我國農(nóng)村剩余勞動力大量存在，只要條件允許，這些農(nóng)村剩余勞動力隨時可能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工角色。農(nóng)村剩余勞動力越多，農(nóng)民工的基數(shù)就越多，農(nóng)民工到城鎮(zhèn)就業(yè)的競爭壓力就越大。為了從源頭上減少農(nóng)民工數(shù)量，必須完善有利于農(nóng)民工就地就業(yè)的土地政策綜合改革方案。

黨的十一屆三中全會以來，我國以人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營制度全面解體，實行了以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營體制。30年來，我國農(nóng)村土地政策發(fā)生了歷史性變遷，主要圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來展開。1978年至1983年是人民公社制度結(jié)束和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立的過渡時期，1982年《憲法》規(guī)定: “農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有”，1983年的中央一號文件，從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”“克服了管理過分集中和平均主義的弊病”。1984年至1991年，中央發(fā)出3個一號文件，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到穩(wěn)定，并進行了土地流轉(zhuǎn)的探索和實踐。1988年《憲法》規(guī)定: 任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定為土地轉(zhuǎn)包從理論上走進實踐奠定了法律依據(jù)。1992年至1999年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到深化。1993年將“家庭承包經(jīng)營”明確寫入《憲法》，國家規(guī)定“在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變”，對合同的嚴肅性、土地承包期、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面做出規(guī)定，進一步穩(wěn)定和完善土地承包政策。1998年“土地承包經(jīng)營期限為30年”的土地政策寫入了《土地管理法》，同時指出“少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營”。2000年，中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》指出，要加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)公結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。2002年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。2004年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》出臺。2005年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式出臺。

從我國土地政策來看，改革開放后的前20年主要是維持土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策不變，后10年是在穩(wěn)定農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村家庭承包制提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，使30%以上的農(nóng)民成為剩余勞動力(D·茲韋格，1986)。近年來，農(nóng)民依靠土地的產(chǎn)出收入越來越低，工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”越來越大，大量農(nóng)民不愿在農(nóng)村所承包的土地上生產(chǎn)就業(yè)，大量農(nóng)民背井離鄉(xiāng)去外打工，使得目前農(nóng)村土地大約有10%的耕地完全荒蕪，有15%的土地通過低效率的被動流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)出低下，土地流轉(zhuǎn)不暢是農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象存在的重要原因之一。而農(nóng)民工在城市尋找就業(yè)機會越來越困難，城市就業(yè)壓力越來越大。面對這些問題，有必要完善農(nóng)村土地政策進行綜合改革方案，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，研究如何進行土地流轉(zhuǎn)的政策制度完善和相應(yīng)的配套改革。

為了拓展土地對就業(yè)的吸納能力，完善土地政策綜合改革方案的核心內(nèi)容應(yīng)該包括:

(1)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營責(zé)任制實現(xiàn)得好、土地產(chǎn)出效益較高、有固定農(nóng)村勞動力長期在土地上耕耘者，繼續(xù)堅持土地承包經(jīng)營責(zé)任制的模式，維持土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，使大部分農(nóng)民立足自己承包經(jīng)營的土地就業(yè)。

(2)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)除了遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t外，還應(yīng)強調(diào)遵循政府主導(dǎo)的原則和高效的原則。政府主導(dǎo)原則是指，對近5年來，農(nóng)民所承包的土地正在荒蕪或低效率地被動流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致土地產(chǎn)出低，政府必須主動介入，在核算好農(nóng)戶利益并給予適當(dāng)補償?shù)幕A(chǔ)上政府指導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，甚至將土地收歸集體所有，采取其他經(jīng)營方式提高土地產(chǎn)出率。高效率主要體現(xiàn)在兩個方面: 一是土地本身在維持著較高的產(chǎn)出，二是土地上有必需的勞動力就業(yè)并有劃算的收入。建立合理的土地流轉(zhuǎn)機制，對有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民工，應(yīng)該允許他們按照市場價格轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，從而獲得農(nóng)民工在城鎮(zhèn)生活所必需的基本保證金和經(jīng)營資本，增強農(nóng)民工對就業(yè)成本的支付能力。

(3)推廣“四荒”拍賣模式。集體經(jīng)濟組織將荒山、荒地、荒灘、荒水的經(jīng)營權(quán)，一次性作價拍賣。拍賣年限、價格及其他相關(guān)事宜協(xié)商解決，簽訂合同。保證讓大多數(shù)農(nóng)戶參與競爭，盡可能讓有經(jīng)營能力的農(nóng)戶投入開發(fā)?！八幕摹迸馁u的意義是: 一是使用權(quán)連片拍賣，確定了承包者長期直接的經(jīng)濟效益，提高了集約化經(jīng)營程度。二是實現(xiàn)了勞動力、土地資源和資金的有效配合，有利于農(nóng)業(yè)剩余勞動力的就業(yè)。

(4)推行“股田制”。所謂“股田制”是對土地股份合作制的簡稱。農(nóng)民在自愿互利原則下，以土地使用權(quán)折價入股，使農(nóng)民對土地的占有形式從實物形態(tài)變?yōu)樨泿判螒B(tài)，推動土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營。具體做法是: 在口糧田按人頭均分的前提下，將全村經(jīng)濟田按村里人口，人均一股，每股為人均占有的土地畝數(shù)(稱為“股田”)，按股分紅(經(jīng)濟田承包費總額為經(jīng)濟田股金的紅利的總額)。實行“股田制”的村，除發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證外，還發(fā)放股權(quán)證，這樣便以股權(quán)的形式滿足了農(nóng)民按人頭均分經(jīng)濟田的要求。股東大會民主選舉理事會，制定“股田制”章程?！肮商镏啤睂嵭泻?，土地承包費作為每股紅利，按股分紅，每股多則二三百元，土地經(jīng)營者給予了放棄承包的農(nóng)民以合理的補償?！肮商镏啤钡膶嵤┐龠M了土地規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)民工在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)提供了機會。