20世紀(jì)美國經(jīng)濟的司法裁決治理不僅在基本原則上發(fā)生了很大變化，而且在所涉及的領(lǐng)域上也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移。當(dāng)美國法院從20世紀(jì)初以“公共目的”為基準(zhǔn)的司法能動主義轉(zhuǎn)向新政和戰(zhàn)后對“優(yōu)先類權(quán)利”之外的經(jīng)濟立法實行司法克制主義時，它們對經(jīng)濟進行司法裁決治理的重心也從憲法領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了行政法領(lǐng)域，即從對各級立法機構(gòu)的社會經(jīng)濟立法是否符合憲法進行司法審查，轉(zhuǎn)向?qū)π姓芾頇C構(gòu)的行動是否符合程序或者是否合理進行司法審查。這一重大轉(zhuǎn)變顯然是和20世紀(jì)初尤其是新政以來行政管理國家的不斷強化密切相關(guān)聯(lián)的。作為對這種行政管理國家強化趨勢的一種反應(yīng)，美國國會于1946年通過了《行政程序法》。此后，聯(lián)邦地區(qū)法院和上訴法院對行政管理機構(gòu)行動的司法審查便逐漸加強，它們在這類司法審查中關(guān)注的焦點也從旨在保證各個有關(guān)利益集團充分參與的程序性問題，一步步轉(zhuǎn)向了要求行政管理機構(gòu)作出正確決定的實質(zhì)性問題。結(jié)果就像美國著名法學(xué)家馬丁·夏皮羅所說的一樣，“在政府對工商業(yè)進行監(jiān)管的領(lǐng)域里，過去通常是由最高法院進行實質(zhì)性經(jīng)濟正當(dāng)程序的憲法審查，現(xiàn)在則由上訴法院進行實質(zhì)性經(jīng)濟正當(dāng)程序的行政法審查”。^【373】事實上，這種由哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院開始的行政法司法審查，不僅擴及很多聯(lián)邦地區(qū)法院和上訴法院，而且很快便也成為美國最高法院行使其職權(quán)的一個重要方面。由于戰(zhàn)后行政管理機構(gòu)對經(jīng)濟的干預(yù)行動愈來愈多，美國法院對經(jīng)濟進行司法裁決治理的重點領(lǐng)域自然也就從憲法轉(zhuǎn)向了行政法的范圍。

1．行政管理國家的崛起與美國行政法的發(fā)展

在新政和第二次世界大戰(zhàn)之前，美國這個有著普通法傳統(tǒng)的國家?guī)缀醪怀姓J行政法的存在。這和那些有羅馬法或民法傳統(tǒng)的歐洲大陸國家很不相同。法國和其他一些歐洲大陸國家不僅有區(qū)別于一般法律而自成體系的行政法，而且有不同于一般法院而專門執(zhí)行行政法的行政法院。更重要的是，這些國家的行政法一般都把國家視為公共利益的保衛(wèi)者，除非國家行動顯然違法，個人的純粹私人利益很難在行政法院挑戰(zhàn)國家行動。美國則不然，其法律思想在行政法問題上深受19世紀(jì)末和20世紀(jì)初英國著名自由主義法學(xué)家艾伯特·維恩·戴賽的影響。戴賽認為，法治的要旨之一就是：政府與個人之間的爭議應(yīng)作為普通案件交由一般法院根據(jù)一般法律進行審理和判決。政府只不過是訴訟當(dāng)事人中的一方，與另一方相比沒有什么特權(quán)可言。這就是說，既不需要有什么特設(shè)的行政法院，也不需要有什么自成體系的行政法。^【374】除了戴賽思想的影響之外，美國行政法發(fā)展緩慢的另一個重要原因當(dāng)然是和該國行政機制本身的發(fā)展密切相關(guān)聯(lián)的。19世紀(jì)的美國被有些學(xué)者稱之為“法院和政黨國家”，行政管理部門的發(fā)展遠遠落后于很多歐洲國家。到世紀(jì)之交，尤其是在進步主義時代，美國終于開始向行政管理國家的方向邁進，但真正巨大的變化是發(fā)生在1930年代的新政和第二次世界大戰(zhàn)期間。美國行政管理國家機制在這個階段的迅速擴展使得行政部門、立法部門以及法律界都意識到了出臺統(tǒng)一的行政法的必要性，不過它們希望這樣做的目的并不一致，行政部門是要鞏固其日漸擴大的權(quán)力，立法部門是想重振國會的影響，法律界則擔(dān)心司法權(quán)力的削弱。1946年行政程序法就是這些不同要求相互妥協(xié)的產(chǎn)物，結(jié)果形成了獨具美國特點的行政法體系。

據(jù)美國學(xué)者戴維·羅森布盧姆新近的研究，新政和第二次世界大戰(zhàn)將聯(lián)邦行政管理部門的規(guī)模和權(quán)力擴大到了過去無法想象的地步。眾所周知，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)為應(yīng)對大蕭條而力主由聯(lián)邦政府通過公共工程創(chuàng)造就業(yè)機會，并對生產(chǎn)、價格和工作條件進行監(jiān)管以促進經(jīng)濟復(fù)蘇。他在這樣做時比較傾向于建立新的行政管理機構(gòu)而不是依靠老的政府機構(gòu)來行使職權(quán)。羅斯福曾對勞工部長弗朗西絲·珀金斯說：“我們有新的和復(fù)雜的問題……與其要老的機構(gòu)不堪重負，為什么不建立新的機構(gòu)來承擔(dān)新的責(zé)任？”到1934年底，聯(lián)邦政府建立了包括商品信貸公司、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦通訊委員會和證券交易委員會在內(nèi)的60多個新機構(gòu)。到1937年，直接向總統(tǒng)報告的機構(gòu)和單位多達100多個。戰(zhàn)爭期間行政管理機構(gòu)的增加更是達到了驚人的速度，盡管其中有不少是臨時性的，它們到戰(zhàn)后復(fù)員時便解散了。隨著聯(lián)邦機構(gòu)的增加，聯(lián)邦雇員的人數(shù)也急劇上升，1931年為610000人，1939年達到900000人。此后由于戰(zhàn)爭威脅迫在眉睫，聯(lián)邦雇員在1940年至1941年以平均每月35000人的速度增加，到1941年12月達到180萬人之多。1945年，聯(lián)邦文職雇員多達380萬人，此外還有33萬不領(lǐng)薪水的雇員和“一元年薪的雇員”。行政管理國家的這種迅速發(fā)展不僅表現(xiàn)為國家機構(gòu)和雇員的增加，而且反映在政府開支的擴大上。美國政府收支在1920年代是年年盈余，可是在1931年到1941年期間卻變成了年年赤字，累計高達320億美元。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，僅1943年一年的赤字就為540億美元。所有這些行政管理機構(gòu)、雇員和開支上所發(fā)生的巨大變化都充分顯示，政治權(quán)力的重心正從議員和法官手中向行政管理機構(gòu)和行政管理人員方面轉(zhuǎn)移。^【375】無怪乎最高法院大法官羅伯特·杰克遜在1952年要一針見血地指出，行政管理機構(gòu)“已經(jīng)變成了名副其實的第四個政府部門，它就像第四維的概念顛覆了我們的三維思想一樣，打亂了我們有關(guān)三部門的法學(xué)理論”。^【376】

行政管理機構(gòu)及其權(quán)力的這種迅速增加帶來的不僅是思想上的沖擊，而且是組織和管理上的混亂。羅斯?？偨y(tǒng)最初對此不以為然，但在1936年開始正視這一問題。他任命了一個總統(tǒng)行政管理委員會，希望加強白宮對行政管理機構(gòu)的控制。該委員會因其主席為路易斯·布朗洛而通常被稱為布朗洛委員會。1937年，布朗洛委員會在其報告中指出，行政部門的擴張“就像一個老農(nóng)場的谷倉、棚屋、筒倉、工具房和車庫一樣沒有計劃或者構(gòu)思”。委員會尤其擔(dān)心“處于群龍無首狀態(tài)的政府‘第四部門’”，怕這些獨立的行政管理機構(gòu)“不對任何人負責(zé)，不可能就人民通過他們正式選舉的代表決定的一般政策和政府工作進行協(xié)調(diào)”。因此，布朗洛委員會竭力主張由總統(tǒng)加強對行政管理機構(gòu)的控制和指導(dǎo)，使這些機構(gòu)成為“總統(tǒng)的臂膀”。它還建議限制國會在聯(lián)邦行政管理中的作用，甚至猛烈批評國會通過審計總署的審計總長對撥款的使用、雇傭條件、發(fā)包訂約、會計程序等進行事先審計和事后監(jiān)督。^【377】正如以研究行政管理國家而著稱的憲法學(xué)家約翰·羅爾所言，布朗洛委員會主張的核心就是“將總統(tǒng)從主要行政長官變成唯一行政長官”。^【378】在布朗洛委員會報告發(fā)表后的第二年，曾經(jīng)擔(dān)任證券交易委員會主席的堅定的新政派詹姆斯·蘭迪斯在出任哈佛大學(xué)法學(xué)院院長后發(fā)表了他的名著《行政程序》，為行政管理國家的崛起與擴張做了全面的辯護。他認為行政管理機構(gòu)的劇增是應(yīng)對現(xiàn)代化的歷史必由之路，而建立在有限政府概念上的傳統(tǒng)的分權(quán)所適應(yīng)的則是工業(yè)化與民主化都不夠發(fā)達的社會秩序，行政管理機構(gòu)在處理工業(yè)民主國家的社會問題時比傳統(tǒng)機制有更大的優(yōu)勢，即專家治理，這也是它能防止暴政和專斷的原因所在。^【379】

面對行政管理國家的迅速發(fā)展和新政派所主張的行政至上主義的喧囂，某些國會議員和法律界人士都感到有加以抑制的必要。1933年，來自肯塔基州的參議員米爾斯·洛根提交了一個建立行政法院的法案，試圖由這類法院受理所有有關(guān)行政管理機構(gòu)決定的上訴，可是國會未就此法案采取任何行動。法律界人士在同一年也對行政管理機構(gòu)的權(quán)力擴張作出了回應(yīng)。1933年5月，美國律師協(xié)會專門設(shè)立了行政法特別委員會來研究這一問題。該委員會主張，行政管理人員的“審判職能”應(yīng)該轉(zhuǎn)移到獨立的審判庭手中，不然就由司法獨立的審判庭對行政官員的裁決進行事實和法律上的全面審查。因為他們認為行政機構(gòu)在擴張過程中集司法、行政和立法權(quán)力于一身的做法是不健康的。^【380】委員會在1934年的報告中進一步表明了對三權(quán)分立失去平衡的擔(dān)心。它明確指出：“聯(lián)邦政府的司法部門正在迅速和嚴(yán)重地遭到損害，如果這些趨勢被允許不受阻礙地發(fā)展，司法部門就有遭遇梅羅維金王朝君主命運的危險?！?sup class="suptext">【381】在此后幾年發(fā)表的報告中，該委員會一直在尋找一種能解決行政機構(gòu)膨脹所帶來的問題的萬靈藥方。它或者建議成立聯(lián)邦行政法院，或者主張在各行政部門設(shè)立審查局，或者設(shè)想由指定的法院掌握對行政機構(gòu)決定予以否決的權(quán)力。

1938年，著名法學(xué)家羅斯科·龐德出任美國律師協(xié)會行政法委員會主席。他在該委員會當(dāng)年的報告中批評行政官員中存在的“十種趨勢”，例如未經(jīng)聽證會就作出決定等等。龐德指出憲法規(guī)定的分權(quán)和司法部門對其他政府部門的制約是美國政府的特點，而“與此相反的是蘇維埃俄國的法學(xué)家近來所堅持的主張，即社會主義國家沒有法而只有法規(guī)，沒有法律而只有行政條例和命令。有關(guān)行政極權(quán)主義的理念就是在目前完全由行政官員控制下建立的高度集權(quán)的行政管理，可以擺脫司法審查，自行作出決定。那些拒絕有法律（就律師所理解的這個詞而言）并堅持說這類律師的幻想在未來的社會里將要消失的人在今天鼓吹的就是這種制度?！?sup class="suptext">【382】顯然，法律界人士對行政管理國家擴張的批評已不僅僅是限于對其是否符合憲法傳統(tǒng)的質(zhì)疑，而且還把它與當(dāng)時世界上的極權(quán)主義國家等量齊觀。美國律師協(xié)會當(dāng)選主席在1939年就明確指出，“極權(quán)主義的力量和民主的力量在全世界拼搏”。他呼吁同行們加入到這場“重大斗爭”中來，反對那些“不顧憲政民主而想賦予全國政府以極權(quán)主義權(quán)力的‘進步主義者’、‘自由主義者’或者‘激進分子’”。^【383】

美國國會在1939年出臺的沃爾特—洛根法案受到了美國律師協(xié)會行政法委員會很大的影響，試圖通過由法院執(zhí)行的對所有行政管理機構(gòu)都適用的統(tǒng)一的程序法典來限制這些機構(gòu)的權(quán)限，其中包括建立更為正式的機構(gòu)內(nèi)部程序，將某些機構(gòu)職能分離，并擴大司法審查等等。不過，正如美國法律史學(xué)家G. 愛德華·懷特所言，沃爾特—洛根法案的出臺標(biāo)志著在那些視聯(lián)邦行政管理機構(gòu)與憲法格格不入的人和那些視其為現(xiàn)代工業(yè)民主社會專家治理象征的人之間的長期爭議進入了一個新階段。因為該法案的擬定者承認聯(lián)邦行政管理機構(gòu)在憲法上已獲得某種合法性，但他們?nèi)匀粓猿中姓賳T的專業(yè)性難以成為他們有能力負責(zé)任的基礎(chǔ)。這就是說行政官員的經(jīng)驗、專業(yè)知識和科學(xué)技術(shù)不足以使行政管理機構(gòu)的決定可以免除檢查。于是，沃爾特—洛根法案的制定者們將他們過去對行政管理機構(gòu)的反對變成了對其權(quán)限的程序性檢查。他們認為，這種對行政管理機構(gòu)的檢查而不是行政人員本身的專長才可以使行政管理機構(gòu)的管理在憲法上合法化。^【384】1940年4月，沃爾特—洛根法案在眾議院獲得通過，同年11月又在參議院得到批準(zhǔn)?？墒?，羅斯福總統(tǒng)在是年12月2日否決了沃爾特—洛根法。他抨擊該法是“希望所有的政府程序都受法律訴訟引導(dǎo)的律師們和希望逃避監(jiān)管的利益聯(lián)合起來反復(fù)努力”的結(jié)果。^【385】總統(tǒng)的否決由于國會缺乏足夠的反對票而未能被推翻。

其實，在沃爾特—洛根法案送交國會之前，羅斯福總統(tǒng)在1939年已經(jīng)要求其司法部長任命了一個行政程序委員會，著手應(yīng)對因行政管理機構(gòu)擴張而產(chǎn)生的種種問題和不滿，尤其是美國律師協(xié)會行政法委員會的攻擊。在沃爾特—洛根法案被否決后，司法部長行政程序委員會很快便在1941年1月底提出了自己的報告，其中包括兩個法律草案。委員會多數(shù)派認可的草案對當(dāng)時就已存在的聯(lián)邦行政程序幾乎未作什么更改，而少數(shù)派草案則對行政機構(gòu)提出了新的程序要求，并且在多數(shù)派草案未予理會的司法審查標(biāo)準(zhǔn)上作出規(guī)定，允許法院推翻行政管理機構(gòu)的“專斷和隨意的”決定。少數(shù)派草案自然得到了法律界人士的支持，并最終獲得美國律師協(xié)會的認可，因為他們認識到對行政機管理構(gòu)施加更多限制的法案必將遭到羅斯福政府的反對，恐怕在國會難以有機會通過。1944年，美國律師協(xié)會行政法委員會起草了一個和少數(shù)派草案上十分接近的法案送交參眾兩院討論。這一法案成了此后兩年里美國律師協(xié)會、行政管理機構(gòu)的代表、羅斯福行政當(dāng)局以及杜魯門行政當(dāng)局在國會聽證會上就行政程序立法展開討論的基礎(chǔ)^【386】，而司法部根據(jù)多數(shù)派草案起草的新法案則未被理會。不久，新任司法部長湯姆·克拉克在1945年給參眾兩院司法委員會的信中認可了美國律師協(xié)會提出的新法案。與此同時，美國國會意識到行政管理權(quán)力的擴大在很大程度上是其授權(quán)的結(jié)果，可是它在授予行政管理機構(gòu)立法權(quán)上已別無選擇。來自田納西州的眾議員埃斯蒂斯·基福弗一語中的：“由于情況復(fù)雜，國會不可能制定所有詳細的約法和規(guī)定。”^【387】這樣一來，很多國會議員都同意眾議員弗朗西斯·沃爾特的預(yù)言：“行政管理政府……顯然會在此留下不走。”^【388】然而，他們又不想看到三個部門之間的權(quán)力關(guān)系失去平衡，于是試圖通過行政程序立法建立以立法為中心的公共行政體系，使行政管理機構(gòu)成為立法程序的延伸。1946年行政程序法就是在行政國家擴展的過程中以上各種力量較勁、協(xié)商和妥協(xié)的產(chǎn)物。該法經(jīng)參眾兩院一致通過后，于1946年6月11日由杜魯門總統(tǒng)簽署生效，成為美國歷史上第一部聯(lián)邦行政程序法，通常被視為美國行政管理機構(gòu)的“現(xiàn)代憲章”。^【389】

1946年行政程序法是因妥協(xié)達成的一致，所以有關(guān)各方對于該法的實質(zhì)性內(nèi)容其實存在迥然不同的看法和解釋。杜魯門政府的司法部長湯姆·克拉克認為，行政程序法只不過“宣布了有關(guān)司法審查范圍的現(xiàn)行法律”。^【390】參議院司法委員會主席帕特·麥卡倫則在他給《美國律師協(xié)會雜志》寫的文章中針鋒相對地指出，任何人都難以“有理由認為［行政程序］法除了在聯(lián)邦法律涉及的范圍內(nèi)削弱‘權(quán)力崇拜’以外還做了什么別的事情”。^【391】諸如此類的分歧說明，1946年行政程序法一方面滿足了以司法部長行政程序委員會為代表的行政部門的需要，承認了現(xiàn)行行政管理機構(gòu)及其權(quán)力的合法存在，另一方面也滿足了以美國律師協(xié)會為代表的法律界和美國國會的需要，在如何制約這些行政管理機構(gòu)上留下了相當(dāng)大的伸縮空間。

就前者——承認現(xiàn)行行政管理機構(gòu)——而言，司法部長行政程序委員會在其1941年的報告中就堅持認為，有關(guān)行政管理機構(gòu)的立法必須源于現(xiàn)有機構(gòu)的實踐，也就是說，新的行政法必須使新政已有機構(gòu)的運作合法化，而不是使其活動受到阻礙。鑒于行政管理機構(gòu)的實際活動是如此之多，如此復(fù)雜和如此多樣化，該委員會不贊成讓所有這些活動都受制于一部簡單化的統(tǒng)一法典。司法部長克拉克在1945年之所以認可正在討論的新法案，就是因為他認為“法案看來在為實現(xiàn)行政程序上合理的統(tǒng)一性和公平性提供了希望的同時，沒有不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)政府有效和儉省的運作。在可能的情況下，法案通過對單個機構(gòu)的某些功能的適當(dāng)豁免承認了它們的需要”。^【392】從這個意義上來講，1946年行政程序法實際上并不是通常人們所理解的歐洲式行政法典，因為它沒有為所有的行政管理機構(gòu)的活動提供一套基本的和完全的法規(guī)。行政管理機構(gòu)首先要遵守的是國會為設(shè)立這些機構(gòu)而通過的法律及其修正案，即所謂建制法。如果建制法未作規(guī)定，那么聯(lián)邦行政程序法則成為依據(jù)。據(jù)美國學(xué)者夏皮羅研究，1946年行政程序法所具有的就是這種所謂剩余補充的特點，即在已有行政管理機構(gòu)建制法未能照顧到的剩余領(lǐng)域里加以補充。^【393】因此，美國的行政法直至今日仍然是由幾百個不同行政機構(gòu)各自的建制法和1946年行政程序法及后來的有關(guān)立法（如1966年信息自由法、1972年聯(lián)邦顧問委員會法、1974年隱私法、1976年陽光政府法、1980年監(jiān)管靈活性法、1980年和1995年減少文書工作法、1990年協(xié)商制定規(guī)則法、1993年政府表現(xiàn)和效果法、1996年小企業(yè)監(jiān)管執(zhí)行公平法等）構(gòu)成的。這顯然是新政派要求在承認已有行政管理機構(gòu)活動架構(gòu)基礎(chǔ)上進行行政法立法的結(jié)果，同時也是美國國會為建立以立法為中心的公共行政系統(tǒng)而努力的產(chǎn)物，因為1946年行政程序法并未取代由國會為各種不同類型的行政管理機構(gòu)通過的具體的建制法，而后者使國會在規(guī)范行政管理機構(gòu)的使命和運作程序上過去、現(xiàn)在和將來都會舉足輕重。如此一來，美國的行政法自然也就變得相當(dāng)復(fù)雜和零亂，從而加強了由法院進行司法審查的必要性。

就后者——制約行政管理機構(gòu)——而言，1946年程序法不僅對行政管理機構(gòu)提出了程序上的要求，而且為對行政管理機構(gòu)行動進行司法審查設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，其中也包含了一系列妥協(xié)。該法將政府行政管理機構(gòu)的活動分為三大類，即審理判決、制定法規(guī)和自由處置。在審理判決方面，當(dāng)時如全國勞工關(guān)系委員會和聯(lián)邦貿(mào)易委員會一類的行政管理機構(gòu)已有多年經(jīng)驗，它們常常就當(dāng)事人是否違反了法律和行政法規(guī)舉行聽證會，在審理后作出判決。1946年行政程序法認可了這種與傳統(tǒng)的戴賽理念不相吻合的做法，即涉及行政管理機構(gòu)的爭議不是交由一般法院根據(jù)一般法律審判，而是在行政管理機構(gòu)內(nèi)部以聽證會的方式進行審理判決。這固然是支持行政管理國家的新政派和行政部門的勝利，但是該法同時也規(guī)定，此類審理判決必須在行政管理機構(gòu)任命的半獨立的聽證官（現(xiàn)在已改稱為行政法法官）主持下像法院審判一樣采取對抗制的訴訟形式。不僅如此，1946年行政程序法還為行政管理機構(gòu)的審理判決規(guī)定了嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，要求此類判決必須建立在“實質(zhì)性證據(jù)”之上。這顯然符合美國律師協(xié)會和國會中試圖制約行政管理機構(gòu)坐大的人士的一貫主張。對于國會授權(quán)行政管理機構(gòu)所從事的制定法規(guī)的活動，1946年行政程序法不僅正式認可了其合法性，而且在程序要求上頗為松動，主要集中于三點：一要發(fā)布準(zhǔn)備制定法規(guī)的通知，二要請求機構(gòu)外的有關(guān)方面和人員對制定中的法規(guī)予以評論，三要將最后制定好的法規(guī)在《聯(lián)邦登記》上公布，并附上有關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)和目的的簡短聲明。盡管1946年行政程序法在司法審查上要求制定法規(guī)的活動不得“專斷”和“隨意”，但是由于該法未規(guī)定這類活動必須有記錄，結(jié)果使司法審查在其后一段時間幾乎淪為空談。這當(dāng)然比較迎合主張擴大行政管理機構(gòu)權(quán)限的新政派的想法。至于自由處置則是指行政管理機構(gòu)在審理判決和制定法規(guī)以外所從事的所有活動。1946年行政程序法對這類行動未作程序上的規(guī)定，它一方面說法院不得將該法應(yīng)用于自由處置活動，另一方面又稱法院可以推翻自由處置權(quán)的濫用。這種含糊其詞和自相矛盾顯然又是有關(guān)各方妥協(xié)的結(jié)果。最后還要指出的是，在對行政管理機構(gòu)的行動進行司法審查的問題上，1946年行政程序法明確指出，如果有關(guān)的建制法規(guī)定了司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，那就要以其為依據(jù)進行司法審查，而不是以這個聯(lián)邦行政程序法作為根據(jù)。后來的發(fā)展表明，盡管1946年以后美國國會通過的建制法和修正案有不少接受了行政程序法規(guī)定的程序性要求和司法審查標(biāo)準(zhǔn)，但是也有很多建制法和修正案制定了不同的程序和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果自然是使問題愈來愈復(fù)雜化。^【394】

正是由于以上兩方面的發(fā)展，夏皮羅在概括美國行政法和法院在這一領(lǐng)域的作用時十分精辟地指出：“行政法就這樣成了制定法，但它是由高度具體的規(guī)定、粗略的概括和缺漏所組成的令人難以置信地復(fù)雜、不完全和支離破碎的大雜燴。法院在試圖宣告這一法律并對行政管理機構(gòu)執(zhí)法時，并非進行通常的法令解釋。它們從事的實際上是旨在建立每個人必須遵守的基本規(guī)則的更廣泛、更有自由處置權(quán)的活動。國會如果愿意可以介入，但除非它更全面和更始終如一地這樣做，法院其實是在制定某種類似于行政憲法的東西?！?sup class="suptext">【395】對1946年行政程序法的褒貶與夏皮羅相去甚遠的艾倫·莫里森也認為：“行政程序法更像憲法而非制定法。它為決策提供了靈活性；它可以通過解釋而非修正案即得以改變；它的運動更像鐘擺式的而非直線式的。它的基本作用就是要塑造人民和他們的政府之間的關(guān)系，使政府在執(zhí)行國會的實體法時有相當(dāng)大的空間，同時又為被管理者提供相當(dāng)程度的程序上的保護?！?sup class="suptext">【396】無論是貶之為“大雜燴”，還是褒之為“憲法”，一個共同的事實就是：美國行政法的折衷性、復(fù)雜性、不完全性和零碎性使得法院在進行解釋時具有相當(dāng)大的伸縮性，從而在美國行政法的發(fā)展及其實踐上扮演了重要角色。具體說來，以哥倫比亞特區(qū)上訴法院為代表的聯(lián)邦上訴法院在它們作出的一系列判決中雖然仍稱是以建制法和行政程序法為依據(jù)，但實際上已超越了這些制定法的語言。在夏皮羅看來，它們是在創(chuàng)造有關(guān)行政程序的聯(lián)邦普通法，它們要求所有的聯(lián)邦行政法規(guī)，包括經(jīng)濟監(jiān)管法規(guī)，都要通過是否在實質(zhì)上合理的檢驗。美國最高法院最終肯定了這些聯(lián)邦下級法院的做法，在行政法規(guī)的司法審查上愈來愈強調(diào)在憲法案件中已很少運用的實質(zhì)性正當(dāng)程序的原則，從而使法院的作用進一步加強。^【397】

2．行政法司法審查在公共利益時代的迅速加強

不過，美國法院在行政法這一新領(lǐng)域里加強司法審查并不是在1946年行政程序法通過后馬上開始的，它經(jīng)歷了一個發(fā)展過程，直到1960年以后的所謂“公共利益時代”才在美國司法界蔚然成風(fēng)。這一方面是由于新政憲法革命后司法克制主義的影響，另一方面則是因為戰(zhàn)爭年代和戰(zhàn)后的經(jīng)濟繁榮使得著眼于調(diào)節(jié)公共部門和私人部門之間關(guān)系的改革暫時失去了大蕭條時期的那種迫切性。更為重要的是，行政管理國家崛起以來對專家治理的信心在新政和戰(zhàn)后初期達到了一個高峰。美國的法院在法院和行政管理機構(gòu)之間如何分配決定權(quán)上第一次要面對專業(yè)知識的問題。在1944年全國勞工關(guān)系局訴赫斯特出版公司案的著名判決中，最高法院推翻了上訴法院對全國勞工關(guān)系局就“雇員”所作定義的否決。它在判決中指出：“本案不需要圍繞‘雇員’一詞作出完全確定的限制。那個任務(wù)已基本上劃歸由國會創(chuàng)造出來以執(zhí)行此法的機構(gòu)……每天執(zhí)行此法的經(jīng)驗使它熟悉各個部門雇傭關(guān)系的條件與背景，熟悉工人自我組織和采取集體行動的能力與需要，熟悉以集體談判和平解決他們與雇主爭端的合適性。如此獲得的經(jīng)驗一定要常常用來影響根據(jù)此法誰是雇員的問題。解決這個問題就像決定是否有違公平勞工一樣，‘屬于’［全國勞工關(guān)系］局‘通常的行政常規(guī)’。”^【398】正如美國學(xué)者羅伯特·拉賓所言，該判決“贊揚的是行政管理機構(gòu)經(jīng)驗之長，堅持的是法院監(jiān)察功能的有限性”。^【399】在1943年和1947年證券交易委員會訴切尼公司案長達十年的爭議中，最高法院在兩次判決中都肯定了行政管理機構(gòu)的專業(yè)性與經(jīng)驗，盡管證券交易委員會自己坦率承認，它過去并未處理過信托責(zé)任問題。^【400】

法院對行政機構(gòu)專業(yè)性的這種尊重在1950年代開始動搖。究其原因，首先是因為戰(zhàn)后保守主義的復(fù)蘇，特別是1947年塔夫脫—哈特萊法的通過，對全國勞工關(guān)系局的權(quán)威提出了挑戰(zhàn)。在1951年通用照相機案判決中，最高法院推翻了下級法院有關(guān)塔夫脫—哈特萊法并未擴大對勞工關(guān)系局司法審查范圍的裁定，斷言該法實際上反映了國會有關(guān)法院與行政管理機構(gòu)適當(dāng)關(guān)系的“基調(diào)”已經(jīng)發(fā)生變化。不過，保守派對行政管理國家擴張的反對之聲由于冷戰(zhàn)的影響而有所緩和。他們轉(zhuǎn)而主張為國家安全起見加強行政管理機構(gòu)的權(quán)力。這樣一來，無論是本就傾向于加強行政管理機構(gòu)的自由主義者，還是長期反對行政國家擴張的保守主義者，在1950年代都樂見法院對行政管理機構(gòu)的決定少加干預(yù)。法院也確實是如此行事。可是，在德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)任內(nèi)，行政管理機構(gòu)被它們負責(zé)監(jiān)管的利益集團所“俘虜”的事實頻頻曝光，使自由主義者對行政管理機構(gòu)的專業(yè)性、中立性和客觀性逐漸產(chǎn)生了懷疑。1960年，新政時代行政管理國家的主要倡導(dǎo)者蘭迪斯在受當(dāng)選總統(tǒng)約翰·肯尼迪委托而撰寫的報告中，表達了他對行政監(jiān)管的失望。蘭迪斯指出，對行政管理機構(gòu)存在的“普遍批評”就是它們傾向于“以工業(yè)部門定位……常常體現(xiàn)為受監(jiān)管者變成了監(jiān)管者”。^【401】與此同時，對行政管理機構(gòu)專業(yè)性表示懷疑的種種理論也應(yīng)運而生，諸如俘虜論、專業(yè)變形論、機構(gòu)生命周期論和現(xiàn)代技術(shù)異化論等等。^【402】所有這些對行政國家的根基——專業(yè)性——產(chǎn)生的懷疑，由于民權(quán)運動和反戰(zhàn)運動的發(fā)展而進一步加強，因為這些運動挑戰(zhàn)的都是既定的體制和權(quán)威。

當(dāng)美國人對行政管理機構(gòu)的專業(yè)性、中立性和客觀性產(chǎn)生了愈來愈多的懷疑之時，他們對行政管理機構(gòu)通過監(jiān)管應(yīng)該加以保護的公共利益——環(huán)保、衛(wèi)生、安全——也愈來愈關(guān)心。有學(xué)者甚至認為美國在1960年代和1970年代進入了一個“公共利益時代”。^【403】雷切爾·卡森的《寂靜的春天》講述了農(nóng)藥所產(chǎn)生的觸目驚心的生態(tài)影響，在1962年成了暢銷書。洛杉磯連續(xù)不斷的煙霧警報在1960年代末使人們憂心忡忡。加州圣巴巴拉沿海地區(qū)在1969年因聯(lián)邦石油公司鉆井平臺事故導(dǎo)致20萬加侖石油外漏，35英里的海岸線經(jīng)歷了一場環(huán)境浩劫。在大峽谷筑壩的建議引起了一片反對之聲，人們希望能保護大自然的美麗景觀。這些接踵而至的災(zāi)難成了公共監(jiān)管不夠的明證。美國國會對此作出了回應(yīng)，在短短六七年的時間里就通過了一系列里程碑式的監(jiān)管立法，旨在應(yīng)對空氣和水污染、職業(yè)衛(wèi)生和安全、廢物公害和有毒物質(zhì)、瀕危地點和物種等等問題。其中最重要的立法包括1969年全國環(huán)境政策法、1970年清潔空氣法、1970年職業(yè)安全與衛(wèi)生法、1972年聯(lián)邦水污染控制法、1972年瀕危物種法、1976年有毒物質(zhì)控制法、1976年資源保護與回收法。與此同時，以拉爾夫·納德為代表的保護消費者權(quán)益的運動也在美國興起。納德與通用汽車公司對簿公堂，促使美國國會在1966年通過了汽車安全法。此后，很多其他的保護消費者立法也相繼在國會獲得通過，其中包括1966年安全肉類法、1966年香煙標(biāo)記和廣告法、1966年兒童保護法、1966年誠實包裝和標(biāo)記法、1967年安全肉類法，1967年安全禽類產(chǎn)品法，1967年易燃紡織品法、1968年天然氣管道安全法、1968年聯(lián)邦消費者信貸保護法、1968年放射控制法、1969年煤礦衛(wèi)生與安全法、1969年兒童保護與玩具安全法、1969年火燭研究與安全法、1970年誠實信貸報告法、1972年馬格努森—莫斯擔(dān)保與聯(lián)邦貿(mào)易委員會改良法等等。在這場巨大的監(jiān)管立法浪潮中，許多新的聯(lián)邦行政管理機構(gòu)應(yīng)運而生，例如環(huán)境保護署、職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局、材料運輸局、礦區(qū)表面改造和執(zhí)行廳、消費者產(chǎn)品安全委員會、聯(lián)邦公路運輸安全管理局、全國運輸安全局、礦業(yè)安全與衛(wèi)生管理局等等。各類主要監(jiān)管機構(gòu)的開支在1970年代也迅速增加，從1970年的8.66億美元上升到1979年的55億美元以上。環(huán)境保護署的預(yù)算從1969年的3.03億美元增加到了1980年的56億美元；職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局的預(yù)算從1973年的3700萬美元增加到了1980年的1.78億美元?？傮w而言，主要行政管理機構(gòu)的預(yù)算在1970年到1979年間增加了537％，而雇員增加了216％。每日出版的《聯(lián)邦登記》登載的是行政管理機構(gòu)提議和制定的法規(guī)，其頁數(shù)也從1960年的9562頁增加到了1980年的74120頁。^【404】

政府監(jiān)管在1960年代和1970年代的急劇擴大自然會使人們想到1930年代的新政。然而，“公共利益時代”的政府監(jiān)管與新政時代相比，不僅在實質(zhì)上而且在制度上都有很大的區(qū)別。就其實質(zhì)而言，大蕭條時代的政府監(jiān)管主要著眼于穩(wěn)定經(jīng)濟和促進經(jīng)濟增長，而1960年代和1970年代的政府監(jiān)管則是為了保護公共衛(wèi)生和安全免于各種來源——工作場所、空氣和水、消費品——的危險，其目標(biāo)并非單純的經(jīng)濟增長，而是可持續(xù)的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。從制度角度來看，新政時代給予行政管理機構(gòu)相當(dāng)大的自主性，因為人們對其專業(yè)性有比較強的信心。如前所述，這種信心到1960年代已大大削弱，人們在行政管理機構(gòu)的自主中看到的是自我利益和派別之爭左右了政府的監(jiān)管。于是，國會在其通過的很多法案包括建制法中對行政管理機構(gòu)的活動規(guī)定了各種制度上的制約方式。例如，有的法律提出了比行政程序法更為周密的程序要求，有的放寬了對行政管理機構(gòu)采取法律行動的資格范圍，有的提出了比“專斷和隨意”更嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，有的要求行政管理機構(gòu)準(zhǔn)備事實性記錄，有的在授予制定法規(guī)的廣泛權(quán)力時詳細規(guī)定了法規(guī)的目的和行政管理機構(gòu)必須采用的手段。所有這些規(guī)定充分說明，國會非常擔(dān)心行政管理機構(gòu)缺乏足夠的專業(yè)性，甚至?xí)焕婕瘓F所俘虜。所以國會在1960年代和1970年代通過的這些法律為司法審查提供了許多程序上和實質(zhì)內(nèi)容上的制定法依據(jù)，從而為法院通過解釋制定法加強對行政管理機構(gòu)行動的司法審查創(chuàng)造了條件。

這樣，法院乃在公共利益時代開始通過一系列判決加強對行政管理機構(gòu)活動的司法審查，并從程序性審查逐漸轉(zhuǎn)向了實質(zhì)性審查，結(jié)果使得行政法方面的聯(lián)邦普通法或者說案例法獲得了長足發(fā)展。由于位于首都的聯(lián)邦政府行政管理機構(gòu)的裁決和法規(guī)制定一般是由哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院進行司法審查，該法院乃成為聯(lián)邦上訴法院中推動這一重大轉(zhuǎn)變的先鋒。它在1966年美國航空公司案判決中表示，自己已“準(zhǔn)備好制定相信是某些種類案件的公平聽證概念本身所固有的程序要求，哪怕國會并未規(guī)定這些要求”。^【405】這雖然只是判決中的附帶意見，但后來在有關(guān)案件中被多次援引。哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院后來還在一系列案件的判決中反復(fù)重申，它有權(quán)決定程序要求，包括1946年行政程序法中所沒有加以規(guī)定的就制定法規(guī)舉行口頭聽證會和進行交叉質(zhì)詢等等。盡管聯(lián)邦上訴法院并未就這些新增加的程序作出普遍適用的硬性規(guī)定，但它們常常要求將審理判決行動必須采用的比較嚴(yán)格的司法裁決式程序用于按照行政程序法本應(yīng)采用比較靈活的立法式程序的制定法規(guī)行動。^【406】其結(jié)果自然是由聯(lián)邦上訴法院對1946年行政程序法所規(guī)定的適用于行政管理機構(gòu)不同行動的程序進行所謂“混血雜交”，在行政法領(lǐng)域形成比制定法要求遠為嚴(yán)格的聯(lián)邦普通法。^【407】

聯(lián)邦上訴法院之所以要這樣做，同樣是出于對行政管理機構(gòu)作為公共利益代表的基本條件——專業(yè)性、中立性和公正性——所產(chǎn)生的懷疑。因此，它們在程序要求上做文章的第一個目標(biāo)就是加強行政管理機構(gòu)與公眾的“對話”，即一方面要求行政管理機構(gòu)在對話中認真提取公眾的意見，另一方面則讓愈來愈多的團體與個人都享有這種對話的權(quán)利與機會。眾所周知，1946年行政程序法雖然要求行政管理機構(gòu)在制定法規(guī)時要發(fā)出“通知”，并聽取“評論”，但并未從程序上保證公眾的意見一定會被予以認真考慮。有鑒于此，聯(lián)邦上訴法院乃在判決中要求行政管理機構(gòu)對所有重要的“評論”作出書面答復(fù)。這不僅迫使行政管理機構(gòu)在對話中確實要考慮公眾的意見，而且為法院后來的司法審查提供了書面材料。至于法院擴大公眾參與的努力則表現(xiàn)在有關(guān)起訴資格的判決上。在1966年聯(lián)合耶穌會交流辦公室訴聯(lián)邦通訊委員會案的判決中，哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院否定了行政管理機構(gòu)可以充分代表公共利益因而無須公眾介入其決策過程的傳統(tǒng)看法，裁定收視公眾可以參與更新電視臺執(zhí)照的程序，扮演“私人司法部長”的角色?！八饺怂痉ú块L”意味著公眾作為私人公民不僅可以參與行政管理機構(gòu)的運作，而且可以對其采取法律行動，哪怕他們個人的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟利益甚至于非經(jīng)濟利益并未受到直接損害或影響。^【408】

對行政管理機構(gòu)持懷疑態(tài)度的聯(lián)邦上訴法院除了竭力加強這些機構(gòu)與公眾的對話以外，還要求行政管理機構(gòu)在制定法規(guī)的過程中要對法規(guī)涉及的問題“嚴(yán)格審視”。1970年，哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院在大波士頓地區(qū)電視公司訴聯(lián)邦通訊委員會案判決中指出，該委員會有義務(wù)“合理考慮所有重要的事實和問題”。“如果法院獲悉……該機構(gòu)沒有真正進行合理決策”，那么它有義務(wù)拒絕批準(zhǔn)其決定。^【409】更為重要的是，法院后來不僅要求行政管理機構(gòu)進行“嚴(yán)格審視”，而且要求進行司法審查的法院也要“嚴(yán)格審視”，并明言雙方在這方面是“合伙關(guān)系”。正如美國學(xué)者夏皮羅所說的一樣，法院作為行政管理機構(gòu)的合伙人進行“嚴(yán)格審視”時自然一定要考慮問題的實質(zhì)，而不僅僅是關(guān)注這個機構(gòu)在行動中所采取的程序。于是，法院在就行政管理機構(gòu)的行動進行司法審查時便逐漸把重心從程序轉(zhuǎn)向了實質(zhì)。^【410】

事實上，法院對行政管理機構(gòu)在“對話”和“嚴(yán)格審視”上提出的要求雖然看上去主要是程序性的，但它們成了法院對行政管理機構(gòu)決定的實質(zhì)性內(nèi)容加以否決的重要手段。這就是說，法院如果對實質(zhì)性內(nèi)容不滿意，它可以利用在對話或嚴(yán)格審視方面做得不夠等程序上的理由來推翻行政管理機構(gòu)的決定。由于行政管理機構(gòu)現(xiàn)在被迫在制定法規(guī)時要和作出審理判決時一樣留下詳細記錄，自然就為法院在程序上尋找漏洞開了方便之門。程序上的變動導(dǎo)致實質(zhì)性裁決的例子不勝枚舉，其中最重要的就是聯(lián)邦上訴法院在有關(guān)程序的司法語言上所做的一個小小的省略。它們在加強對話這個程序問題上原本是要求行政管理機構(gòu)對制定法規(guī)聽證會參與者提出的所有重大問題都要作出回應(yīng)?？墒?，有些聯(lián)邦上訴法院后來在重述這個要求時逐漸省掉了“參與者提出的”字眼，要求行政管理機構(gòu)對與法規(guī)有關(guān)的所有重大問題都要作出回應(yīng)。這個小小的省略使得法院對行政管理機構(gòu)行動進行的司法審查不可避免地從程序走向了實質(zhì)。^【411】當(dāng)法院過去要求的是對所有參與者提出的重大問題作出回應(yīng)時，它信奉的是戰(zhàn)后初期多元主義的思潮，只要在程序上能反映出有關(guān)各方的利益就行了，所以它考慮的是不要漏掉任何一方的程序性問題，而不是對和錯這種實質(zhì)性問題。可是當(dāng)法院省略了“參與者提出的”這個定語后，行政管理機構(gòu)就要對所有重大的問題作出回應(yīng)，并概括其要旨，然后就制定法規(guī)作出決定，這里便不存在多一方或少一方的問題，法院關(guān)注的是行政管理機構(gòu)在聽取所有各方意見后所做概要和決定的對與錯的問題，即實質(zhì)性問題。

以哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院為代表的聯(lián)邦上訴法院固然是“公共利益時代”加強對行政管理機構(gòu)進行司法審查的先鋒，但是美國最高法院隨后也在這方面發(fā)揮了重要作用。它不僅在1970年數(shù)據(jù)處理組織協(xié)會訴坎普案、1972年謝拉俱樂部訴莫頓案、1973年合眾國訴挑戰(zhàn)管制機構(gòu)程序?qū)W生協(xié)會案的判決中擴大了起訴資格的范圍，^【412】而且在1971年保護奧弗頓公園公民協(xié)會訴沃爾普案中對法院就行政管理機構(gòu)行動進行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)作出了走向?qū)嵸|(zhì)性審查的頗具新意的重要判決。據(jù)統(tǒng)計，最高法院的這項判決截至2004年底為止在法院判決書中共被援引了4640次，它對美國行政法的影響不可謂不大。^【413】當(dāng)然，沃爾普案判決比較復(fù)雜，它一方面在加強司法審查上有所創(chuàng)新，另一方面又堅持對司法審查應(yīng)有所限制。案件是因交通部長批準(zhǔn)將聯(lián)邦資金用于建設(shè)橫穿田納西州孟菲斯市奧弗頓公園的州際高速公路而起，涉及美國國會在1966年通過的交通部法和1968年通過的聯(lián)邦援助高速公路法。由于人們愈來愈關(guān)注環(huán)境保護問題，國會在這兩項立法中均規(guī)定如果有“可行的和經(jīng)過深思熟慮的”替代路線存在，交通部長就不得授權(quán)使用聯(lián)邦資金建設(shè)橫穿公共公園的公路。據(jù)此，保護奧弗頓公園公民協(xié)會將交通部長沃爾普告上了公堂，指控他授權(quán)建設(shè)橫穿公園的六車道高速公路的決定違反了這些法律。該協(xié)會認為交通部長是在缺乏對有關(guān)事實的正式結(jié)論的情況下作出決定的，因此在書面證詞中要求前聯(lián)邦公路管理局局長宣誓作證。被告方則在書面證詞中指出交通部長作出決定是有根據(jù)的。先后負責(zé)審理此案的聯(lián)邦地區(qū)法院和第六巡回區(qū)上訴法院均駁回了指控，裁定交通部長作出決定并不要求有事實性正式結(jié)論，從而拒絕命令前聯(lián)邦公路管理局局長宣誓作證。這兩個法院還認為從書面證詞上看不能認定交通部長超越了其權(quán)限。保護奧弗頓公園公民協(xié)會對此判決不服，乃上訴到美國最高法院。^【414】

最高法院在判決中推翻了下級法院的判決，要求聯(lián)邦地區(qū)法院對此案進行完整審查。瑟古德·馬歇爾大法官所寫的判決書首先肯定了上訴者有權(quán)要求進行司法審查，因為行政程序法規(guī)定“美國政府每個行政管理機構(gòu)”包括交通部的行動均可受到司法審查，除非有制定法禁止審查或者涉案行動按照法律屬于機構(gòu)自由處置的范圍。顯然，美國國會并無意禁止此類司法審查。至于機構(gòu)自由處置的范圍，最高法院認為是屬于無法律可適用的領(lǐng)域，而國會的兩項立法已對交通部長的行動作了明確規(guī)定。鑒于被上訴方認為交通部長從“深思熟慮的”替代路線的角度考慮有權(quán)根據(jù)成本、安全等因素選擇橫穿公園，最高法院明確指出有關(guān)制定法的存在說明保護公園土地才是“最重要”的考慮因素。在談到司法審查的標(biāo)準(zhǔn)時，最高法院認為此案中交通部長所做的決定既不是行政程序法中所規(guī)定的“審理判決”，也不是“制定法規(guī)”，因此不得以缺乏“實質(zhì)性證據(jù)”或“沒有事實保證”為由進行司法審查或重新審理，但可根據(jù)行政程序法普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)加以“實質(zhì)性審查”。審查首先要確定交通部長是否在其權(quán)限范圍內(nèi)行動。這不僅需要依靠事實，而且要看其行動是否是“專斷的，隨意的，濫用自由處置權(quán)，或者與法律不相吻合”。要做到后者，最高法院在判決中指出，“法院一定要看其決定是否考慮了有關(guān)因素，看其判斷是否有明顯的錯誤?！边@樣，最高法院便在沃爾普案判決中提出了一個對行政管理機構(gòu)行動進行司法審查的新標(biāo)準(zhǔn)——“明顯的錯誤”，從而使這類司法審查在從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變上邁出了重要的一步。^【415】正如夏皮羅所言，過去以“專斷的和隨意的”作為實質(zhì)性審查的標(biāo)準(zhǔn)是很難推翻行政管理機構(gòu)的決定的，因為“專斷”、“隨意”意味著有關(guān)決定必須荒誕到非有理性之人所能為；而行政管理機構(gòu)的行動中有明顯錯誤則是比較容易認定的事實。^【416】

在程序問題上，最高法院同意下級法院的意見，即司法部長作出決定時不需要有事實性正式結(jié)論作為依據(jù)，但它認為下級法院僅僅依靠雙方呈遞的書面證詞作出判決是不妥當(dāng)?shù)?，因為這些證詞是事后撰寫的自我辯解，不足以作為司法審查的根據(jù)。在最高法院看來，交通部有足夠的行政記錄可以讓法院對交通部長的行動進行充分而迅速的審查。由于最高法院手頭并無此類記錄，它裁定將此案送回地區(qū)法院進行完整審查。最高法院還明確指出，地區(qū)法院的審查必須以交通部長作出決定時完整的行政記錄為基礎(chǔ)。鑒于記錄有時難以反映出當(dāng)時被考慮的因素或交通部長對證據(jù)的解讀，最高法院在判決中指示地區(qū)法院可要求某些解釋，以便對部長是否在其權(quán)限內(nèi)行動以及其行動是否有正當(dāng)理由作出判斷。它還允許地區(qū)法院要求某些參與其事的行政官員出庭作證。^【417】

由此可見，最高法院在沃爾普案判決中不僅在對行政管理機構(gòu)進行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)上有所創(chuàng)新，從而促進了實質(zhì)性司法審查的發(fā)展，而且在程序上對既非“審理判決”亦非“制定法規(guī)”的行政管理機構(gòu)行動也提出了為司法審查提供記錄的要求。因此，判決對在聯(lián)邦上訴法院，尤其是哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院，已經(jīng)出現(xiàn)的加強對行政管理機構(gòu)行動進行司法審查的發(fā)展趨勢起了進一步的推動作用。行政程序法規(guī)定中對“制定法規(guī)”和“自由處置”行動的要求本來有別于對“審理判決”行動的要求，現(xiàn)在則在程序、證據(jù)和實質(zhì)上都向原本僅適用于“審理判決”行動的較為嚴(yán)格的要求上靠攏。不僅如此，沃爾普案判決后，哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院雖然明知該案涉及的并非制定法規(guī)問題，但它在對制定法規(guī)行動進行司法審查時仍然反復(fù)使用該案判決中的“明顯錯誤”標(biāo)準(zhǔn)，避免提及行政程序法規(guī)定的“專斷和隨意的”以及“濫用”等標(biāo)準(zhǔn)。這是特區(qū)巡回區(qū)上訴法院試圖以法官制造的行政法普通法話語取代行政程序法的制定法話語的重要表現(xiàn)。^【418】不過，最高法院在加強對行政管理機構(gòu)行動進行司法審查上并不是沒有保留。如前所述，它否認對交通部長決定的司法審查需要以事實性正式結(jié)論為基礎(chǔ)，并在主張對其決定進行實質(zhì)性審查的同時指出：“審查的最終標(biāo)準(zhǔn)是范圍狹小的。法院沒有被授權(quán)以自己的判斷來取代行政管理機構(gòu)的判斷。”^【419】

3．行政法司法審查在保守主義時代的微妙變化

沃爾普案判決肯定了聯(lián)邦上訴法院自1960年代后期以來加強對行政管理機構(gòu)進行司法審查的努力，表明最高法院在這個問題上也采取了司法能動主義的積極態(tài)度，從而成為美國行政法發(fā)展史上的一個里程碑。司法能動主義在行政法領(lǐng)域的發(fā)展是和“公共利益時代”各種監(jiān)管的加強并駕齊驅(qū)的，前者成了使后者不偏離正軌的一種法律保證。可是到1970年代末，隨著去監(jiān)管化要求在美國社會逐漸抬頭，最高法院在行政法領(lǐng)域的司法能動主義的態(tài)度似乎也發(fā)生了變化。它在1978年佛蒙特洋基核電公司訴自然資源辯護理事會案的著名判決中反對哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院對核監(jiān)管委員會加以新的程序要求，顯然是對上訴法院在程序問題上制造聯(lián)邦普通法進行抵制。當(dāng)時還是芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授的斯卡利亞贊成最高法院在判決中指責(zé)哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院未能以行政程序法這個制定法為基準(zhǔn)，但他承認行政程序法本身有問題，并且懷疑最高法院的佛蒙特洋基案判決能產(chǎn)生多大的實際影響。^【420】后來的發(fā)展表明，這位以保守著稱的最高法院現(xiàn)任大法官在當(dāng)時作出的判斷不是沒有道理。

佛蒙特洋基案涉及環(huán)境保護團體持有異議的兩個問題：（1）原子能委員會授予了佛蒙特洋基核能公司經(jīng)營核電廠執(zhí)照，（2）該委員會制定了有關(guān)鈾燃料循環(huán)環(huán)境影響的法規(guī)。由于原子能委員會在1974年被撤銷，其職能轉(zhuǎn)移給核監(jiān)管委員會，所以核監(jiān)管委員會取代原子能委員會在聯(lián)邦上訴法院審查此案時成為被指控的對象。1976年，哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院認為，核監(jiān)管委員會制定燃料循環(huán)法規(guī)的程序沒有利用本可利用的方法，結(jié)果排除了充分反映事實和相反意見的可能性，從而不足以形成適當(dāng)?shù)摹皩栴}的公開討論”。^【421】這樣，法院乃裁定燃料循環(huán)法規(guī)的某些部分是專斷的和隨意的，下令由該委員會重新制定法規(guī)。法院甚至指出，為了維護程序上的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，行政管理機構(gòu)必要時可遵循比行政程序法規(guī)定的更為復(fù)雜的制定法規(guī)程序。至于授予經(jīng)營執(zhí)照問題，法院認為委員會未能對環(huán)境影響加以足夠考慮，故執(zhí)照同樣也要由委員會重新審理。佛蒙特洋基核能公司對判決不服，上訴到了最高法院。1978年4月3日，倫奎斯特大法官代表最高法院作出判決，駁回特區(qū)巡回區(qū)上訴法院的判決，要求該法院重審。倫奎斯特大法官在判決中指出，1946年行政程序法規(guī)定了當(dāng)時國會認為法院在聯(lián)邦行政管理機構(gòu)制定法規(guī)方面可以提出的“最大限度程序要求”，這些機構(gòu)可以增加對自己的程序要求，但法院除非是在極其少有的情況下則無權(quán)這樣做。在判定由上訴法院重新審查被挑戰(zhàn)的法規(guī)的合理性時，倫奎斯特要求法院按照行政程序法的規(guī)定進行，“不要偏離司法范圍去探討程序模式”，也不要“把自己有關(guān)什么是‘最好’程序的概念加在行政管理機構(gòu)頭上”，更不要去“促進某些模糊不清的公共利益”。^【422】

最高法院的這一判決在當(dāng)時引起了一片批評之聲，因為它在很多法律界人士看來是要終止過去十多年來聯(lián)邦上訴法院加強對行政管理機構(gòu)的行動進行司法審查的趨勢，尤其是法院通過自己的判決提出比制定法更多的程序要求的傾向。著名的行政法權(quán)威學(xué)者肯尼思·戴維斯就認為這個判決非常可怕，他甚至覺得有必要要求出版社停止印刷他的《行政法通論》第二版，以便他能加上對這個難以成立的佛蒙特洋基案判決的評論。在戴維斯看來，要防止行政管理機構(gòu)權(quán)力的濫用，法官制定的普通法必須得到發(fā)展。他認為最高法院曾經(jīng)在行政法和其他法律領(lǐng)域制定普通法，而佛蒙特洋基案判決卻“禁止下級法院仿效最高法院的榜樣”。^【423】無可懷疑，最高法院的這一判決確實使下級法院要求行政管理機構(gòu)對自己行動負責(zé)的能力受到了限制，尤其是難以公開進行程序上的創(chuàng)新。不過，正如美國律師協(xié)會在2007年出版的《聯(lián)邦行政管理機構(gòu)法規(guī)制定指南》所說的一樣，佛蒙特洋基案判決并不能被解讀為推翻了在此案之前法院就如何解釋行政程序法的程序要求而作出的判決。^【424】換言之，這項判決的影響比起當(dāng)時批評者的擔(dān)心來說要有限得多。

根據(jù)哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授吉利恩·梅茨格和夏皮羅等人的研究，對佛蒙特洋基案判決的重要性之所以不能估計過高，主要有以下幾點理由。首先，判決在禁止法官制定程序上有所保留，這不僅表現(xiàn)為它承認極少數(shù)例外，而且表現(xiàn)為它沒有質(zhì)疑下級法院對行政程序法最小限度的程序要求作廣義的解釋。因此，這種基于制定法程序要求的廣義解釋在佛蒙特案判決后依然故我。例如，法院在判定行政管理機構(gòu)違反了行政程序法中要求就“提議中法規(guī)的條款或?qū)嵸|(zhì)，或涉及的內(nèi)容與問題”提供通知的規(guī)定時，列舉的理由是通知中提議的法規(guī)未能充分預(yù)示最終制定的法規(guī)所包含的內(nèi)容。法院還要求通知中要包括支持所提議法規(guī)的數(shù)據(jù)和研究報告等等。^【425】這表面上是遵循制定法的程序要求，實際上卻是這些要求的擴大與延伸。不僅如此，聯(lián)邦上訴法院在佛蒙特洋基案判決后雖不能公開增加程序方面的要求，但可以在增加這類要求時稱其為源于對行政程序法和建制法的解釋，從而回避佛蒙特洋基案判決的限制。更為重要的是，這一判決雖然對下級法院加強對行政管理機構(gòu)程序性審查的努力作了限制，但是它顯然認可了下級法院對這些機構(gòu)的行動加強實質(zhì)性司法審查，因為判決要求哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院就涉案的法規(guī)是否有足夠的理由進行審查并作出裁定。梅茨格認為，這樣做的結(jié)果實際上是“為嚴(yán)格審視原則和制定法規(guī)記錄的仔細檢查開綠燈”。^【426】

1983年，最高法院就機動車輛制造商協(xié)會訴州農(nóng)場互助汽車保險公司案作出的判決，成為佛蒙特洋基案后法院加強對行政管理機構(gòu)進行實質(zhì)性司法審查的重要標(biāo)志。此案起因是羅納德·里根總統(tǒng)任內(nèi)的全國公路安全管理局在1982年取消了交通部制定的或者安裝氣袋或者安裝座位安全帶的汽車制造安全標(biāo)準(zhǔn)。該機構(gòu)陳述的理由是：由于汽車工業(yè)部門傾向于安裝愈來愈多的座位安全帶而非氣袋，且無證據(jù)顯示消費者不會解開座位安全帶，結(jié)果這項安全標(biāo)準(zhǔn)在增加生產(chǎn)成本的同時，卻無法保證增加安全。最高法院就此案作出判決時雖然也談及程序問題，但主要是對取消安全標(biāo)準(zhǔn)的決定是否合理進行實質(zhì)性審查。法院在判決中明確指出，取消安全標(biāo)準(zhǔn)是“專斷的和隨意的”，因為涉案的行政管理機構(gòu)未能就取消安全標(biāo)準(zhǔn)提供足夠的“解釋”。它還說，法院在審查其解釋時一定要“看決定是否是基于對有關(guān)因素的考慮和判斷是否有明顯的錯誤”。這實際上是重申了奧弗頓公園案判決就行政管理機構(gòu)行動的實質(zhì)性司法審查提出的新標(biāo)準(zhǔn)。故最高法院判定“該機構(gòu)不得僅僅因為該工業(yè)部門選擇了無效果的座位安全帶設(shè)計就取消當(dāng)前技術(shù)可以達到的安全標(biāo)準(zhǔn)”。換言之，僅僅因為座位安全帶沒有產(chǎn)生預(yù)期的作用就把可以增加安全的氣袋也一并取消，是明顯的錯誤。不僅如此，法院認為取消座位安全帶本身也是專斷和隨意的。在承認有關(guān)機構(gòu)作出決定時必須面對法規(guī)能否達到預(yù)期目的的“實質(zhì)性不確定性”的同時，最高法院指出，該機構(gòu)不能僅僅援引“實質(zhì)性不確定性”來證明自己行動的合理性，它必須解釋已有的證據(jù)，“在發(fā)現(xiàn)的事實和作出的選擇之間找出合理的聯(lián)系”。就此案而言，法院認為，“該機構(gòu)對取消被動性限制要求的解釋不足以使我們得出取消是合理決策的產(chǎn)物的結(jié)論”。^【427】顯然，最高法院在此案判決中一再強調(diào)的就是對行政管理機構(gòu)行動的實質(zhì)性司法審查。

可是，就在座位安全帶案判決后的第二年，最高法院又在美國雪佛龍公司訴自然資源辯護理事會案判決中來了一個看上去是一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。它被很多人解讀為行政管理國家發(fā)展中的“反馬伯里案”判決。眾所周知，最高法院首席大法官約翰·馬歇爾在1803年馬伯里訴麥迪遜案的歷史性判決中確認了司法審查的原則，其核心就是由法院來解釋什么是法律?？墒牵?984年的雪佛龍案判決似乎宣告，當(dāng)法律有含糊不清之處時應(yīng)由行政管理機構(gòu)而不是法院來決定何為法律。^【428】這與1960年代和1970年代以來加強對行政管理機構(gòu)進行司法審查的發(fā)展趨勢顯然是背道而馳的。當(dāng)時引起爭議的是環(huán)境保護署就《清潔空氣法》中規(guī)定的污染“固定來源”如何定義所作出的決定。里根總統(tǒng)上臺后的環(huán)保署在1981年宣布未達到國家空氣標(biāo)準(zhǔn)要求的州可以將有幾個排污設(shè)施的工廠視為一個“固定來源”。根據(jù)對“固定來源”的這種解釋，一個工廠只要將其中一個污染設(shè)施加以改造而使總排污量不增加，就可以使整個工廠作為一個“固定來源”而被認定達到發(fā)放排污許可證的要求。哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院在就此問題進行審查時作出判決：這種定義只能維持空氣質(zhì)量，而達不到1977年清潔空氣法修正案所要求的改進空氣質(zhì)量的目的，因此是“不適當(dāng)?shù)摹薄?sup class="suptext">【429】最高法院在雪佛龍案判決中推翻了這一裁定。它認為，法院對一個行政管理機構(gòu)就它所負責(zé)執(zhí)行的法律作出的解釋進行審查要分為兩步。第一步就是要看國會在立法中是否直接談到了涉案問題，如果答案是肯定的，那么法院的審查到此為止，它和行政管理機構(gòu)都要尊重國會的意圖。第二步則是在法院發(fā)現(xiàn)國會并未直接論及涉案問題后所要采取的步驟，即要看行政管理機構(gòu)對問題的回答是否是基于對法律的合理解釋，而不能簡單地將法院對法律的解釋強加于人。^【430】這就是說，當(dāng)國會對法律解釋模糊時，行政管理機構(gòu)而非法院將決定什么是法律。

對于這種看上去有違馬伯里案判決的兩步論，最高法院作出了幾種解釋。首先，它認為在這類案件中由行政管理機構(gòu)而非法院決定什么是法律是源于國會的授權(quán)。當(dāng)國會明確地或者隱蔽地在立法中留下了需要有行政管理機構(gòu)填補的空白時，它實際上就是以明示或暗示的方式授權(quán)行政管理機構(gòu)決定它未予澄清的法律。在最高法院看來，行政管理機構(gòu)執(zhí)行國會立法的權(quán)力本身就要求它在政策和法規(guī)上去填補國會以明示或暗示的方式留下的空白。^【431】其次，最高法院認為監(jiān)管事宜技術(shù)性很強，而且相當(dāng)復(fù)雜，所以由專業(yè)性的行政管理機構(gòu)決定這些領(lǐng)域需要加以解釋的相關(guān)法律問題比較恰當(dāng)，而法官則不是這些領(lǐng)域的“專家”。第三，最高法院認為這類決定需要在彼此沖突的利益之間進行調(diào)和，所以“沒有選民的聯(lián)邦法官在這樣的案件中有責(zé)任尊重那些有選民的所作出的合法政策選擇?！彼姓J行政管理機構(gòu)并不直接對人民負責(zé)，但它馬上指出總統(tǒng)是直接對選民負責(zé)的，因此“讓政府的這個政治部門去作出這種政策選擇是完全適當(dāng)?shù)摹保簿褪钦f“在國會本身因疏忽而未決定或者有意留待根據(jù)每天的現(xiàn)實負責(zé)執(zhí)行此法的行政管理機構(gòu)去決定時”，應(yīng)該由政治部門“來決定彼此競爭的利益”。^【432】

最高法院的這些解釋反映了行政管理國家在美國的發(fā)展——權(quán)力向行政部門的轉(zhuǎn)移——對法律思想和實踐的影響。有學(xué)者認為：“雪佛龍案是20世紀(jì)從司法立法向行政立法轉(zhuǎn)移的自然產(chǎn)物?！?sup class="suptext">【433】不過，美國政治制度中的分權(quán)傳統(tǒng)仍然是根深蒂固的，因為它是美國民主憲政用以制約任何一個政府部門權(quán)力濫用的重要制度手段。在雪佛龍判決已過去20多年之后，美國著名法學(xué)家卡斯·森斯坦的研究證明，“植根于法治的對行政自由處置權(quán)的限制依然是行政法的核心部分”，^【434】雪佛龍判決的適用范圍實際上受到了很多限制。早在最高法院對雪佛龍案作出判決的1984年，當(dāng)時擔(dān)任第一巡回區(qū)聯(lián)邦上訴法院首席法官的行政法專家斯蒂芬·布雷耶就在梅伯格訴衛(wèi)生與人事服務(wù)部案判決中指出，對于國會是否以暗示方式要求法院尊重行政管理機構(gòu)法律解釋的問題不能一概而論，要因案件而異。在與日常執(zhí)法密切相關(guān)或者需要有專業(yè)知識才能解決的問題上，法院應(yīng)該尊重行政管理機構(gòu)；在其答案對眾多法律領(lǐng)域具有穩(wěn)定作用的“重大問題”上，法院則應(yīng)作出獨立的判斷。^【435】1986年，布雷耶又在《行政法評論》上撰文對此作了系統(tǒng)闡述，他反對將雪佛龍判決理解為在國會立法模糊時接受行政管理機構(gòu)任何合理解釋的簡單化態(tài)度。^【436】三年后，正是這種簡單化態(tài)度在斯卡利亞大法官為《杜克法律雜志》寫的文章中得到了稱贊，因為它減少了法官的負擔(dān)和他們?nèi)菀追傅腻e誤。^【437】當(dāng)斯卡利亞支持雪佛龍案判決具有普遍適用性的簡單劃一原則時，布萊耶則強調(diào)該判決的運用因具體案件而異的復(fù)雜多樣性。前者的觀點對其后的很多判決確實產(chǎn)生了影響，人們看到雪佛龍案判決在稅收、勞工、環(huán)保、食品與藥物、公路安全等領(lǐng)域的運用使行政管理機構(gòu)通過解釋法律制定政策的權(quán)力明顯擴大。不過，森斯坦的研究發(fā)現(xiàn)，自1990年代以來，布雷耶的看法逐漸占據(jù)上風(fēng)。最高法院在一系列案件中對國會是否授予了行政管理機構(gòu)以法律解釋權(quán)的問題逐一進行審理，它或者將雪佛龍案判決的適用范圍限制在行政管理機構(gòu)經(jīng)由正式程序而采取的具有法律效力的行動上，或者裁定該判決不適用于涉及“重大問題”的案件。簡言之，這兩類裁決都在修正雪佛龍案判決后將行政管理機構(gòu)法律解釋權(quán)視為普遍適用的簡單化模式，其結(jié)果是重申行政法方面的馬伯里案原則，即法院才是法律的最終解釋者。當(dāng)然，就像森斯坦教授所顧慮的一樣，“這些對雪佛龍案判決的限制造成很多復(fù)雜情況”，而修正與反修正之爭又導(dǎo)致嚴(yán)重的不確定性。^【438】不過，這大概就是美國政治制度的制衡功能所要付出的代價。

從新政以來美國行政法的司法實踐看，法院對行政管理機構(gòu)行動的司法審查主要受到來自兩方面的影響，一是行政管理國家擴大的不斷變化的現(xiàn)實，二是美國憲政分權(quán)制衡歷久不衰的傳統(tǒng)。行政管理國家的擴大自然要求法院減少對行政管理機構(gòu)行動的限制，新政至1950年代就是如此，于是法院當(dāng)時在司法審查上對行政管理機構(gòu)的決定基本上采取尊重態(tài)度。然而，當(dāng)行政管理國家在擴大的過程中出現(xiàn)了行政管理機構(gòu)為監(jiān)管對象所俘虜?shù)默F(xiàn)象時，法院在1960年代和1970年代開始加強對行政管理機構(gòu)行動的程序性和實質(zhì)性司法審查，并出現(xiàn)了日益強調(diào)后者的趨勢。值得注意的是，這種司法審查的加強并非要限制行政管理國家的發(fā)展，而是要行政管理國家的擴大不偏離維護公共利益的軌道。當(dāng)行政管理國家的發(fā)展在司法審查的督促下得到長足發(fā)展后，最高法院在1970年代末開始的去監(jiān)管化過程中開始限制對行政管理機構(gòu)的司法審查，其目的顯然是要讓趨于保守的行政管理機構(gòu)在抑制行政管理國家的發(fā)展對私人利益和經(jīng)濟增長造成的限制性影響時少受法院的制約。這方面最著名的判決自然是1978年的佛蒙特洋基案判決和1983年的雪佛龍判決，前者旨在削弱程序性司法審查，后者則試圖限制法院在司法審查中解釋法律的權(quán)力，大有觸動行政法領(lǐng)域司法審查根基之勢?？梢哉f，這是反對法院限制去監(jiān)管化行政行動的司法保守主義的一種表現(xiàn)。然而，這兩項旨在限制行政法領(lǐng)域司法審查的判決所產(chǎn)生的影響本身也受到了限制。就像梅茨格教授在其文章中所說的一樣，“在佛蒙特洋基案判決近30年后，法院仍然在核廢料處理和核政策上要讓自己的聲音被聽到”。^【439】法院更不可能在解釋法律上如強調(diào)雪佛龍判決普遍適用性的人所希望的那樣一味尊重行政管理機構(gòu)的意見?？傊?，涉及經(jīng)濟問題的司法審查自新政和第二次世界大戰(zhàn)以來雖然在憲法領(lǐng)域步步退卻，但自1960年代以來卻在行政法領(lǐng)域大行其道，并歷久不衰。顯然，美國經(jīng)濟司法裁決治理的重點已從憲法領(lǐng)域進入了行政法領(lǐng)域。如果說司法裁決治理重點領(lǐng)域的改變是行政管理國家擴大的結(jié)果，那么行政法領(lǐng)域的司法審查雖屢經(jīng)曲折卻持續(xù)至今，則在很大程度上要得力于美國政府部門彼此之間分權(quán)制衡的憲法傳統(tǒng)根深蒂固。事實上，在司法審查日趨“全球化”的時代，^【440】只要美國行政管理國家權(quán)力的擴大仍在繼續(xù)，司法審查的制約功能就不會被置之腦后。無論法官的政治傾向如何，他們都不會缺乏這種基本的法律頭腦。

至于行政法司法審查在20世紀(jì)下半葉的發(fā)展對美國社會的影響，也要從兩個方面來看。一方面，行政法司法審查從程序上保證了公眾參與，在順應(yīng)行政管理國家擴大的現(xiàn)代化趨勢的同時，維護了美國的民主傳統(tǒng)；它在肯定行政管理機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢的同時，對其被利益集團“俘虜”的可能性保持警惕，把關(guān)注的焦點從程序擴大到了實質(zhì)?？梢哉f，美國“公共利益時代”的到來和它所取得的成就，是和行政法司法審查的加強分不開的。另一方面，行政法司法審查加強本身就反映了美國行政法體系的復(fù)雜、碎化、混亂和不完整性，法院的司法審查固然可以使這些問題得以緩和，但同時也可以使這些問題進一步惡化。最高法院在佛蒙特洋基案、座位安全帶案和雪佛龍案判決中所表現(xiàn)出的搖擺就是一個證明。森斯坦教授所表達的憂慮不是沒有道理的。法律的雙重作用在行政法司法審查上也不能例外。