(一)古代中國

古代的中國，自然災(zāi)害頻發(fā)，大禹治水的傳說、地震儀的發(fā)明、都江堰的修建已足以佐證。歷朝歷代也一直把災(zāi)害的管理作為安撫民心、穩(wěn)定社會、鞏固統(tǒng)治的重要措施。對災(zāi)害治理的好壞不但是國家考核官員的重要指標(biāo)，也是衡量國家統(tǒng)治穩(wěn)定程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。以賑濟(jì)、撫恤、救荒為基本內(nèi)容的災(zāi)害管理逐步擴(kuò)展為國家行政管理的一項重要職能，形成了君主制度下、部門分工明確的災(zāi)害管理體制。

在不斷完善災(zāi)害管理體制的過程中，中國古代社會的災(zāi)害管理法制也獲得了長足的發(fā)展。首先，在抗災(zāi)政策和思想方面，古人提出了一系列較為實際的抗災(zāi)政策和思想。有的主張災(zāi)前積極預(yù)防，以增強臨災(zāi)抗災(zāi)能力，如重農(nóng)說、倉儲說、水利說、林墾說等;有的主張臨災(zāi)時應(yīng)積極采取應(yīng)急救濟(jì)措施，如賑濟(jì)說、調(diào)粟說、養(yǎng)恤說、除害說等[1]。總的來說，在災(zāi)荒救治過程中，勘災(zāi)施賑基本遵循大災(zāi)大救、小災(zāi)小治的原則進(jìn)行。其次，在具體的抗災(zāi)制度方面，古代建立了汛期監(jiān)測制度和“水報”等汛情通報制度。最遲在五代時期就已有明確的河防獎懲責(zé)任制，金元的“帚兵”制度和明清的“鋪夫”制度更造就了專業(yè)化的堤防隊伍。在滅除蝗害方面，唐朝時，“姚崇滅蝗”成為一代佳話。到了清朝有了更為嚴(yán)密的制度規(guī)定，地方官必須親自督捕，毗鄰州縣必須協(xié)助，滅蝗費用全部公出，地方官不得借捕蝗擾民科派，捕蝗損壞莊稼照價賠償，違者一律嚴(yán)厲治罪[2]。這些具體的管理手段和措施在當(dāng)時的災(zāi)情治理中起到了積極的作用，但專制主義色彩濃厚，緊急權(quán)力的獨裁性、集權(quán)性特色十分突出，其核心目的是通過安撫民心來鞏固自己的集權(quán)統(tǒng)治。

此外，在國家戒嚴(yán)方面，古人也有了一定的記載。據(jù)《三國志·魏·王朗傳》記載:“今六軍戒嚴(yán)”?！稌x書·卞壺傳》也有“今內(nèi)外戒嚴(yán)，四方有備”的記載。再如南朝陳后主曾于禎明三年正月下詔書，說“今內(nèi)外并可戒嚴(yán)”。此后，宋、元、明、清各代均有實行戒嚴(yán)的記載。但這個時期的戒嚴(yán)主要以君主的法令形式存在，隨意性和時效性非常明顯。

我國古代長期實行專制主義統(tǒng)治，奉行皇權(quán)至上和諸法合體，因此很少有專門的、系統(tǒng)的、成文的、穩(wěn)定的公共應(yīng)急管理法制，更不存在獨立的突發(fā)事件應(yīng)對立法。應(yīng)對各種自然、社會危機的成效往往只取決于皇帝或官員個人的素質(zhì)和才能，各種應(yīng)急措施隨意性強，缺乏必要的規(guī)范保障，成本高、風(fēng)險大，呈現(xiàn)出“長治長災(zāi)、長治長亂”的局面[3]。

(二)清朝末年

慈禧太后鎮(zhèn)壓維新變法運動以后，義和團(tuán)運動和八國聯(lián)軍的入侵使清政府內(nèi)外交困。在這種政治格局下，為緩和民族矛盾，敷衍、拉攏資產(chǎn)階級立憲派，挽救搖搖欲墜的統(tǒng)治，清政府不得不打出“變法”、“新政”的招牌，派遣五大臣出國考察，并宣布“預(yù)備立憲”。最后以光緒皇帝名義于1908年8月頒布了《欽定憲法大綱》。其正文共有14項，均為“君上大權(quán)”，另有9項以附錄形式規(guī)定的“臣民權(quán)利義務(wù)”。其中在“君上大權(quán)”第8項中規(guī)定，大清皇帝有“宣布戒嚴(yán)之權(quán)，當(dāng)緊急時，得以詔令限制臣民之自由”。第12項中規(guī)定，大清皇帝在“議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用，惟至次年會期，須交議院協(xié)贊”。從內(nèi)容上來看，《欽定憲法大綱》主要是把君主的專制權(quán)力合憲化，至于臣民的權(quán)利和自由，只不過是次要的附屬物而已，它所確立的仍然是封建皇帝的絕對專制。1911年10月，辛亥革命暴發(fā)，懾于革命的壓力和即將暴發(fā)的京畿兵變，宣統(tǒng)皇帝下詔“罪己”，僅用三天時間就出臺了《重大信條十九條》，并宣布立即施行。其正文共有十九條，但只字未提人民的權(quán)利自由，暴露了它不變的反動本質(zhì)?！吨卮笮艞l十九條》第十一條規(guī)定:“不得以命令代法律，除緊急命令，應(yīng)特定條件外，以執(zhí)行法律及法律所委任者為限。”該法雖然表面上取消了皇帝的戒嚴(yán)權(quán)，且對皇帝的緊急命令權(quán)嚴(yán)加限制，實行君主立憲制，但并未能挽救清朝封建統(tǒng)治的滅亡。

這個時期，清政府所面臨的突出問題是政治危機，所以，在應(yīng)急管理法制方面，主要是通過表面上的限制皇權(quán)來迎合時局的需要，在盡力擴(kuò)張專制權(quán)的基礎(chǔ)上尋求民主和專制間的最佳平衡點。然而，這場騙局終究無法長久，清王朝最終在歷史的舞臺上消失了。雖然這些應(yīng)急管理法制都隨著清王朝的滅亡而沒有真正付諸實施，但在整個中國的法制史上，它們?nèi)匀痪哂幸欢ǖ倪M(jìn)步意義，因為它們通過借鑒國外先進(jìn)的法律制度開啟了民主憲政的先聲，推動了我國的法制進(jìn)程。

(三)民國時期

民國時期專門的災(zāi)害立法開始受到重視，在倉儲制度、救災(zāi)程序、救災(zāi)資金等方面均制定出了一些相關(guān)的法律制度。譬如，民國北京政府頒行了《義賑獎勸章程》(1914年)、《勘報災(zāi)歉條例》(1915年)、《傳染病預(yù)防條例》(1916年)，《中央防疫處暫行編制》(1919年)、《衛(wèi)生實驗所規(guī)程》(1919年)、《賑災(zāi)公債條例》(1920年)，等等。南京國民政府在此基礎(chǔ)上對災(zāi)害管理體制進(jìn)行了一些有針對性的立法。①1928年頒布《義倉管理規(guī)則》，1930年在《義倉管理規(guī)則》的基礎(chǔ)上，修訂公布了《各地方倉儲管理規(guī)則》，強化了對傳統(tǒng)倉儲的立法和管理，從而將這種傳統(tǒng)的災(zāi)荒救濟(jì)形式納入了法制化軌道。②1930年公布了中國歷史上首部《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，1935年又頒行《實施救災(zāi)準(zhǔn)備金暫行辦法》，規(guī)定了《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》的“施行細(xì)則”，借此而建立起來的救災(zāi)準(zhǔn)備金制度是一項前所未有的重要舉措，是一項極為重要的災(zāi)荒救濟(jì)制度，它標(biāo)志著民國時期災(zāi)荒救濟(jì)已開始脫離傳統(tǒng)的臨時性的救濟(jì)措施，逐漸向建立常規(guī)化的救濟(jì)制度嬗變，也是近代中國災(zāi)荒救濟(jì)法制化的有力體現(xiàn)。③1933年，“為保管農(nóng)產(chǎn)物品，調(diào)節(jié)民食流通、農(nóng)村金融”，特制定《農(nóng)倉法》。在此基礎(chǔ)上，于1935年制定公布了《農(nóng)倉業(yè)法》，1937年又公布了《農(nóng)倉業(yè)法施行條例》，從而使傳統(tǒng)的倉儲制度和近代的農(nóng)倉制度相互結(jié)合、相得益彰。④1934年公布了《勘報災(zāi)歉條例》，1936年又公布了《勘報災(zāi)歉規(guī)程》，利用專門的法規(guī)對查報災(zāi)害的方法和步驟以及如何根據(jù)災(zāi)情減免災(zāi)區(qū)負(fù)擔(dān)等問題做出細(xì)密的規(guī)定，這是我國歷史上的封建王朝所不曾做到的。⑤1929年通過《公債法原則》，1931年公布《國民政府民國二十年振災(zāi)公債條例》、1935年公布《民國二十四年水災(zāi)工振公債條例》，通過發(fā)行賑災(zāi)公債開辟了一條新的救災(zāi)資金籌集渠道。⑥在20世紀(jì)30年代還出臺了一系列章程及條例，主要有1930年的《辦理振務(wù)人員獎恤章程》，1931年的《辦振人員懲罰條例》與《辦振公務(wù)員獎勵條例》，1932年的《辦振團(tuán)體及在事人員獎勵條例》與《辦振團(tuán)體在事人員恤金章程》，從而建立了一套包括獎勵、懲罰和撫恤等內(nèi)容的救災(zāi)團(tuán)體及人員獎懲制度，加強了對辦賑團(tuán)體和人員的管理[4]。

民國時期內(nèi)外戰(zhàn)爭不斷，因而在應(yīng)急管理法制體系尚未充分建立和完善之前，作為統(tǒng)治者用以應(yīng)付戰(zhàn)爭、維持統(tǒng)治的重要工具的戒嚴(yán)制度卻得以產(chǎn)生，并得到了迅速發(fā)展。其間各種憲法性文件規(guī)定了有關(guān)戒嚴(yán)和緊急權(quán)，如1912年《中華民國臨時約法》第三十六條規(guī)定:“臨時大總統(tǒng)得依法律宣告戒嚴(yán)?！钡谑鍡l規(guī)定:“本章所載人民之權(quán)利，有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之。”1913年《中華民國憲法草案》第七十一條規(guī)定:“大總統(tǒng)依法律，得宣告戒嚴(yán)。但國會或國會委員會認(rèn)為無戒嚴(yán)之必要時，應(yīng)即為解嚴(yán)之宣告。”1923年《中華民國憲法》第八十六條亦規(guī)定:“大總統(tǒng)依法律得宣告戒嚴(yán)。但國會認(rèn)為無戒嚴(yán)之必要時，應(yīng)即為解嚴(yán)之宣告?！迸c此同時，還產(chǎn)生了專門的戒嚴(yán)法，譬如1912年的《戒嚴(yán)法》，該法主要模仿了日本的《戒嚴(yán)令》，規(guī)定在遇有戰(zhàn)爭或其他非常事變時可以宣布戒嚴(yán)。1926年的《戒嚴(yán)條例》，該條例共11條，規(guī)定總司令有宣布戒嚴(yán)之權(quán)，各地軍事長官有臨時宣布戒嚴(yán)之權(quán)，并規(guī)定此條例于宣布解嚴(yán)后失其效力。其余內(nèi)容與《戒嚴(yán)法》大致相同。1934年國民政府制定的《戒嚴(yán)法》，該法規(guī)定，“遇有戰(zhàn)爭，對于全國或某一地域，應(yīng)施行戒嚴(yán)時，國民政府經(jīng)立法院之議決，得宣告戒嚴(yán)，或使宣告之”。該法在1948年和1949年進(jìn)行過兩次修訂，自頒布直到20世紀(jì)末仍在我國臺灣省實施。

從民國時期災(zāi)荒救濟(jì)立法的內(nèi)容來看，既有對傳統(tǒng)的繼承，也有適應(yīng)社會發(fā)展需要的創(chuàng)新。但總體來看，這一時期的應(yīng)急立法內(nèi)容簡單，不夠完善，缺乏民主參與;立法數(shù)量較少，存在大量法律調(diào)整的空白領(lǐng)域;未能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一完備的應(yīng)急法律體系，致使整個救災(zāi)應(yīng)急工作缺乏有力指導(dǎo)。另外，由于連年戰(zhàn)亂、政府更迭頻繁、腐敗叢生，公共應(yīng)急管理法制的實施不具備穩(wěn)定的社會環(huán)境和規(guī)范、有力、高效的政府領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致立法與實踐相脫節(jié)，應(yīng)急管理法制實際上被束之高閣，流于形式[5]。