9　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)

9.1　概念及分類

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)（Strategic Environmental Assessment，SEA）（后簡稱“戰(zhàn)略環(huán)評”），也有人稱之為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)（Strategic Environmental Impact Assessment，SEIA），是Thérivel（1992）等人針對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)（EIA）的缺陷于1992年提出來的，是指“對政策、規(guī)劃或計(jì)劃（Policies，Plans and Programs，PPPs）及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價(jià)過程”（Thérivel，1992，1998）。

SEA在應(yīng)用上主要表現(xiàn)為三種形式：第一種是部門SEA，第二種是區(qū)域SEA，第三種是間接SEA。部門SEA的評價(jià)對象主要是廢物處理、供水、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)開采、能源開發(fā)、交通以及工業(yè)建筑等方面的計(jì)劃。區(qū)域SEA的評價(jià)對象主要是區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃及開發(fā)區(qū)規(guī)劃等。間接SEA的評價(jià)對象主要是科學(xué)與技術(shù)政策、財(cái)政政策和法律規(guī)定等（于海霞等，2001；王世亮等，2004）。

根據(jù)評價(jià)工作介入時機(jī)的不同，又可將SEA分為預(yù)測性SEA、監(jiān)控性SEA和回顧性SEA三類（李峰等，2006）。預(yù)測性SEA發(fā)生在戰(zhàn)略制定階段，結(jié)合戰(zhàn)略方案的可行性分析和方案優(yōu)選，來對戰(zhàn)略及其替代方案環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測、評價(jià)，其評價(jià)結(jié)論作為戰(zhàn)略方案可行性分析及優(yōu)選的主要內(nèi)容和環(huán)境依據(jù)。預(yù)測性SEA的目的在于盡可能消除或降低戰(zhàn)略內(nèi)容失誤造成的環(huán)境影響，并針對不可避免的環(huán)境影響提出相應(yīng)的減緩和補(bǔ)救措施。

監(jiān)控性SEA是在戰(zhàn)略實(shí)施階段對戰(zhàn)略組織、戰(zhàn)略執(zhí)行的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)測、評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)論通過決策者體現(xiàn)到戰(zhàn)略調(diào)整上，以保證戰(zhàn)略運(yùn)行不偏離環(huán)境約束目標(biāo)。

回顧性SEA，即戰(zhàn)略后環(huán)境評價(jià)，是針對實(shí)施完成后處于調(diào)整中的戰(zhàn)略進(jìn)行的，主要任務(wù)是評價(jià)戰(zhàn)略執(zhí)行后已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境影響，其結(jié)論是關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境價(jià)值的最終反映，對于戰(zhàn)略過程及戰(zhàn)略系統(tǒng)改進(jìn)具有重要作用。

9.2　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的意義

9.2.1　可持續(xù)發(fā)展概念

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報(bào)告（也稱《布倫特蘭報(bào)告》）中第一次闡述了可持續(xù)發(fā)展（Sustainable Development）的概念，是指既滿足現(xiàn)代人的需求也不損害后代人滿足需求的能力。換句話說，就是指經(jīng)濟(jì)、社會、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，它們是一個密不可分的系統(tǒng)，既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)?？沙掷m(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)既有聯(lián)系，又不等同。環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，但要求在嚴(yán)格控制人口、提高人口素質(zhì)和保護(hù)環(huán)境、資源永續(xù)利用的前提下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，追求的是人與自然的和諧，其實(shí)質(zhì)是社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、人類生活水平的不斷提高應(yīng)該建立在確保自然生態(tài)和社會生態(tài)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。

9.2.2　SEA對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的作用

著名的布倫特蘭報(bào)告在提出可持續(xù)發(fā)展思想的同時強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該把環(huán)境影響評價(jià)（EIA）的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到環(huán)境影響的政策源頭，并對政策和計(jì)劃實(shí)施更廣泛的評價(jià)，特別是對那些具有重要環(huán)境影響的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融等重要政策。聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》明確指出，各國在制定政策、法律時必須將環(huán)境影響因素考慮進(jìn)去，使之符合可持續(xù)發(fā)展的要求（張金艷，2004）。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國的主要發(fā)展目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個首要關(guān)鍵就是要制定可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，要使制定和實(shí)施的每一項(xiàng)戰(zhàn)略決策都體現(xiàn)可持續(xù)性，這就要求在戰(zhàn)略決策過程中對所有的戰(zhàn)略選擇進(jìn)行系統(tǒng)全面的評估，其中一個很重要的內(nèi)容就是要分析各種戰(zhàn)略選擇的環(huán)境影響，即需要進(jìn)行SEA。這樣使得環(huán)境問題在政策、規(guī)劃、計(jì)劃（簡稱PPPs）和項(xiàng)目的各個決策層次上都能得到充分的考慮。SEA被認(rèn)為是達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)。

開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的意義，在于把環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)目標(biāo)滲透到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中去，使環(huán)境保護(hù)在規(guī)劃和計(jì)劃醞釀階段就參與國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡，使國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃不僅體現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)、完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，同時也體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)資源的要求，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理由限制各種污染活動的防止戰(zhàn)略，向環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。因此，SEA是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種重要方法，是解決全球性環(huán)境問題的重要手段（徐鶴等，2000）。

9.3　SEA的起源和發(fā)展應(yīng)用

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的產(chǎn)生可追溯到20世紀(jì)70年代中期。當(dāng)時，一些歐美國家認(rèn)識到單個建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的不足，開始將環(huán)境影響評價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到規(guī)劃層次。80年代初期，又將其擴(kuò)展到政策層次，直到80年代末“可持續(xù)發(fā)展”概念的提出才開始得到世界范圍的廣泛接受。

9.3.1　國外發(fā)展動態(tài)

SEA的概念最早可追溯到1969年美國國會通過的《國家環(huán)境政策法》，法案要求對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的所有立法建議和大多數(shù)嚴(yán)重影響環(huán)境質(zhì)量的聯(lián)邦行為進(jìn)行詳細(xì)的環(huán)境影響評價(jià)（尚金武等，2004；張金艷，2004）。美國環(huán)境質(zhì)量理事會在1978年指出，所謂的政府行為包括了政府政策、規(guī)劃、計(jì)劃。此后，聯(lián)邦政府許多部門（如能源部）開始考慮將環(huán)境評價(jià)結(jié)合到部門的發(fā)展規(guī)劃中，尤其是房屋與城市開發(fā)部在1981年編制了《區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)指南》，旨在幫助評價(jià)在大城市范圍內(nèi)的開發(fā)或再開發(fā)及其可選方案的環(huán)境影響；加利福尼亞州在1986年通過了《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法》（CEQA），要求將環(huán)境影響評價(jià)的范圍從項(xiàng)目拓展到政府的決策、規(guī)劃和計(jì)劃，并在San Joaquin等地開展了實(shí)例研究（袁志華等，2006）。

歐共體（EC）（現(xiàn)稱歐盟）于1987年在《EC關(guān)于環(huán)境的第五次行動》中宣布環(huán)境評價(jià)“應(yīng)盡快擴(kuò)展以包括政策及政策聲明、計(jì)劃及其實(shí)施過程、規(guī)劃和單一項(xiàng)目”，并要求這樣的評價(jià)還必須適應(yīng)各種政策、計(jì)劃、規(guī)劃層次，這就實(shí)際上已逐步向戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)發(fā)展。歐盟1996年提出《特定規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)境評價(jià)指令》的議案，要求成員國在批準(zhǔn)或采納一項(xiàng)規(guī)劃和計(jì)劃之前應(yīng)對其潛在的環(huán)境影響進(jìn)行充分的分析、論證和評價(jià)，并提交公眾審議，而且該指令對哪些規(guī)劃和計(jì)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評價(jià)以及評價(jià)的內(nèi)容和程序都作了規(guī)定（王燦發(fā)，2004）。

荷蘭在1987年建立了法定的SEA制度，要求對廢棄物管理、飲水供應(yīng)、能源與電力供應(yīng)、土地利用規(guī)劃等進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；1989年，荷蘭修改了《國家環(huán)境政策規(guī)劃》，規(guī)定了荷蘭到20世紀(jì)末的環(huán)境戰(zhàn)略，這個規(guī)劃的宗旨就是要求對所有可能引起環(huán)境變化的政策、規(guī)劃和計(jì)劃作SEA（袁志華等，2006）。

英國一直在努力嘗試用環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析方法解決政策的環(huán)境影響問題。英國環(huán)境部為此制定了兩個系列指南——《政策評估和環(huán)境》（1991）和《政府部門中的環(huán)境評估》（1994），指南中論述了如何在政策的制定過程中系統(tǒng)地評估政策的環(huán)境影響，并提供了許多環(huán)境資產(chǎn)的定價(jià)方法和政策環(huán)境影響的費(fèi)用效益分析方法。值得注意的是，第一本研究SEA的著作《戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)》于1992年在英國出版，書中分析了現(xiàn)行EIA的不足，介紹SEA在世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢，探討SEA與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，并綜合已有的SEA方法，研究得到了一個目前看來比較綜合的SEA方法學(xué)（李巍等，1998；Thérivel等，1992）。

瑞典對其全國道路交通管理方面進(jìn)行了宏觀層次的環(huán)境影響評價(jià)，該管理方案包括一個全國性和七個區(qū)域性的方案，并在1993年提交了有關(guān)報(bào)告，報(bào)告比較了四種不同的方案和管理政策，對每一種方案和政策都進(jìn)行了環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)環(huán)境問題的分析（袁志華等，2006）。

加拿大、新西蘭已經(jīng)在法律上確認(rèn)了政策性戰(zhàn)略行為的SEA。其他一些歐盟成員國，例如德國也正在積極研究某些戰(zhàn)略行為的宏觀環(huán)境影響評價(jià)。此外，包括世界銀行在內(nèi)的許多國際組織對SEA的研究與實(shí)踐給予了高度重視，并啟動相應(yīng)的研究計(jì)劃，開始了相應(yīng)的探索性實(shí)踐，尤其值得注意的是，1997年4月歐盟（EC）發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則（草稿）》，并要求其成員國最遲在1999年底以前執(zhí)行（袁志華等，2006）。

新西蘭1991年制定的《資源管理法》規(guī)定了兩類環(huán)境評價(jià)，一是政策和規(guī)劃的環(huán)境評價(jià)，另一是資源開發(fā)許可的環(huán)境評價(jià)。作為環(huán)境評價(jià)對象的政策和規(guī)劃包括三個層次：一是中央政府制定的不同領(lǐng)域的國家政策報(bào)告；二是各地區(qū)政府制定的地區(qū)政策報(bào)告；三是各地方政府，包括區(qū)和市制定的區(qū)域規(guī)劃。

1990年6月，加拿大聯(lián)邦環(huán)境部宣布對聯(lián)邦環(huán)境評價(jià)及其審查程序進(jìn)行改革，其中包括加拿大環(huán)境評價(jià)法案，要求對聯(lián)邦政府支持和審議的發(fā)展方案進(jìn)行環(huán)境評價(jià)。同時，一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)閣指令要求所有聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)對他們提交內(nèi)閣審議的政策和計(jì)劃建議實(shí)施非法定的EIA程序（不適用于緊急情況和有關(guān)國家安全的政策建議）（李巍等，1998；UNECE，1992）。1993年，加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了《政策和規(guī)劃提案環(huán)境影響評價(jià)程序》，要求凡提交內(nèi)閣或部長討論、決定的政策和規(guī)劃提案，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

1995年，加拿大頒布了《環(huán)境評價(jià)法》，對環(huán)境評價(jià)做出了全面的規(guī)定，其中也包括戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)。1999年，加拿大還發(fā)布了《政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案環(huán)境評價(jià)內(nèi)閣指令》，對1993年《政策和規(guī)劃提案環(huán)境影響評價(jià)程序》進(jìn)行了修訂，它適用于提交各個部長和內(nèi)閣批準(zhǔn)并在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生顯著影響（包括有利和不利）的政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案，其宗旨就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的綜合決策，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。該指令明確將政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案的環(huán)境評價(jià)稱為“戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)”。

1991年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會成員國在芬蘭簽署了《越境環(huán)境影響評價(jià)公約》，要求各成員國對可能帶來環(huán)境影響的政策、規(guī)劃和計(jì)劃以及制定本國相應(yīng)的法規(guī)和行政規(guī)章的活動進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

芬蘭1994年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)程序法》雖然主要適用于對環(huán)境有顯著不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，但對某些政府部門的計(jì)劃、規(guī)劃和政策也要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

9.3.2　國內(nèi)發(fā)展動態(tài)

20世紀(jì)90年代以來，我國也逐漸認(rèn)識到開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的重要性和緊迫性，并在《中國21世紀(jì)議程》、《國家關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的規(guī)定》及《國家環(huán)保局“三定”方案》等各文件中明確提出開展對現(xiàn)有政策和法規(guī)的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)。1994年3月25日國務(wù)院第16次常務(wù)會議討論通過的《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》第三章中明確指出，“在有關(guān)立法中規(guī)定建立‘可持續(xù)發(fā)展影響評價(jià)制度’，要求政府部門在制定政策、規(guī)劃和企業(yè)立項(xiàng)時，對可持續(xù)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響做出評估”，強(qiáng)調(diào)了在政策與規(guī)劃層次進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的重要性（于海霞等，2001）。這就為SEA奠定了政策基礎(chǔ)（國家環(huán)境保護(hù)局，1995）。

1998年12月國務(wù)院頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中明確提出：“流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊城區(qū)改造等區(qū)域性開發(fā)編制建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”，這是我國第一次以法規(guī)的形式對區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)做出明確的規(guī)定。

2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》中將規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)正式列入其中。其第二章即為規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)，規(guī)定了必須開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的對象、編制環(huán)境影響評價(jià)文件的形式（報(bào)告書、篇章或者說明）、內(nèi)容要求以及審批要求等。隨后為規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的審查，保障審查的客觀性和公正性，原國家環(huán)境保護(hù)總局又發(fā)布了《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》。

2004年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家環(huán)保總局印發(fā)了《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（環(huán)發(fā)〔2004〕98號）。要求各級環(huán)保部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“范圍”要求，推進(jìn)綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)工作。可以根據(jù)“范圍”，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和編制工作實(shí)際，確定需要開展環(huán)評的具體規(guī)劃目錄。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，特制定《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》。2009年8月12日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過，8月17日以國務(wù)院令第559號頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，進(jìn)一步明確了應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響評價(jià)的對象為國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的與土地利用有關(guān)的規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)和開發(fā)利用規(guī)劃（綜合性規(guī)劃），以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（專項(xiàng)規(guī)劃）。同時對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、信息共享制度、所需費(fèi)用，環(huán)境影響評價(jià)的組織單位、評價(jià)內(nèi)容、技術(shù)規(guī)范要求、公眾參與方式、審查要求、跟蹤評價(jià)和法律責(zé)任等內(nèi)容做了進(jìn)一步的明確。自此，開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)有了明確的法規(guī)保障和要求。

同時，為貫徹落實(shí)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)施，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)化和規(guī)范化，原國家環(huán)境保護(hù)總局于2003年頒布實(shí)施了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ/T130—2003，2003年9月1日實(shí)施），該導(dǎo)則提出了開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的一般原則、技術(shù)程序、方法、內(nèi)容和要求。2003年8月11日批準(zhǔn)實(shí)施了《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T131—2003），規(guī)定了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)等區(qū)域開發(fā)以及工業(yè)園區(qū)等類似區(qū)域開發(fā)的環(huán)境影響評價(jià)的一般性原則、內(nèi)容、方法和要求等。

2009年3月批準(zhǔn)實(shí)施了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則：煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃》（HJ463—2009），規(guī)定了煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的一般原則、內(nèi)容、方法和要求。同時提出煤、電一體化，煤、電、化工一體化等專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中的煤炭開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)可參照本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

目前有關(guān)林業(yè)、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、流域建設(shè)及開發(fā)利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)等多項(xiàng)目規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的技術(shù)導(dǎo)則已進(jìn)入征求意見稿或編制過程中，隨后將陸續(xù)頒布實(shí)施。

9.4　SEA技術(shù)框架

9.4.1　評價(jià)程序

到目前為止，SEA尚未形成一個統(tǒng)一成熟的評價(jià)程序框架。Thérivel和Wilson提出了適用于各種層次SEA的較為一般的程序和步驟（閆育梅，2000）：

（1）確定某一戰(zhàn)略決策層次（政策、規(guī)劃、計(jì)劃）進(jìn)行SEA的必要性。

（2）確定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)。

（3）確定評價(jià)范圍，識別區(qū)域環(huán)境條件，識別評價(jià)的環(huán)境要素和可供選擇的方案。

（4）進(jìn)行SEA評價(jià)，即預(yù)測各種可選方案的環(huán)境影響（效應(yīng)），識別顯著的環(huán)境影響，并與環(huán)境目標(biāo)作比較分析，提出相應(yīng)的建議，準(zhǔn)備SEA報(bào)告。

（5）向環(huán)境權(quán)威部門咨詢，公眾參與。

（6）政府部門根據(jù)SEA的結(jié)果，綜合各方面的信息，進(jìn)行決策。

（7）建立持續(xù)性的環(huán)境監(jiān)測機(jī)制，連續(xù)監(jiān)測政策、規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施后的環(huán)境影響，同時評估SEA的有效性，建立這樣的監(jiān)測機(jī)制還將有助于確保SEA中提出的污染控制措施的實(shí)施。

從程序上看，SEA包含了項(xiàng)目EIA的基本內(nèi)容，二者的側(cè)重點(diǎn)明顯不同，評價(jià)深度也不同。SEA是環(huán)境影響評價(jià)原則在政策、規(guī)劃和計(jì)劃層次上的應(yīng)用，重點(diǎn)是從環(huán)境承載力的角度論證戰(zhàn)略決策的可行性；而項(xiàng)目EIA則重點(diǎn)在于評價(jià)項(xiàng)目的環(huán)境影響，并提出對策措施來減輕負(fù)面影響（于海霞等，2001）。

9.4.2　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)

1）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有的性質(zhì)

SEA的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有以下性質(zhì)（周靈等，2004；于海霞等，2001）：

（1）目的性。即所選擇的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既能反映SEA的預(yù)測內(nèi)容，又能反映戰(zhàn)略環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（2）層次性。所選擇的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能充分反映戰(zhàn)略及其環(huán)境影響的層次差異。（3）可操作性。度量指標(biāo)所需數(shù)據(jù)易獲取和表達(dá)。

（4）充分性。所選取的標(biāo)準(zhǔn)能充分滿足衡量戰(zhàn)略運(yùn)行各個階段的環(huán)境影響。

2）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)種類

按性質(zhì)來分，SEA系統(tǒng)中所確定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)兩類。定量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三類：

（1）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及總量控制目標(biāo)。

（2）背景或本底標(biāo)準(zhǔn)。以戰(zhàn)略實(shí)施或影響范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境背景值或本底值作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）類比標(biāo)準(zhǔn)。把與評價(jià)區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件相似且未實(shí)施該戰(zhàn)略地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和功能作為SEA系統(tǒng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

定性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指可接受性、合法性、同戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)的一致性與兼容性。

9.4.3　評價(jià)因素和評價(jià)因子

1）評價(jià)因素

在SEA中，評價(jià)因素用于衡量和表征環(huán)境現(xiàn)狀并預(yù)測環(huán)境的變化趨勢，它也是比較選擇不同的政策、規(guī)劃、計(jì)劃以及監(jiān)督它們的實(shí)施和目標(biāo)的主要技術(shù)指標(biāo)。在某一領(lǐng)域的或某一區(qū)域的SEA中不可能涉及所有環(huán)境因素，選擇、確定評價(jià)因素的目的在于識別與所研究的政策、規(guī)劃、計(jì)劃關(guān)系最為密切、最重要的環(huán)境問題，并把它們以評價(jià)要素的形式表達(dá)出來。在選擇評價(jià)因素時應(yīng)主要考慮以下幾個方面：

（1）具有長期特征的宏觀環(huán)境問題。

（2）次生的和累積的環(huán)境影響。

（3）該領(lǐng)域的項(xiàng)目規(guī)劃與其他發(fā)展計(jì)劃的關(guān)聯(lián)性。

（4）評價(jià)區(qū)域范圍內(nèi)的總體發(fā)展趨勢。

2）評價(jià)因子

對于評價(jià)因子的選擇也應(yīng)結(jié)合政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境目標(biāo)、相關(guān)的環(huán)境法規(guī)及現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測方案，進(jìn)行綜合考慮。每一類評價(jià)因素中又可以給出一系列評價(jià)因子，SEA評價(jià)因子可分為三類（于海霞等，2001）：

（1）表征環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)的指標(biāo)，如SO2、NOx的濃度水平。

（2）表征人類活動對環(huán)境造成影響和壓力的指標(biāo)，如SO2的排放。

（3）表征人類自身環(huán)境行為的指標(biāo)，如安裝尾氣凈化裝置的車輛百分比。

9.4.4　評價(jià)重點(diǎn)

1）注重替代方案的論證

在制定政策、規(guī)劃、計(jì)劃之時，應(yīng)注重可實(shí)現(xiàn)同一目的的不同方案的比選論證，以努力爭取制訂的方案最優(yōu)（陳佐，2007）。

多方案比選是環(huán)境影響評價(jià)中的一個重要內(nèi)容。通過多方案的比選，可以優(yōu)化設(shè)計(jì)，減少污染。然而對于技術(shù)、資源開發(fā)利用以及帶有普遍性、公共性、全局性的問題，只有在決策之初通過SEA對不同的替代方案進(jìn)行預(yù)測分析評價(jià)，才可以實(shí)現(xiàn)開發(fā)活動在決策的初期（即“源頭”）受到控制或減輕對環(huán)境的污染與影響。

2）注重不同政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)

通過SEA工作，可對所制定的政策、規(guī)劃、計(jì)劃與其所涉及的相關(guān)法律法規(guī)、政策適用情況進(jìn)行論述分析，使其在符合相關(guān)法律法規(guī)要求的前提下實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)。

3）在評價(jià)過程中應(yīng)重視其綜合的、間接的或次生的影響

SEA應(yīng)對制定的法律法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施后可能引起的直接或間接的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化的進(jìn)程改變進(jìn)行預(yù)測分析。同時還應(yīng)預(yù)測分析由上述諸方面的發(fā)展變化而引起的生態(tài)環(huán)境、水土保持、資源消耗等環(huán)境資源的影響（陳佐，2007）。

9.4.5　SEA評價(jià)原則

1）綜合分析原則

SEA應(yīng)全面評價(jià)政策、規(guī)劃和計(jì)劃對區(qū)域自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境等的影響，在評價(jià)中應(yīng)采用綜合分析方法，以得到正確的評價(jià)結(jié)論（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

2）實(shí)用性原則

SEA所提出的環(huán)境保護(hù)對策措施應(yīng)符合一定時期的技術(shù)水平、管理水平和經(jīng)濟(jì)承受能力，做到經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行、效果可靠（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

SEA的實(shí)用性表現(xiàn)在評價(jià)內(nèi)容的全面性和可操作性的統(tǒng)一。SEA的全面性要求評價(jià)全面、客觀地反映法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃、規(guī)劃的環(huán)境影響，并進(jìn)行多方案的比選優(yōu)化，提出準(zhǔn)確、適宜的咨詢建議。這就要求SEA在評價(jià)分析中盡可能全面細(xì)致，而且要求SEA遵從相關(guān)法律法規(guī)的要求。因此，SEA所需的信息量大，分析預(yù)測手段復(fù)雜，這不僅增加SEA工作的難度，對所需的人力、物力、財(cái)力也將明顯增加。首先，SEA應(yīng)注意及時反饋各種信息，以保證SEA結(jié)論的準(zhǔn)確性和及時性，使SEA的結(jié)論反饋到?jīng)Q策部門，作為法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃、規(guī)劃決策調(diào)整或制定新政策的環(huán)境依據(jù)。同時，決策部門也應(yīng)對SEA反饋的信息給予充分的重視，提供并保證SEA信息交流反饋的聯(lián)絡(luò)方式。第三，SEA的評價(jià)結(jié)果（涉密的法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃、規(guī)劃的SEA除外）還應(yīng)及時、全面、客觀、簡明地提供給公眾，尤其是可能受到影響的公眾，同時也應(yīng)提供給對決策感興趣和關(guān)心該工作的其他公眾，以保證SEA的實(shí)用性，促進(jìn)并保證政策、計(jì)劃、規(guī)劃決策的民主化、科學(xué)化（陳佐，2006）。

3）層次性原則

SEA在國家、區(qū)域、亞區(qū)域和地方四個不同的層次進(jìn)行，針對不同的層次，理順關(guān)系，突出重點(diǎn)，使環(huán)境影響評價(jià)具有針對性。

社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)具層次性特點(diǎn)，比如社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由兩個子系統(tǒng)即社會子系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)組成。而社會子系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)還可以做進(jìn)一步劃分，如經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)可分為不同的經(jīng)濟(jì)門類（行業(yè)），而不同的門類（行業(yè)）還可細(xì)分為不同的企業(yè)等。同一層次的不同要素其位置及作用也不同，有些要素起支配作用，有些要素則起輔助作用，如：在社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中人是起支配作用的，而經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中效益是發(fā)揮重要作用的。因此，SEA必須對社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行層次分析控制，分清主從，抓住關(guān)鍵因素，實(shí)現(xiàn)SEA的有效性（陳佐，2006）。

4）自然邊界原則

SEA的范圍大，時間長，一個行政區(qū)域可能只是受政策、規(guī)劃和計(jì)劃影響的自然生態(tài)系統(tǒng)的一部分，因此，在SEA中，分析對自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的影響時應(yīng)采用自然邊界或生態(tài)邊界；在分析對社會環(huán)境的影響時應(yīng)采用社會、文化邊界，而不是行政邊界（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

5）注重環(huán)境影響的加和、協(xié)同以及拮抗效應(yīng)

SEA應(yīng)充分考慮到同類環(huán)境影響的加和，以及不同類環(huán)境影響的協(xié)同或拮抗作用。

6）從受影響的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的角度來進(jìn)行評價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)通常從建設(shè)項(xiàng)目的角度來評價(jià)其對環(huán)境的影響，而SEA則從受影響的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的角度來分析政策、規(guī)劃和計(jì)劃的可行性。在SEA中，首先分析受到擬議開發(fā)活動影響的環(huán)境資源，然后從這些環(huán)境資源出發(fā)，分析評價(jià)擬議開發(fā)活動的可行性。

7）從環(huán)境承載力的角度論證對環(huán)境可持續(xù)能力的影響

政策、規(guī)劃和計(jì)劃必須與當(dāng)時當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和環(huán)境資源相適應(yīng)，能充分利用現(xiàn)有的資源和環(huán)境優(yōu)勢，符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源的承受能力。在環(huán)境承載力分析基礎(chǔ)上，從剩余承載力的角度來評估政策、規(guī)劃和計(jì)劃中的擬議開發(fā)活動對環(huán)境可持續(xù)能力的影響。

8）整體性原則

SEA要求在全面分析研究法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃、規(guī)劃所涉及的地區(qū)、行業(yè)的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，找出其中對環(huán)境的影響要素，同時研究分析各環(huán)境影響要素與評價(jià)涉及范圍內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及互動關(guān)系，從而確定環(huán)境系統(tǒng)對社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)揮的整體控制效果。整體性原則是根據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能原理提出的。一般的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為：系統(tǒng)組成要素的素質(zhì)與各要素間的作用直接影響全系統(tǒng)的整體功能，而要改變系統(tǒng)的整體功能也必須從上述兩方面入手。因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境是社會經(jīng)濟(jì)整體功能的部分表現(xiàn)，而社會、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在系統(tǒng)的組成與結(jié)構(gòu)方面需要與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。因此，SEA必須在其評價(jià)對象的時空效應(yīng)范圍內(nèi)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的整體性（陳佐，2006）。

9）互動性原則

各種系統(tǒng)都具有其生命力，都處于不斷的運(yùn)動變化之中，人類所處的三大系統(tǒng)：自然生態(tài)系統(tǒng)、社會發(fā)展系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)也同樣是不斷發(fā)展變化的。同時，該三大系統(tǒng)互相作用、互相影響、互相依存。因此，SEA應(yīng)適應(yīng)這種互動的影響及過程，分析評價(jià)其間運(yùn)動變化和相互影響規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)SEA促進(jìn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一（陳佐，2006）。

9.4.6　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)應(yīng)考慮的內(nèi)容

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》）及相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求，參考SEA框架結(jié)構(gòu)分析，應(yīng)就下列幾方面專題開展預(yù)測分析與評價(jià)。

第一類為直接影響，也可稱為“傳統(tǒng)影響”；第二類為累積影響，也可稱為“與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的影響”。而后者的影響時間、空間尺度比第一類的影響大得多。在對各專題進(jìn)行SEA的同時還應(yīng)對現(xiàn)行的影響各專題的法律法規(guī)與本決策的關(guān)系進(jìn)行分析，并在評價(jià)中融入可持續(xù)發(fā)展的理念及該決策對其支持力度，重點(diǎn)評價(jià)決策是否堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否與國家和地方政府環(huán)境規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，是否有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

在開展SEA時還應(yīng)評價(jià)決策對環(huán)境法律的適應(yīng)性。不僅要適應(yīng)國內(nèi)的法律法規(guī)，還應(yīng)適應(yīng)我國政府簽署的國際環(huán)境法（條約）的要求。陳佐（2007）建議的SEA范圍和內(nèi)容如下：

（1）對生態(tài)環(huán)境的影響。該專題不僅要考慮決策對自然生態(tài)環(huán)境的影響，同時還應(yīng)考慮對人工生態(tài)環(huán)境的影響。評價(jià)中應(yīng)涉及下列因素：自然生態(tài)系統(tǒng)、城市亞自然生態(tài)系統(tǒng)、水土保持、環(huán)境污染（聲環(huán)境、振動環(huán)境、電磁環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、固體廢物、熱環(huán)境、其他）、溫室效應(yīng)（CO2排放）等。

（2）對社會環(huán)境的影響。包括生活質(zhì)量、旅行質(zhì)量、城市人文景觀、信息文化交流、安全質(zhì)量、城市發(fā)展規(guī)劃、公共交通。

（3）對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。包括城市化、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、物流效率、就業(yè)率、生活水平、其他。

（4）對法律、人文環(huán)境的符合性及適應(yīng)性。包括法律、宗教、民俗、歷史遺跡等。

（5）對資源環(huán)境的影響。土地資源的消耗、能源的消耗、其他物質(zhì)資源的消耗。

（6）繼發(fā)性環(huán)境影響。上述（1）到（4）中各因素引起的繼發(fā)性環(huán)境影響、大宗能源、物資消耗造成的原產(chǎn)地的環(huán)境影響。

（7）是否符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念要求。清潔生產(chǎn)（注意是否執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，如淘汰落后生產(chǎn)力、工藝和產(chǎn)品）、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

（8）環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析。直接的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析、間接的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析。

（9）決策的戰(zhàn)略缺陷分析（可能的或潛在的）。決策內(nèi)容失誤分析、決策實(shí)施失真分析、決策組織失效分析。

（10）突發(fā)性環(huán)境污染事故預(yù)測評價(jià)（即風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)）。即可能或潛在的突發(fā)性環(huán)境污染事故預(yù)測評價(jià)。

（11）公眾參與。非涉密的法律法規(guī)、政策、計(jì)劃、規(guī)劃的SEA可開展公眾參與。

（12）其他。決策涉及的其他特殊問題。

應(yīng)該注意的是，并非所有的SEA項(xiàng)目都涉及上述內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)評價(jià)對象的不同特點(diǎn)、適用范圍有選擇地開展評價(jià)。

9.4.7　技術(shù)方法

SEA是一種新型的、復(fù)雜的、多層次的EIA，它不僅形式多樣，評價(jià)的對象復(fù)雜、廣泛，而且還需要處理一些特殊類型的環(huán)境影響，例如累積影響、與可持續(xù)性相關(guān)的影響、跨邊界的環(huán)境影響等。與項(xiàng)目EIA相比，SEA具有范圍寬、時間長的特點(diǎn)，此外，雖然SEA可用于資料收集與分析的時間較項(xiàng)目EIA長得多，但對SEA的深度與精度要求卻要小得多。這就需要在綜合改進(jìn)已有EIA方法的同時，進(jìn)行多學(xué)科、多層次的集成研究，以此來建立一套適合SEA的新方法，并通過系統(tǒng)綜合把所有這些技術(shù)和方法組成一個有機(jī)的整體來完成復(fù)雜的SEA工作（于海霞、徐禮強(qiáng)，2001）。

用于SEA的方法大體上包括以下三類：那些已用于項(xiàng)目EIA的方法，如影響識別、現(xiàn)狀分析和多源污染影響預(yù)測的方法可通過修改后用于SEA。那些已用于政策研究與規(guī)劃分析的方法，如方案模擬分析、區(qū)域預(yù)測與投入—產(chǎn)出技術(shù)、選址與適宜度分析、地理信息系統(tǒng)（GIS）、系統(tǒng)模擬、政策與計(jì)劃評估技術(shù)等修改后也可用于SEA（于海霞等，2001；李巍等，1996）。第三類是SEA的特有方法，如綜合集成方法等（李巍，1996）。這些方法可用于SEA評價(jià)因子的篩選、環(huán)境信息的收集、評價(jià)范圍和重點(diǎn)的確定及環(huán)境影響預(yù)測。表9-1列出了SEA（尤其是規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)）各環(huán)節(jié)適用的方法，以供參考。

表9-1　SEA適用的評價(jià)方法

表9-1～表9-7均源自：國家環(huán)境保護(hù)總局.規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）（HJ/T 130—2003）.

1）核查表法

將可能受規(guī)劃行為影響的環(huán)境因子和可能產(chǎn)生的影響性質(zhì)列在一個清單中，然后對核查的環(huán)境影響給出定性或半定量的評價(jià)。

核查表（Checklist）方法使用方便，容易被專業(yè)人士及公眾接受。在評價(jià)早期階段應(yīng)用，可保證重大的影響沒有被忽略。但建立一個系統(tǒng)而全面的核查表是一項(xiàng)繁瑣且耗時的工作；同時由于核查表沒有將“受體”與“源”相結(jié)合，并且無法清楚地顯示出影響過程、影響程度及影響的綜合效果。

2）矩陣法

矩陣法（Matrix）將規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)以及規(guī)劃方案（擬議的經(jīng)濟(jì)活動）與環(huán)境因素作為矩陣的行與列，并在相對應(yīng)位置填寫用以表示行為與環(huán)境因素之間的因果關(guān)系的符號、數(shù)字或文字。

矩陣法有簡單矩陣、定量的分級矩陣（即相互作用矩陣，又叫Leopold矩陣）、Phillip-Defillipi改進(jìn)矩陣、Welch-Lewis三維矩陣等，可用于評價(jià)規(guī)劃篩選、規(guī)劃環(huán)境影響識別、累積環(huán)境影響評價(jià)等多個環(huán)節(jié)。

矩陣法的優(yōu)點(diǎn)包括可以直觀地表示交叉或因果關(guān)系，矩陣的多維性尤其有利于描述規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中的各種復(fù)雜關(guān)系，簡單實(shí)用，內(nèi)涵豐富，易于理解；缺點(diǎn)是不能處理間接影響和時間特征明顯的影響。

3）疊圖法

將評價(jià)區(qū)域特征包括自然條件、社會背景、經(jīng)濟(jì)狀況等的專題地圖疊放在一起，形成一張能綜合反映環(huán)境影響的空間特征的地圖。

疊圖法（Map Overlays）適用于評價(jià)區(qū)域現(xiàn)狀的綜合分析，環(huán)境影響識別（判別影響范圍、性質(zhì)和程度）以及累積影響評價(jià)。

疊圖法能夠直觀、形象、簡明地表示各種單個影響和復(fù)合影響的空間分布。但無法在地圖上表達(dá)源與受體的因果關(guān)系，因而無法綜合評定環(huán)境影響的強(qiáng)度或環(huán)境因子的重要性。

4）網(wǎng)絡(luò)法

用網(wǎng)絡(luò)圖來表示活動造成的環(huán)境影響以及各種影響之間的因果關(guān)系。多級影響逐步展開，呈樹枝狀，因此又稱影響樹。網(wǎng)絡(luò)法可用于規(guī)劃環(huán)境影響識別，包括累積影響或間接影響。網(wǎng)絡(luò)法主要有以下形式：

因果網(wǎng)絡(luò)法，實(shí)質(zhì)是一個包含有規(guī)劃與其調(diào)整行為、行為與受影響因子以及各因子之間聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)圖。優(yōu)點(diǎn)是可以識別環(huán)境影響發(fā)生途徑，便于依據(jù)因果聯(lián)系考慮減緩及補(bǔ)救措施；缺點(diǎn)是要么過于詳細(xì)，致使花費(fèi)很多本來就有限的人力、物力、財(cái)力和時間去考慮不太重要或不太可能發(fā)生的影響，要么過于籠統(tǒng)，致使遺漏一些重要的間接影響。

影響網(wǎng)絡(luò)法，是把影響矩陣中的關(guān)于經(jīng)濟(jì)行為與環(huán)境因子進(jìn)行的綜合分類以及因果網(wǎng)絡(luò)法中對高層次影響的清晰的追蹤描述結(jié)合進(jìn)來，最后形成一個包含所有評價(jià)因子（即經(jīng)濟(jì)行為、環(huán)境因子和影響聯(lián)系）的網(wǎng)絡(luò)。

5）系統(tǒng)流圖法

將環(huán)境系統(tǒng)描述成為一種相互關(guān)聯(lián)的組成部分，通過環(huán)境成分之間的聯(lián)系來識別次級的、三級的或更多級的環(huán)境影響，是描述和識別直接和間接影響的非常有用的方法。

系統(tǒng)流圖法是利用進(jìn)入、通過、流出一個系統(tǒng)的能量通道來描述該系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的聯(lián)系和組織。

系統(tǒng)圖指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集，組織并簡要提出需考慮的信息，突出所提議的規(guī)劃行為與環(huán)境間的相互影響，指出那些需要更進(jìn)一步分析的環(huán)境要素。

最明顯不足是簡單依賴并過分注重系統(tǒng)中能量過程和關(guān)系，忽視了系統(tǒng)間的物質(zhì)、信息等其他聯(lián)系，可能造成系統(tǒng)因素被忽略。

6）情景分析法

情景分析法（Scenario Analysis）是將規(guī)劃方案實(shí)施前后、不同時間和條件下的環(huán)境狀況，按時間序列進(jìn)行描繪的一種方式，可以用于規(guī)劃的環(huán)境影響的識別、預(yù)測以及累積影響評價(jià)等環(huán)節(jié)。本方法具有以下特點(diǎn)：

可以反映出不同的規(guī)劃方案（經(jīng)濟(jì)活動）情景下的環(huán)境影響后果，以及一系列主要變化的過程，便于研究、比較和決策。

情景分析法還可以提醒評價(jià)人員注意開發(fā)行動中的某些活動或政策可能引起重大的后果和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

情景分析方法需與其他評價(jià)方法結(jié)合起來使用。因?yàn)榍榫胺治龇ㄖ皇墙⒘艘惶走M(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的框架，分析每一情景下的環(huán)境影響還必須依賴于其他一些更為具體的評價(jià)方法，例如環(huán)境數(shù)學(xué)模型、矩陣法或GIS等。

7）投入產(chǎn)出分析

在國民經(jīng)濟(jì)部門，投入產(chǎn)出分析（Input-output Analysis）主要是編制棋盤式的投入產(chǎn)出表和建立相應(yīng)的線性代數(shù)方程體系，構(gòu)成一個模擬現(xiàn)實(shí)的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會產(chǎn)品再生產(chǎn)過程的經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)模型，借助計(jì)算機(jī)，綜合分析和確定國民經(jīng)濟(jì)各部門間錯綜復(fù)雜的聯(lián)系和再生產(chǎn)的重要比例關(guān)系。投入是指產(chǎn)品生產(chǎn)所消耗的原材料、燃料、動力、固定資產(chǎn)折舊和勞動力；產(chǎn)出是指產(chǎn)品生產(chǎn)出來后所分配的去向、流向，即使用方向和數(shù)量，例如用于生產(chǎn)消費(fèi)、生活消費(fèi)和積累。

在規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中，投入產(chǎn)出分析可以用于擬定規(guī)劃引導(dǎo)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的預(yù)測與分析，也可以將環(huán)境污染造成的損失作為一種“投入”（外在化的成本），對整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行綜合模擬。

綜合了環(huán)境部門的投入產(chǎn)出模型可以有效地表達(dá)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的關(guān)系，但實(shí)際操作卻是很難的，如數(shù)據(jù)的限制、模型的結(jié)構(gòu)特征（線性關(guān)系）和處理環(huán)境成分的困難，使其不能直接用處理經(jīng)濟(jì)問題的方式來進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)。

8）環(huán)境數(shù)學(xué)模型

用數(shù)學(xué)形式定量表示環(huán)境系統(tǒng)或環(huán)境要素的時空變化過程和變化規(guī)律，多用于描述大氣或水體中污染物質(zhì)隨空氣或水等介質(zhì)在空間中的輸運(yùn)和轉(zhuǎn)化規(guī)律。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境規(guī)劃中采用的環(huán)境數(shù)學(xué)模型同樣可運(yùn)用于規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。環(huán)境數(shù)學(xué)模型包括大氣擴(kuò)散模型、水文與水動力模型、水質(zhì)模型、土壤侵蝕模型、沉積物遷移模型和物種棲息地模型等。

數(shù)學(xué)模型具有以下特點(diǎn)：較好地定量描述多個環(huán)境因子和環(huán)境影響的相互作用及其因果關(guān)系，充分反映環(huán)境擾動的空間位置和密度，可以分析空間累積效應(yīng)以及時間累積效應(yīng)，具有較大的靈活性（適用于多種空間范圍，可用來分析單個擾動以及多個擾動的累積影響，可用來分析物理、化學(xué)、生物等各方面的影響）。

數(shù)學(xué)模型法的不足是：對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求較高，只能應(yīng)用于人們了解比較充分的環(huán)境系統(tǒng)，只能應(yīng)用于建模所限定的條件范圍內(nèi)，費(fèi)用較高以及通常只能分析對單個環(huán)境要素的影響。

9）加權(quán)比較法

對規(guī)劃方案的環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)賦予分值，同時根據(jù)各類環(huán)境因子的相對重要程度予以加權(quán)；分值與權(quán)重的乘積即為某一規(guī)劃方案對于該評價(jià)因子的實(shí)際得分；所有評價(jià)因子的實(shí)際得分累計(jì)加和就是這一規(guī)劃方案的最終得分；最終得分最高的規(guī)劃方案即為最優(yōu)方案。分值和權(quán)重的確定可以通過Delpha法進(jìn)行評定，權(quán)重也可以通過層次分析法（AHP法）予以確定。

10）對比評價(jià)法

（1）前后對比分析法（Before and After Comparison）是將規(guī)劃執(zhí)行前后的環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行對比，從而評價(jià)規(guī)劃環(huán)境影響。其優(yōu)點(diǎn)是簡單易行，缺點(diǎn)是可信度低。

（2）有無對比法（With and Without Comparison）是指將規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測情況與若無規(guī)劃執(zhí)行這一假設(shè)條件下的環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行比較，以評價(jià)規(guī)劃的真實(shí)或凈環(huán)境影響。

11）環(huán)境承載力分析

環(huán)境承載力指的是在某一時期，某種狀態(tài)下，某一區(qū)域環(huán)境對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的支持能力的閾值。環(huán)境所承載的是人類行動，承載力的大小可用人類行動的方向、強(qiáng)度、規(guī)模等來表示。

環(huán)境承載力分析方法的一般步驟為：

（1）建立環(huán)境承載力指標(biāo)體系。

（2）確定每一指標(biāo)的具體數(shù)值（通過現(xiàn)狀調(diào)查或預(yù)測）。

（3）針對多個小型區(qū)域或同一區(qū)域的多個發(fā)展方案對指標(biāo)進(jìn)行歸一化。

（4）選擇環(huán)境承載力最大的發(fā)展方案作為優(yōu)選方案。

環(huán)境承載力分析常常以識別限制因子作為出發(fā)點(diǎn)，用模型定量描述各限制因子所允許的最大行動水平，最后綜合各限制因子，得出最終的承載力。承載力分析方法尤其適用于累計(jì)影響評價(jià)，是因?yàn)榄h(huán)境承載力可以作為一個閾值來評價(jià)累積影響顯著性。在評價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量、野生生物種群、自然娛樂區(qū)域的開發(fā)利用、土地利用規(guī)劃等累積影響時，承載力分析較為有效可行。

12）地理信息系統(tǒng)

GIS是一個存貯、檢索和使用空間數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。SEA更多地強(qiáng)調(diào)對環(huán)境影響的空間表達(dá)，而GIS不僅具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫管理功能，而且能夠確定影響在時間和空間上的累積。所以它在SEA評價(jià)方法中具有中心地位。GIS的缺點(diǎn)是缺乏體現(xiàn)過程聯(lián)系和進(jìn)行綜合評價(jià)的能力，但是，這可以通過進(jìn)一步研究和其他方法，如網(wǎng)絡(luò)法的配合來加以解決。

13）模糊系統(tǒng)分析方法

SEA涉及大量環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會因素，跨越了較大的時間和空間范圍，包含著復(fù)雜的因果關(guān)系和相互作用，其中許多過程和聯(lián)系是難以精確描述的，也就是說具有一定的模糊性。而模糊數(shù)學(xué)方法在處理模糊性方面是得天獨(dú)厚的，因此，在SEA中使用模糊系統(tǒng)分析方法是非常適用的。它可以通過模糊相關(guān)分析，確定主要的聯(lián)系和相互作用，以及影響的主要因素；可以通過模糊邏輯推理，在不需要明確相互作用過程的情況下對戰(zhàn)略政策環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測；還可以通過分別構(gòu)造時間和空間的模糊相似矩陣，對影響在時間和空間上的累積做出比較和半定量的描述。最后，它還可以通過模糊綜合評價(jià)方法對累積環(huán)境影響進(jìn)行綜合分析。所以，模糊系統(tǒng)分析方法是一種綜合性比較強(qiáng)的分析和評價(jià)SEA的方法。它的缺點(diǎn)，也是它的特點(diǎn)，是忽視了相互作用過程。

總之，目前盡管可用的方法較多，但沒有一種傳統(tǒng)的方法可以單獨(dú)完成SEA，而必須把它們有機(jī)地結(jié)合在一起，相互貫通，相互融合，相互借助，才能更好地完成SEA工作。

9.5　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)主要類型之一：規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)包括政策、規(guī)劃和計(jì)劃的環(huán)境影響評價(jià)，目前規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)研究和應(yīng)用較多，相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)范較為完善，這里進(jìn)行重點(diǎn)介紹。

9.5.1　規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例簡介

2009年8月17日，溫家寶總理簽署了中華人民共和國第559號國務(wù)院令，頒布實(shí)施《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》（2009年10月1日生效，簡稱《條例》）?！稐l例》共分總則、評價(jià)、審查、跟蹤評價(jià)、法律責(zé)任和附則等6章，共36條。

1）總則

在總則部分，《條例》規(guī)定了哪些是需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)劃，“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃（以下稱綜合性規(guī)劃），以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（以下稱專項(xiàng)規(guī)劃），應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”。

2）評價(jià)

在評價(jià)部分，《條例》對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)該分析、預(yù)測和評估的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，具體包括：

（1）規(guī)劃實(shí)施可能對相關(guān)區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響。

（2）規(guī)劃實(shí)施可能對環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長遠(yuǎn)影響。

（3）規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益之間以及當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。

對于進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的類型和形式，《條例》規(guī)定，編制綜合性規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃實(shí)施后可能對環(huán)境造成的影響，編寫環(huán)境影響篇章或者說明。編制專項(xiàng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前編制環(huán)境影響報(bào)告書。編制專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)編寫環(huán)境影響篇章或者說明。這里所稱指導(dǎo)性規(guī)劃是指以發(fā)展戰(zhàn)略為主要內(nèi)容的專項(xiàng)規(guī)劃。

《條例》規(guī)定了“環(huán)境影響篇章或者說明”應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：

（1）規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估。主要包括資源環(huán)境承載能力分析、不良環(huán)境影響的分析和預(yù)測以及與相關(guān)規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性分析。

（2）預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。主要包括預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的政策、管理或者技術(shù)等措施。

環(huán)境影響報(bào)告書除包括上述內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論。主要包括規(guī)劃草案的環(huán)境合理性和可行性，預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的合理性和有效性，以及規(guī)劃草案的調(diào)整建議。

對于環(huán)境影響評價(jià)文件（環(huán)境影響篇章或者說明、環(huán)境影響報(bào)告書）的編制，可由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)自己編制或者組織規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)編制。

《條例》對公眾參與的條件和形式以及結(jié)果的采納方式進(jìn)行了規(guī)定，“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書的意見。但是，依法需要保密的除外。有關(guān)單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論有重大分歧的，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取論證會、聽證會等形式進(jìn)一步論證。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明”。

對已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃在實(shí)施范圍、適用期限、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局等方面進(jìn)行重大調(diào)整或者修訂的，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新或者補(bǔ)充進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

3）審查

對于規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的審查，《條例》規(guī)定，“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)送審批綜合性規(guī)劃草案和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案時，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響篇章或者說明作為規(guī)劃草案的組成部分一并報(bào)送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。未編寫環(huán)境影響篇章或者說明的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其補(bǔ)充；未補(bǔ)充的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批”。而“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)送審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書一并附送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)審查；未附送環(huán)境影響報(bào)告書的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其補(bǔ)充；未補(bǔ)充的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批”。

對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的審查權(quán)限，《條例》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃，在審批前由其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。審查小組應(yīng)當(dāng)提交書面審查意見。省級以上人民政府有關(guān)部門審批的專項(xiàng)規(guī)劃，其環(huán)境影響報(bào)告書的審查辦法，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。

而審查小組的專家應(yīng)當(dāng)從依法設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取。同時規(guī)定，參與環(huán)境影響報(bào)告書編制的專家，不得作為該環(huán)境影響報(bào)告書審查小組的成員。審查小組中專家人數(shù)不得少于審查小組總?cè)藬?shù)的二分之一，否則審查意見無效。

審查小組出具的審查意見，《條例》規(guī)定必須包括以下六個方面的內(nèi)容：

（1）基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)的真實(shí)性；

（2）評價(jià)方法的適當(dāng)性；

（3）環(huán)境影響分析、預(yù)測和評估的可靠性；

（4）預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的合理性和有效性；

（5）公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明的合理性；

（6）環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論的科學(xué)性。

同時規(guī)定審查意見應(yīng)當(dāng)經(jīng)審查小組四分之三以上成員簽字同意。審查小組成員有不同意見的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄和反映。

對出現(xiàn)下列七種情況中的任何一種，《條例》規(guī)定審查小組應(yīng)當(dāng)提出對環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行修改并重新審查的意見：

（1）基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)失實(shí)的；

（2）評價(jià)方法選擇不當(dāng)?shù)模?/p>

（3）對不良環(huán)境影響的分析、預(yù)測和評估不準(zhǔn)確、不深入，需要進(jìn)一步論證的；

（4）預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施存在嚴(yán)重缺陷的；

（5）環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論不明確、不合理或者錯誤的；

（6）未附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明，或者不采納公眾意見的理由明顯不合理的；

（7）內(nèi)容存在其他重大缺陷或者遺漏的。

而對于出現(xiàn)下列兩種情況中的任何一種，《條例》規(guī)定審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過環(huán)境影響報(bào)告書的意見：

（1）依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術(shù)條件，對規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的；

（2）規(guī)劃實(shí)施可能造成重大不良環(huán)境影響，并且無法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對策和措施的。

4）跟蹤評價(jià)

在跟蹤評價(jià)部分，《條例》規(guī)定了實(shí)施跟蹤評價(jià)的條件、責(zé)任人和評價(jià)結(jié)果應(yīng)報(bào)送的部門，即對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果報(bào)告規(guī)劃審批機(jī)關(guān)，并通報(bào)環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門。

規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價(jià)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（1）規(guī)劃實(shí)施后實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響與環(huán)境影響評價(jià)文件預(yù)測可能產(chǎn)生的環(huán)境影響之間的比較分析和評估。

（2）規(guī)劃實(shí)施中所采取的預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施有效性的分析和評估。

（3）公眾對規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的環(huán)境影響的意見。

（4）跟蹤評價(jià)的結(jié)論。

跟蹤評價(jià)還應(yīng)當(dāng)采取調(diào)查問卷、現(xiàn)場走訪、座談會等形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

《條例》同時規(guī)定，對于規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出改進(jìn)措施，向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)報(bào)告，并通報(bào)環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門。而環(huán)境保護(hù)主管部門發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行核查。經(jīng)核查屬實(shí)的，向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議。

對于規(guī)劃實(shí)施區(qū)域重點(diǎn)污染物排放總量超過國家或者地方規(guī)定的總量控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)暫停審批該規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)新增該重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件。

由上述規(guī)定可以看出，有兩點(diǎn)是非常重要的。一是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的責(zé)任明顯更重了。原來規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在規(guī)劃編制審批完成后，就不再對規(guī)劃實(shí)施過程中的環(huán)境問題負(fù)責(zé)，而本條例的實(shí)施，則要求對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)其跟蹤評價(jià)，這一點(diǎn)實(shí)際上極大地?cái)U(kuò)大了傳統(tǒng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍。二是對區(qū)域污染物排放總量控制的要求更為嚴(yán)格，如果規(guī)劃實(shí)施區(qū)域重點(diǎn)污染物排放總量超標(biāo)，則需暫停審批該規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)新增建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件。

5）法律責(zé)任

《條例》規(guī)定了哪些屬于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、審查小組召集部門、審查小組專家和部門代表，以及規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為及其懲處方式。具體包括：

（1）規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在組織環(huán)境影響評價(jià)時弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

（2）規(guī)劃審批機(jī)關(guān)有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：

①對依法應(yīng)當(dāng)編寫而未編寫環(huán)境影響篇章或者說明的綜合性規(guī)劃草案和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案，予以批準(zhǔn)的。

②對依法應(yīng)當(dāng)附送而未附送環(huán)境影響報(bào)告書的專項(xiàng)規(guī)劃草案，或者對環(huán)境影響報(bào)告書未經(jīng)審查小組審查的專項(xiàng)規(guī)劃草案，予以批準(zhǔn)的。

③審查小組的召集部門在組織環(huán)境影響報(bào)告書審查時弄虛作假或者濫用職權(quán)，造成環(huán)境影響評價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

④審查小組的專家在環(huán)境影響報(bào)告書審查中弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，由設(shè)立專家?guī)斓沫h(huán)境保護(hù)主管部門取消其入選專家?guī)斓馁Y格并予以公告；審查小組的部門代表有上述行為的，依法給予處分。

（3）規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價(jià)文件嚴(yán)重失實(shí)的，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門予以通報(bào)，處所收費(fèi)用1倍以上3倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

由上述內(nèi)容可以看出，《條例》實(shí)際上對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)和審查小組專家在違規(guī)時的處罰規(guī)定較為具體，而對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、審查小組召集部門在違規(guī)時的處罰規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性較差。

6）附則

附則部分重點(diǎn)規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，要求本行政區(qū)域內(nèi)的縣級人民政府對其組織編制的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市參照《環(huán)境影響評價(jià)法》和本條例的規(guī)定制定。

9.5.2　規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容與方法

為促進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)化和規(guī)范化，經(jīng)原國家環(huán)保總局批準(zhǔn)，于2003年9月1日起開始實(shí)施了規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）（HJ/T130—2003）。該導(dǎo)則提出了開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的一般原則、技術(shù)程序、方法、內(nèi)容和要求。

規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的基本內(nèi)容主要包括以下9個部分，即規(guī)劃分析，環(huán)境現(xiàn)狀與分析，環(huán)境有效識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)，環(huán)境影響分析與評價(jià)，針對各規(guī)劃方案擬定環(huán)境保護(hù)對策和措施，確定環(huán)境可行的推薦規(guī)劃方案，開展公眾參與，擬定監(jiān)測、跟蹤評價(jià)計(jì)劃以及編寫規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)文件等。下面予以具體介紹。

1）規(guī)劃分析

規(guī)劃分析包括分析擬議的規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、規(guī)劃方案與相關(guān)的其他發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的關(guān)系。具體包括以下幾方面內(nèi)容：

（1）規(guī)劃的描述

闡明并簡要分析規(guī)劃的編制背景、規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃對象、規(guī)劃內(nèi)容、實(shí)施方案，及其與相關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)劃的關(guān)系。

（2）規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)性分析

按擬定的規(guī)劃目標(biāo)，逐項(xiàng)比較分析規(guī)劃與所在區(qū)域/行業(yè)其他規(guī)劃（包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）的協(xié)調(diào)性。

（3）規(guī)劃方案的初步篩選

識別該規(guī)劃所包含的主要經(jīng)濟(jì)活動，包括直接或間接影響到的經(jīng)濟(jì)活動，分析可能受到這些經(jīng)濟(jì)活動影響的環(huán)境要素；簡要分析規(guī)劃方案對實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的影響，進(jìn)行篩選以初步確定環(huán)境可行的規(guī)劃方案。

應(yīng)當(dāng)依照國家的環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，對所有的規(guī)劃方案進(jìn)行篩選。初步篩選的方法主要有：專家咨詢、類比分析、矩陣法、核查表法等。

（4）確定規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)范圍

根據(jù)規(guī)劃對環(huán)境要素的影響方式、程度，以及其他客觀條件確定規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的工作內(nèi)容。每個規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的工作內(nèi)容隨規(guī)劃的類型、特性、層次、地點(diǎn)及實(shí)施主體而異；根據(jù)環(huán)境影響識別的結(jié)果確定環(huán)境影響評價(jià)的具體內(nèi)容。

確定評價(jià)范圍時不僅要考慮地域因素，還要考慮法律、行政權(quán)限、減緩或補(bǔ)償要求、公眾和相關(guān)團(tuán)體意見等限制因素。

確定規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的地域范圍通常考慮以下兩個因素：一是地域的現(xiàn)有地理屬性（流域、盆地、山脈等），自然資源特征（如森林、草原、漁場等），或人為的邊界（如公路、鐵路或運(yùn)河）；二是已有的管理邊界，如行政區(qū)等。

2）現(xiàn)狀調(diào)查、分析與評價(jià)

現(xiàn)狀調(diào)查、分析與評價(jià)包括調(diào)查、分析環(huán)境現(xiàn)狀和歷史演變，識別敏感的環(huán)境問題以及制約擬議規(guī)劃的主要因素。具體包括以下內(nèi)容：

（1）現(xiàn)狀調(diào)查

針對規(guī)劃對象的特點(diǎn)，按照全面性、針對性、可行性和效用性的原則，有重點(diǎn)地進(jìn)行。調(diào)查內(nèi)容包括環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)三個方面?，F(xiàn)狀調(diào)查與分析可采用資料收集與分析，現(xiàn)場調(diào)查與監(jiān)測等方法。

（2）現(xiàn)狀分析與評價(jià)

從以下三個方面進(jìn)行現(xiàn)狀分析與評價(jià)：

①社會經(jīng)濟(jì)背景分析及相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題分析，確定當(dāng)前主要環(huán)境問題及其產(chǎn)生原因；

②生態(tài)敏感區(qū)（點(diǎn)）分析，如特殊生境及特有物種、自然保護(hù)區(qū)、濕地、生態(tài)退化區(qū)、特有人文和自然景觀以及其他自然生態(tài)敏感點(diǎn)等，確定評價(jià)范圍內(nèi)對被評價(jià)規(guī)劃反應(yīng)敏感的地域及環(huán)境脆弱帶；

③環(huán)境保護(hù)和資源管理分析，確定受到規(guī)劃影響后明顯加重，并且可能達(dá)到、接近或超過地域環(huán)境承載力的環(huán)境因子。

在此基礎(chǔ)上，可以從下列幾個方面分析對規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案實(shí)施的環(huán)境限制因素：跨界環(huán)境因素分析；經(jīng)濟(jì)因素與環(huán)境問題的關(guān)系分析；社會因素與生態(tài)壓力；環(huán)境污染與生態(tài)破壞對社會、經(jīng)濟(jì)及自然環(huán)境的影響；評價(jià)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境對評價(jià)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

3）環(huán)境發(fā)展趨勢分析

分析在沒有本擬議規(guī)劃的情況下，區(qū)域環(huán)境狀況/行業(yè)涉及的環(huán)境問題的主要發(fā)展趨勢（即“零方案”影響分析）。

4）環(huán)境影響識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)

環(huán)境影響識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)，包括識別規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、方案（包括替代方案）的主要環(huán)境問題和環(huán)境影響，按照有關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)擬定或確認(rèn)環(huán)境目標(biāo)，選擇量化和非量化的評價(jià)指標(biāo)等。

要識別環(huán)境可行的規(guī)劃方案實(shí)施后可能導(dǎo)致的主要環(huán)境影響及其性質(zhì)，編制規(guī)劃的環(huán)境影響識別表，并結(jié)合環(huán)境目標(biāo)，選擇評價(jià)指標(biāo)。

擬定或確認(rèn)環(huán)境目標(biāo)，是針對規(guī)劃可能涉及的環(huán)境主題、敏感環(huán)境要素以及主要制約因素，按照有關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)擬定或確認(rèn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的環(huán)境目標(biāo)，包括規(guī)劃涉及的區(qū)域和/或行業(yè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，以及規(guī)劃設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)。

規(guī)劃涉及的環(huán)境問題可按當(dāng)?shù)丨h(huán)境（包括自然景觀、文化遺產(chǎn)、人群健康、社會/經(jīng)濟(jì)、噪聲、交通）、自然資源（包括水、空氣、土壤、動植物、礦產(chǎn)、能源、固體廢物）、全球環(huán)境（包括氣候、生物多樣性）三大類分別表述。

環(huán)境影響識別的內(nèi)容與方法包括：

（1）在對規(guī)劃的目標(biāo)、指標(biāo)、總體方案進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，識別規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)和規(guī)劃方案實(shí)施可能對自然環(huán)境（介質(zhì)）和社會環(huán)境產(chǎn)生的影響。

（2）環(huán)境影響識別的內(nèi)容包括對規(guī)劃方案的影響因子識別、影響范圍識別、時間跨度識別、影響性質(zhì)識別。

（3）環(huán)境影響識別一般有核查表法、矩陣法、網(wǎng)絡(luò)法、GIS支持下的疊加圖法、系統(tǒng)流圖法、層次分析法、情景分析法等。

確定環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)，應(yīng)以環(huán)境影響識別為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃及環(huán)境背景調(diào)查情況、規(guī)劃所涉及部門或區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并借鑒國內(nèi)外的研究成果，通過理論分析、專家咨詢、公眾參與初步確立評價(jià)指標(biāo)，并在評價(jià)工作中補(bǔ)充、調(diào)整、完善。

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取可采用已有的國家、地方、行業(yè)或國際標(biāo)準(zhǔn)；如缺少相應(yīng)的法定標(biāo)準(zhǔn)時，可參考國內(nèi)外同類評價(jià)時通常采用的標(biāo)準(zhǔn)，采用時應(yīng)經(jīng)過專家論證。

5）環(huán)境影響預(yù)測、分析與評價(jià)

環(huán)境影響預(yù)測、分析與評價(jià)包括預(yù)測和評價(jià)不同規(guī)劃方案（包括替代方案）對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)性的影響。

應(yīng)對所有規(guī)劃方案的主要環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測，預(yù)測內(nèi)容包括：

（1）環(huán)境影響預(yù)測，包括其直接的、間接的環(huán)境影響，特別是規(guī)劃的累積影響；

（2）規(guī)劃方案影響下的可持續(xù)發(fā)展能力預(yù)測。

預(yù)測方法一般有類比分析法、系統(tǒng)動力學(xué)、投入產(chǎn)出分析、環(huán)境數(shù)學(xué)模型、情景分析法等。

應(yīng)對規(guī)劃方案的主要環(huán)境影響進(jìn)行分析與評價(jià)。分析評價(jià)的主要內(nèi)容包括：規(guī)劃對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的影響；規(guī)劃對環(huán)境質(zhì)量的影響；規(guī)劃的合理性分析，包括社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境變化趨勢與生態(tài)承載力的相容性分析等。

評價(jià)方法一般有加權(quán)比較法、費(fèi)用效益分析法、層次分析法、可持續(xù)發(fā)展能力評估、對比評價(jià)法、環(huán)境承載力分析等。

累積影響分析應(yīng)當(dāng)從時間、空間兩個方面進(jìn)行。常用的方法有專家咨詢法、核查表法、矩陣法、網(wǎng)絡(luò)法、系統(tǒng)流圖法、環(huán)境數(shù)學(xué)模型法、承載力分析、疊圖法/GIS、情景分析法等。

6）供決策的環(huán)境可行規(guī)劃方案與環(huán)境影響減緩措施

（1）環(huán)境可行的規(guī)劃方案

根據(jù)環(huán)境影響預(yù)測與評價(jià)的結(jié)果，對符合規(guī)劃目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)要求的規(guī)劃方案進(jìn)行排序，并概述各方案的主要環(huán)境影響，以及環(huán)境保護(hù)對策和措施。

（2）環(huán)境可行的推薦方案

對環(huán)境可行的規(guī)劃方案進(jìn)行綜合評述，提出供有關(guān)部門決策的環(huán)境可行推薦規(guī)劃方案，以及替代方案。

（3）環(huán)境保護(hù)對策與減緩措施

在擬定環(huán)境保護(hù)對策與措施時，應(yīng)遵循“預(yù)防為主”的原則和下列優(yōu)先順序：

①預(yù)防措施，用以消除擬議規(guī)劃的環(huán)境缺陷。

②最小化措施。限制和約束行為的規(guī)模、強(qiáng)度或范圍使環(huán)境影響最小化。

減量化措施。通過行政措施、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)方法等降低不良環(huán)境影響。

③修復(fù)補(bǔ)救措施。對已經(jīng)受到影響的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或補(bǔ)救。

④重建措施。對于無法恢復(fù)的環(huán)境，通過重建的方式替代原有的環(huán)境。

⑤關(guān)于擬議規(guī)劃的結(jié)論性意見與建議。

（4）通過上述各項(xiàng)工作，應(yīng)對擬議規(guī)劃方案得出下列評價(jià)結(jié)論中的一種：

建議采納環(huán)境可行的推薦方案、修改規(guī)劃目標(biāo)或規(guī)劃方案或放棄規(guī)劃。

通過規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)，如果認(rèn)為已有的規(guī)劃方案在環(huán)境上均不可行，則應(yīng)當(dāng)考慮修改規(guī)劃目標(biāo)或規(guī)劃方案，并重新進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。修改規(guī)劃方案應(yīng)遵循如下原則：

①目標(biāo)約束性原則。新的規(guī)劃方案不應(yīng)偏離規(guī)劃基本目標(biāo)，或者偏重于規(guī)劃目標(biāo)的某些方面而忽視了其他方面。

②充分性原則。應(yīng)從不同角度設(shè)計(jì)新的規(guī)劃方案，為決策提供更為廣泛的選擇空間。

③現(xiàn)實(shí)性原則。新的規(guī)劃方案應(yīng)在技術(shù)、資源等方面可行。

④廣泛參與的原則。應(yīng)在廣泛公眾參與的基礎(chǔ)上形成新的規(guī)劃方案。

通過規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)，如果認(rèn)為所提出的規(guī)劃方案在環(huán)境上均不可行，則應(yīng)當(dāng)放棄規(guī)劃。

7）監(jiān)測與跟蹤評價(jià)

對于可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的規(guī)劃，在編制規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)文件時，應(yīng)擬定環(huán)境監(jiān)測、跟蹤評價(jià)計(jì)劃和實(shí)施方案。

環(huán)境監(jiān)測與跟蹤評價(jià)計(jì)劃的基本內(nèi)容包括列出需要進(jìn)行監(jiān)測的環(huán)境因子或指標(biāo)、環(huán)境監(jiān)測方案與監(jiān)測方案的實(shí)施、對下一層次規(guī)劃或推薦的規(guī)劃方案所含具體項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的要求等。

監(jiān)測是利用現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境影響，以及通過專家咨詢和公眾參與等，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境影響。

跟蹤評價(jià)包括評價(jià)規(guī)劃實(shí)施后的實(shí)際環(huán)境影響、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)及其建議的減緩措施是否得到了有效的貫徹實(shí)施、確定為進(jìn)一步提高規(guī)劃的環(huán)境效益所需的改進(jìn)措施以及該規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等。

8）規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與

公眾參與的主要內(nèi)容包括：環(huán)境背景調(diào)查、環(huán)境資源價(jià)值估算、減緩措施和跟蹤評價(jià)及監(jiān)督。

參與評價(jià)工作的公眾包括有關(guān)單位、專家和公眾（除專家以外的公民）。參與者的確定要綜合考慮以下因素：

一是影響范圍廣且多為直接影響的規(guī)劃，應(yīng)采用廣泛的公眾參與；技術(shù)復(fù)雜的規(guī)劃要求有高層次管理者、專家的參與。

二是充分考慮時間因素和人力、物力和財(cái)力等條件，通過一定途徑和方式，遵循一定的程序開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與。

公眾參與應(yīng)覆蓋規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的全過程，參與的方式主要有：論證會、聽證會，問卷調(diào)查，大眾傳媒，發(fā)布公告或設(shè)置意見箱等。

9）編寫規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)文件（報(bào)告書、篇章或說明）

（1）總則

總則包括規(guī)劃的一般背景，與規(guī)劃有關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響識別（表），評價(jià)范圍與環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)，與規(guī)劃層次相適宜的影響預(yù)測和評價(jià)所采用的方法等。

（2）規(guī)劃的概述與分析

①規(guī)劃的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)（和/或可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)）。

②規(guī)劃與上、下層次規(guī)劃（或建設(shè)項(xiàng)目）的關(guān)系和一致性分析。

③規(guī)劃目標(biāo)與其他規(guī)劃目標(biāo)、環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)系和協(xié)調(diào)性分析。

按擬定的規(guī)劃目標(biāo)，逐項(xiàng)比較分析規(guī)劃與所在區(qū)域/行業(yè)其他規(guī)劃（包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）的協(xié)調(diào)性。

④符合規(guī)劃目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)要求的可行的各規(guī)劃（替代）方案概要。

（3）環(huán)境現(xiàn)狀分析

①環(huán)境調(diào)查工作概述。現(xiàn)狀調(diào)查應(yīng)針對規(guī)劃對象的特點(diǎn)，按照全面性、針對性、可行性和效用性的原則，有重點(diǎn)地進(jìn)行。調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)三個方面。

②概述規(guī)劃涉及的區(qū)域/行業(yè)領(lǐng)域存在主要環(huán)境問題，及其歷史演變，并預(yù)計(jì)在沒有本規(guī)劃情況下的環(huán)境發(fā)展趨勢。

社會經(jīng)濟(jì)背景分析及相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題分析，確定當(dāng)前主要環(huán)境問題及其產(chǎn)生原因。

③環(huán)境敏感區(qū)域和/或現(xiàn)有的敏感環(huán)境問題，以表格一一對應(yīng)的形式列出可能對規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)形成制約的關(guān)鍵因素或條件。

生態(tài)敏感區(qū)（點(diǎn)）分析，如特殊生境及特有物種、自然保護(hù)區(qū)、濕地、生態(tài)退化區(qū)、特有人文和自然景觀以及其他自然生態(tài)敏感點(diǎn)等，確定評價(jià)范圍內(nèi)對被評價(jià)規(guī)劃反應(yīng)敏感的地域及環(huán)境脆弱帶。

環(huán)境保護(hù)和資源管理分析，確定受到規(guī)劃影響后明顯加重，并且可能達(dá)到、接近或超過地域環(huán)境承載力的環(huán)境因子。

④可能受規(guī)劃實(shí)施影響的區(qū)域和/或行業(yè)部門。

（4）環(huán)境影響分析與評價(jià)

①按環(huán)境主題（如生物多樣性、人口、健康、動植物、土壤、水、空氣、氣候因子、礦產(chǎn)資源、文化遺產(chǎn)、自然景觀）描述所識別、預(yù)測的主要環(huán)境影響。

分析在沒有本擬議規(guī)劃的情況下，區(qū)域環(huán)境狀況/行業(yè)涉及的環(huán)境問題的主要發(fā)展趨勢（即“零方案”影響分析）。

②對應(yīng)于不同規(guī)劃方案或設(shè)置的不同情景，分別描述所識別、預(yù)測的主要的直接影響、間接影響、累積影響。

③在描述環(huán)境影響時，說明不同地域尺度（當(dāng)?shù)?、區(qū)域、全球）和不同時間尺度（短期、長期）的影響。

④對不同規(guī)劃方案可能導(dǎo)致的環(huán)境影響進(jìn)行比較，包括環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量和/或可持續(xù)性的比較。

（5）規(guī)劃方案與減緩措施

①描述符合規(guī)劃目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的規(guī)劃方案，并概述各方案的主要環(huán)境影響，以及主要環(huán)境影響的防護(hù)對策、措施和對規(guī)劃的限制，減緩措施實(shí)施的階段性目標(biāo)和指標(biāo)。

②各環(huán)境可行的規(guī)劃方案的綜合評述。

③供有關(guān)部門決策的推薦的環(huán)境可行規(guī)劃方案，以及替代方案。

④規(guī)劃的結(jié)論性意見和建議。

（6）監(jiān)測與跟蹤評價(jià)

①對下一層次規(guī)劃和/或項(xiàng)目環(huán)境評價(jià)的要求。

②監(jiān)測和跟蹤計(jì)劃。

（7）公眾參與

①公眾參與概況。

②概述與環(huán)境評價(jià)有關(guān)的專家咨詢和收集的公眾意見與建議。

③專家咨詢和公眾意見與建議的落實(shí)情況。

（8）困難和不確定性

概述在編輯和分析用于環(huán)境評價(jià)的信息時所遇到的困難和由此導(dǎo)致的不確定性，以及它們可能對規(guī)劃過程的影響。

（9）執(zhí)行總結(jié)

采用非技術(shù)性文字簡要說明規(guī)劃背景、規(guī)劃的主要目標(biāo)、評價(jià)過程、環(huán)境資源現(xiàn)狀、預(yù)計(jì)的環(huán)境影響、推薦的規(guī)劃方案與減緩措施、公眾參與的主要發(fā)現(xiàn)和處理結(jié)果、總體評價(jià)結(jié)論。

9.5.3　規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)

規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境目標(biāo)包括規(guī)劃涉及的區(qū)域和/或行業(yè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，以及規(guī)劃設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)。評價(jià)指標(biāo)是環(huán)境目標(biāo)的具體化描述。評價(jià)指標(biāo)可以是定性的或定量的，是可以進(jìn)行監(jiān)測、檢查的。規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)需要根據(jù)規(guī)劃類型、規(guī)劃層次，以及涉及的區(qū)域和/或行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境狀況來確定。下面重點(diǎn)介紹幾種規(guī)劃涉及的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)。

1）區(qū)域開發(fā)規(guī)劃

區(qū)域開發(fā)相關(guān)規(guī)劃包括如工業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃等，其相應(yīng)環(huán)境主體包括如生物多樣性、水、固體廢物和土壤、空氣、聲環(huán)境、能源和礦產(chǎn)、氣候、文化遺產(chǎn)和景觀等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)可如表9-2所示。

2）土地利用相關(guān)規(guī)劃

土地利用規(guī)劃中與環(huán)境關(guān)系密切的內(nèi)容包括土地利用目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與分區(qū)，包括農(nóng)業(yè)用地范圍，土地利用結(jié)構(gòu)與方向，建設(shè)用地范圍的規(guī)劃與布局，生態(tài)景觀保護(hù)區(qū)和水域等其他用地區(qū)。

土地利用規(guī)劃的主要環(huán)境影響表現(xiàn)在改變土地利用類型（如土地占用、交通組織與布局）而導(dǎo)致的對自然生態(tài)環(huán)境（如林地、園地、草地等生態(tài)建設(shè)用地，生態(tài)景觀保護(hù)區(qū)，水域）和環(huán)境質(zhì)量等方面。可能涉及的環(huán)境主題包括：土地資源的規(guī)劃與管理、土地覆蓋和景觀、土壤、空氣和水環(huán)境等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)示范如表9-3所示。

表9-2　區(qū)域開發(fā)規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)表述示范

表9-3　土地利用規(guī)劃環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)表述示范

3）工業(yè)規(guī)劃

與環(huán)境關(guān)系密切的工業(yè)部門或行業(yè)類型包括：資源型工業(yè)（比如煤炭、林木采運(yùn)與加工業(yè)等），水、能源、土地等自然資源消耗（或占用）量大的行業(yè)，以及需要特種自然資源的行業(yè)（如中藥業(yè)）；生產(chǎn)中需要投入或產(chǎn)生特殊物質(zhì)的行業(yè)（如核工業(yè)）；產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的行業(yè)（如汽車工業(yè)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)：道路建設(shè)與交通、土地利用與城市規(guī)劃、冶金、機(jī)械制造、能源、石油化工、建材等）；生產(chǎn)或使用過程中消耗大量能源、水等資源，生產(chǎn)與使用過程中排放污染物的行業(yè)（汽車、家電制造業(yè)），等等。

工業(yè)規(guī)劃可能涉及的環(huán)境主題包括如工業(yè)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)效益、空氣環(huán)境、水環(huán)境、噪聲、固體廢物、自然資源與生態(tài)保護(hù)、資源與能源等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)示范如表9-4所示。

表9-4　工業(yè)規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)表述示范

4）農(nóng)業(yè)規(guī)劃

農(nóng)業(yè)規(guī)劃中與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切的內(nèi)容有：農(nóng)業(yè)發(fā)展模式與方向；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括農(nóng)業(yè)區(qū)劃調(diào)整，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的范圍、規(guī)模及空間布局，以及在完整的生態(tài)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)鏈中的位置和作用；農(nóng)業(yè)規(guī)劃的近期重點(diǎn)工程；與農(nóng)業(yè)規(guī)劃相關(guān)的其他規(guī)劃，包括村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等。

農(nóng)業(yè)規(guī)劃可能涉及的環(huán)境主題包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及效益、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染與水環(huán)境、土壤、農(nóng)業(yè)固體廢物、資源等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)示范如表9-5所示。

表9-5　農(nóng)業(yè)規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)表述示范

5）能源規(guī)劃

能源規(guī)劃涉及能源消費(fèi)總量與結(jié)構(gòu)、使用與轉(zhuǎn)換效率、能源安全等，相應(yīng)的管理措施有能源管理體制、價(jià)格體系、投資渠道、執(zhí)法等。這將改變能源系統(tǒng)的內(nèi)部依存結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響能源消費(fèi)與供應(yīng)系統(tǒng)以及開采、運(yùn)輸、加工、利用等能源過程具體環(huán)節(jié)，從而產(chǎn)生一定的環(huán)境影響。能源規(guī)劃可能涉及的環(huán)境主題包括能源效益、能源結(jié)構(gòu)、大氣環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、資源量等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)示范如表9-6所示。

表9-6　能源規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)表述示范

6）城市建設(shè)規(guī)劃

城市建設(shè)規(guī)劃主要有城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃三類，分別從宏觀、中觀和微觀三個層次通過土地與空間資源的開發(fā)強(qiáng)度、序列、收益來控制城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)而造成顯著的環(huán)境影響。

城市總體規(guī)劃主要從宏觀層次確定城市的性質(zhì)與職能，發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)與功能的空間布局，用地及人口規(guī)模等宏觀的、方向性的和全局性的問題，以及確定城市的交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、水系與岸線等規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)與總體布局。這些內(nèi)容將對自然生態(tài)、資源與能源的可持續(xù)利用以及各環(huán)境要素等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的全局性影響。

城市控制性詳細(xì)規(guī)劃是從中觀層次確定控制區(qū)范圍的用地類型、公共用地和保留用地，規(guī)定各類土地使用的適用性范圍、兼容性和排斥性范圍、開發(fā)強(qiáng)度、形體條件和基礎(chǔ)設(shè)施等的約束條件。這將直接涉及城市的生產(chǎn)力布局、功能分區(qū)、交通組織與道路建設(shè)、開敞空間、特殊生境的保護(hù)與恢復(fù)。因此，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃對環(huán)境的影響顯著。

市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃如城市供水、綠化、排水、防洪、供電、通信、燃?xì)?、消防、環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與居民生活質(zhì)量密切相關(guān)，其環(huán)境影響也是直接與城市環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關(guān)，并影響水環(huán)境、大氣環(huán)境、生態(tài)與景觀等方面。

與城市建設(shè)規(guī)劃有關(guān)的環(huán)境主題包括水環(huán)境、大氣環(huán)境、噪聲、固體廢物、自然資源與生態(tài)保護(hù)、近海環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)等。其涉及環(huán)境主題、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)示范如表9-7所示。

表9-7　城市建設(shè)規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)表述示范

續(xù)表9-7

9.6　戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)主要類型之二：政策環(huán)境影響評價(jià)

由于一項(xiàng)政策涉及的空間范圍往往較大、時間跨度較長，牽涉面很廣，其環(huán)境影響往往更為重大和深遠(yuǎn)，因此，開展政策的環(huán)境影響評價(jià)意義重大。到目前為止，我國在規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)方面已有技術(shù)導(dǎo)則、專門的條例，開展的評價(jià)案例已有不少，但有關(guān)政策的環(huán)境影響評價(jià)尚處于理論準(zhǔn)備階段，尚無成型的技術(shù)規(guī)范，案例研究也較為鮮見。

9.6.1　政策失誤的環(huán)境危害特點(diǎn)

政策有時會失誤，政策失誤不僅給社會生活、經(jīng)濟(jì)過程造成巨大危害，引發(fā)社會沖突和動蕩，而且還會造成巨大的環(huán)境危害。政策失誤是最大的污染源，政策失誤環(huán)境危害是最大的生態(tài)破壞。政策失誤環(huán)境危害往往具有以下特點(diǎn)（洪尚群等，2002）：

1）政策的強(qiáng)制性和權(quán)威性有時導(dǎo)致環(huán)境危害行為具有合法性

政策具有強(qiáng)制性和合法性，任何人必須遵照執(zhí)行，不得抗拒違反。即使政策缺陷明顯，錯誤很多，也必須遵守和執(zhí)行。不按照政策規(guī)定和要求所發(fā)生的一切行為是違法的，不能接受的；而按照錯誤政策規(guī)定和要求所發(fā)生的一切行為是合理和合法的。因此，政策失誤的環(huán)境危害行為是有合法外衣，是國家政權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)制實(shí)施和維護(hù)的。

2）政策的剛性導(dǎo)致政策失誤環(huán)境危害行為的剛性和慣性

政策剛性極強(qiáng)，不允許輕易修改政策，即使政策失誤明顯，群眾強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對，政策也不能輕易修改，即使政策進(jìn)入修改程序，還必須經(jīng)歷漫長的修改議程和眾多繁瑣手續(xù)。政策剛性導(dǎo)致政策導(dǎo)向在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的。政策使命終結(jié)，該政策導(dǎo)向下的行為方式，因人文因素、思維定勢等影響，有時依然存在，甚至延續(xù)數(shù)百年，繼續(xù)危害環(huán)境。

3）政策失誤環(huán)境危害行為的全局性和長期性

政策效應(yīng)范圍是全國性或區(qū)域性的，政策的存在是長期的，因而該政策導(dǎo)向下的環(huán)境危害行為也是長期性和全局性的。

4）政策失誤環(huán)境危害行為導(dǎo)致社會系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)尖銳對立

政策失誤環(huán)境危害行為長期污染環(huán)境，破壞生態(tài)，常常導(dǎo)致生態(tài)災(zāi)難和環(huán)境悲劇頻頻爆發(fā)。每次生態(tài)災(zāi)難爆發(fā)后，資源能源緊缺，糧食嚴(yán)重歉收，經(jīng)濟(jì)需求供給嚴(yán)重失調(diào)，社會秩序混亂，社會預(yù)期和信用降低，人們行為短期性、隨意性、野蠻性迅速增強(qiáng)，從而加劇了政策失誤環(huán)境危害行為破壞性。

9.6.2　政策環(huán)境影響評價(jià)基本特點(diǎn)

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)不僅對政策行為、消費(fèi)行為、教育行為等眾多人類行為活動及行動方案的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，而且對行為諸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，將生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等重要行為的諸環(huán)節(jié)串起來，統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；在生態(tài)學(xué)視野中，分析研究意識形態(tài)因素、人文生態(tài)背景和生產(chǎn)行為對環(huán)境的影響，研究和揭示消費(fèi)行為和消費(fèi)過程對環(huán)境的影響和作用；因而具有明顯區(qū)別于開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)的特點(diǎn)（洪尚群等，2002）。

1）注重從行為的源頭進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)

行為源頭分為思維方式與思維過程、行為決策謀劃以及行為環(huán)境三個層次。

從思維方式和思考問題過程進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，就是要尋找思維方式的缺陷和思考問題過程的缺陷與環(huán)境問題的關(guān)系，研究這些缺陷如何誘導(dǎo)環(huán)境問題的產(chǎn)生。

在行為決策時進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，就是對各種行為方案的可能環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，指導(dǎo)選擇對環(huán)境影響小的行動方案和路徑。

從行為發(fā)生的環(huán)境進(jìn)行評價(jià)，就是要研究人文生態(tài)因素對環(huán)境的影響，尋找人文生態(tài)因素中可能成為環(huán)境問題的誘導(dǎo)因素和驅(qū)動機(jī)制。

2）注重社會經(jīng)濟(jì)過程對行為的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)

注重在社會過程、經(jīng)濟(jì)過程中對人類的直接環(huán)境影響和間接環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，從而將人文社會過程、經(jīng)濟(jì)過程、生態(tài)過程的環(huán)境影響串起來，進(jìn)行統(tǒng)一的環(huán)境影響評價(jià)，深刻揭示政策導(dǎo)向下的人類活動與環(huán)境相互作用的機(jī)理。

3）注重政策環(huán)境影響總量的評價(jià)

政策戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)不僅評價(jià)政策直接作用過程的環(huán)境影響，而且特別重視政策間接作用過程的環(huán)境影響，特別重視政策直接作用過程與間接作用過程相互作用后的最終環(huán)境影響評價(jià)。

9.6.3　政策作用于環(huán)境的基本途徑

有的政策通過影響人的思維方式、倫理道德、審美情趣、人生觀、世界觀、方法論等，影響或改變?nèi)藗冃袨榈闹笇?dǎo)思想和消費(fèi)意識，間接地作用環(huán)境；有的政策通過改變社會體制、政府管理、社會組織方式，改變行為的驅(qū)動機(jī)制、評價(jià)監(jiān)督機(jī)制、激勵約束機(jī)制等，間接地作用于環(huán)境；有的政策通過改變區(qū)域人口密度，直接作用于環(huán)境；有的政策通過改變資源行為和環(huán)境行為的區(qū)域、范圍、強(qiáng)度、頻率、數(shù)量、方式、持續(xù)時間，直接作用于環(huán)境。而有的政策既能直接作用于環(huán)境，又能間接作用于環(huán)境，直接作用和間接作用兼具并重（洪尚群等，2002）。

政策主要通過對消費(fèi)需求、行為方式、開發(fā)項(xiàng)目的作用和調(diào)節(jié)，對社會生活，經(jīng)濟(jì)過程產(chǎn)生影響，進(jìn)而作用于環(huán)境，因此，政策作用環(huán)境的基本途徑有三個，即政策—需求/供給—環(huán)境，政策—開發(fā)項(xiàng)目—環(huán)境以及政策—行為方式（生產(chǎn)方式）—環(huán)境。

1）政策調(diào)節(jié)消費(fèi)需求/供給的動態(tài)

消費(fèi)過程不僅產(chǎn)生生活污染，耗費(fèi)大量資源，而且是生產(chǎn)過程的環(huán)境污染、生態(tài)破壞重要動因和驅(qū)動機(jī)制，因此，分析政策如何影響和作用消費(fèi)需求/供給，是預(yù)測政策環(huán)境影響非常合適的途徑（張紅軍，1994）。

（1）消費(fèi)是橫跨人文社會過程、經(jīng)濟(jì)過程、生態(tài)過程的復(fù)雜過程

消費(fèi)從消費(fèi)意識、消費(fèi)行為的形成至消費(fèi)廢棄物處置橫跨人文社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三大過程，由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成：意識→欲望→潛在的消費(fèi)需求→現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)需求→供給（需求的滿足）→生產(chǎn)→資源流動配置→資源開采和污染物排放→資源需求壓力和污染負(fù)荷。復(fù)雜消費(fèi)鏈條中的消費(fèi)環(huán)節(jié)易受各種政策影響和作用，產(chǎn)生明顯的環(huán)境效應(yīng)。

（2）潛在消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求的過程具有深遠(yuǎn)廣泛的環(huán)境影響

宗教、倫理、美學(xué)、教育等間接作用于環(huán)境的政策，極大地影響和制約潛在消費(fèi)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)。潛在消費(fèi)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)，不僅影響或決定合理消費(fèi)與有害消費(fèi)之間比例、關(guān)系、相互作用，而且極大影響或決定消費(fèi)意識、心理，消費(fèi)對象、組成、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等消費(fèi)構(gòu)成因子，決定消費(fèi)過程、生產(chǎn)過程的資源、原材料的選擇、使用方式和使用數(shù)量，從而對環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)廣泛的環(huán)境影響。

（3）消費(fèi)需求規(guī)模影響資源要素使用方式、效率和廢棄物處置方式、效率

消費(fèi)需求規(guī)模適度且集中，有利于運(yùn)用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)和管理方式，進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，集中使用資源，提高生產(chǎn)效率，降低能耗、物耗，節(jié)省資源，減少污染物排放量，同時有利于廢棄物集中處置，降低處置成本。

需求規(guī)模小或數(shù)量雖大但分散分布，既不利于規(guī)?；a(chǎn)，也不利于廢棄物集中處置。有助于形成適度且集中的消費(fèi)需求規(guī)模的政策有利于環(huán)境，反之亦然。

（4）消費(fèi)需求相關(guān)性是環(huán)境問題類型、組合、分布、空間格局和動態(tài)的重要根源

每當(dāng)消費(fèi)一個物品和服務(wù)時，會消費(fèi)相應(yīng)的物品和服務(wù)，自然而然地形成消費(fèi)相關(guān)性。消費(fèi)需求相關(guān)性使不同消費(fèi)需求存在“牽一發(fā)，而動全身”，“一榮俱榮，一損俱損”的動態(tài)關(guān)系，使消費(fèi)需求量劇烈增減。而且消費(fèi)需求相關(guān)性是不同環(huán)境問題類型和組合的重要根源，這是因?yàn)樾枨笙嚓P(guān)性形成生產(chǎn)相關(guān)性，不同的生產(chǎn)滿足消費(fèi)需求相關(guān)性的要求，而每類生產(chǎn)的金屬制品和生物制品又是組合性和復(fù)合性的，在生產(chǎn)原料和原材料的過程產(chǎn)生特定的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，因此，每生產(chǎn)一種產(chǎn)品時，產(chǎn)生特定的環(huán)境問題類型、組合和格局。政策對消費(fèi)需求相關(guān)性影響極大，往往出乎意料，使環(huán)境問題格局發(fā)生巨大變化。

（5）消費(fèi)需求/供給空間距離使環(huán)境問題空間格局和演變動態(tài)復(fù)雜化

如果消費(fèi)需求場所和供給場所同在一個區(qū)域，消費(fèi)過程的環(huán)境效應(yīng)和生產(chǎn)過程的環(huán)境效應(yīng)在同一區(qū)域內(nèi)，相互作用，此時，環(huán)境問題格局和演變動態(tài)易于預(yù)測和分析。如果消費(fèi)場所與生產(chǎn)場所不一致，在不同區(qū)域，則消費(fèi)過程環(huán)境效應(yīng)和生產(chǎn)過程環(huán)境效應(yīng)是分開的，使環(huán)境問題格局和演變動態(tài)復(fù)雜化。同時，消費(fèi)需求/供給的距離也是環(huán)境問題和環(huán)境效應(yīng)轉(zhuǎn)移的重要原因。影響消費(fèi)需求供給空間距離的政策，對環(huán)境問題空間格局和演變動態(tài)有明顯的影響。

（6）消費(fèi)需求格局、時空動態(tài)是資源要素配置格局、時空動態(tài)的基礎(chǔ)和動因

需求是生產(chǎn)的動機(jī)、動力和導(dǎo)向，需求決定生產(chǎn)和資源配置。需求數(shù)量動態(tài)、空間格局及演變趨勢指導(dǎo)或反映生產(chǎn)力空間格局、經(jīng)濟(jì)行業(yè)結(jié)構(gòu)，指示資源要素轉(zhuǎn)移、分布組合、配置、格局等資源動態(tài)。政策干預(yù)或政策變化，導(dǎo)致需求格局、數(shù)量動態(tài)改變，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置格局和演變動態(tài)改變，使資源輸出地、輸入地、流動路徑、集散中心發(fā)生變化以及資源流動的種類和數(shù)量改變，從而產(chǎn)生明顯的環(huán)境效應(yīng)。

（7）消費(fèi)需求數(shù)量動態(tài)和空間格局區(qū)域化是環(huán)境問題區(qū)域化的成因

消費(fèi)需求格局、時空動態(tài)區(qū)域化，每個區(qū)域均有獨(dú)特的消費(fèi)需求格局和時空動態(tài)，形成不同的生產(chǎn)力空間格局、經(jīng)濟(jì)行業(yè)結(jié)構(gòu)，形成區(qū)位優(yōu)勢、比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，使區(qū)域分工專業(yè)化發(fā)展，從而使環(huán)境問題區(qū)域化。每個區(qū)域均有獨(dú)特環(huán)境問題成因、類型、組合、分布、演變特征，構(gòu)成全省、全國復(fù)雜的環(huán)境問題空間格局和演變動態(tài)。區(qū)域性政策和區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對環(huán)境問題空間格局、演變動態(tài)區(qū)域化影響極大。

（8）消費(fèi)需求演替的環(huán)境效應(yīng)

任何消費(fèi)需求對象都有一個出現(xiàn)、發(fā)展、繁榮、衰弱、消失的動態(tài)歷程，當(dāng)一個消費(fèi)對象處于旺盛時，新的消費(fèi)對象悄然出現(xiàn)，迅速擴(kuò)增，不久取代舊的消費(fèi)對象，成為主要的消費(fèi)對象；消費(fèi)對象不斷處于生生滅滅的演替中。消費(fèi)需求演替的演替方向、演替速度、演替階段、演替格局和演替環(huán)境等對消費(fèi)組成、數(shù)量、種類、比例和關(guān)系等，相互作用影響極大；也引發(fā)經(jīng)濟(jì)行業(yè)變動，興衰更替，改變資源使用對象、數(shù)量、資源之間關(guān)系、比例、空間格局；改變污染物排放種類和分布，從而改變生態(tài)破壞、環(huán)境污染物的成因、類型、組合、程度、空間分布格局。消費(fèi)需求演替諸多因素受眾多政策影響和作用。

（9）消費(fèi)需求不規(guī)則波動、快速變化造成巨大資源浪費(fèi)

新消費(fèi)需求悄然出現(xiàn)，快速擴(kuò)增，升至需求的峰值；以市場為導(dǎo)向的企業(yè)以此需求信號，競相生產(chǎn)此消費(fèi)需求的物品和服務(wù)。每個地點(diǎn)生產(chǎn)量低于環(huán)境容量，但是從整個區(qū)域來看，則可能物品生產(chǎn)量既可能大于需求量，也可能接近或超過環(huán)境容量，造成供過于求；資源開采量又大于生產(chǎn)實(shí)際使用資源量，因此，需求迅速回落時，資源、原材料嚴(yán)重積壓和浪費(fèi)。消費(fèi)需求不規(guī)則演替轉(zhuǎn)移，消費(fèi)需求對象變換，對眾多資源形成巨大需求壓力，造成巨大消費(fèi)。消費(fèi)需求不規(guī)則波動對生物資源危害遠(yuǎn)大于礦產(chǎn)資源，這是因?yàn)樯镔Y源壽命短，容易變質(zhì)。消費(fèi)需求不規(guī)則波動亦會引起環(huán)境污染負(fù)荷不規(guī)則波動，這是因?yàn)楫?dāng)自然資源無法滿足需求時，需要人工合成原材料和初級產(chǎn)品時，各地為滿足需求，競上項(xiàng)目，特定環(huán)境污染總量迅速增加，當(dāng)需求量回落時，又迅速裁減項(xiàng)目降低生產(chǎn)，污染負(fù)荷下降。

2）政策導(dǎo)向下的開發(fā)項(xiàng)目環(huán)境影響

部分政策通過大量開發(fā)項(xiàng)目直接作用于環(huán)境。政策導(dǎo)向下的開發(fā)項(xiàng)目在不同區(qū)域分布、格局、遷移的時空動態(tài)，具有明顯的環(huán)境效應(yīng)。通過分析政策對項(xiàng)目數(shù)量動態(tài)和空間格局的影響和作用，可了解政策作用環(huán)境的途徑、機(jī)理和預(yù)測政策的環(huán)境影響（吳曉青等，2001）。

（1）需求狀態(tài)與開發(fā)項(xiàng)目關(guān)系動態(tài)的分析

需求決定生產(chǎn)，需求數(shù)量動態(tài)、空間格局、演變趨勢指導(dǎo)和決定生產(chǎn)力（供給）數(shù)量動態(tài)，不規(guī)則需求分布和需求波動使生產(chǎn)陷于無序和混亂之中，造成巨大資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。需求決定生產(chǎn)的同時易受生產(chǎn)（供給）影響和作用，而改變自身狀態(tài)，尤其易受無規(guī)則的供給速度變化和供給數(shù)量的總量變化的影響和作用，陷于無序混亂狀態(tài)。政策應(yīng)分析對需求—開發(fā)項(xiàng)目關(guān)系的影響和作用，應(yīng)分析需求—開發(fā)項(xiàng)目關(guān)系動態(tài)變動的環(huán)境效應(yīng)。

（2）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量范圍的估測

根據(jù)區(qū)域內(nèi)資源狀況、市場狀況和現(xiàn)有設(shè)備生產(chǎn)能力，預(yù)測開發(fā)項(xiàng)目的數(shù)量，此數(shù)值為平均值。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)政策特性和區(qū)域間項(xiàng)目游移現(xiàn)象，估測開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量的上限、下限，估測出開發(fā)項(xiàng)目的范圍。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況良好，政策寬松時，本地加快發(fā)展，多上開發(fā)項(xiàng)目，外地項(xiàng)目也會大量涌進(jìn)，使項(xiàng)目數(shù)量大增，此時數(shù)值為開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量的上限。當(dāng)政策嚴(yán)厲時，本地區(qū)少上項(xiàng)目，外地項(xiàng)目很少進(jìn)入，此時估測值為開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量的下限。

（3）開發(fā)項(xiàng)目區(qū)域間游移的環(huán)境效應(yīng)

開發(fā)項(xiàng)目跨區(qū)建設(shè)，跨區(qū)游移，不但使各類規(guī)劃、計(jì)劃不準(zhǔn)確，落后于變化，落后于實(shí)際，與實(shí)際狀況有較大出入和差距，使項(xiàng)目與環(huán)境承載力之間關(guān)系復(fù)雜化，難以預(yù)測，而且產(chǎn)生環(huán)境問題和環(huán)境效應(yīng)區(qū)際轉(zhuǎn)移。環(huán)境效應(yīng)區(qū)際轉(zhuǎn)移現(xiàn)象有：生態(tài)破壞的區(qū)際轉(zhuǎn)移和環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁。

（4）開發(fā)項(xiàng)目因聚集效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)形成項(xiàng)目群

大中型開發(fā)項(xiàng)目一般能帶動相關(guān)項(xiàng)目在特定區(qū)域共同建設(shè)，形成項(xiàng)目群，產(chǎn)生區(qū)域性環(huán)境影響。開發(fā)項(xiàng)目帶動相關(guān)項(xiàng)目共同建設(shè)形成項(xiàng)目群的能力，主要取決于項(xiàng)目配套性、互補(bǔ)性高低和組合能力的大小，其次取決于項(xiàng)目規(guī)模、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、資源狀況等。

（5）開發(fā)項(xiàng)目引發(fā)的非工程性環(huán)境影響

開發(fā)項(xiàng)目所在地的群眾，以采藥、砍柴、挖草、取土、玩耍等方式對環(huán)境造成非工程性損害；有時非工程性損害大于工程性的環(huán)境影響，如中成藥制藥廠的附近，附近群眾所產(chǎn)生的非工程性環(huán)境影響大于工程性環(huán)境影響。

（6）開發(fā)項(xiàng)目因連鎖反應(yīng)和副作用引發(fā)的社會問題和矛盾

開發(fā)項(xiàng)目在產(chǎn)生社會效益，使部分人受益的同時，也使部分人受害，形成受益者與受害者之間的矛盾和關(guān)系；開發(fā)項(xiàng)目越大，受益者與受害者關(guān)系越復(fù)雜，矛盾越尖銳。能否正確處理開發(fā)項(xiàng)目所引發(fā)的社會問題和矛盾，不僅關(guān)系到開發(fā)項(xiàng)目能否順利實(shí)施，而且影響到區(qū)域環(huán)境態(tài)勢；如果處理不當(dāng)，則可能成為新環(huán)境問題的根源和導(dǎo)火索，如三峽工程、南水北調(diào)工程等。

（7）開發(fā)項(xiàng)目環(huán)境影響總量

應(yīng)根據(jù)以上所述情形和因素，對不同情形的環(huán)境影響，逐一分析和計(jì)算，然后復(fù)合疊加，才能得出準(zhǔn)確的環(huán)境影響總量，準(zhǔn)確分析政策環(huán)境影響問題與環(huán)境承載力的關(guān)系，及時采取防范措施和準(zhǔn)備備選的策略和方案。

3）政策對行為方式的影響和調(diào)節(jié)

行為方式由滿足人類需求的一系列具有不同效率和環(huán)境影響的行為構(gòu)成。不同行為的位置、關(guān)系、相互作用的不同，使行為方式狀態(tài)趨勢不同，行為方式的環(huán)境影響不同，從而使行為方式環(huán)境影響具有明顯的動態(tài)性（吳曉青等，2001）。

（1）行為方式（生產(chǎn)方式）是由一系列滿足需求但環(huán)境影響不同的行為構(gòu)成

行為方式不斷進(jìn)化，效率不斷提高，環(huán)境影響日益巨大，這種環(huán)境影響既可能有利，也可能有害。如采伐木材的全伐、間伐、擇伐等方式中，全伐速度快、效率高、環(huán)境破壞大，擇伐速度略有下降，環(huán)境破壞明顯降低；間伐速度最慢，環(huán)境破壞最小，有利森林永續(xù)利用。

（2）行為方式（生產(chǎn)方式）與消費(fèi)需求存在復(fù)雜相互關(guān)系和相互作用

無論天生的本能行為，還是后天習(xí)慣性行為，一般是滿足某種需求，需求與行為相互依賴，缺一不可。消費(fèi)需求消失了，行為失去長期存在的基礎(chǔ)環(huán)境，從而消失，被淘汰；缺了相應(yīng)的行為方式，消費(fèi)需求無法形成或難以長期維持。需求的出現(xiàn)和擴(kuò)增刺激相應(yīng)的行為方式產(chǎn)生和發(fā)展。新的行為方式出現(xiàn)，可能暫時沒有相應(yīng)的需求，但不久相應(yīng)的需求出現(xiàn)，填補(bǔ)需求空缺，新技術(shù)工藝、新產(chǎn)品問世時，常遭遇消費(fèi)需求“暫時空缺”。

行為可分為有害行為和合理行為，需求亦可分為有害需求和合理適度需求，因而行為與需求構(gòu)成以下復(fù)雜的關(guān)系和作用：

①有害需求使合理行為方式改變性質(zhì)和用途，危害環(huán)境。

②有害需求與有害行為方式相互刺激，相互促進(jìn)，有害需求量越來越大，行為方式日益泛濫，形成難以解開的惡性循環(huán)，危害環(huán)境，如“多子多福”的生育需求與毀林開荒有害行為，形成惡性循環(huán)，產(chǎn)生眾多的生態(tài)災(zāi)難。

③適度的需求可通過合理行為滿足或者通過有害行為來滿足。滿足需求過程的環(huán)境影響不同，合理行為滿足適度需求過程的環(huán)境影響小。

④有害行為滿足合理需求，環(huán)境破壞大，眾多污染行為和浪費(fèi)資源行為就是典型，以有害行為（生產(chǎn)方式）滿足合理需求是環(huán)境惡化的根源和驅(qū)動機(jī)制。

從需求—行為復(fù)雜關(guān)系中，有利于環(huán)境的適度需求—合理行為關(guān)系所出現(xiàn)的比例和概率很小。政策失誤或政策不當(dāng)會降低此比例和概率，使行為—需求關(guān)系狀態(tài)有害環(huán)境。

（3）行為方式（生產(chǎn)方式）在生存斗爭中發(fā)展和進(jìn)化

行為方式中不同行為在社會生活、經(jīng)濟(jì)過程中激烈競爭，適者生存，不適者淘汰。眾多選擇因素影響和決定行為的生存和發(fā)展。篩選、塑造行為的因素有：宗教及儀式；風(fēng)土人情、風(fēng)俗習(xí)慣、人文傳統(tǒng)；行為的社會需求和經(jīng)濟(jì)需求；行為的成本收益；行為操作性、簡易性、適應(yīng)性；工具可得性及效能；行為的學(xué)習(xí)時間；行為習(xí)慣存在的時間，行為心理，群眾基礎(chǔ)；美學(xué)價(jià)值，倫理關(guān)系，環(huán)境影響。

當(dāng)各種條件一致時，決定性選擇因素有需求、成本收益、行為的簡易性和適應(yīng)性（吳曉青等，2001）。

有害行為一般比合理行為更具有競爭優(yōu)勢。有害行為與宗教、倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等缺陷緊密相關(guān)，歷史悠久，根深蒂固，有廣泛的群眾基礎(chǔ)；同時受到政策失誤不斷刺激，而得以強(qiáng)化；有害行為一般成本低，收益高，經(jīng)濟(jì)可行性大，或者操作簡單，易學(xué)易用，或者比較能夠迎合廣大群眾短視心理和認(rèn)知水平，因而更易于廣泛流行。政策失誤或不當(dāng)，加劇有害的競爭局面使有益行為受到抑制，有害行為泛濫，危害環(huán)境。政策應(yīng)分析滿足需求的不同工藝、技術(shù)設(shè)備、生產(chǎn)途徑等的環(huán)境效應(yīng)，應(yīng)分析有害技術(shù)生產(chǎn)方式與合理技術(shù)、生產(chǎn)方式的關(guān)系動態(tài)，防止政策不當(dāng)?shù)沫h(huán)境危害（吳曉青等，2001）。

（4）行為方式（生產(chǎn)方式）環(huán)境影響動態(tài)化

行為有一個出現(xiàn)、發(fā)展、高潮、衰弱、消失的過程，行為的漲落和生生滅滅導(dǎo)致行為方式的組成、數(shù)量、種類、關(guān)系、結(jié)構(gòu)、狀態(tài)發(fā)生改變，使行為方式具有明顯動態(tài)性，其環(huán)境影響也具有動態(tài)性。當(dāng)行為方式中的有害行為種類、數(shù)量、比重上升和擴(kuò)增時，此行為方式的演變方向和演變速度不利于環(huán)境。政策可以影響行為方式中有害行為和合理行為之間關(guān)系、比例和作用，影響行為方式演變方向和演變速度，從而影響行為方式的環(huán)境影響。

9.6.4　基于政策規(guī)律的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)

1）間接作用于環(huán)境的政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)

文化政策、倫理政策、教育政策、宗教政策等極大地影響著人們的思維方式、思維過程，影響行為指導(dǎo)思想、行業(yè)組織方式、行為的社會環(huán)境和氛圍，極大地改變和影響人們行為活動方式、強(qiáng)度、頻率、范圍、區(qū)域以及其活動與環(huán)境相互間關(guān)系動態(tài)。現(xiàn)實(shí)生活中眾多例子說明意識形態(tài)對環(huán)境狀態(tài)影響極大，有時甚至是決定性的，例如注重子女教育、注重人口素質(zhì)提高的地區(qū)，盡管有時經(jīng)濟(jì)落后，但生態(tài)環(huán)境十分優(yōu)美；亦如崇敬自然、敬畏自然的地區(qū)，盡管有時閉塞貧窮，但生態(tài)環(huán)境良好（洪尚群等，2002）。

（1）間接作用為主的政策的作用和改變生態(tài)環(huán)境途徑

精神因素和意識形態(tài)因素以復(fù)雜方式和途徑影響和改變?nèi)祟愋袨?，進(jìn)而間接地影響和改變?nèi)伺c自然關(guān)系狀態(tài)；意識形態(tài)因素至少通過以下基本途徑影響和改變生態(tài)環(huán)境：

①思維方式、價(jià)值判斷、社會倫理、生態(tài)道德、宗教信仰、審美情趣。

②行為的導(dǎo)向、篩選、塑造和改變。

③消費(fèi)意識、消費(fèi)導(dǎo)向、消費(fèi)心理、消費(fèi)需求、消費(fèi)文化等消費(fèi)構(gòu)成因子。

④社會組織管理方式、制度體系、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。

現(xiàn)以意識形態(tài)因素對消費(fèi)的作用和影響，進(jìn)而間接損害環(huán)境為例，說明意識形態(tài)因素如何作用于環(huán)境。

人類消費(fèi)行為是一個長久的生態(tài)過程，橫跨人文社會過程、經(jīng)濟(jì)過程、生態(tài)過程，由眾多環(huán)節(jié)構(gòu)成的：意識→欲望→潛在消費(fèi)需求→現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)需求→需求的滿足（供給）→資源獲取→（環(huán)境污染壓力，資源需求壓力）。

人類消費(fèi)除了受到經(jīng)濟(jì)狀況、生產(chǎn)力發(fā)展水平影響外，還受眾多社會因素影響。有時候消費(fèi)行為是難以理解的，有時消費(fèi)行為習(xí)慣性極強(qiáng)，盲目性極大，這些是受眾多文化因素和社會因素誘導(dǎo)和驅(qū)使的，因此潛在消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)需求，形成消費(fèi)行為是存在轉(zhuǎn)化因素和轉(zhuǎn)化機(jī)制的。

我國消費(fèi)意識、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)習(xí)慣、消費(fèi)對象、消費(fèi)內(nèi)容等之所以嚴(yán)重不合理，畸形消費(fèi)、愚昧消費(fèi)之所以十分盛行，嚴(yán)重危害環(huán)境和殘害野生動物，是因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)人文文化缺陷和錯誤之害。

我國飲食文化、居住文化、墓葬文化、中藥文化、“鳥文化”、“根雕文化”、鄉(xiāng)土情結(jié)、安貧退守、“安土重遷”、重死輕生等傳統(tǒng)文化存在眾多缺陷和錯誤，毒害人們的思想，誤導(dǎo)人們行為，極大地危害生物和環(huán)境。例如，受“金、木、水、火、土”陰陽互換、衍生萬物、綿延不斷的“五行”學(xué)說的影響，我國廣大農(nóng)村偏好使用壽命短、易損壞的木頭做建筑材料，而不使用壽命長、不易損壞的石頭做建筑材料，因?yàn)槭^不屬于“五行”成分。這種傳統(tǒng)習(xí)慣根深蒂固，致使大量森林消失，水土流失嚴(yán)重。又如我國廣大群眾對動物態(tài)度惡劣，行為粗暴而殘忍，嗜食野生動物，濫捕濫殺野生動物，致使大量野生動物消失，與我國宗教、倫理的缺陷緊密相關(guān)，也與飲食文化缺陷有關(guān)。依此類推和分析，將發(fā)現(xiàn)眾多環(huán)境問題的發(fā)生和蔓延有極強(qiáng)的人文背景和社會根源，眾多不良社會因素、習(xí)慣、文化等誘導(dǎo)著環(huán)境問題發(fā)生（洪尚群等，2002）。

（2）間接作用于環(huán)境為主的政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容和重點(diǎn)

間接作用于環(huán)境的政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，首先要了解政策對象、范圍、人數(shù)、強(qiáng)度、持續(xù)時間、社會環(huán)境；分析政策的作用和影響途徑，對可能的影響途徑和方式進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。間接作用于環(huán)境的政策的環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容和重點(diǎn)包括（洪尚群等，2002）：

①誘導(dǎo)不良環(huán)境行為和破壞環(huán)境行為的趨勢和概率。

②資源使用種類和數(shù)量的間接貢獻(xiàn)。

③污染物排放種類和數(shù)量的間接貢獻(xiàn)。

④生態(tài)負(fù)荷、環(huán)境壓力的間接貢獻(xiàn)。

⑤對消費(fèi)需求/供給關(guān)系狀態(tài)的影響。

2）直接作用于環(huán)境為主的政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)

能源政策、交通政策、人口政策、移民政策、材料工業(yè)發(fā)展政策等眾多政策通過眾多開發(fā)項(xiàng)目直接作用和改造環(huán)境。開發(fā)項(xiàng)目一般具有聯(lián)動效應(yīng)和聚集效應(yīng)，能帶動相關(guān)項(xiàng)目的開發(fā)，形成項(xiàng)目群。開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模越大，聚集效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)越明顯，越能帶動更多的項(xiàng)目開發(fā)。例如大型水電站附近和沿線，能帶動興建道路、工業(yè)區(qū)、居民住宅區(qū)、群眾開荒等，帶動區(qū)域性開發(fā)，產(chǎn)生區(qū)域性環(huán)境影響。開發(fā)項(xiàng)目不僅造成工程性的環(huán)境影響，而且?guī)雍鸵l(fā)非工程性的環(huán)境損傷。這是因?yàn)殚_發(fā)項(xiàng)目使人們的人類活動場所擴(kuò)大和前移，在項(xiàng)目場所附近的群眾或居民可能以挖土、砍樹、玩耍等方式影響或損傷環(huán)境。開發(fā)項(xiàng)目越大，非工程性的環(huán)境影響量越大，有時甚至超過工程性的環(huán)境影響。這些特性應(yīng)在評價(jià)中予以充分考慮（洪尚群等，2002）。

（1）直接作用于環(huán)境的政策環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容和重點(diǎn)

①環(huán)境行為和資源行為的方式、強(qiáng)度、頻率、范圍、持續(xù)時間、區(qū)域等影響或改變。

②資源需求總量、資源供給狀況、資源需求壓力、環(huán)境負(fù)荷。

③工程性的環(huán)境影響總量，同類項(xiàng)目的累積性效應(yīng)，不同類項(xiàng)目疊加復(fù)合所產(chǎn)生的污染總量和生態(tài)破壞總量。

④非工程性環(huán)境影響總量。

（2）直接作用于環(huán)境的政策戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)程序和方法

該評價(jià)程序分為兩大部分，即政策社會效益和經(jīng)濟(jì)效益分析，以及政策的環(huán)境影響評價(jià)。

①政策社會效應(yīng)分析

根據(jù)市場需求、現(xiàn)有設(shè)備生產(chǎn)力環(huán)境容量等因素，分析和預(yù)測政策作用的區(qū)域、人數(shù)、強(qiáng)度和項(xiàng)目數(shù)量，此數(shù)值為平均值。同時應(yīng)根據(jù)政策作用規(guī)律，分析和預(yù)測政策效應(yīng)的上限和下限。當(dāng)政策對政策對象有利時，政策對象多上項(xiàng)目，不屬于政策范圍的也擠進(jìn)政策范圍內(nèi)，競相上項(xiàng)目，產(chǎn)生“一窩蜂”的現(xiàn)象，此時預(yù)測值為項(xiàng)目數(shù)量的上限。當(dāng)政策對象不利時，政策對象想方設(shè)法逃避政策的限制和束縛，少上項(xiàng)目，此時是預(yù)測值與項(xiàng)目數(shù)量的下限。

②政策環(huán)境影響評價(jià)

此處僅對開發(fā)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行探討。開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)至少包括三大部分，即直接項(xiàng)目的環(huán)境影響總量、因聚集效應(yīng)產(chǎn)生的相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境影響總量以及因開發(fā)項(xiàng)目引發(fā)的非工程性環(huán)境影響總量。

3）環(huán)境間接作用和直接作用并重的政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)

資源的聚集效應(yīng)、生物制品的原材料復(fù)合型、金屬產(chǎn)品配件組合性，使人類經(jīng)濟(jì)活動和生產(chǎn)活動具有相關(guān)性。因?yàn)樾袨榈南嚓P(guān)性，相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和生活活動聚集在一起，相互依賴，唇齒相依，形成不可分割的行為群體。當(dāng)政策對特定的經(jīng)濟(jì)活動或生產(chǎn)活動作用時，會波及和影響到行為群體中的相關(guān)行動活動，“牽一發(fā)，而動全身”，引發(fā)連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生副作用。例如，實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)政策，就影響到傳統(tǒng)的化肥行業(yè)、農(nóng)藥行業(yè)、銷售行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)等。對關(guān)聯(lián)度大的行為群體中的行為活動作用時，連鎖反應(yīng)強(qiáng)烈，產(chǎn)生副作用多，對環(huán)境影響復(fù)雜；對關(guān)聯(lián)度小的行為群體中的行為活動作用時，連鎖反應(yīng)不強(qiáng)烈，副作用不多。因此，對此類活動實(shí)施作用的農(nóng)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、區(qū)域發(fā)展政策等政策進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)，一定要進(jìn)行相關(guān)性分析。通過相關(guān)性分析，了解關(guān)聯(lián)度的大小、相互影響途徑、方式，揭示相互間的關(guān)系和作用機(jī)理，預(yù)測連鎖反應(yīng)可能產(chǎn)生的副作用種類、數(shù)量以及對環(huán)境的影響，尤其是對經(jīng)濟(jì)活動施加影響的各類經(jīng)濟(jì)政策（洪尚群等，2002）。

對間接作用和直接作用兼具并重的政策環(huán)境影響評價(jià)的方法，首先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動、生活活動、經(jīng)濟(jì)行業(yè)的相關(guān)性分析，揭示經(jīng)濟(jì)行業(yè)相互間關(guān)系和相互作用機(jī)理，預(yù)測連鎖反應(yīng)狀況和連鎖反應(yīng)的種類、數(shù)量以及與環(huán)境的關(guān)系。然后對政策直接作用過程與間接作用過程的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)。政策間接作用過程的環(huán)境影響評價(jià)是重點(diǎn)，決定政策戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的成敗。

9.6.5　政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)程序及設(shè)計(jì)

政策環(huán)境影響評價(jià)工作流程可分為三大階段：準(zhǔn)備階段、分析評價(jià)階段和編寫評價(jià)報(bào)告書（表）階段。其中，分析評價(jià)階段是關(guān)鍵核心階段，決定政策環(huán)境影響評價(jià)的成敗優(yōu)劣。分析評價(jià)階段的程序和步驟對分析評價(jià)的速度、準(zhǔn)確性、效率，以及分析技術(shù)方法、手段設(shè)備的選擇和應(yīng)用都有著極大的影響。

1）政策環(huán)境影響評價(jià)程序設(shè)計(jì)基本要求

政策環(huán)境影響評價(jià)程序設(shè)計(jì)必須符合政策與生態(tài)環(huán)境相互作用過程和相互作用規(guī)律。政策作用于環(huán)境是分階段進(jìn)行的，政策環(huán)境影響的產(chǎn)生也是分階段的。政策環(huán)境影響的產(chǎn)生過程分為三大階段，即政策制定即政策作用于環(huán)境之前的階段、政策與環(huán)境相互作用過程的階段以及政策環(huán)境影響產(chǎn)生的階段。

根據(jù)政策與環(huán)境相互作用的規(guī)律，政策環(huán)境影響評價(jià)程序可分為三個分程序，即政策與環(huán)境相互作用之前的分析評價(jià)程序；政策與環(huán)境相互作用過程、作用機(jī)制分析程序；政策環(huán)境影響量化和計(jì)算的程序。

2）政策與環(huán)境相互作用之前的分析評價(jià)程序

本程序由政策審查分析程序和生態(tài)評價(jià)程序構(gòu)成。

（1）政策審查分析程序

設(shè)計(jì)本程序的目的和功能是審查政策程序性、科學(xué)性、合法性，對不當(dāng)或違法的政策及時作出修改意見和要求。該程序首先通過常規(guī)的政策分析方法，進(jìn)行政策審查；通過政策背景狀況分析，政策制定人員分析，政策形成過程分析，政策指導(dǎo)思想、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、任務(wù)、目標(biāo)、功能分析以及政策特性和政策作用規(guī)律分析等，判別政策的合法性、合理性、有效性。然后進(jìn)行政策的社會分析和經(jīng)濟(jì)分析，通過政策經(jīng)濟(jì)分析和政策社會分析，判別政策經(jīng)濟(jì)影響和社會影響能否為社會和經(jīng)濟(jì)所接受，能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，預(yù)測政策的副作用，連鎖反應(yīng)的種類、數(shù)量、產(chǎn)生的原因和途徑，政策可能變型的概率和途徑。在審查分析過程中，發(fā)現(xiàn)以下幾種情形應(yīng)及時通知決策機(jī)構(gòu)和制定政策的機(jī)構(gòu)修改：適用法律不當(dāng)，違背憲法，同現(xiàn)有法律體系相抵觸；程序不當(dāng)，未經(jīng)有關(guān)部門協(xié)商，綜合決策，擅自制定政策；違背決策科學(xué)化、民主化、公開化、程序化；政策副作用多，可能嚴(yán)重變形等。

（2）生態(tài)評價(jià)的程序

該程序的目的和功能是研究生態(tài)系統(tǒng)歷史和現(xiàn)狀，提示生態(tài)系統(tǒng)的污染源特征和規(guī)律，研究環(huán)境問題、成因、空間格局和演變規(guī)律。在系統(tǒng)生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)、地球系統(tǒng)科學(xué)等科學(xué)理論指導(dǎo)下，借助地理信息系統(tǒng)和環(huán)境管理系統(tǒng)，通過用環(huán)境質(zhì)量評價(jià)技術(shù)、生態(tài)評價(jià)技術(shù)和遙感監(jiān)測技術(shù)，開展以下分析：生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)分析，資源整理和動態(tài)分析，污染源、生態(tài)破壞和環(huán)境問題格局與動態(tài)分析。旨在深刻了解：

①環(huán)境行為狀況、特征和動態(tài)。

②資源種類、組成、數(shù)量、分布、關(guān)系、結(jié)構(gòu)、流動、空間格局、數(shù)量動態(tài)、資源儲備、資源市場。

③污染源的來源、成因、分布、數(shù)量、數(shù)量動態(tài)、空間格局。

④環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的特殊特征，敏感因子、敏感區(qū)域、脆弱區(qū)域、敏感狀態(tài)，臨界點(diǎn)（突變點(diǎn)），瀕危物種種類、區(qū)域分布和數(shù)量。

3）政策與環(huán)境相互作用過程和作用機(jī)理分析的程序

設(shè)計(jì)本程序目的和功能是剖析政策作用方式、作用網(wǎng)絡(luò)、作用途徑、作用機(jī)理，深刻揭示政策作用規(guī)律：研究在政策作用下，生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)與演變規(guī)律，資源動態(tài)，環(huán)境問題格局發(fā)生的變化和變化規(guī)律；將顯性和隱性的環(huán)境影響細(xì)化、區(qū)域化、時段化，建立不同生態(tài)系統(tǒng)類型，不同環(huán)境功能區(qū)的靜態(tài)和動態(tài)的環(huán)境影響清單。政策作用生態(tài)環(huán)境的方式有三種：一是直接作用生態(tài)環(huán)境，如交通、水利、能源、材料工業(yè)政策等；二是間接作用于生態(tài)環(huán)境，如教育、宗教、倫理等政策；三是直接作用和間接作用相結(jié)合的作用方式，如經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域開發(fā)政策等。每種政策作用方式，有數(shù)條作用途徑和眾多作用環(huán)節(jié)與作用點(diǎn)構(gòu)成復(fù)雜的作用網(wǎng)絡(luò)。

（1）直接作用環(huán)境的政策作用機(jī)制和作用網(wǎng)絡(luò)分析

原材料工業(yè)等政策，通過以下途徑和形式，直接作用和改變環(huán)境：

①改變?nèi)祟惢顒拥姆绞健^(qū)域、頻率、強(qiáng)度、數(shù)量和活動工具。

②改變原材料、資源的種類、數(shù)量、強(qiáng)度、使用方式和使用區(qū)域。

③改變開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量、分布、建設(shè)區(qū)域和區(qū)際流動。

④限制污染物排放種類數(shù)量，收集處理方式，在剖析政策作用途徑和作用機(jī)制后，尋查政策作用環(huán)節(jié)和作用點(diǎn)，繪制政策的作用網(wǎng)絡(luò)圖；根據(jù)政策作用網(wǎng)絡(luò)圖，分析環(huán)境影響，建立環(huán)境影響詳細(xì)清單。

（2）間接作用于環(huán)境的政策的作用機(jī)制和作用網(wǎng)絡(luò)分析

宗教政策等雖不直接作用環(huán)境，但通過人們的生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為，間接侵害環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境造成巨大脅迫。宗教政策、倫理政策影響和改變?nèi)藗兊淖匀挥^、世界觀、環(huán)境意識、審美傾向、價(jià)值準(zhǔn)則，改變行為指導(dǎo)思想。在特定時空尺度和演替階段中，對政策行為動機(jī)、行為驅(qū)動機(jī)制、評價(jià)機(jī)制、制衡機(jī)制和行為環(huán)境，對間接地改變資源需求/供給關(guān)系和動態(tài)，對間接地改變原材料、資源使用方式和廢棄物處置方式，對特定的資源需求壓力、污染壓力和生態(tài)損害結(jié)構(gòu)的形成，具有巨大間接影響和貢獻(xiàn)。

（3）直接作用和間接作用兼具并重政策的作用機(jī)制和作用網(wǎng)絡(luò)分析

經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、區(qū)域開發(fā)政策、科技發(fā)展政策，既能以直接作用方式影響和改變環(huán)境，也能通過間接作用方式影響和改變環(huán)境，而且間接作用方式中作用途徑與直接作用方式的作用途徑相互影響和相互作用，這使政策的環(huán)境影響復(fù)雜化。由于經(jīng)濟(jì)活動和生產(chǎn)活動關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一個經(jīng)濟(jì)行業(yè)中生產(chǎn)活動的變化會引起相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行業(yè)和生產(chǎn)活動發(fā)生變化，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、區(qū)域開發(fā)政策等分析，應(yīng)按以下程序和步驟進(jìn)行：

①經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)過程、區(qū)域態(tài)勢分析。

②經(jīng)濟(jì)行業(yè)、生產(chǎn)活動相關(guān)性分析，提示相關(guān)途徑和相關(guān)程度。

③提示經(jīng)濟(jì)行業(yè)相關(guān)性、生產(chǎn)活動相關(guān)性與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人文環(huán)境、社會組織之間的動態(tài)關(guān)系。

④提示政策對社會、對經(jīng)濟(jì)作用的途徑、形式、環(huán)節(jié)、作用點(diǎn)、頻率、強(qiáng)度、規(guī)模、數(shù)量，構(gòu)建政策作用網(wǎng)絡(luò)圖。

⑤將政策作用網(wǎng)絡(luò)圖環(huán)境化，建立詳細(xì)環(huán)境影響清單。

4）政策環(huán)境影響量化和計(jì)算的程序設(shè)計(jì)

本程序的目的和功能是根據(jù)詳細(xì)環(huán)境影響清單，對政策環(huán)境影響進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和量化，判別政策環(huán)境影響總量能否為生態(tài)系統(tǒng)所消化和接受。

（1）政策環(huán)境影響量化和計(jì)算的基本思路和策略

①政策環(huán)境影響總量構(gòu)成

政策環(huán)境影響總量是由三類總量構(gòu)成：一是環(huán)境污染負(fù)荷疊加所產(chǎn)生的環(huán)境影響總量；二是生態(tài)破壞所產(chǎn)生的環(huán)境影響總量；三是生態(tài)破壞與環(huán)境污染相互作用所產(chǎn)生的環(huán)境影響總量。

②影響政策環(huán)境影響總量的因素

影響政策環(huán)境影響總量的主要因素有生態(tài)系統(tǒng)異質(zhì)性和尺度效應(yīng)，政策環(huán)境影響區(qū)域化，污染源、資源時空分布非均勻，環(huán)境問題格局區(qū)域性，不同演替階段、狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)的反應(yīng)能力和抵抗能力等。

③政策環(huán)境影響量化和計(jì)算的基本思路

運(yùn)用環(huán)境影響數(shù)量化技術(shù)和環(huán)境影響貨幣化技術(shù)，根據(jù)詳細(xì)環(huán)境影響清單，對每個政策作用途徑的環(huán)境影響進(jìn)行量化和計(jì)算；然后計(jì)算各條政策作用途徑相互作用后的環(huán)境影響總量。

（2）政策環(huán)境影響量化和計(jì)算程序設(shè)計(jì)

①間接作用于環(huán)境的政策影響量化和計(jì)算的程序設(shè)計(jì)

本程序根據(jù)環(huán)境影響清單，計(jì)算政策對環(huán)境問題和環(huán)境損害的誘導(dǎo)影響和間接貢獻(xiàn)，包括：誘導(dǎo)不良環(huán)境行為的方向、趨勢和概率的間接貢獻(xiàn)的分量；資源需求/供給關(guān)系狀態(tài)的間接影響，資源需求壓力的間接貢獻(xiàn)的分量；對待廢棄物的態(tài)度和處置廢物質(zhì)財(cái)富方式的間接影響；環(huán)境污染的間接貢獻(xiàn)等。

②直接作用于環(huán)境的政策環(huán)境影響量化計(jì)算的程序設(shè)計(jì)

在詳細(xì)環(huán)境影響清單基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類項(xiàng)目相作用特性和同類項(xiàng)目作用特性，建立環(huán)境影響劑量-反應(yīng)式，計(jì)算政策的環(huán)境影響。應(yīng)考慮項(xiàng)目相互作用特性，同類項(xiàng)目的環(huán)境影響存在時間累積效應(yīng)、空間堆積效應(yīng)、臨界效應(yīng)、飽和效應(yīng)等效應(yīng)（影響）；不同類型項(xiàng)目存在協(xié)同效應(yīng)，產(chǎn)生相關(guān)環(huán)境問題和環(huán)境影響。

③直接作用和間接作用并重的政策環(huán)境影響量化和計(jì)算程序

剖析直接作用方式中的作用途徑與間接作用途徑對應(yīng)關(guān)系和相互作用；建立直接作用途徑與間接作用途徑的數(shù)學(xué)模型，對相互之間量的關(guān)系進(jìn)行解析；建立政策環(huán)境影響劑量-反應(yīng)式，計(jì)算環(huán)境效應(yīng)（影響）；將政策作用網(wǎng)絡(luò)的各條途徑的環(huán)境影響（效應(yīng)）的量進(jìn)行匯總。