第二節(jié)　美國綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度概況

從總體上看，美國比較注重環(huán)境保護(hù)和自然資源管理的統(tǒng)一性和綜合性，較早認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的重要性，較早強(qiáng)調(diào)從流域甚至更大范圍對自然資源實(shí)行統(tǒng)一管理、綜合利用，較重視單門類資源開發(fā)利用對其他資源和生態(tài)環(huán)境的影響。美國早在1969年制定《國家環(huán)境政策法》，已經(jīng)要求“充分了解生態(tài)系統(tǒng)以及自然資源對國家的重要性”。自20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)系統(tǒng)管理立法取得較多成效的也是美國。從法學(xué)理論上看，美國的法學(xué)文獻(xiàn)中已經(jīng)大量使用和探討生態(tài)系統(tǒng)管理這一用語，而且運(yùn)用這一思想來闡述和判決環(huán)境案例，并且在聯(lián)邦和各州成文法律中貫徹這一概念。

在理論方面，從20世紀(jì)30年代至40年代，美國一些有遠(yuǎn)見的生態(tài)學(xué)家就開始推動(dòng)對生態(tài)系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究。眾所周知的是威斯康星大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授奧爾多·利奧波德（1887—1948年）對保護(hù)科學(xué)和生態(tài)倫理的貢獻(xiàn)，他提倡整體主義的環(huán)境倫理思想，認(rèn)為物種和生態(tài)系統(tǒng)比生物個(gè)體更重要。他發(fā)表的《沙鄉(xiāng)年鑒》^[2]關(guān)注的是物種，是生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境或“大地”，他把物種和生態(tài)過程整合為一個(gè)整體的地球生態(tài)系統(tǒng)。人們引用利奧波德最多的一句格言是他在《沙鄉(xiāng)年鑒》中封筆的那段話：一項(xiàng)使用大地的決策，“只有當(dāng)它有助于維護(hù)生物共同體的完整、穩(wěn)定和美麗時(shí)，它才是正確的；反之，它就是錯(cuò)誤的”^[3]。也就是說，他認(rèn)為自然界是一個(gè)整體，判斷人類行為善惡的標(biāo)準(zhǔn)，就是看其是否有利于自然的和諧、完整、穩(wěn)定和美麗。

到20世紀(jì)70年代，生態(tài)學(xué)或生態(tài)系統(tǒng)概念方面的飛速發(fā)展，促使對自然資源利用和環(huán)境保護(hù)的管理越來越接近整體論和系統(tǒng)論的觀念。到90年代，生態(tài)系統(tǒng)的概念已經(jīng)在美國學(xué)術(shù)界受到廣泛關(guān)注，出現(xiàn)了一大批強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理的論文，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)方法是一種可以用于有效管理國家自然資源和自然環(huán)境的方法。

1965年穆利·布肯發(fā)表了《生態(tài)學(xué)與革命思想》一書，認(rèn)為，人類社會(huì)組織形式是整個(gè)生物社會(huì)的一部分和自然的擴(kuò)展，是一個(gè)生物與人類結(jié)為一體、和睦相處的社會(huì)。1970年，政策分析家考德威爾發(fā)表了一篇文章，提倡用生態(tài)系統(tǒng)作為公共土地政策的基礎(chǔ)。他認(rèn)為這將要求美國采用一種新的政策方式，但70年代的美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)還沒有強(qiáng)大到足以影響美國作出如此重大的政策變化。1978年，皮特·伯格和雷蒙·達(dá)斯曼在圣·弗蘭西斯科地球圓桌會(huì)議上提出了生態(tài)區(qū)的概念，生態(tài)區(qū)是地球與文化心理的共同體，是人類社區(qū)與非人自然在特定生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一。若干個(gè)生態(tài)區(qū)構(gòu)成生物區(qū)域，由此形成了生態(tài)區(qū)域主義?？瓶伺撂乩锟恕と麪栒J(rèn)為，生態(tài)區(qū)域是為了保證生態(tài)與社會(huì)的和諧，而由各個(gè)不同的人類社區(qū)建立的生物區(qū)之間的邦聯(lián)。到80年代末，土地管理的生態(tài)方法開始得到許多科學(xué)家、管理者和其他方面的支持。1988年，Agee.J.K and D.R.Johnson出版了關(guān)于生態(tài)管理的第一部著作，該書分析了公園和荒野的生態(tài)系統(tǒng)管理，提出了一個(gè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)管理總目標(biāo)和進(jìn)程的理論框架。他們認(rèn)為，從生態(tài)上確定管理范圍、明確地規(guī)定管理目標(biāo)、跨部門合作、管理結(jié)果的監(jiān)測，以及國家政策指導(dǎo)是生態(tài)管理的基本要素。此后，相繼發(fā)表了一大批討論生態(tài)系統(tǒng)管理的文章，廣泛研究了生態(tài)系統(tǒng)管理概念所涉及的生態(tài)的、社會(huì)政治的、價(jià)值的和政策程序的問題。

從1995年以來，美國政府部門、研究機(jī)關(guān)和學(xué)者相繼發(fā)表了許多強(qiáng)調(diào)綜合、系統(tǒng)的環(huán)境資源政策和管理的文章和研究報(bào)告。例如，耶魯環(huán)境資源法和政策中心的下一代項(xiàng)目組于1997年發(fā)表的《1997年的生態(tài)思想》，國家環(huán)境政策研究所發(fā)表的《重新創(chuàng)造環(huán)境管理之車（1995年）》和《一體化的環(huán)境政策（1996年）》，德百拉·克諾普默恩的《更加容易地綠化：改善環(huán)境的第二代戰(zhàn)略（1996年）》和《第二代：環(huán)境保護(hù)新戰(zhàn)略（1996年）》等。上述報(bào)告大都認(rèn)為：制定綜合的、一體化的環(huán)境政策和控制方法；采用更加基于履行的、富于信息的、鼓勵(lì)技術(shù)的、機(jī)動(dòng)的、承擔(dān)責(zé)任的規(guī)章控制制度；采用促進(jìn)環(huán)境持續(xù)改善的、范圍更加廣泛的政策工具；區(qū)別責(zé)任，建立中央和地方的環(huán)境伙伴關(guān)系；采用更加強(qiáng)有力的私營領(lǐng)域管理制度，使職業(yè)道德內(nèi)在化、體現(xiàn)于環(huán)境資源法律之中。

在實(shí)踐方面，美國的生態(tài)系統(tǒng)管理主要從解決土地退化、流域管理、森林資源破壞和環(huán)境污染問題等發(fā)展而來，是對現(xiàn)代深重的生態(tài)危機(jī)的反映。

20世紀(jì)30年代，美國南方大草原處于經(jīng)濟(jì)蕭條期的農(nóng)民和牧場主過度開墾土地，造成嚴(yán)重沙化，沙塵暴不停地襲來。1935年，震驚世界的特大沙塵暴橫掃美國2／3的領(lǐng)土，從西海岸到東北海岸刮起了約3億噸表土。這不僅導(dǎo)致了大批貧窮農(nóng)民的遷移，而且還導(dǎo)致了土地狀況的劇變。1933年美國政府通過一項(xiàng)法律，決定成立田納西流域管理局，開始并授予其規(guī)劃、開發(fā)、利用田納西河流域各種資源的廣泛權(quán)力，對整個(gè)流域進(jìn)行綜合治理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理。從1940年開始，美國政府開始采取綜合措施防治沙塵暴，經(jīng)過50多年的綜合治理終見成效。美國解決沙塵暴所造成的土地退化問題所采取的綜合措施包括：（1）美國總統(tǒng)羅斯福啟動(dòng)了“大草原各州林業(yè)工程”，植樹規(guī)模在當(dāng)時(shí)首屈一指。南部6個(gè)州在8年中共營建林帶近3萬公里，保護(hù)了3萬多個(gè)農(nóng)場的162萬公頃農(nóng)田。這一重大工程在國際上產(chǎn)生了巨大影響。（2）在開展造林工程的同時(shí)，國家通過立法成立了土壤保持局，鼓勵(lì)各州采取土壤保持措施。如從農(nóng)民手中租用土地，并實(shí)行土地保護(hù)措施，國土管理局向農(nóng)民支付實(shí)行土地保護(hù)措施的費(fèi)用；農(nóng)田免耕、休耕和糧草輪作等措施得到廣泛推廣。（3）向農(nóng)民購買大片土地用作示范項(xiàng)目，種植草與灌木，數(shù)百萬公頃易受旱災(zāi)的農(nóng)田退耕還草，改為牧場，形成永久的再生植被。（4）人口自動(dòng)遷移。在黑風(fēng)暴肆虐的幾年中，大平原幾百萬居民舉家遷往西海岸的洛杉磯、舊金山等城市。廢棄的農(nóng)田無人干預(yù)，草又長起來了，有效遏制了沙化。實(shí)踐證明：在處理重大的生態(tài)問題時(shí)，需要考慮包括生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、立法及政治因素在內(nèi)的多種因素。單純依靠某個(gè)因素是無法起作用的。對于嚴(yán)重退化土地的恢復(fù)是一項(xiàng)緩慢的過程，且花費(fèi)巨大。這項(xiàng)過程需要各級政府、民間組織、土地使用者、科學(xué)家以及技術(shù)人員的多方合作。應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)展，不斷地調(diào)整計(jì)劃，完善管理措施；必須堅(jiān)定成功的信念，堅(jiān)持長期不懈努力。美國采取綜合管理和法律手段治理南方大草原塵暴區(qū)的實(shí)踐，被認(rèn)為是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的早期的重要范例。

在流域管理和治理方面，田納西河流域歷史上曾經(jīng)是水旱災(zāi)害頻繁、水土流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)之一。1933年美國政府通過一項(xiàng)法律，決定成立田納西河流域管理局，并授予其規(guī)劃、開發(fā)、利用田納西河流域各種資源的廣泛權(quán)力，對整個(gè)流域進(jìn)行綜合治理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理。經(jīng)過10年的努力，田納西河流域管理局修建了31座水利工程，建設(shè)了21座大壩，控制了洪水，擴(kuò)大了灌溉，發(fā)展了航運(yùn)，開發(fā)了電力，同時(shí)，通過植樹造林、防治水土流失等措施，改善了生態(tài)環(huán)境。田納西河流域的綜合治理，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。10年間流域居民的平均收入提高了9倍，創(chuàng)造了舉世贊譽(yù)的田納西奇跡。田納西河流域成功的經(jīng)驗(yàn)是多方面的，其中非常重要的一條是：通過立法為流域內(nèi)自然資源在生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行的綜合管理提供法律保護(hù)。

在防治環(huán)境污染法律方面，美國早期采取是“末端治理”式的法律框架，其特征是針對單個(gè)污染因素（如農(nóng)藥污染）或單項(xiàng)環(huán)境介質(zhì)（如水），注重排放污染物后的末端治理和單一調(diào)整手段（如行政命令），強(qiáng)調(diào)“命令和控制式的管理”。這種“末端控制”戰(zhàn)略有不少弊端，不能有效地防治污染。為了更為有效地減少或減輕污染，改變環(huán)境保護(hù)消極被動(dòng)的局面，一系列有關(guān)保護(hù)環(huán)境資源的新思想、觀念被提出，污染預(yù)防原則、全過程控制、清潔生產(chǎn)、污染源削減、綠色消費(fèi)、對廢物實(shí)行環(huán)境管理和對產(chǎn)品實(shí)行環(huán)境管理并重、污染綜合控制等主張應(yīng)運(yùn)而生，并因此產(chǎn)生了一系列新的環(huán)境政策和立法。例如，《美國國家環(huán)境政策法》（1969年）第二節(jié)第二條規(guī)定，“在作出可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時(shí)，采用一種能夠確保綜合自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計(jì)工藝的系統(tǒng)的多學(xué)科的方法”，這實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)方法的多學(xué)科思想。1990年，美國國會(huì)通過了《污染預(yù)防法》，宣布“對污染應(yīng)該盡可能地實(shí)行預(yù)防或源削減是美國的國策；對不能預(yù)防的污染，應(yīng)盡可能地以對環(huán)境安全的方式使之再循環(huán)；對不能預(yù)防或再循環(huán)的污染，應(yīng)盡可能地以對環(huán)境安全的方式進(jìn)行處理；處置或以其他方式向環(huán)境排放污染，只能作為最后一種方式使用，并且應(yīng)以對環(huán)境安全的方式進(jìn)行”，規(guī)定了以“源頭控制”和“3R”原則為特征的一整套源削減制度。這基本形成了防治環(huán)境污染的綜合管理思想。

在農(nóng)業(yè)和森林資源管理方面，美國在19世紀(jì)60年代出現(xiàn)的“木村饑荒”導(dǎo)致了1891年《森林保護(hù)法》的出臺(tái)，該法初步制止了對森林資源的掠奪式采伐和破壞。20世紀(jì)興起的生態(tài)研究對森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)有促進(jìn)作用，1960年的《多元利用法》，開始提倡和發(fā)展森林資源的多元利用和持續(xù)生產(chǎn)。在1991年，加利福尼亞成為通過以生態(tài)系統(tǒng)概念為基礎(chǔ)的政策解決生態(tài)貧困的第一個(gè)州。美國林務(wù)局在1992年宣布了一項(xiàng)多元利用的生態(tài)系統(tǒng)管理新政策，為了適應(yīng)新的生態(tài)系統(tǒng)管理觀，該局改變了過去施行的“基于資源”的管理政策。在美國西北部太平洋沿岸地區(qū)，有一片綿亙1 000多公里，由參天古木組成的價(jià)值巨大的原始森林，人們希望它能夠永續(xù)地生產(chǎn)木材、林副產(chǎn)品和人們想要的其他東西。90年代初，由于在對待這片森林的利用與保育方面，各利益相關(guān)團(tuán)體的利益和觀點(diǎn)存在著根本的分歧，從而使美國西北部的這片森林陷入了嚴(yán)重的管理危機(jī)。1993年4月，克林頓就任美國總統(tǒng)三個(gè)月就在西北部俄勒岡州的波特蘭市召開了一個(gè)總統(tǒng)森林會(huì)議，專門商討解決美國西北部地區(qū)聯(lián)邦國有森林管理危機(jī)的公平解決辦法。來自不同社區(qū)和階層的公眾、經(jīng)營者、科學(xué)家和一些團(tuán)體組織受到邀請，各自表達(dá)了他們對森林的重要性以及如何打破各部門利益沖突僵局的想法?？肆诸D總統(tǒng)為了化解這個(gè)管理危機(jī)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)化管理，設(shè)立了一個(gè)以政府、科學(xué)家和管理人員組成的100多人的專家隊(duì)伍，即森林生態(tài)系統(tǒng)管理評價(jià)工作組，要求他們對區(qū)域內(nèi)的天然林以及其他各類森林制定管理規(guī)劃，并對規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的綜合影響評價(jià)。該工作組為了尋求獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙贏局面的方案，通過綜合考慮區(qū)域的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素及其可能變化趨勢，推翻了起初以建立原始林及河岸帶自然保護(hù)區(qū)為主要目標(biāo)、同時(shí)考慮到森林木材的生產(chǎn)經(jīng)營的方案，提出了以生態(tài)系統(tǒng)全面管理為出發(fā)點(diǎn)的管理對策和政策的調(diào)整建議即方案9。該方案在設(shè)置自然保護(hù)區(qū)時(shí)，既考慮到保護(hù)原生林與貓頭鷹和海雀的棲息地，又保護(hù)瀕危魚種產(chǎn)卵和孵化的關(guān)鍵性流域，同時(shí)還考慮到保證木材生產(chǎn)不受過大影響。其生態(tài)目標(biāo)是：（1）斑點(diǎn)貓頭鷹和云紋海雀的棲息地，保證其種群繁衍；（2）天然林中各樹種種群的繁衍和森林的延續(xù)；（3）區(qū)河流中洄游性及其他魚類產(chǎn)卵、孵化的需求；（4）保持天然林的原有各項(xiàng)功能。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)則是保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷增長、社區(qū)民眾安居樂業(yè)。通過從生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)角度進(jìn)行的專家評估，以及邀請公眾和經(jīng)營者參與評估過程，方案9最后設(shè)置了10個(gè)自適應(yīng)管理區(qū)。1993年7月，克林頓總統(tǒng)宣布將森林生態(tài)系統(tǒng)管理評價(jià)工作組報(bào)告中的第9號(hào)建議方案作為西北太平洋沿岸森林管理新規(guī)劃方案，確定了以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的美國天然林管理的新概念與原則。這一方案經(jīng)過數(shù)月的公眾意見征詢、法庭辯論與修正補(bǔ)充，于1994年初正式在美國西北部森林地區(qū)付諸實(shí)施。該方案實(shí)際上是將可持續(xù)發(fā)展理論結(jié)合運(yùn)用于各類區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方面的實(shí)踐。它是在區(qū)域這個(gè)層級，為自然資源的開發(fā)與利用，以及區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境尤其是珍稀物種資源以及生物和生境多樣性的保育，制定科學(xué)、合法、操作性強(qiáng)的管理手段和方式。其目的就是要為資源的經(jīng)濟(jì)利用與生態(tài)環(huán)境的保育這一對明顯相互矛盾的行為創(chuàng)造一個(gè)管理上可能的協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)。因而，生態(tài)區(qū)評價(jià)也許是人類通向可持續(xù)發(fā)展道路的一條全新途徑。此方案不僅成為美國西北太平洋沿岸森林管理的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，結(jié)束了早先的森林砍伐，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營管理為主，而且尋找到了一條持續(xù)有效開發(fā)利用自然資源和保育生態(tài)的全新途徑。在此之后，美國又進(jìn)行了6個(gè)不同生態(tài)系統(tǒng)與地區(qū)的生態(tài)區(qū)評價(jià)，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)管理、自然資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的平衡和可持續(xù)發(fā)展起到了良好的指導(dǎo)作用，得到了地方政府部門與民眾的好評與肯定。

為了實(shí)施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法，美國注意從組織創(chuàng)新方面提供保障。1995年，美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、陸軍部、國防部、能源部、住房和城市發(fā)展部、內(nèi)政部、司法部、勞動(dòng)部、國務(wù)院、運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)局和科學(xué)技術(shù)政策局等14個(gè)單位，簽署了《鼓勵(lì)生態(tài)系統(tǒng)方法的諒解備忘錄》。接著成立了聯(lián)邦部門間生態(tài)系統(tǒng)管理任務(wù)組，以促進(jìn)美國聯(lián)邦政府有關(guān)部門對生態(tài)系統(tǒng)方法的認(rèn)識(shí)。