一、完善名城土地科學(xué)利用與儲備的政策建議

1.強化土地利用與儲備對城市發(fā)展方向的引導(dǎo)作用

土地儲備的意義之一，就是實施土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的保證，將城市規(guī)劃落到實處，從而優(yōu)化土地資源配置、調(diào)整土地功能分區(qū)、盤活存量土地資產(chǎn)、有效提升城市土地集約利用程度。城市規(guī)劃對城市土地儲備具有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制的作用，而城市土地儲備對促進城市規(guī)劃的發(fā)展、合理整合城市用地布局、形成城市建設(shè)資金來源的多元化、促進城市規(guī)劃的實施具有一定的反作用。城市規(guī)劃要兼顧和服務(wù)于城市土地儲備，城市土地儲備則要以城市規(guī)劃為指導(dǎo)，按規(guī)劃進行儲備整理，并且成為實施規(guī)劃的重要手段。近年來南京土地儲備對南京城市發(fā)展起到很好的引導(dǎo)作用，今后應(yīng)進一步加強土地儲備對城市發(fā)展空間的引導(dǎo)作用，切實將南京城市規(guī)劃落到實處。

一是從土地儲備數(shù)量投放方面引導(dǎo)城市按規(guī)劃方向擴展。城市土地開發(fā)是城市建設(shè)、更新或城市空間擴張的直接表現(xiàn)，是城市化發(fā)展的客觀需求。城市土地儲備的區(qū)域投放量對引導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展方向的作用十分明顯。因為土地開發(fā)供應(yīng)計劃必須依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃來確定，同時也可確保近期建設(shè)項目按照近期建設(shè)規(guī)劃逐一落實。通過土地開發(fā)供應(yīng)計劃保證城市重點區(qū)域的開發(fā)建設(shè)進度，政府才能按照近期建設(shè)規(guī)劃的要求組織土地出讓，合理分配城建資金投向，確保重點發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施適度超前建設(shè)，以此來引導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展方向，吸引外來資金投資開發(fā)。在南京，土地管理和儲備機構(gòu)要按照土地投放量及城市整體功能優(yōu)化之間的關(guān)系，確定城市建設(shè)目標、重點發(fā)展區(qū)域，通過明確城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，引導(dǎo)城市建設(shè)資金的投入，以此帶動項目周邊區(qū)域的發(fā)展，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理的城市發(fā)展方向。要繼續(xù)加大通過經(jīng)營性土地的集中統(tǒng)一管理和有計劃的投放，加大對新區(qū)建設(shè)用地的投放力度，將土地投放的數(shù)量、區(qū)位與城市發(fā)展方向的引導(dǎo)有機結(jié)合起來，落實“一疏散、三集中”、“一城三區(qū)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

二是從規(guī)范土地儲備用途方面促進城市功能布局合理化。土地儲備制度和土地供應(yīng)計劃是政府對市場的調(diào)控手段中最為關(guān)鍵的要素，它通過調(diào)節(jié)供需關(guān)系既能實現(xiàn)政府對土地市場的有效控制，又能促進土地合理流轉(zhuǎn)，有效地配置土地資源。市場機制主要是通過土地市場的各種價格指數(shù)、市場供求關(guān)系、競爭機制實現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)，達到土地的優(yōu)化優(yōu)用，充分發(fā)揮土地資產(chǎn)效應(yīng)實現(xiàn)土地資源合理配置。南京城市中心區(qū)的土地區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，同時中心區(qū)傳統(tǒng)的歷史文脈、獨特的建筑環(huán)境、濃郁的文化氛圍孕育了這一區(qū)域的巨大發(fā)展?jié)摿?。隨著第三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，該區(qū)域的商務(wù)、零售、娛樂、旅游休閑功能將日益突出。城市的改造建設(shè)有賴于政府的正確引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)，在城市規(guī)劃指導(dǎo)下的城市土地儲備結(jié)合了政府與市場兩類調(diào)節(jié)機制的優(yōu)勢，通過收購、收回、置換等途徑，依據(jù)城市規(guī)劃進行土地整理開發(fā)，重新確定土地用途并供應(yīng)市場，可以順利地對現(xiàn)有的土地利用結(jié)構(gòu)以及空間布局加以調(diào)整，從而促進中心區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的合理化，優(yōu)化城市功能布局，實現(xiàn)保護老城的目標。

2.構(gòu)筑公平合理的土地開發(fā)與儲備收益平衡機制

改變以往以土地換建設(shè)、資金小范圍平衡的做法，形成全市區(qū)大范圍先平衡、后盈余的格局。雖然老城保護規(guī)劃提出了控制老城開發(fā)和保護歷史文化的對策，但要使規(guī)劃真正起到控制引領(lǐng)的作用，必須調(diào)整各方面尤其是高位利益主體的關(guān)系。要實行新區(qū)老城開發(fā)的聯(lián)動，以新區(qū)開發(fā)收益補償舊城由于改造成本太高而導(dǎo)致的資金運作不平衡問題，走出自我平衡的困境。要打破“就地平衡”，形成土地開發(fā)的規(guī)模、整體和協(xié)同效應(yīng)，在較大范圍內(nèi)對舊城改造項目進行綜合平衡。對全市經(jīng)營性土地由市政府儲備中心實行統(tǒng)一經(jīng)營，新舊區(qū)開發(fā)捆綁運作，大小地塊、公益性和經(jīng)營性地塊共同捆綁運作，由市級政府實行統(tǒng)一儲備，一個龍頭進水，一個龍頭放水，在一個總盤子內(nèi)、大盤子內(nèi)平衡。對于“三聯(lián)動”改造企業(yè)、地鐵建設(shè)、高校搬遷、老城改造的土地統(tǒng)一納入儲備，由市級中心統(tǒng)一儲備。

3.嚴格加強對老城土地開發(fā)利用及土地用途管制

隨著近幾年房地產(chǎn)市場的升溫，老城內(nèi)的人口密度仍然居高不下。因此，住房緊張、出行困難等問題就直接導(dǎo)致老城居民生活成本高昂。此外，由于建筑粉塵污染、車輛尾氣污染引起的空氣質(zhì)量惡化，還有噪音污染甚至光污染的大量增加，對居住在老城里的居民的健康產(chǎn)生了一定的影響，因此嚴格控制老城用地，不僅是打造歷史文化名城的重要手段，也是給城市減負的一項重要舉措。南京在老城土地利用方面已經(jīng)采取了一些措施，老城土地出讓已經(jīng)明顯少了許多，如2005、2006兩年，南京市記錄在冊的土地出讓項目一共155個，其中老城用地只有11塊，在這11塊用地中只有4塊涉及住宅項目。根據(jù)競爭使用原則，比較經(jīng)濟效益低的土地用途必然存在向比較經(jīng)濟效益高的土地用途轉(zhuǎn)化的內(nèi)在沖動，土地的特殊性以及過度的市場競爭，會造成土地資源的配置失去效益，社會的公正原則遭到破壞，即微觀經(jīng)濟學(xué)中的“市場失靈”。為了實現(xiàn)名城社會、文化、環(huán)境等整體利益的共同發(fā)展，要嚴格加強對老城土地開發(fā)用途的管制。一是強化用地容積率的管制。對于該保護的地區(qū)，制定嚴格的控制高層建筑建設(shè)的政策，任何特殊都不允許突破，這是保護老城和疏散老城的最低限。二要強化用地面積管理。設(shè)定最小開發(fā)地塊“門檻”，絕對禁止小于2　000平方米小地塊再開發(fā)或“見縫插針”建設(shè)，要對老城年度住宅用地總投放量“切一刀”，每年投放住宅用地總量不得超過一定限額，并逐年減少，從源頭上防止高強度、無配套的開發(fā)。三要強化用地功能管制。要按照已經(jīng)制定的區(qū)（縣）主導(dǎo)功能定位要求，引導(dǎo)老城區(qū)充分利用寶貴的土地和建筑資源，重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

4.實施非經(jīng)營性土地儲備，促進新區(qū)城市功能完善

南京新市區(qū)更多的是承擔(dān)疏散人口的功能，目前主要是圍繞交通快速通道進行經(jīng)營性用地（住宅用地）的儲備。但要真正實現(xiàn)新區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保障主城周邊住宅蓋起來后不至于出現(xiàn)公共配套短腿情況，要進一步發(fā)揮土地儲備的功能，重點完成如綠地、社區(qū)配套、基本醫(yī)療、辦公用地、商業(yè)服務(wù)性設(shè)施用地的儲備，以加快在老城外圍形成強大的吸引源和反磁力中心，進一步提高新區(qū)建設(shè)的品質(zhì)，增強外圍新區(qū)的綜合功能和吸引力，與老城控制形成良性互動。建議針對當(dāng)前新區(qū)建設(shè)存在的突出問題，今后一段時期要重點實施“三提升”戰(zhàn)略:（1）提升交通通達性，改善和促進城區(qū)人口向外圍新區(qū)轉(zhuǎn)移。改善新區(qū)的交通區(qū)位和發(fā)展外部環(huán)境，提升新區(qū)的交通和吸引國際資本的區(qū)位條件，徹底改變?nèi)藗兒彤a(chǎn)業(yè)對城區(qū)過多的依賴性。（2）提升就業(yè)便利度，增加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等用地指標，增加就業(yè)崗位。留住人、留住產(chǎn)業(yè)、留住要素，提升新區(qū)綜合服務(wù)功能，防止單純的土地房地產(chǎn)，防止出現(xiàn)有房無人氣、無商氣、無活力的城鎮(zhèn)。（3）提升新區(qū)綜合服務(wù)功能，變單一的產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學(xué)城、房地產(chǎn)開發(fā)為綜合的新區(qū)開發(fā)，使新區(qū)真正變成能留得住人、值得人留下的城市，真正建成擺脫老城和城區(qū)各項設(shè)施依賴的綜合功能新區(qū)。

5.加強土地供應(yīng)計劃管理，有效調(diào)控土地市場平衡

由于城市用地的有限性，以及它與城市經(jīng)濟發(fā)展及居民生活的密切相關(guān)性，南京土地利用的緊張性，要求要制定科學(xué)的土地供應(yīng)年度計劃。在老城區(qū)，待改造可儲備的土地面積為1.43平方公里，在空間上主要分布在下關(guān)區(qū)和秦淮區(qū)，鼓樓、玄武和白下有一小部分，老城內(nèi)土地資源十分稀缺，價值也十分高，加強土地供應(yīng)計劃管理十分必要。在主城，經(jīng)過連續(xù)多年的高速發(fā)展，面積243平方公里的南京主城已基本定型，除了“城中村”的改造可為南京主城發(fā)展提供極為珍稀的土地資源外，大校場機場地塊搬遷后有近7　000畝土地，按照30%開發(fā)量保守估計，大約還有2　000多畝土地可以使用。主城用地已經(jīng)越來越少。

計劃的制訂應(yīng)以城市經(jīng)濟發(fā)展水平、市場中的土地需求量、市場地價、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃為依據(jù)，計劃應(yīng)征求計劃、規(guī)劃、環(huán)保、房產(chǎn)、交通、建設(shè)、經(jīng)濟、工業(yè)等部門的意見，集思廣益。通過科學(xué)的土地供應(yīng)年度計劃，有效地調(diào)控市場，維持地價的平衡。土地供應(yīng)計劃要注意剛性與彈性相結(jié)合。比如總量必須控制，但具體地塊則可以實事求是地調(diào)整；土地利用強度要控制，但具體開發(fā)利用時限則不應(yīng)一概而論，應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷工作進展、市場消化程度適當(dāng)控制。與此同時，從提高信息對稱度出發(fā)，土地儲備機構(gòu)應(yīng)掌握年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數(shù)量、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等與土地市場相關(guān)的信息資料。應(yīng)定期公布土地供應(yīng)年度計劃，以供需求各方參考。在土地出讓、出租前，應(yīng)預(yù)先做好擬出讓或出租地塊預(yù)算，做到心中有數(shù)，同時應(yīng)在有關(guān)媒體上公開發(fā)布招標、拍賣信息。對于已經(jīng)簽訂交易合同的項目資料，應(yīng)允許公眾和投資者查閱，以提高市場透明度。在具體計劃制訂時建議考慮:老城用地主要用于環(huán)境和名城保護等建設(shè)，鼓勵“見縫插綠”；主城用地主要用于配套設(shè)施建設(shè)，完善主城各項配套設(shè)施；新區(qū)和新城各種用地要平衡，主要促進新區(qū)和新城綜合功能完善。

6.創(chuàng)新融資模式，為文化名城建設(shè)提供資金支持

資金與土地是土地儲備經(jīng)營運作的兩大支柱，土地儲備經(jīng)營過程實質(zhì)上是一個“地”與“錢”的轉(zhuǎn)化過程，所以土地儲備需要巨額資金。要建立城市土地征購儲備機制就必須具備有效的融資方式。南京市土地儲備資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，融資渠道單一，貸款利率高，期限短，與儲備資金運用存在時間、期限上的不匹配，且由于貸款規(guī)模巨大，使土地儲備運作隨時面臨較大的財務(wù)風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)擴大融資渠道，多元化獲取土地儲備資金。另外，在資金管理上應(yīng)當(dāng)考慮儲備中心的自我發(fā)展，逐步提高土地儲備過程中的自有資金的比重，從根本上控制財務(wù)風(fēng)險。

一是要進一步充實土地收購儲備專項資金。除在實施土地收購初期由政府給予必要的資金支持外，財政每年都應(yīng)從年度儲備土地出讓凈收益中劃出不少于20%的資金充實土地收購儲備專項資金。

二是要嘗試建立土地基金。土地儲備機構(gòu)沒有銀行的貸款不行，沒有自己的基金更不行。土地儲備機構(gòu)只有掌握充足資金，才能實現(xiàn)土地統(tǒng)一整理，才能壟斷土地一級市場，才能將土地招標拍賣繼續(xù)深入地開展下去，才能實現(xiàn)成倍的土地收益。由于土地整理需要時間和資金，而所需的資金又和時間成正比，在壟斷土地一級市場的前提下，資金的投入和產(chǎn)出也成正比。周期短、額度小的商業(yè)銀行貸款顯然是完不成這個任務(wù)的。建立土地基金是完全必要的，也是非常迫切的。土地基金是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的土地管理制度、管理方式和運行機制的集合。土地基金可由市政府牽頭建立，各區(qū)政府成立分支機構(gòu)，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)，以支撐和滿足全市日趨完善的土地儲備整理出讓機制的需要。土地儲備機構(gòu)的自有資金源于兩個渠道:①政府在土地儲備機構(gòu)成立時注入的啟動資金和土地出讓金收益中政府劃出部分進入土地儲備機構(gòu)的自有資金。②土地儲備機制運作過程中產(chǎn)生的收益按一定比例分成所得，自有資金在土地儲備機制的運作中不斷地滾動，積累壯大，為當(dāng)?shù)卣I集城市建設(shè)資金。儲備機制運作的收益在經(jīng)收購、儲備、整理、加工后的土地推出后實現(xiàn)。這部分的收益須扣除取得土地的成本，征地、收購、拆遷的費用，加工土地的成本、配套設(shè)施的費用、土地整理的費用、銀行本息、運作成本，最終形成凈收益后方可在土地基金和土地儲備機構(gòu)間按一定比例進行分配。凈收益可按兩種方法進行分配，其一按土地基金和土地儲備機構(gòu)自有資金量所占比例進行分配，其二按土地基金確定的收益率進行分配，即扣除土地基金的收益后，剩余部分即為土地儲備機構(gòu)的收益。土地儲備機制的運作按市場機制進行，收益可能為正值，也可能為負值，存在經(jīng)營風(fēng)險，需由土地儲備機構(gòu)和土地基金組織共同建立完善的風(fēng)險防范體系和資本運營體系。

三是推行土地證券化。所謂土地證券化，就是以土地收益或者土地貸款作為擔(dān)保發(fā)行證券的過程。土地證券化屬于一種金融創(chuàng)新，它的根本目的是為了融資，即創(chuàng)造一種信用高、流動性強、對許多類型投資者都具有吸引力的證券。土地證券化按照擔(dān)保標的（即投資標的）的不同，可分為以下三種類型:①以土地抵押貸款為擔(dān)保；②以土地項目貸款（無抵押）為擔(dān)保；③以土地資產(chǎn)收益為擔(dān)保。國外一般將第一種證券稱為抵押擔(dān)保證券（mortgage-backed　securities，MBS），而將后兩種證券稱為資產(chǎn)擔(dān)保證券（asset-backed　securities，ABS）。前兩種證券的發(fā)起人（融資主體）是金融機構(gòu)，在此我們將其稱為金融機構(gòu)主體土地證券化；而第三種證券的發(fā)起人一般是土地所有者或土地使用者，我們不妨稱其為權(quán)益人主體土地證券化。土地證券化對土地權(quán)益人來說，是一個融資過程，它拓寬了融資渠道，降低了融資成本，同時融資金額也是其他融資手段所難以達到的。對銀行來說，土地證券化可以使其盡早收回土地貸款，既增加了資金的流動性，又減少了土地貸款的風(fēng)險。對投資者而言，土地資產(chǎn)收益較高，流動性低，投資額大，中小投資者難以直接進行土地投資，而土地證券化就可以滿足中小投資者投資土地的愿望。

7.建立政府主導(dǎo)型統(tǒng)籌土地收購的儲備運作模式

據(jù)對建立城市土地收購儲備制度的不同運作模式及其實踐效果的分析，結(jié)合南京市區(qū)域位置、經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、房地產(chǎn)市場等方面特點，南京應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)型的城市土地收購儲備制度。其必要性主要體現(xiàn)在:

（1）市場機制作用的不完全性決定了政府行政干預(yù)土地市場的必要性

由于土地具有不可移動性、數(shù)量不增性、不可再生性等特征，這就決定了在土地資源配置過程中市場機制作用的不完全性。土地一旦開發(fā)投資，確定了用途，再要改變用途，僅靠市場機制是十分困難的。在市場經(jīng)濟條件下，各種社會勢力力求控制資源與謀求利潤，城市土地作為有限的重要資源，成為各利益集團爭奪的對象，導(dǎo)致只顧個別企業(yè)的近期利益而置全體市民長期利益于不顧以及土地投機、用地混亂等現(xiàn)象的出現(xiàn)。然而，市場本身無法產(chǎn)生一個合理有效的土地使用機制，無法做到既能在短期內(nèi)解決對空間的合理的要求，又能滿足未來長期發(fā)展的需要；同時，土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門必須要參與土地的分配，在再分配過程中對近期和遠期的要求進行平衡，對不同利益集團之間進行平衡。在南京也是這樣，如同社會主義市場經(jīng)濟仍需要一定的政府宏觀調(diào)控來保證經(jīng)濟正常發(fā)展一樣，對于城市土地更需要政府的行政干預(yù)來保證其合理使用。

（2）政府主導(dǎo)可確保城市土地收購儲備制度諸多社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)

建立城市土地收購儲備制度的主要目標是規(guī)范土地市場，盤活城市存量土地，服務(wù)國企改革，增加城市土地經(jīng)濟供應(yīng)，確保國有土地資產(chǎn)保值增值，落實城市規(guī)劃等諸多社會經(jīng)濟目標。要實現(xiàn)這些目標必須要有一定的政府強制性行政權(quán)力，否則就無法實現(xiàn)，建立城市土地收購儲備制度的意義和作用也無從談起。因為以市場機制為主導(dǎo)運作，土地收購儲備機構(gòu)實際上是一個完全意義上的土地開發(fā)公司，與一般房地產(chǎn)開發(fā)公司沒有本質(zhì)差別，其在運作過程中也只能完全以公司利益作為自己的經(jīng)營或運作目標，土地收購也純粹就是遵循市場經(jīng)濟條件下的自由買賣關(guān)系，其與收購單位或個人一樣是兩個平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購價格等方面則主要通過雙方在遵循有關(guān)法律法規(guī)的前提下進行自由協(xié)商。因而這樣的城市土地收購儲備機構(gòu)將很難實現(xiàn)建立城市土地收購儲備制度的諸多社會經(jīng)濟目標。事實上，上海等地的實踐也證明，基于市場主導(dǎo)的城市土地收購儲備制度存在著天然的弊端。因此，在南京只有政府行使現(xiàn)行法律框架下賦予的強制行政權(quán)力，才能確保建立土地收購儲備制度社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

（3）政府主導(dǎo)才能確保國有土地資產(chǎn)保值增值

中國實行城市土地國家所有的土地制度，由國家代表全體人民行使土地所有權(quán)，城市政府受國家委托代理行使各城市土地所有權(quán)。在市場經(jīng)濟條件下，土地所有權(quán)理應(yīng)在經(jīng)濟上得以體現(xiàn)。為保證土地所有權(quán)權(quán)益不受損害，作為城市土地所有權(quán)代表的城市政府就必然要參與土地市場，以維護所有權(quán)權(quán)益。城市土地收購儲備涉及城市土地產(chǎn)權(quán)及利益主體的重大調(diào)整，為確保國家土地所有權(quán)收益不流失，城市政府必須一方面要以城市土地所有者身份參與土地收購全過程，另一方面又要以社會管理者身份維護市場秩序。因此，在南京建立政府主導(dǎo)型的城市土地收購儲備制度，是維護南京國有土地收益不予流失，確保國有土地資產(chǎn)保值增值的必然要求。

8.切實加強對老城大單位土地開發(fā)與儲備的研究

目前南京老城內(nèi)的高等院校、科研院所、部隊和大型工業(yè)企業(yè)等單位在老城區(qū)內(nèi)占有大量用地，且環(huán)境優(yōu)良，占城墻內(nèi)用地20%。而高校和大單位是保持老城文化和環(huán)境品質(zhì)的重要資源，今后將嚴格控制其用地轉(zhuǎn)讓，原則上要求保留現(xiàn)有功能和環(huán)境。但老城內(nèi)大單位的土地開發(fā)面臨兩個主要矛盾:一是城市中心區(qū)土地資源的日趨緊張，老城可開發(fā)的土地十分有限，土地供不應(yīng)求的矛盾較為突出，而可能較大面積開發(fā)的土地，尤其住宅用地，可能更多會出現(xiàn)在大企業(yè)、大單位地塊中；二是大單位有開發(fā)單位內(nèi)部土地的需求。以高校為例，隨著南京各高校新校區(qū)建設(shè)速度的加快，資金短缺的矛盾較為突出，一些高校需要通過老城內(nèi)老校區(qū)土地的開發(fā)與置換，以彌補新校區(qū)資金建設(shè)的不足。在這種情況下，2005年7月，江蘇省政府辦公廳出臺《關(guān)于切實做好省屬高校老校區(qū)置換工作的意見》（蘇政辦發(fā)〔2005〕83號），其重要目的之一即是通過置換老校區(qū)土地化解新校區(qū)建設(shè)債務(wù)。針對當(dāng)前面臨的幾個突出矛盾，及早研究對策。對高校、科研院所、部隊、大企業(yè)要求進行開發(fā)改造的，必須堅持保護原則，保證在城市規(guī)劃道路、設(shè)施配套實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，不得破壞校園、大單位的景觀，可以適當(dāng)進行局部開發(fā)，但要嚴格控制開發(fā)量和開發(fā)強度。具體建議:著眼于打造世界歷史文化名城，原則上保留老城內(nèi)的高校、部隊和大單位現(xiàn)有功能和環(huán)境，保持老城文化和環(huán)境品質(zhì)。在保證專用綠地不減少、一些大單位在開放單位內(nèi)部支路的情況下，可以適當(dāng)進行局部開發(fā)，但要嚴格控制開發(fā)強度和總量。對于必須建造的房子，一定要拉開與老城現(xiàn)狀住宅之間的檔次，滿足多樣化的需求。尤其是在歷史文化資源周邊地區(qū)和城南地區(qū)，鼓勵建設(shè)兼容傳統(tǒng)風(fēng)格、低層高品質(zhì)、滿足現(xiàn)代生活需求的新型住宅。