隨著公共政策分析在政策科學(xué)中作為一個相對獨立方向的發(fā)展，政策學(xué)家也開始重視對公共政策分析的概念進行界定。公共政策分析（Public Policy Analysis）一詞是由美國政策學(xué)家查爾斯·林德布洛姆在1958年發(fā)表的《政策分析》（Policy Analysis）一文中首次提出來的。^[1]自公共政策分析概念提出來，很多政策學(xué)家都從不同角度和不同層面出發(fā)對公共政策分析的含義作出界定。概括來說，政策學(xué)家對公共政策分析作出界定大體可以劃分為五種類型。

第一種類型是從非常寬泛的角度理解公共政策分析，認(rèn)為公共政策分析是研究社會問題和解決社會問題的學(xué)問。斯圖亞特·奈格爾（Stuart S.Nagel）和托馬斯·戴伊是這種界定的代表。奈格爾認(rèn)為，政策分析是政府對社會問題決策的性質(zhì)、原因和效果的研究。戴伊認(rèn)為，“政策分析的目的是研究政府行為的內(nèi)容，為什么政府會采取這些行動，以及它們會產(chǎn)生怎樣的影響（如果有的話）”^[2]。很明顯，戴伊認(rèn)為公共政策分析是關(guān)于政府做什么、公共政策產(chǎn)生原因以及后果的分析。我國政策學(xué)家陳慶云也從較為寬泛的角度理解公共政策分析，他指出，“公共政策分析是對政府為解決各類公共政策問題所選擇的政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實施效果的研究”^[3]。這種對公共政策分析的寬泛理解實際上將公共政策分析等同于政策科學(xué)，反映了拉斯韋爾和葉海卡·德洛爾（Yehezkel Dror）所倡導(dǎo)的政策科學(xué)傳統(tǒng)。

第二種類型是從采用分析方法解決政策問題的角度來界定公共政策分析，強調(diào)公共政策分析是一門應(yīng)用性的學(xué)科，認(rèn)為公共政策分析是采用相應(yīng)的分析方法，產(chǎn)生政策相關(guān)知識和信息，分析政策問題和解決政策問題的過程。愛德華·奎德（Edward S.Quade）、查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf）和威廉·鄧恩（William N.Dunn）是這種界定的代表。蘭德公司數(shù)學(xué)部領(lǐng)導(dǎo)人奎德指出，政策分析是“任何一種以這種方式提供信息的分析，其目的都是為政策制定者運用他們的判斷力打下更好的基礎(chǔ)……在政策分析中，‘分析’一詞是從它最普遍的意義上被使用的；它包括直覺和判斷力的運用，包括通過把政策分析分成若干組成部分而對政策進行的檢查，還包括新的可替代方案的設(shè)計和綜合。涉及的活動從為更好地理解預(yù)料的問題而進行的研究到已完成方案的評價。有些政策分析是非正式的，僅指詳細的思考，然而正式的政策分析要求廣泛收集資料和用復(fù)雜的數(shù)學(xué)過程進行精心的計算”^[4]。同為蘭德公司的沃爾夫也認(rèn)為，公共政策分析是把科學(xué)理論方法應(yīng)用于解決政策的選擇和實施問題，這些政策包括國內(nèi)、國際及國家安全事務(wù)等方面。^[5]

鄧恩在奎德和沃爾夫的基礎(chǔ)上也提出對公共政策分析的理解，他認(rèn)為，政策分析是“通過設(shè)法綜合和改變一些學(xué)科的基本內(nèi)容和方法，提供解決具體政治背景下的問題時可用的政策相關(guān)信息，而不再像傳統(tǒng)學(xué)科那樣對經(jīng)驗性規(guī)律進行解釋。并且，政策分析的目的也不僅僅限于提供‘事實’；政策分析者還設(shè)法提供關(guān)于價值及可取得行動方法的信息。因此，政策分析不僅包括政策建議，還包括政策評價”^[6]。我國政策學(xué)家宋錦洲對公共政策分析的理解與奎德、鄧恩等人頗為相似，他認(rèn)為，“政策分析是一個跨學(xué)科的、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域，它采用各種研究或論證方法，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變與公共政策相關(guān)的信息，以便幫助決策者或當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題。政策分析所涉及的整個政策過程，包括問題界定、目標(biāo)確定、方案選擇和效果評估等環(huán)節(jié)。在政策分析中，方法論占有主導(dǎo)地位”^[7]。這種對公共政策分析的理解比前一種范圍要小，前一種界定只是說公共政策分析是解決社會問題的學(xué)問，而這種界定則指出公共政策分析是采用分析方法來解決公共問題的過程。

第三種類型是從備選方案評估和選擇的角度界定公共政策分析，認(rèn)為公共政策分析是對公共政策備選方案的評估和分析，以幫助決策者作選擇的過程。小邁克雷（Ducan Macrae，Jr.）、巴頓（Carl V.Patton）和R.M.克朗（R.M.Krone）等人是這種界定的代表。小邁克雷認(rèn)為，政策分析可以定義為“憑借推力和證據(jù)的運用，在一組備選方案中選擇出最好的政策”。巴頓認(rèn)為，“政策分析是關(guān)于備選方案（計劃或項目）的技術(shù)和經(jīng)濟的可行性，政治的可接受性、執(zhí)行戰(zhàn)略和政策選擇結(jié)果的系統(tǒng)的評估”?？死收J(rèn)為，從方法論角度看，政策科學(xué)包括五個基本范疇：政策戰(zhàn)略、政策分析、政策制定系統(tǒng)的改進、政策評估、政策科學(xué)的進展。這里所講的政策分析是指依照政策方案與政策目標(biāo)之間的關(guān)系，及其可能產(chǎn)生的多種結(jié)果與相關(guān)規(guī)則，在各種已知備選方案中確定一個最好的政策方案的過程。^[8]斯圖亞特·S.尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。^[9]我國政策學(xué)家張金馬也認(rèn)為，“政策分析是政策科學(xué)的研究方法論。這個規(guī)定指出了政策分析的目的、內(nèi)容，并指出了政策分析與其它相關(guān)學(xué)科的區(qū)別。政策分析的目的是幫助決策者制定和改進政策，它在廣泛搜集信息和資料的基礎(chǔ)上，幫助決策者闡釋目標(biāo)，尋找備選方案，預(yù)測方案的效果，建立模型并對方案作出評估，從而為決策選出最佳行動方案”^[10]。

很明顯，從備選方案評估和選擇的角度理解公共政策分析，其范圍又比前一種對公共政策分析界定的范圍要小。前一種對公共政策分析的理解將政策問題、政策目標(biāo)、政策方案、政策效果都納入政策分析的范圍，而這種對公共政策分析的理解僅僅將政策分析限于對政策方案選擇的分析，而不包括對其他環(huán)節(jié)的分析。

第四種類型是從新型社會關(guān)系構(gòu)建的角度理解公共政策分析。美國學(xué)者米切爾·懷特（Michael White）認(rèn)為，人們很少能選定一勞永逸、自成一體、所有人都能領(lǐng)會的政策。^[11]因此，政策分析的目的并不是要產(chǎn)生某種一錘定音的政策建議，而是要幫助人們對現(xiàn)實可能性和期望之間有逐漸一致的認(rèn)識，從而產(chǎn)生一種新型的社會相互關(guān)系與“社會心理”模式。這種模式不僅能夠使人們對政府的某項職能有新的認(rèn)識，而且還使人們的行為或活動趨于一致，由此減少沖突的可能性。懷特還指出，政策學(xué)的傳統(tǒng)觀點將政策分析視為求解政策問題的技術(shù)，這種把“技術(shù)手段看得比目的更重要”的觀點是對公共政策分析的曲解。從新型社會關(guān)系構(gòu)建的角度看待公共政策分析比將公共政策分析視為解決問題的技術(shù)更為重要，因為它把“社會”放在比較突出的位置，為政策分析的技術(shù)前景和理想社會之間建立起更好的橋梁。

第五種類型是從強調(diào)政策分析作為一種職業(yè)來界定公共政策分析。美國政策學(xué)家戴維·L.韋默（David L.Weimer）和加拿大政策學(xué)家艾丹·R.維寧（Aidan R.Vining）認(rèn)為，公共政策是“一種客戶導(dǎo)向性建議，這些建議與公共決策有關(guān)，并反映了社會價值”^[12]。這個定義強調(diào)兩點內(nèi)容：一是強調(diào)政策分析是一種職業(yè)行為，即公共政策分析是政策分析家向其客戶提供建議的過程；二是政策分析家所提的建議必須與公共決策有關(guān)，體現(xiàn)出社會價值。這并不意味著政策分析者一定要在公共機構(gòu)工作，在私營機構(gòu)工作也是可以的，只要他們所作的政策分析考慮到全面的社會影響。^[13]韋默和維寧這樣定義公共政策分析，有兩個原因，首先是強調(diào)政策分析方法應(yīng)用的重要性，因為如果將政策分析視為一種職業(yè)，堅持以提供有用建議給客戶為中心，那么自然而然就會意識到學(xué)習(xí)各種政策分析方法和技巧的重要性。其次是盡管政策分析主要是為客戶服務(wù)，但是公共政策還將產(chǎn)生一系列社會價值，因此必須強調(diào)政策分析中社會價值的重要性，而這點經(jīng)常被忽視。

如前一節(jié)所述，公共政策涵蓋社會各個領(lǐng)域，具有復(fù)雜性和多樣性，不容易對它進行準(zhǔn)確的定義。作為公共政策研究方法論的公共政策分析，其含義同樣不好界定，因此政策學(xué)家從不同角度解釋公共政策分析也就不足為怪了。這些對公共政策分析含義的不同解釋盡管有可能會引起我們對公共政策分析理解的混亂，然而這些解釋本身并沒有對錯之分，而且還從不同角度反映了公共政策分析的本質(zhì)，有助于我們從不同視角透視公共政策分析，因此它們都是值得借鑒的。通過對這些公共政策分析含義的分析，我們認(rèn)為可以這樣定義公共政策分析：公共政策分析是指政策分析者為了解決公共問題，采用各種分析方法對公共問題、政策目標(biāo)、政策方案、政策執(zhí)行和政策效果進行分析，以向決策機構(gòu)和決策者提供有關(guān)政策信息和建議的過程。對于公共政策分析的含義，我們可以從如下三個方面具體來理解。

首先，政策分析者是政策分析的主體，即具體從事政策分析的人員。他們并不僅僅來自于公共機構(gòu)，包括大學(xué)機構(gòu)的專家學(xué)者、專業(yè)機構(gòu)的分析人員甚至是私營機構(gòu)的人員，只要他們對公共問題進行分析，所提政策建議涉及社會公眾利益，這些人員都可以納入政策分析者的范疇。因此，政策分析者的范圍是較為寬泛的，這點需要與政策制定者或決策者相區(qū)別，政策制定者或決策者是公共機構(gòu)中享有某些公共權(quán)力的人員，而政策分析者并不一定享有公共權(quán)力，專家學(xué)者、專業(yè)機構(gòu)的分析人員和私營機構(gòu)人員都沒有享有公共權(quán)力，他們只是接受公共機構(gòu)的委托向其提供有關(guān)政策分析的信息和建議。

其次，公共政策分析的內(nèi)容并不僅僅是確定政策目標(biāo)，選擇最優(yōu)的政策方案，而且還包括對公共問題、政策執(zhí)行和政策效果的分析。由于公共政策動態(tài)運行過程包括政策問題認(rèn)定、政策目標(biāo)和方案的確定、政策執(zhí)行、政策評估等環(huán)節(jié)，因此公共政策分析也理應(yīng)包括這些內(nèi)容。在這里需要對公共問題和政策問題作出區(qū)分，公共問題是社會上多數(shù)成員產(chǎn)生影響的問題，而政策問題是納入政府議程的公共問題，顯然，公共問題的范圍大于政策問題。公共政策分析既可能是對政策問題進行分析，也可能是對公共問題進行分析，因為政策分析者并不僅僅是公共機構(gòu)的人員，專家學(xué)者、專業(yè)機構(gòu)的分析人員和私營機構(gòu)人員也可以就某個公共問題進行分析，向政府提出建議，從而引起政府對該公共問題的注意。

最后，公共政策分析是運用各種分析方法進行的分析。公共政策分析方法包括定量分析方法和定性分析方法兩種。定量分析是指“對社會現(xiàn)象的數(shù)量特征、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化的分析，其功能在于提示和描述社會現(xiàn)象的相互作用和發(fā)展趨勢”^[14]。據(jù)此定義，公共政策分析中定量分析方法是指將公共政策的有關(guān)特征和內(nèi)容用數(shù)量的形式來表示，并對這些數(shù)值進行運算和分析的方法。公共政策分析中的定量分析方法是多種多樣的，主要包括成本—收益分析、成本—效用分析、政策問題構(gòu)建方法、政策規(guī)劃的方法（排隊論、線性規(guī)劃等）、預(yù)測分析（時間序列分析、回歸分析、貼現(xiàn)率分析、馬爾可夫模型等）、決策分析、政策效果分析等。定性分析是指“根據(jù)社會現(xiàn)象或事物所具有的屬性和在運動中的矛盾變化，從事物的內(nèi)在規(guī)定性來研究事物的一種方法或角度”^[15]。據(jù)此定義，公共政策分析中定性分析方法是指對公共政策有關(guān)問題的本質(zhì)和內(nèi)在屬性進行分析的方法。定性分析方法主要包括德爾斐分析法、價值分析方法、利益分析、可行性分析、超理性分析（運用直覺、靈感、判斷力等進行分析）、主觀概率預(yù)測方法等。在西方國家公共政策分析發(fā)展進程中，政策學(xué)家非常重視發(fā)展和應(yīng)用定量分析方法，而從近十幾年中國公共政策分析發(fā)展情況看，政策學(xué)家對于定量分析方法的重視程度仍然不夠，使得政策分析缺乏合理性和科學(xué)性，導(dǎo)致所提政策建議難以為政府部門所接受。因此，不管是為了推動公共政策分析理論的發(fā)展，還是加強公共政策分析的實際應(yīng)用性，都必須重視公共政策定量分析方法，加強定量分析方法的研究和應(yīng)用。