付制度，緩解各城市的差異、保證城市經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

2.完善城市政府公共收費制度

“稅”和“費”作為國民收入分配的兩種形式，有著各自的地位和作用，兩者之間并不能相互替代；只有那些具有稅收性質(zhì)且宜于納入稅內(nèi)管理的收費項目，才能通過“費”改“稅”的辦法，盡可能納入稅收的軌道，并由稅務部門集中征管，這樣不僅可以提高其權威性，而且可以減少征收管理中的不規(guī)范現(xiàn)象，大大節(jié)省了征收成本。如將教育費附加改為教育稅，將社會保障統(tǒng)籌改為社會保障稅，改收養(yǎng)路費為燃油稅等。同時，要建立一個規(guī)范的收費定價體系，取締那些明顯不合理的收費項目；加快收費立法進程，用法律法規(guī)來規(guī)范和制約收費行為，建立一個征收、管理、檢查的收費執(zhí)法監(jiān)督體制，以期達到收費法制化、規(guī)范化和效益最大化的目的；此外，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構，裁減人員，大力節(jié)減開支，構造硬的政府預算機制，這是減少政府收費的重要途徑。

3.進行城市政府發(fā)行公債的制度設計

目前，我國發(fā)行地方政府債券的市場條件正逐漸具備，地方政府債券的市場需求巨大，發(fā)債動機強烈，債券的內(nèi)在品質(zhì)較高。而且，由于地方政府公債的發(fā)行成本低于中央銀行借款的資金成本，可以提高城市政府的積極性和主動性，也可以大大提高城市財政的吸納能力，為城市發(fā)展提供充足的財政資源。因此，可以逐步推出地方政府發(fā)行公債的試點，加強立法監(jiān)督，建立統(tǒng)一高效的組織管理機構，對地方政府公債實行中央和地方兩級管理體制，由中央政府全面掌握和嚴格控制各地的發(fā)債規(guī)模，同時由城市人大對城市政府的發(fā)債過程進行嚴格的審查和監(jiān)督。

4.繼續(xù)發(fā)展和完善城市土地批租市場

目前，土地收入是我國城市政府的非常重要的收入來源，在我國有許多城市政府實行了地方政府土地儲備制度，并由政府壟斷城市土地的買賣權，這也是我國城市政府土地收入不斷上升和房地產(chǎn)價格不斷上漲的重要原因。城市政府應充分遵循土地經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，不失時機地進行城市土地批租制度的改革，按照法律法規(guī)的規(guī)定穩(wěn)步推進土地批租規(guī)模和質(zhì)量的增長，為提高城市財政吸納能力提供重要的渠道和保障。