實(shí)際上，基層政府需要通過(guò)協(xié)商的方式與民眾溝通并爭(zhēng)取對(duì)方的合作，同樣民眾也需要通過(guò)協(xié)商的途徑表達(dá)意愿并經(jīng)由協(xié)商結(jié)果對(duì)政府產(chǎn)生約束力。公共治理中，隨時(shí)出現(xiàn)的大量的問(wèn)題如果都要經(jīng)由正式程序來(lái)進(jìn)行的話，協(xié)商成本太高，政府會(huì)不堪重負(fù)，而且在相對(duì)封閉的地域空間和熟人社會(huì)中，基層官員往往既不愿意違背上級(jí)指令又不愿意得罪民眾，因而正式協(xié)商往往難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性的結(jié)果。相反，非正式協(xié)商能夠迅速地解決問(wèn)題，節(jié)約行政成本，并使之在相對(duì)輕松的環(huán)境下開(kāi)展工作。

大橋洋一教授認(rèn)為非正式行政活動(dòng)出現(xiàn)的原因之一是:“當(dāng)行政機(jī)關(guān)與私人之間的關(guān)系是一種（并非考慮傳統(tǒng)理論的以第一次為限的）持續(xù)性的關(guān)系的時(shí)候，人們強(qiáng)烈地意識(shí)到要維持該種關(guān)系的結(jié)果便是，即便出現(xiàn)了問(wèn)題，人們也往往通過(guò)非正式手法的對(duì)話來(lái)解決問(wèn)題，而不是采用強(qiáng)制性的手法。換言之，桂木隆夫教授所說(shuō)的‘多回合的構(gòu)造’（這樣一種要求是指，社會(huì)糾紛解決過(guò)程的妥當(dāng)規(guī)則的形成應(yīng)當(dāng)是在一個(gè)回合、兩個(gè)回合、三個(gè)回合這樣的持續(xù)過(guò)程中，通過(guò)若干個(gè)行政活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)，那么）（非正式行政活動(dòng)）在行政和私人之間的關(guān)系中也得到了廣泛的認(rèn)可?！?sup>[30]

存在于程序的任何階段的大部分非正式行政協(xié)商不可能以合同形式出現(xiàn)。由于制度的原因，基層政府通常不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)行政協(xié)商，也由于正式協(xié)商會(huì)產(chǎn)生大量成本，一些對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)極為重要但并不具有重大社會(huì)影響力的事務(wù)，常常以非正式協(xié)商的方式進(jìn)行。在基層的商談中，民眾的意志往往是通過(guò)村寨精英來(lái)傳達(dá)的，在一些干部疏于治理的地方，村寨精英、經(jīng)濟(jì)能人甚至成為公共事務(wù)的管理者或者民眾協(xié)商的對(duì)象，民眾在他們的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)政府形成壓力，并達(dá)到落實(shí)協(xié)商結(jié)果的目的。

站在政府的立場(chǎng)，在促成雙方達(dá)成共識(shí)的過(guò)程中，無(wú)論從節(jié)約行政成本還是從治理效果方面考量，政府和行政機(jī)關(guān)更多的是運(yùn)用吸引力優(yōu)于使用強(qiáng)制力。因?yàn)槭褂脤?duì)話、協(xié)商、說(shuō)服、指導(dǎo)等便于民眾理解的程序性方式，以實(shí)現(xiàn)公共利益兼顧個(gè)人利益為目標(biāo)，易于得到民眾的理解和配合。在協(xié)商過(guò)程中，地方能人可以發(fā)揮極大的作用，他們是協(xié)商過(guò)程及協(xié)商結(jié)果落實(shí)的關(guān)鍵。村寨精英來(lái)自民眾，深受民眾信賴，這些人所參與的基于公開(kāi)、公正的交往程序達(dá)成的協(xié)商較易獲得民眾的認(rèn)同，政府行為的合法性自然也會(huì)得到認(rèn)可。同時(shí)，作為本地精英，他們具有相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和清晰的認(rèn)識(shí)，能夠理解政府意圖，又能準(zhǔn)確地以適當(dāng)?shù)姆绞綄⑵鋫鬟_(dá)給當(dāng)?shù)孛癖?，從而為雙方達(dá)成共識(shí)奠定基礎(chǔ)，并在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上起到橋梁作用。反之，強(qiáng)制手段有可能會(huì)導(dǎo)致政府公共信用喪失，引起民眾對(duì)政府的不滿甚或反彈。

如上所述，行政協(xié)商的正式程序費(fèi)用高昂、拖沓、無(wú)法避免科層制帶來(lái)的影響，以至于有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)放棄原來(lái)方案，改用其他不必聽(tīng)證、協(xié)商的方案來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，或者僅對(duì)爭(zhēng)議不大的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商以節(jié)約行政成本。事實(shí)上，在實(shí)踐中除了上述涉及面廣、關(guān)注度高的問(wèn)題外，行政中的大量事務(wù)也需要協(xié)商解決，但是如果事事都依上述程序，協(xié)商將無(wú)法進(jìn)行?！肮矙C(jī)構(gòu)必須為公共利益而擁有時(shí)刻行使裁量權(quán)力的自由，這被認(rèn)為是公法上的一項(xiàng)原則?！?sup>[31]但是，如果這些隨時(shí)需要行使的自由裁量權(quán)都通過(guò)正式程序來(lái)進(jìn)行，將會(huì)使行政不堪沉重的成本，而通過(guò)非正式的磋商與對(duì)談是一個(gè)行之有效的途徑。

基層行政與民眾的根本利益密切相關(guān)，因而民眾參與基層行政決策的愿望非常強(qiáng)烈，如果無(wú)視民眾的參與愿望，甚或強(qiáng)制行政，將會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)面影響?！叭绻陶劊ㄒ约叭缥覀儗⒖吹降?，其程序以商談方式加以論證的談判）…成為一個(gè)可以形成合理意志的場(chǎng)所的話，那么法律的合法性最終就依賴于一種交往的安排:作為合理商談的參與者，法律同伴必須有可能考察一有爭(zhēng)議規(guī)范是否得到，或有無(wú)可能得到所有可能相關(guān)者的同意?！?sup>[32]雙方的溝通與協(xié)調(diào)，除正式的聽(tīng)證會(huì)之外，必須增加一些靈活的、低成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方的溝通和交流，以資實(shí)現(xiàn)基層民眾的行政參與權(quán)。聽(tīng)證在基層是一個(gè)所費(fèi)不低的程序，而且相對(duì)正式的程序而言，其會(huì)對(duì)村民的表達(dá)能力、表達(dá)形式提出較高的要求，因而給雙方協(xié)商帶來(lái)一些障礙。

哈貝馬斯提出:“假設(shè)協(xié)商政治被放大到成為塑造社會(huì)整體的結(jié)構(gòu)，那么法律體系中確認(rèn)的社會(huì)多元模式將擴(kuò)充為一個(gè)自我組織的社會(huì)，并把這個(gè)復(fù)雜的社會(huì)視為一個(gè)整體。”這是一個(gè)不可能的任務(wù)，“因?yàn)槊裰鞒绦驊?yīng)當(dāng)設(shè)置于它無(wú)法自我控制的背景中”。因此，哈貝馬斯提出了協(xié)商政治雙軌模式。在這一模式中，司法與立法活動(dòng)中正式?jīng)Q策領(lǐng)域的協(xié)商程序，與發(fā)生在公共領(lǐng)域中由意見(jiàn)組成的非正式程序相互補(bǔ)充。正式?jīng)Q策領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)商程序，通過(guò)共同合作解決實(shí)際問(wèn)題來(lái)塑造集體意志，同時(shí)通過(guò)調(diào)整非正式意見(jiàn)的形成過(guò)程使現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的問(wèn)題得到確認(rèn)、闡釋或成為議題……程序受限制的正式協(xié)商機(jī)制和決策及程序不受限制的非正式的意見(jiàn)形成過(guò)程的分工是有效的，只要民主形成的意愿取決于非正式的公共意見(jiàn)的提出。從理想的角度看，非正式公共意見(jiàn)形成于未受破壞的政治公共領(lǐng)域中，非正式的公共領(lǐng)域必須得到基層的支持，而在該社會(huì)中平等的公民權(quán)已得到有效的實(shí)現(xiàn)。^[33]

由此表明，行政協(xié)商程序?qū)⒅鲃?dòng)權(quán)交給了行政主體與行政相對(duì)人，其步驟、順序、方式和時(shí)間原則上均可由行政主體與行政相對(duì)人雙方?jīng)Q定。與法律明確規(guī)定的正式程序相對(duì)而言，行政協(xié)商雖然具備較高的自由度，但并不意味著行政主體可以恣意妄為。此種非正式程序仍需符合行政程序的基本要求，并符合依法行政的基本要求?！?/p>

“岑格等則將正式制度定義為由具有正式地位的諸如正式行政當(dāng)局和所有權(quán)者規(guī)定與施行的、能夠很容易通文本文件和規(guī)章觀察到的規(guī)則，包括明確的激勵(lì)、契約條款以及權(quán)益關(guān)系規(guī)定的企業(yè)邊界。而非正式制度是建立在隱含的默契和協(xié)議的規(guī)則之上，它們大都來(lái)源于社會(huì)，不以文本文件表現(xiàn)出來(lái)，而且未經(jīng)正式認(rèn)可，非正式制度包括社會(huì)規(guī)范、慣例以及政治過(guò)程?；蛘叻钦街贫仁且圆灰匝悦鞯睦斫鉃榛A(chǔ)，不成文的、不必要獲得正式地位的規(guī)則。”^[34]

綜上，作為行政程序的行政協(xié)商制度，較之行政行為的定位更具兼容性與能動(dòng)性，可直接在現(xiàn)有行政活動(dòng)中發(fā)揮積極作用，在吸收公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，避免傳統(tǒng)法治“以權(quán)力制約權(quán)力”的弊端。但需要明確的是，行政協(xié)商制度不能因“合意”而致使公權(quán)力權(quán)威受損、公共利益蒙受損失，行政主體與行政相對(duì)人之間的妥協(xié)與讓步必須符合法律的規(guī)定，這也是行政協(xié)商制度運(yùn)行的邊界。因此，并不是所有的行政行為都可以適用行政協(xié)商程序，這也是由于其自身個(gè)案針對(duì)性的特征所決定的。在此，依據(jù)前文對(duì)行政協(xié)商的概念界定，本書(shū)認(rèn)為其只能適用于部分抽象行政行為與具體行政行為，這也是其區(qū)別于正式程序的重要特點(diǎn)。^[35]…

最后，無(wú)論是相對(duì)正式的程序還是非正式的程序，行政協(xié)商的程序都需要不斷創(chuàng)新發(fā)展，因?yàn)楹侠淼某绦蛟O(shè)計(jì)是協(xié)商民主的重要保障。另外，搭建了基層社區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)，并不意味著協(xié)商民主就能夠自動(dòng)地得到發(fā)展，還需要有結(jié)構(gòu)化的協(xié)商程序、合理的議事規(guī)則和相應(yīng)的技術(shù)手段來(lái)保障其品質(zhì)。