大調(diào)解的產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展都根植于我國深厚的調(diào)解文化。依靠社會(huì)輿論和道德力量、采取調(diào)和的辦法，令矛盾糾紛得到平息和化解，排除紛爭(zhēng)，調(diào)整人們之間的關(guān)系，以維持正常的社會(huì)生活秩序，是調(diào)解的最基本內(nèi)涵。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)型期的矛盾凸顯，傳統(tǒng)調(diào)解面臨無法及時(shí)應(yīng)對(duì)各類矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)困境。因此出現(xiàn)了綜合各類糾紛化解方式，改變調(diào)解單一作用、各自為政的調(diào)處格局的大調(diào)解機(jī)制。聯(lián)合司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解，在加強(qiáng)傳統(tǒng)調(diào)解的基礎(chǔ)上形成“三位一體”的大調(diào)解機(jī)制，符合中國的文化傳統(tǒng)和國情，符合中國轉(zhuǎn)型期構(gòu)建和諧社會(huì)的要求和解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾糾紛的需要。但是，在推進(jìn)大調(diào)解的同時(shí)，必須考慮到我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治需求。因此，如何通過司法建立規(guī)則，提升法院在處理矛盾糾紛中的領(lǐng)導(dǎo)性和獨(dú)立性，維護(hù)審判權(quán)威和保證司法程序的正當(dāng)性，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的法律制約，維系和發(fā)展司法改革的成果，防止對(duì)司法公信力的損害，是大調(diào)解運(yùn)行和實(shí)踐過程中必須關(guān)注和研究的問題。

要平衡大調(diào)解和法治，實(shí)現(xiàn)多元化糾紛化解機(jī)制在法治社會(huì)中的運(yùn)行和完善，必須對(duì)不同情況采用不同的應(yīng)對(duì)方式，防止過分強(qiáng)調(diào)調(diào)解率而扭曲調(diào)解本身的性質(zhì)，同時(shí)保證司法的最高權(quán)威性，在正確理解和運(yùn)用“能動(dòng)司法”的基礎(chǔ)上，尊重司法規(guī)律和現(xiàn)實(shí)國情，堅(jiān)持能動(dòng)主義與克制主義相結(jié)合，根據(jù)不同情況有所為有所不為（龍宗智，2010）。特別是針對(duì)行政爭(zhēng)議和涉及地方政府的糾紛，在中國社會(huì)，調(diào)解對(duì)化解沖突和實(shí)現(xiàn)雙贏結(jié)果的效果好過司法判決。這是因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，原有規(guī)范失效，而新的規(guī)范又因社會(huì)關(guān)系不成熟而尚未得到有效建立，對(duì)一些社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)行為進(jìn)行法律評(píng)價(jià)存在一定困難。特別是在規(guī)范評(píng)價(jià)上認(rèn)為不合理的行為但又有其某種程度的社會(huì)合理性，比如當(dāng)下的征地拆遷糾紛、勞資矛盾等問題。因此在處理這類問題時(shí)，采取調(diào)解等更為“軟性”的方式，通過勸解溝通和利益協(xié)調(diào)更有助于實(shí)現(xiàn)糾紛的化解。

另一方面，從法院的資源配置能力和對(duì)法律關(guān)系調(diào)整能力的局限性角度看，更證明訴訟外的糾紛化解機(jī)制具有非常重要的地位和意義。法院對(duì)資源的配置只能進(jìn)行調(diào)整而無法做到增量，而在群體性糾紛處理中，通過調(diào)解可以增加當(dāng)事人對(duì)地方政府的認(rèn)同和信任，尤其避免群體性事件的出現(xiàn)。特別在動(dòng)拆遷補(bǔ)償糾紛，知青和復(fù)、退軍人救濟(jì)方面往往缺乏足夠的法律、法規(guī)上的根據(jù)和支持，通過調(diào)解對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服和動(dòng)員，在協(xié)商和溝通中化解矛盾，可以實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)法院能力有限和資源增量的效果（龍宗智，2010:99）。盡管西方法治思想和實(shí)踐發(fā)展到19世紀(jì)一直傾向于剛性法治，強(qiáng)調(diào)法律的非人格性質(zhì)，如洛克認(rèn)為“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時(shí)的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治”以及孟德斯鳩闡述有關(guān)三權(quán)分立制度中法官的地位和角色，認(rèn)為“國家的法官不過是法律的代言人，是法律的‘嘴’”（洛克，1993;孟德斯鳩，1993）。但在20世紀(jì)以后，由于社會(huì)境況的變化，西方法治模式無論在思想上還是在實(shí)踐上都呈現(xiàn)出一些柔化的現(xiàn)象。在處理和解決中國的群體性糾紛的時(shí)候，法院的“剛性”裁決往往難以被民眾充分信任和服從，特別是當(dāng)裁判意見與群體性糾紛的民意相違背的時(shí)候（侯健，2004）。加上由于裁判資源有限，近年來法院盡量不受理集資糾紛等牽涉多數(shù)人利益，難以裁判的糾紛案件，即使它們完全符合訴訟的要件。

從我國調(diào)解的歷史發(fā)展來看，調(diào)解制度本身也經(jīng)歷了不斷法制化的發(fā)展過程。我國憲法明確了人民調(diào)解委員會(huì)的地位，1989年國務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對(duì)人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》規(guī)定的“著重調(diào)解”改為“自愿合法調(diào)解”，確立了現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》取消了1990年《行政復(fù)議條例》關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定。2007年頒布的國務(wù)院《行政復(fù)議法實(shí)施條例》明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，在行政復(fù)議中也最終確立了調(diào)解制度。但是在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和社會(huì)快速發(fā)展的當(dāng)下，大調(diào)解也需要與時(shí)俱進(jìn)。特別需要在依法治國的大背景下針對(duì)既有問題進(jìn)行完善和更新，將大調(diào)解機(jī)制納入法制軌道，達(dá)到更有效地預(yù)防、處理和化解矛盾的目標(biāo)。

所謂大調(diào)解的法治化，是指大調(diào)解中的調(diào)解主體、調(diào)解手段、調(diào)解依據(jù)、調(diào)解結(jié)果、調(diào)解目標(biāo)等要素的法治化，主要集中在以下幾個(gè)方面。首先需要正確處理好政策治理與法律治理的關(guān)系，保證調(diào)解依據(jù)的法治化。政策和法律在中國社會(huì)具有各自的優(yōu)勢(shì)和重要性。一種社會(huì)關(guān)系，究竟是由政策來調(diào)整還是由法律來調(diào)整，要根據(jù)其自身性質(zhì)和特點(diǎn)來決定。而一個(gè)國家究竟應(yīng)以政策來治理還是應(yīng)以法律來治理也是由其所處的發(fā)展階段和面臨的歷史任務(wù)決定的。中華人民共和國成立之初，我國主要是依靠黨的政策實(shí)現(xiàn)治理。因當(dāng)時(shí)面臨戰(zhàn)后復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，以及鞏固新生的國家政權(quán)的緊迫任務(wù)，形勢(shì)和環(huán)境尚未允許通過制定完備的法律體系來指導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)。因此早期國家建設(shè)是以黨的政策為主法律為輔開展的。但隨著國家政權(quán)的鞏固和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，再依靠政策治國已經(jīng)不可取也無法實(shí)現(xiàn)有效的善治。因此，我國逐步加強(qiáng)立法、健全法制，法律在調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系中的作用越來越大。相應(yīng)地，我國的社會(huì)治理也逐步從依靠政策過渡到既依靠政策又依靠法律的階段，再進(jìn)一步過渡到主要依靠法律。1997年，黨的十五大提出依法治國的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的決定，這些標(biāo)志著中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從主要依靠政策治國到主要依靠法制治國的根本理念的轉(zhuǎn)變（陳保中，2016）。但在實(shí)際運(yùn)作層面，還需要時(shí)間和法制發(fā)展來慢慢實(shí)現(xiàn)完全轉(zhuǎn)變。對(duì)大調(diào)解機(jī)制而言，同樣需要逐步實(shí)現(xiàn)從以政策為基準(zhǔn)到以法律為基準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，這是完善大調(diào)解機(jī)制的關(guān)鍵。盡管政策主導(dǎo)對(duì)社會(huì)治理具有一定的引導(dǎo)作用，但不可否認(rèn)，政策主導(dǎo)的治理方式存在很大的局限性。因?yàn)楫?dāng)下最為棘手的矛盾糾紛往往與政策執(zhí)行失誤和歷史遺留問題密切相關(guān)。雖然我國不斷強(qiáng)調(diào)法治對(duì)糾紛化解和社會(huì)治理的重要性，但在實(shí)踐上，政策依然具有重要而深遠(yuǎn)的影響。正確認(rèn)識(shí)和處理政策與法律的關(guān)系，在法治基礎(chǔ)上依靠黨的政策指引法律的制定和落實(shí)，對(duì)維護(hù)法治和化解矛盾都具有極其關(guān)鍵的作用。

其次是各類調(diào)解方式、糾紛化解資源的全面整合，保證調(diào)解手段的法治化。大調(diào)解的基本內(nèi)涵就是將司法、行政和人民調(diào)解高效有機(jī)整合，充分利用資源最大化效果，同時(shí)減少對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)的糾紛化解成本及其可能存在的負(fù)面影響。而資源整合的關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)矛盾調(diào)解模式中缺乏信息交流、各部門各自為政、條塊分割、缺乏合作溝通的弊病。要形成大調(diào)解內(nèi)部有機(jī)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，必須提升各部門的聯(lián)動(dòng)和合作，減少溝通阻礙和壁壘，面對(duì)多樣化、復(fù)雜化的問題可以及時(shí)調(diào)動(dòng)所需要的人力物力，采取綜合多樣化的手段解決矛盾。然而，大調(diào)解的運(yùn)行并不排斥訴訟（于浩、徐媛媛，2013）。一方面，通過調(diào)解可以緩和本土社會(huì)習(xí)俗與現(xiàn)代法律規(guī)則的沖突，特別是符合某些糾紛的自身特點(diǎn)及其與國家政策的密切關(guān)聯(lián)性，滿足當(dāng)事人多元化的需求并找到靈活的化解糾紛方式。另一方面，也可以起到保護(hù)司法資源的作用，而司法作為社會(huì)糾紛解決體系中最具普適性、規(guī)范性、可預(yù)測(cè)性和終局性的糾紛解決方式，是無法被完全替代的。司法是保障正義的最后一道防線。

第三，大調(diào)解法治化必須要求暢通民眾表達(dá)的渠道。矛盾糾紛解決的前提就是訴求表達(dá)渠道的暢通。特別當(dāng)糾紛涉及多個(gè)部門時(shí)，如果部門與部門之間推諉、部門內(nèi)部推諉，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人花費(fèi)的成本越來越大，矛盾糾紛日趨復(fù)雜，當(dāng)事人的調(diào)解、和解意愿逐漸降低，很容易導(dǎo)致矛盾激化，造成不可挽救的損失。而構(gòu)筑大調(diào)解機(jī)制，其目的就是杜絕推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，給當(dāng)事人提供更多及時(shí)有效的糾紛解決途徑。大調(diào)解的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)正是突破過往以一個(gè)機(jī)構(gòu)越俎代庖履行其他部門的調(diào)解職能和任務(wù)，或者單一部門推諉拖延而無法有效解決問題的情況，通過各個(gè)相關(guān)部門工作觸角的延伸和資源的共享，以實(shí)現(xiàn)及早發(fā)現(xiàn)問題、增進(jìn)不同機(jī)構(gòu)溝通和合作，從而實(shí)現(xiàn)“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的戰(zhàn)略預(yù)期。

第四，對(duì)糾紛調(diào)解領(lǐng)域的適當(dāng)擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)果和目標(biāo)的法治化。突破傳統(tǒng)人民調(diào)解僅限于民事糾紛的局限，大調(diào)解對(duì)行政糾紛具有獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)。從各地大調(diào)解的相關(guān)規(guī)定來看，其受案范圍不僅包括公民與公民之間，公民與法人或其他組織之間的民事爭(zhēng)議，同時(shí)涵蓋了公民與其他組織特別是行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議。行政爭(zhēng)議是指“行政主體在行使公權(quán)力過程中與相對(duì)人（公民、法人和其他組織）之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的爭(zhēng)議”（楊書翔，2004）。但是，對(duì)行政爭(zhēng)議的理解還不能僅限于此，因?yàn)樗饺死嬷g的不均衡或沖突也可能引發(fā)行政爭(zhēng)議，如行政主體對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，一旦裁決作出后，便打上了公權(quán)力的烙印，若當(dāng)事人對(duì)裁決不服，便可對(duì)行政主體申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，從而將民事爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議（丁玉海、于麗霞，2013）。此外，行政爭(zhēng)議也并非僅僅產(chǎn)生于行政主體與行政相對(duì)人之間，行政主體之間也可以引發(fā)行政爭(zhēng)議，如行政主體之間因職權(quán)不明導(dǎo)致不履行職責(zé)或推卸責(zé)任而引發(fā)的爭(zhēng)議。針對(duì)這類糾紛，特別是涉及過往政策矛盾導(dǎo)致的糾紛，如果僅限于司法途徑，往往無法令糾紛各方得到滿意的化解。

當(dāng)然大調(diào)解在法治化過程中也面臨很多困境，主要源于政策與司法的不完全協(xié)調(diào)性甚至出現(xiàn)沖突。我國黨政部門處理社會(huì)問題的主要依據(jù)是政策，支配其行動(dòng)方案的是地方行政管理需要與領(lǐng)導(dǎo)決策，而不完全是法律。造成的現(xiàn)實(shí)后果就是，很多經(jīng)過“大調(diào)解”的案件進(jìn)入訴訟程序后，法院缺乏適當(dāng)處理或解決的依據(jù)。再者，在大調(diào)解過程中，由于法院提前介入了糾紛的處理，導(dǎo)致在日后的司法審判過程中無法完全“擺正立場(chǎng)”。糾紛當(dāng)事人就此認(rèn)為法院無法解決問題，進(jìn)而直接申訴、信訪，甚至暴力維權(quán)。最終，這些沒有化解的社會(huì)糾紛由于找不到適當(dāng)?shù)氖柰ㄇ啦坏貌恢饾u沉淀下來，并反復(fù)發(fā)作，進(jìn)而導(dǎo)致群體性事件、暴力事件越來越多，事態(tài)越來越嚴(yán)重（劉澍，2014）。轉(zhuǎn)型中國社會(huì)的一大表現(xiàn)便是從傳統(tǒng)的熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)甚或陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，在此過程中，人治的因素會(huì)更加黯淡，而強(qiáng)調(diào)規(guī)則至上的法治則自然成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)長治久安的不二選擇。法治視野下的法律具有確定性、可預(yù)測(cè)性、一般性與穩(wěn)定性等特征，在立法層面，法律為管理社會(huì)、解決糾紛提供了依據(jù);在執(zhí)法層面，執(zhí)法主體可以根據(jù)法律更好地管理社會(huì)，依法行政;在司法層面，司法機(jī)關(guān)適用法律，解決糾紛，確立人們行為的可預(yù)期性;在守法層面，文本中的制定法用以提高守法主體的權(quán)利義務(wù)意識(shí)。將大調(diào)解置于法治理念的蔭庇下，則在正當(dāng)性與合法性上得到了自在的證成。因此需要進(jìn)一步思考的是如何實(shí)現(xiàn)大調(diào)解主體的法治化，實(shí)現(xiàn)從政策治理到法律治理的真正轉(zhuǎn)變，特別是如何發(fā)揮能動(dòng)司法的作用，令大調(diào)解可以在新時(shí)期更有效地運(yùn)作。