健全司法救助制度和法律援助制度的調(diào)研_全面深化改革與法治寧波建設(shè)：寧波市社會(huì)科學(xué)界第五屆學(xué)術(shù)大會(huì)文集：2015年度

一、司法救助的基本情況

所謂司法救助，是政法機(jī)關(guān)在辦理刑事、民事、行政等案件過(guò)程中，為保障有生活困難或訴訟陷入困境的當(dāng)事人及相關(guān)人員的合法權(quán)益而對(duì)其施行的生活救助、法律援助和人身安全保障。從廣義上講，司法救助包括法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的救助。但由于本文著重以法院的視角來(lái)進(jìn)行研究，故本文的司法救助僅指法院系統(tǒng)進(jìn)行的救助。按照規(guī)定，奉化法院一年有20萬(wàn)元的司法救助?？?，且原則上每起案件的救助金額不能超過(guò)2萬(wàn)元。此外，奉化市政法委尚有30萬(wàn)元的機(jī)動(dòng)款，用于彌補(bǔ)各政法機(jī)關(guān)救助資金的不足。2011—2013年，奉化法院一共支出司法救助款154萬(wàn)元（其中法院支出60萬(wàn)元，剩余94萬(wàn)元為其他機(jī)關(guān)向法院個(gè)案撥付的救助資金），共計(jì)進(jìn)行了46次救助。

（一）救助類型集中

在總計(jì)46次救助中，屬于執(zhí)行救助的為39次，占比85％ 。該數(shù)據(jù)與當(dāng)前法院面臨執(zhí)行難的局面相吻合。在39次執(zhí)行救助中，人身?yè)p害賠償糾紛32次、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛2次、房屋租賃合同糾紛4次、民間借貸糾紛1次，總計(jì)損害賠償類案件占比超過(guò)87％ 。這一情況也與司法救助系為了幫助當(dāng)事人解決實(shí)際生活困難、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的相符合。

（二）救助款不敷使用

奉化法院2011年共計(jì)支出救助款19.368萬(wàn)元，其他機(jī)關(guān)撥付救助款16.2萬(wàn)元；2012年共計(jì)支出救助款21.18545萬(wàn)元，其他機(jī)關(guān)撥付救助款43.1253萬(wàn)元；2013年共計(jì)支出救助款46.1507萬(wàn)元，其他機(jī)關(guān)撥付救助款8.673385萬(wàn)元。雖然每起案件的救助原則上不能超過(guò)2萬(wàn)元，但由于需要救助的案件較多，而部分案件情況又較特殊，故救助款經(jīng)常不能滿足需要，法院只能聯(lián)合有關(guān)機(jī)關(guān)一并進(jìn)行救助，所以每年均出現(xiàn)其他機(jī)關(guān)大量對(duì)法院進(jìn)行補(bǔ)助的情況。

（三）司法救助異化成了信訪救助

雖然在總計(jì)46次救助中，專門由法院信訪室進(jìn)行的救助僅為5次，但實(shí)際上，所有46次救助均是在當(dāng)事人到處上訪后，法院不得不采取司法救助的形式讓當(dāng)事人息訴。從39次執(zhí)行救助來(lái)看，救助理由中無(wú)一例外地都注明申請(qǐng)人因?yàn)闊o(wú)法得到執(zhí)行款而到處上訪。也就是說(shuō)，法院并不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行救助，除非申請(qǐng)人出現(xiàn)上訪等各種影響穩(wěn)定的行為后才會(huì)考慮是否予以救助。深入分析可見(jiàn)，98％的司法救助都是屬于對(duì)信訪人的救助。法院在確定是否需要進(jìn)行司法救助時(shí)，雖然要考慮當(dāng)事人是否經(jīng)濟(jì)困難，但更多的是考慮當(dāng)事人是否上訪。

二、法律援助的基本情況

法律援助是指對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人提供無(wú)償法律服務(wù)的一種制度，其主要目的是為了協(xié)助弱勢(shì)群體維護(hù)自己的合法權(quán)益。2011—2013年，奉化市司法局總共辦結(jié)法律援助案件2314件。

（一）案件總數(shù)逐年攀升

從數(shù)據(jù)上來(lái)看，2011年辦結(jié)330件，2012年辦結(jié)807件，2013年辦結(jié)1177件。三年時(shí)間法律援助案件增加了2.6倍。增幅較大的原因是追索勞動(dòng)報(bào)酬糾紛案件增加較多，如2011年批準(zhǔn)了178件申請(qǐng)，2012年批準(zhǔn)了642件申請(qǐng)， 2013年批準(zhǔn)了1066件申請(qǐng)，其他類型的糾紛則數(shù)量比較穩(wěn)定。這說(shuō)明法律援助的數(shù)量也與地方的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)，如經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，則勞資糾紛會(huì)增加。

（二）案件類型較固定

總計(jì)2314件案件中，民事法律援助為1911件，刑事法律援助為403件，其中民事法律援助占83％ 。在民事案件中，給付贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)案件21件，支付勞動(dòng)報(bào)酬案件1886件，工傷案件45件，交通事故案件186件，醫(yī)療事故3件，婚姻家庭3件。在刑事案件中，主要以未成年人犯罪案件為主，其中2011年為63人，占總數(shù)的90％ ；2012年為58人，占總數(shù)的68％ ；2013年為249人，占總數(shù)的81％ 。

（三）援助主體以律師為主

在援助主體中，由法律援助機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行援助的446件，社會(huì)律師進(jìn)行援助的1350件，基層法律服務(wù)者進(jìn)行援助的518件，其中社會(huì)律師占比58％ 。這主要是因?yàn)榛鶎臃煞?wù)者沒(méi)有律師資格，按照規(guī)定不能夠從事刑事辯護(hù)工作，故而只能進(jìn)行民事援助工作。此外，基層法律服務(wù)者的法律素養(yǎng)也相對(duì)不如律師，為了保證援助質(zhì)量，主管機(jī)關(guān)也傾向選擇律師。以上兩點(diǎn)原因都影響了基層法律服務(wù)者的援助數(shù)量。

（四）法律援助范圍不斷擴(kuò)大

2005年修訂后的《浙江省法律援助條例》規(guī)定了15項(xiàng)可以申請(qǐng)法律援助的情形，但實(shí)踐中各地不斷增加新的援助類型。比如浙江省高院近年來(lái)力推為可能會(huì)判處三年以上有期徒刑的被告人指定辯護(hù)人；寧波市司法局于2009年4月30日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村（社區(qū)）法律援助工作的意見(jiàn)》，為農(nóng)村地區(qū)居民新增了4項(xiàng)援助情形；寧波市政府于2012年9月18日增加了8項(xiàng)可以提供法律援助的情形。從總體上看，法律援助的覆蓋范圍已經(jīng)非常廣，基本上能夠滿足弱勢(shì)群體維權(quán)的需要。

三、司法救助制度中存在的問(wèn)題

為規(guī)范司法救助行為，浙江省委政法委、財(cái)政廳曾于2011年5月30日發(fā)布了經(jīng)過(guò)修訂后的《浙江省司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法》。該辦法對(duì)專項(xiàng)資金的管理原則、救助主體和救助對(duì)象以及救助范圍等問(wèn)題作了相應(yīng)的規(guī)定。但實(shí)踐中，仍然存在一些問(wèn)題。

（一）缺乏對(duì)救助資金的回收規(guī)定

《浙江省司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法》第六條規(guī)定了能夠申請(qǐng)司法救助的五個(gè)條件，其中第（一）項(xiàng)規(guī)定“政法部門辦理的刑事案件，因案件未破或犯罪嫌疑人、被告人缺乏經(jīng)濟(jì)賠償能力，致受害人或受其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)的直系親屬或配偶遭受嚴(yán)重的生活困難，其他社會(huì)救助措施難以落實(shí)確需救助的”；第（二）項(xiàng)規(guī)定“政法部門辦理的執(zhí)行案件，因一方當(dāng)事人未到案或缺乏履行能力，致另一方當(dāng)事人遭受嚴(yán)重的生活困難，其他社會(huì)救助措施難以落實(shí)確需救助的”。從上述兩項(xiàng)規(guī)定可以看出，法院之所以對(duì)很多案件進(jìn)行救助，主要是因?yàn)楸桓嫒嘶蛘弑粓?zhí)行人缺乏經(jīng)濟(jì)能力，導(dǎo)致不能按照法院生效裁判文書的規(guī)定履行義務(wù)。如果法院對(duì)另一方當(dāng)事人進(jìn)行司法救助，則從法律性質(zhì)上講就是由法院代為進(jìn)行了賠償。既然屬于代為履行，法院就應(yīng)當(dāng)有權(quán)再向被告人或者被執(zhí)行人進(jìn)行追償。但從實(shí)踐來(lái)看，法院在發(fā)放司法救助金后，不會(huì)再進(jìn)行追償。根據(jù)2011年以來(lái)的司法救助金發(fā)放情況，其中執(zhí)行案件39次，共計(jì)發(fā)放救助金138萬(wàn)元，未向被告人或者被執(zhí)行人追回一分錢，這意味著所有138萬(wàn)元救助金全部流失，相當(dāng)于法院近7年的司法救助金。

缺乏回收機(jī)制最重要的負(fù)面效應(yīng)在于變相鼓勵(lì)了一些被執(zhí)行人逃避履行法律義務(wù)，因?yàn)楸粓?zhí)行人認(rèn)為法院最后會(huì)兜底進(jìn)行司法救助，遂逃避履行義務(wù)。這就形成了一種主動(dòng)履行法律義務(wù)者吃虧，而拖延賴賬者會(huì)獲益的局面。此外，只發(fā)放不回收的救助資金也不利于惠及更多的當(dāng)事人。

總結(jié)救助資金回收乏力的原因，主要有如下幾點(diǎn)：

（1）缺乏法律規(guī)定?，F(xiàn)有的關(guān)于司法救助的規(guī)定，如2014年1月中共中央政法委員會(huì)、財(cái)政部、最高人民法院等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見(jiàn)（試行）》以及2014年5月浙江省政法委和省高院等六部門聯(lián)合下發(fā)的《浙江省司法救助實(shí)施辦法》中，主要內(nèi)容都是關(guān)于如何發(fā)放司法救助金，但對(duì)發(fā)放后如何進(jìn)行追償卻缺乏有效規(guī)定。許多問(wèn)題如法院在追償執(zhí)行救助金過(guò)程中的角色、執(zhí)行依據(jù)和追償范圍等都沒(méi)有規(guī)定。立法的缺失導(dǎo)致思想上的疑惑和行動(dòng)上的失當(dāng)，一些執(zhí)行法官也就不愿意去繼續(xù)追償救助執(zhí)行金。

（2）缺乏追償動(dòng)力。由于執(zhí)行救助金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，加之缺乏申請(qǐng)執(zhí)行人的催促，而法院內(nèi)部“案多人少”的矛盾日益加劇，一些執(zhí)行法官缺乏繼續(xù)執(zhí)行的動(dòng)力，不再關(guān)注被執(zhí)行人的履行能力，也不愿付出大量的時(shí)間和精力用于向被執(zhí)行人追償執(zhí)行救助金。如奉化法院2013年執(zhí)行人員人均結(jié)案279件，無(wú)力顧及其他。此外，對(duì)司法救助金的追償也不計(jì)入辦案數(shù)量，體現(xiàn)不出法官的工作成績(jī)，故執(zhí)行法官也缺乏追償?shù)姆e極性。

（3）追償難度較大。司法實(shí)踐中，一些被執(zhí)行人的確生活經(jīng)濟(jì)困難，法院對(duì)申請(qǐng)人提供執(zhí)行救助金后，即使窮盡一切查明措施，仍無(wú)法發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致執(zhí)行救助金無(wú)法及時(shí)追回。還有被執(zhí)行人下落不明，很難查找到財(cái)產(chǎn)。在需要進(jìn)行執(zhí)行救助的案件中，被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的占88％ ，下落不明的占12％ 。

（二）信訪救助中缺乏違約責(zé)任條款

《浙江省司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法》第六條第（四）項(xiàng)規(guī)定，“政法部門在執(zhí)法與管理過(guò)程中有一定過(guò)錯(cuò)或瑕疵，但當(dāng)事人根據(jù)當(dāng)前的法律、政策無(wú)法取得國(guó)家賠償，其他社會(huì)救助措施難以落實(shí)確需救助的”；第（五）項(xiàng)規(guī)定，“涉法涉訴案件當(dāng)事人反映的問(wèn)題有正當(dāng)性、合理性，且發(fā)生嚴(yán)重的生活困難，其他社會(huì)救助措施難以落實(shí)，信訪人接受救助并息訴罷訪的”，當(dāng)事人均可以申請(qǐng)司法救助。該兩項(xiàng)規(guī)定主要是為了化解涉訴信訪，但救助實(shí)踐中卻出現(xiàn)了部分老信訪人進(jìn)行釣魚式信訪的情況：一些老信訪人寫下息訴罷訪承諾書并領(lǐng)取司法救助款后又進(jìn)行信訪，意圖再次向法院索取司法救助款。以該院的老信訪人許某為例，由于其對(duì)破壞集體生產(chǎn)罪的定性不服，要求宣告無(wú)罪，為此上訪多年。在該院多次談話做息訴息訪工作后，許某提出補(bǔ)助4.07萬(wàn)元就保證息訴息訪。不料時(shí)過(guò)幾日許某旋即反悔。經(jīng)過(guò)該院再次的耐心工作，許某在領(lǐng)取了8萬(wàn)元補(bǔ)助款（其中司法救助3.6萬(wàn)元）后，同意息訴息訪，并寫下了息訴息訪保證書，但許某將救助款花光之后又到處去上訪。

按照現(xiàn)有的規(guī)定，只要當(dāng)事人寫下息訴罷訪承諾書后，法院就可以發(fā)放救助款。但一旦當(dāng)事人不遵守自己的承諾又上訪時(shí)，如何進(jìn)行處理卻缺乏相應(yīng)規(guī)定。從當(dāng)事人的角度來(lái)講，由于救助金領(lǐng)過(guò)了，即便再次上訪，也不會(huì)失去什么，而且說(shuō)不定可以得到更多的救助款，所以釣魚式信訪頻出。這不僅使法院息訪的目的落空，也助長(zhǎng)了各種不誠(chéng)信的行為。按照統(tǒng)計(jì)，由法院信訪室對(duì)信訪人進(jìn)行了5次救助，其中3人領(lǐng)款后又到法院來(lái)信訪。此外，還有2009年法院曾經(jīng)救助過(guò)的2名信訪人也是領(lǐng)款后又到法院來(lái)信訪。

（三）部分司法救助偏離了制度本意

從《浙江省司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法》第五條規(guī)定的司法救助的條件來(lái)看，進(jìn)行司法救助的前提一般是要求當(dāng)事人發(fā)生嚴(yán)重的生活困難。第（四）項(xiàng)還規(guī)定了一個(gè)例外的情況，即可以不要求當(dāng)事人屬于經(jīng)濟(jì)困難，前提是“政法部門在執(zhí)法與管理過(guò)程中有一定過(guò)錯(cuò)或瑕疵，但當(dāng)事人根據(jù)當(dāng)前的法律、政策無(wú)法取得國(guó)家賠償，其他社會(huì)救助措施難以落實(shí)確需救助的”。但實(shí)踐中出現(xiàn)了一些并不符合要求的司法救助。有的案件法院本身并無(wú)過(guò)錯(cuò)和瑕疵，只是由于當(dāng)事人到處上訪，法院就進(jìn)行救助。有的則是一審法院本來(lái)把案件判錯(cuò)了，但為了避免被中院改判后影響考核分，不得不通過(guò)司法救助的形式來(lái)?yè)Q得當(dāng)事人結(jié)案息訴。還有的則是受害人要價(jià)過(guò)高，但是對(duì)方當(dāng)事人的責(zé)任又沒(méi)有那么大，法院只能通過(guò)補(bǔ)助一部分金額的形式平息糾紛，這屬于法院承擔(dān)了社會(huì)救濟(jì)的責(zé)任。

違背制度本意的司法救助容易造成不公平的結(jié)果，即司法救助不是到了最需要的人手中，而是到了鬧得最兇的當(dāng)事人手中。這會(huì)變相鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)上訪來(lái)向法院索取財(cái)物。如該院一起民間借貸案件的當(dāng)事人出借款項(xiàng)給一名缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人后，由于被執(zhí)行人沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，法院無(wú)法執(zhí)行到位。該結(jié)果的出現(xiàn)并非是由于法院存在什么過(guò)錯(cuò)，但是當(dāng)事人卻經(jīng)常到法院鬧訪，認(rèn)為法院執(zhí)行不力，要求法院進(jìn)行司法救助。這屬于將自己的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了法院。此外，一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)救濟(jì)途徑進(jìn)行解決的問(wèn)題也由法院進(jìn)行處理，容易造成法院工作陷入被動(dòng)。如個(gè)別人誤認(rèn)為法院進(jìn)行救助是理虧的表現(xiàn)，所以有信訪人在領(lǐng)取司法救助款并寫下息訴罷訪承諾書后，仍然繼續(xù)上訪，其所持理由即為如果不是法院案件處理錯(cuò)了，肯定不會(huì)進(jìn)行司法救助。

四、法律援助制度中存在的問(wèn)題

（一）行政法律援助缺乏

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011—2013年，奉化市司法局主要是為刑事和民事案件提供法律援助，而從該院3年來(lái)總共受理的86件行政訴訟案件來(lái)看，未發(fā)現(xiàn)有原告享受了法律援助服務(wù)。仔細(xì)分析這86件案件，有12名原告都是農(nóng)民，由于這些原告并不懂法律，所以在庭審中的發(fā)言質(zhì)量不高，而且法官在給其解釋法庭規(guī)則或者法律規(guī)定時(shí)，這些人往往持不合作態(tài)度，認(rèn)為法院在偏袒行政機(jī)關(guān)。特別是部分人自恃看過(guò)一些法律資料，認(rèn)為自己已經(jīng)理解了法律的規(guī)定，而實(shí)際上只是一知半解。在判決結(jié)果對(duì)其不利時(shí)，總以為是法院處理錯(cuò)了，于是不停上訪。所以，缺乏行政法律援助不利于當(dāng)事人服判息訴。

（二）刑事辯護(hù)質(zhì)量有待提高

隨機(jī)抽取該院2011—2013年間100件刑事法律援助案件，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)沒(méi)有一起案件中辯護(hù)人主動(dòng)調(diào)取了新的證據(jù)，一般僅是就現(xiàn)有證據(jù)來(lái)進(jìn)行辯護(hù)。辯護(hù)質(zhì)量不高的原因主要如下：

（1）審限考核造成辯護(hù)律師準(zhǔn)備不足。按照法院系統(tǒng)現(xiàn)行的考核制度，審限越短則法院的考核分越高。刑事法官為了追求結(jié)案率只能盡量縮短案件的辦理流程。所以，在案件需要指定辯護(hù)時(shí)，法官給辯護(hù)律師留下的時(shí)間并不多。法官一般會(huì)在開庭三天前通知司法局指定辯護(hù)人，但司法局指定辯護(hù)律師還需要經(jīng)過(guò)一定程序，所以最后留給辯護(hù)律師的時(shí)間更少，導(dǎo)致其只能依靠現(xiàn)有的案卷材料來(lái)進(jìn)行辯護(hù)。個(gè)別極端的例子甚至出現(xiàn)了辯護(hù)律師上午去看守所會(huì)見(jiàn)，下午就要開庭的情況。

（2）部分辯護(hù)律師的積極性不高。一些律師本身并不是自愿參與法律援助的，所以對(duì)法律援助不是很熱情，僅僅限于參加庭審。從庭審質(zhì)量來(lái)看，部分承辦律師在辦理法律援助案件和自己受托的案件時(shí)明顯主動(dòng)性相差很大，表現(xiàn)在參加調(diào)解上不積極，總是推托應(yīng)當(dāng)讓當(dāng)事人自己拿主意等。

（三）法律援助的報(bào)酬過(guò)低

總體而言，刑事案件需要花費(fèi)的精力較小，但民事案件則需要花費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)收集和整理證據(jù)，有時(shí)候還要外出取證。但是按照補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，民事案件每件僅補(bǔ)助1200元，扣除各項(xiàng)支出后體現(xiàn)不出律師的勞動(dòng)價(jià)值。按照市場(chǎng)行情，普通一件離婚案件的代理費(fèi)至少也有2000元。所以，相比市場(chǎng)價(jià)，法律援助的報(bào)酬較低。由于報(bào)酬過(guò)低，一些律師認(rèn)為為此而花費(fèi)大量的時(shí)間并不值得，所以工作積極性不高。

五、完善司法救助制度的建議

（一）建立司法救助資金的追償機(jī)制

對(duì)屬于執(zhí)行救助的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被執(zhí)行人進(jìn)行追償。由于每筆需要追償?shù)乃痉ň戎Y金數(shù)額本身并不大，假以時(shí)日，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)完全能夠支付得起。浙江省高院正在全省大力完善財(cái)產(chǎn)查詢系統(tǒng)，現(xiàn)已能查詢被執(zhí)行人的存款，車輛和房產(chǎn)信息將來(lái)也將納入該系統(tǒng)。故完全可以借助該系統(tǒng)，每年定期查詢被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)情況，這樣可以及時(shí)掌握其經(jīng)濟(jì)狀況。如財(cái)產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)的，就可以要求其償還法院墊付的資金。此外，由于是網(wǎng)上查詢，也不會(huì)對(duì)執(zhí)行法官造成額外的負(fù)擔(dān)。為提高法官追償?shù)姆e極性，如能追回司法救助金的，建議也應(yīng)當(dāng)算作執(zhí)行完畢一起案件。為保證追償工作有法可依，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的追償辦法，并明確責(zé)任人和追償程序。

（二）建立信訪救助資金的違約責(zé)任機(jī)制

在對(duì)信訪人進(jìn)行救助時(shí)，應(yīng)當(dāng)和信訪人簽訂一份書面協(xié)議，明確約定如其領(lǐng)取救助款后如仍然上訪的，則必須退還司法救助款或者承擔(dān)其他違約責(zé)任。這樣一旦信訪人再次上訪，即可通過(guò)訴訟途徑向其追討司法救助款。雖然判決后并不一定能執(zhí)行到位，但有了這個(gè)違約機(jī)制后，多少會(huì)對(duì)信訪人產(chǎn)生一定的約束。需要注意的是，法院不宜直接和信訪人簽訂協(xié)議；如信訪人違約上訪，則法院只能通過(guò)訴訟途徑追回救助款。這時(shí)就面臨回避問(wèn)題，因?yàn)榉ㄔ罕旧硎且环疆?dāng)事人，就只能到其他法院起訴。此外，法院作為原告也會(huì)損害其司法機(jī)關(guān)的形象。所以，如是法院進(jìn)行救助，可以考慮由信訪人所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當(dāng)事人簽訂書面協(xié)議。在具體操作上，對(duì)信訪人出現(xiàn)違約的，應(yīng)當(dāng)果斷要求其退還司法救助金；如不退還的，及時(shí)通過(guò)司法途徑追討。

（三）嚴(yán)格限定司法救助的范圍

筆者認(rèn)為，司法救助的目的就是為了救濟(jì)經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)盡量限制經(jīng)濟(jì)并不困難的當(dāng)事人獲得救助。實(shí)踐中“政法部門在執(zhí)法與管理過(guò)程中有一定過(guò)錯(cuò)或瑕疵”的時(shí)候雖然不可避免，但應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格考察損害后果和政法機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)或瑕疵是否存在因果關(guān)系；雖然有瑕疵或過(guò)錯(cuò)，但卻和損害后果不存在因果關(guān)系的，就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救助。

（四）加強(qiáng)對(duì)救助申請(qǐng)的審批

救助申請(qǐng)單位在申請(qǐng)時(shí)必須寫明申請(qǐng)的事實(shí)及理由、具體依據(jù)的條文，不能籠統(tǒng)地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行救助。審批機(jī)關(guān)在審查救助審批表時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《浙江省司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法》中第五條的規(guī)定來(lái)進(jìn)行審查，如果案件情形不符合條文規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)不予批準(zhǔn)。只有加強(qiáng)對(duì)司法救助的審批，才能防止出現(xiàn)各種不符合條件的救助。

（五）強(qiáng)化資金保障力度

從每年的救助資金來(lái)看，僅20萬(wàn)元，不能滿足實(shí)際救助需要。此外，每起案件的賠償限額幾年來(lái)也一直未發(fā)生變動(dòng)，但近年來(lái)的平均生活成本卻不斷增加，所以實(shí)際的救助效果在逐年降低。一方面，現(xiàn)在的賠償標(biāo)準(zhǔn)在不斷增加。如寧波市農(nóng)村居民2011年人均純收入為16518元，2012年人均純收入為18475元，2013年人均純收入為20534元，以最低的十級(jí)傷殘為例，殘疾賠償金2011年受害人可得33036元，2012年可得36950元，2013年可得41068元。也就是應(yīng)得的賠償金額和司法救助金額的差距越來(lái)越大。另一方面，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國(guó)的CPI2011年同比漲5.4％ ，2012漲2.6％ ，2013漲2.6％ ，司法救助金的購(gòu)買力在不斷下降。所以建議將司法救助的標(biāo)準(zhǔn)按照通貨膨脹的指數(shù)定期進(jìn)行調(diào)整。

六、法律援助制度的完善建議

（一）對(duì)所有行政訴訟案件實(shí)行指定援助制度

首先從可行性角度來(lái)講，每年行政案件的總數(shù)約在二三十件，即便全部納入法律援助范圍，相比2013年超過(guò)1000件的法律援助案件總數(shù)而言，也并不是很多，所以并不會(huì)給司法行政機(jī)關(guān)造成很大的經(jīng)濟(jì)壓力。從援助效果來(lái)講，主要是可以幫助有理的當(dāng)事人打贏官司以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，對(duì)無(wú)理的當(dāng)事人則可以做好解釋說(shuō)服工作。雖然從司法行政機(jī)關(guān)的角度而言，指派援助律師幫助當(dāng)事人起訴政府似乎是在給政府添麻煩，特別是如果當(dāng)事人起訴的是市政府，就屬于幫助當(dāng)事人起訴自己的上級(jí)機(jī)關(guān)。但如果不指派，一些當(dāng)事人思想上轉(zhuǎn)不過(guò)來(lái)彎時(shí)，就會(huì)采取各種極端措施進(jìn)行對(duì)抗，反而更不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。即使政府機(jī)關(guān)的行為確實(shí)存在過(guò)錯(cuò)，由于有代理律師可以從中進(jìn)行轉(zhuǎn)圜，也可以相對(duì)減輕政府的壓力。所以，如果原告自己沒(méi)有聘請(qǐng)律師，應(yīng)當(dāng)由司法行政機(jī)關(guān)為其指定代理人。

（二）完善刑事案件指定辯護(hù)的程序

在法院和司法局之間應(yīng)當(dāng)盡量實(shí)行無(wú)縫銜接。首先，辦案法官在刑事案件立案后，如果需要指定辯護(hù)的，應(yīng)當(dāng)在收到案件之日起就及時(shí)向司法局移交通知指定的材料。司法行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)盡量簡(jiǎn)化程序，改變以往先通知律師事務(wù)所，然后再由律師事務(wù)所安排律師的做法，而是直接通知律師。其次，法官在確定開庭日期時(shí)，對(duì)需要指定辯護(hù)律師的，應(yīng)當(dāng)留足相應(yīng)的時(shí)間。最重要的是，上級(jí)法院在考核機(jī)制上也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整。由于刑事案件的特殊性，有些并不是審結(jié)得越快越好，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬對(duì)刑事案件審限的考核。如果考核機(jī)制不改變，辯護(hù)律師匆忙看案卷的情況則難以杜絕。

（三）完善法律援助案件的分配程序

現(xiàn)在奉化有律師和法律工作者五六十人，已經(jīng)足夠應(yīng)對(duì)案件的辦理，但其中可能有些律師和法律工作者對(duì)參與法律援助興趣不大。所以，在挑選援助人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這些人員剔除在外，這樣可以將多一些的案件分配給愿意參加法律援助的人員。此種做法一方面可以提高案件辦理的積極性，另一方面也可以豐富援助人員的辦案經(jīng)驗(yàn)，從而形成良性循環(huán)。按照統(tǒng)計(jì)，奉化一半左右的律師年齡在30周歲以下，由于剛剛開始代理案件，所以經(jīng)驗(yàn)不是很足，但通過(guò)多代理法律援助案件可以有效提高案件的辦理水平。

（四）加強(qiáng)對(duì)法律援助案件的質(zhì)量評(píng)查

雖然現(xiàn)在司法行政部門為了加強(qiáng)對(duì)援助質(zhì)量的把關(guān)，要求法官對(duì)援助律師的代理表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)定，但實(shí)踐操作中，評(píng)定表卻是由援助律師拿過(guò)來(lái)給法官填寫。由于法官填寫的內(nèi)容律師都可以看到，加之法官一般也和援助律師等都認(rèn)識(shí)，所以很難當(dāng)面指出律師的缺點(diǎn)。即便援助律師的庭審表現(xiàn)很是一般，法官也不會(huì)太為難他們。為真實(shí)展現(xiàn)律師的援助表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由司法行政部門的工作人員將評(píng)定表拿到法院來(lái)讓法官填寫，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)法官填寫的內(nèi)容保密。此外，還可以采取庭審旁聽(tīng)或者案卷檢查等評(píng)查方式。

（五）完善報(bào)酬體系

一是必須確保報(bào)酬數(shù)額能夠定期增長(zhǎng)，且不能和市場(chǎng)價(jià)格相差過(guò)大；二是在報(bào)酬的支付方式上，應(yīng)當(dāng)建立起和績(jī)效相掛鉤的制度。如果援助工作完成得很普通，只發(fā)基本的報(bào)酬；如果法律援助工作出色，在民事案件中成功為當(dāng)事人爭(zhēng)得重大利益或者在刑事案件中成功使被告人獲得大幅度減刑的，可以酌情增加一部分報(bào)酬，以調(diào)動(dòng)工作積極性。

作者單位：奉化市人民法院