探尋城市道路交通和諧發(fā)展之路

近年來(lái)尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城市化快速推進(jìn)和人民生活水平持續(xù)提高，城市人口、用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市交通出行總量、距離持續(xù)增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車(chē)出行量迅猛增加，城市道路交通擁堵問(wèn)題日漸突出，已經(jīng)成為阻礙城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的消極因素。如何創(chuàng)造便捷高效的城市道路交通環(huán)境，有效緩解城市出行難，已經(jīng)成為各級(jí)黨委政府履行和創(chuàng)新社會(huì)管理職能的重要內(nèi)容，成為提高城市發(fā)展質(zhì)量和改善居民生活品質(zhì)的關(guān)鍵所在。本文以當(dāng)前我國(guó)城市交通擁堵的共性特征和原因作為切入點(diǎn)，結(jié)合寧波近年來(lái)在城市交通管理方面的一些實(shí)踐和探索，以民意視角、全局視野、科學(xué)理念探尋審視城市交通和諧發(fā)展之策，并從中明晰公安交管部門(mén)的職責(zé)定位、探討有效履行職能的正確路徑。

一、擁堵或輕或重已成為我國(guó)城市交通共有之困

當(dāng)前，包括寧波在內(nèi)的絕大多數(shù)城市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，正飽受交通擁堵之痛，普遍呈現(xiàn)“四期”交織的特征。

（一）交通需求增長(zhǎng)處于“井噴期”。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市化帶來(lái)人口聚集。據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查，我國(guó)大陸居住在城鎮(zhèn)的人口約6.66億人，占總?cè)丝?9.68%。同2000年相比，城鎮(zhèn)人口增加約2.1億人，比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)?！吨袊?guó)城市發(fā)展問(wèn)題觀(guān)察》報(bào)告認(rèn)為，2010年中國(guó)百萬(wàn)人口以上的城市達(dá)到125個(gè)左右，其中200萬(wàn)以上的特大城市達(dá)到50個(gè)左右。從2000年以來(lái)，寧波市常住人口增加了200多萬(wàn)人，據(jù)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)的暫住人口則每三年凈增百萬(wàn)。城市人口如此迅速集聚，勢(shì)必帶來(lái)交通需求的迅猛增長(zhǎng)。二是機(jī)動(dòng)化帶來(lái)汽車(chē)劇增。受百姓生活水平提高和汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策雙輪驅(qū)動(dòng)，城市汽車(chē)數(shù)量普遍急速增長(zhǎng)。據(jù)公安部交管局統(tǒng)計(jì)，截至2012年6月底全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)總保有量達(dá)2.33億輛，其中汽車(chē)1.14億輛，北京、深圳、上海、成都、天津等11個(gè)城市汽車(chē)保有量超過(guò)百萬(wàn)輛。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，繼2009年我國(guó)成為當(dāng)年世界最大汽車(chē)市場(chǎng)后，2012年又實(shí)現(xiàn)了32%的增長(zhǎng)，銷(xiāo)量達(dá)到1806萬(wàn)輛。從寧波情況看，2005年至今全市汽車(chē)保有量從32.9萬(wàn)輛增加到125.7萬(wàn)輛，市三區(qū)從12.1萬(wàn)輛增加到29.5萬(wàn)，年均增長(zhǎng)率超過(guò)20%。按照現(xiàn)有增速測(cè)算，至2015年底全市汽車(chē)保有量將達(dá)180萬(wàn)輛（市三區(qū)45萬(wàn)輛），總量5年再翻一番。

（二）交通供求矛盾處于“凸顯期”。面對(duì)交通需求的迅猛增長(zhǎng)，城市發(fā)展模式、交通規(guī)劃建設(shè)和交通結(jié)構(gòu)等方面的不對(duì)稱(chēng)快速顯現(xiàn)，導(dǎo)致供求矛盾凸顯。一是城市建設(shè)過(guò)度集中。城市建設(shè)過(guò)多考慮經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，無(wú)形中忽略了對(duì)公共服務(wù)業(yè)的扶持，缺乏對(duì)城市交通問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)籌劃，以致城市中心區(qū)與非中心區(qū)、主干道與次干道劃分不合理，大型商場(chǎng)、市場(chǎng)過(guò)于集中，配套停車(chē)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。同時(shí)，城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集中于市中心區(qū)，導(dǎo)致過(guò)量交通，造成道路超負(fù)荷運(yùn)載。二是規(guī)劃建設(shè)不相配套。受土地資源等因素制約，新修建的道路多數(shù)在市區(qū)周邊，在配套交通設(shè)施建設(shè)上存在“重新城、輕老城，重新建、輕改建”等問(wèn)題，大量的交通設(shè)施建設(shè)在新修道路上，而老城區(qū)道路不僅難以得到拓寬改造，交通設(shè)施歷史欠賬也很多，主次干道功能模糊，“毛細(xì)血管”不暢，進(jìn)一步加劇了交通供需矛盾。三是交通結(jié)構(gòu)不盡合理。受“車(chē)本位”觀(guān)念影響，交通建設(shè)圍繞“車(chē)輪”轉(zhuǎn)，忽視步行、自行車(chē)、公交車(chē)輛的運(yùn)載能力和行駛路權(quán)，非機(jī)動(dòng)車(chē)和人行道被壓縮，公共交通建設(shè)投入不足，缺乏大運(yùn)量快速公交系統(tǒng)，公交線(xiàn)網(wǎng)密度、場(chǎng)站覆蓋率低，運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量不高，致使公交承擔(dān)的客運(yùn)量在城市總量中相對(duì)比例難以提升。目前，我國(guó)城市公交出行的分擔(dān)率大都在10%—20%之間，而歐洲、日本、南美等國(guó)家大城市則在50%—70%左右。寧波也存在同樣問(wèn)題，受地理環(huán)境、歷史原因和發(fā)展理念制約，城市結(jié)構(gòu)和功能布局不盡合理，“單中心”發(fā)展、“三江”分割、鐵路和高速公路屏障等結(jié)構(gòu)特征已給道路交通造成較大壓力。而且自2005年以來(lái)中心城區(qū)道路年均增長(zhǎng)率只有4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上汽車(chē)20%的增長(zhǎng)速度；公交建設(shè)存在配套場(chǎng)站被擠占、線(xiàn)網(wǎng)分布不合理、運(yùn)力分配和客流需求分布不均衡等問(wèn)題，導(dǎo)致公交分擔(dān)率不高，市區(qū)公交分擔(dān)率始終在10—20%之間徘徊。停車(chē)資源方面，老城區(qū)現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)公共停車(chē)位僅5000個(gè)，按2015年預(yù)測(cè)機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量需配建3萬(wàn)個(gè)，而“十二五”規(guī)劃也僅為1萬(wàn)個(gè)，相對(duì)需求值缺口巨大。

（三）交通工程建設(shè)處于“疊加期”。近年來(lái)，全國(guó)各大城市展開(kāi)了新一輪大規(guī)模建設(shè)，跨越式發(fā)展的交通設(shè)施建設(shè)在中心城區(qū)全面鋪開(kāi)。如城市軌道交通方面，目前我國(guó)已有36座城市申請(qǐng)建設(shè)城市軌道交通，其中28座城市獲國(guó)家批準(zhǔn)，計(jì)劃至2015年前后規(guī)劃建設(shè)96條軌道交通線(xiàn)路，投資超過(guò)1萬(wàn)億元。雖然從長(zhǎng)期看，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于改善通行條件、優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)路網(wǎng)的連續(xù)性、系統(tǒng)性，但短期內(nèi)大面積占道施工勢(shì)必大量擠占本已十分緊張的道路通行空間，嚴(yán)重干擾交通組織，成為加劇交通擁堵不可避免的階段性因素。從寧波情況看，軌道交通共有6條線(xiàn)路貫穿中心城區(qū)，工期長(zhǎng)、范圍廣，對(duì)城區(qū)交通承載力、交通組織系統(tǒng)性造成了很大影響。如軌道交通1號(hào)線(xiàn)覆蓋中山路這條城區(qū)東西大動(dòng)脈，22個(gè)主干道路口實(shí)施圍擋作業(yè)，加上交通導(dǎo)改的影響，整條道路的通行能力下降35%以上。與此同時(shí)，打通“斷頭路”、南站擴(kuò)建、街景整治、高架快速路等項(xiàng)目也在同步建設(shè)?！秾幉ā笆濉敝卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目規(guī)劃》已經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施，涉及基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等5大領(lǐng)域、675個(gè)重大項(xiàng)目。這些重大工程的疊加交織，雖然遠(yuǎn)期能有效提高道路通行能力，但短期的負(fù)面影響也非常大。

（四）交通運(yùn)行管理處于“磨合期”。面對(duì)上述嚴(yán)峻的道路交通狀況，交通科學(xué)管理水平、交通參與者素質(zhì)等方面也亟待提升，現(xiàn)代交通意識(shí)尚未樹(shù)立，文明交通氛圍尚未形成，管理者與參與者、交通需求與客觀(guān)現(xiàn)實(shí)之間還需進(jìn)一步磨合。一是現(xiàn)代交通體系與交通文明素養(yǎng)之間的脫節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)很多城市已經(jīng)進(jìn)入“汽車(chē)時(shí)代”，現(xiàn)代化的交通體系逐步形成，對(duì)交通參與者的文明交通行為也提出了更高的要求。由于我國(guó)的“汽車(chē)時(shí)代”到來(lái)太快，駕駛?cè)说慕煌ㄋ仞B(yǎng)普遍還未達(dá)到現(xiàn)代交通文明的要求，兩者之間明顯脫節(jié)。在飽和流量的情況下，一起交通事故、一起交通違法就可能造成路口、路段的長(zhǎng)時(shí)間交通擁堵，然而我們很多駕駛?cè)说慕煌ㄋ刭|(zhì)普遍還不高，搶道、搶行等交通違法還比較普遍，一己之利造成整體出行的延誤。二是傳統(tǒng)管理模式與嚴(yán)峻交通現(xiàn)狀之間的磨合。近年來(lái)，各地公安交管部門(mén)大力推進(jìn)智能化、信息化建設(shè)，交通管理現(xiàn)代化水平不斷提高。但從整體上看，管理水平與客觀(guān)需求還不相適應(yīng)。如管理手段上，面對(duì)大量的非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人交通違法行為，靠的還是“人海戰(zhàn)術(shù)、疲勞戰(zhàn)法”，始終處于被動(dòng)狀態(tài)；管理技術(shù)上，沒(méi)有對(duì)交通要素進(jìn)行綜合考慮，對(duì)路網(wǎng)布局設(shè)置上缺乏科學(xué)性、前瞻性，缺乏對(duì)交通需求的預(yù)測(cè)和引導(dǎo)，道路資源利用率不高；管理理念上，習(xí)慣于“運(yùn)動(dòng)式”、“一陣風(fēng)”的整治模式，常態(tài)嚴(yán)管態(tài)勢(shì)尚未有效形成。三是交警隊(duì)伍現(xiàn)狀與艱巨管理任務(wù)之間的沖突。當(dāng)前，我國(guó)大部分城市公安交管部門(mén)的警力不足，一線(xiàn)民警和協(xié)警長(zhǎng)期處于高強(qiáng)度、快節(jié)奏的工作狀態(tài)，體力透支、帶病上崗等情況較為普遍，給隊(duì)伍戰(zhàn)斗力造成一定減損。同時(shí)，由于現(xiàn)有的考核監(jiān)督機(jī)制科學(xué)性、針對(duì)性不夠，對(duì)民警考核主要集中在工作量和上路率，在管事效率、執(zhí)法質(zhì)量、管理效果及考核結(jié)果運(yùn)用等方面有待強(qiáng)化，造成民警的工作積極性、主觀(guān)能動(dòng)性沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

二、以民意視角、全局視野和科學(xué)理念探尋審視城市交通和諧發(fā)展之策

世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市，在其現(xiàn)代化、城市化、機(jī)動(dòng)化的過(guò)程中，都曾經(jīng)歷過(guò)、現(xiàn)在也依然承受著交通擁堵而備受交通問(wèn)題的困擾。從20世紀(jì)初美國(guó)福特汽車(chē)大規(guī)模生產(chǎn)，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)小汽車(chē)進(jìn)入家庭浪潮，城市交通擁堵伴隨而至。紐約、倫敦和巴黎、東京、首爾先后于上世紀(jì)40年代、60年代、70年代和90年代經(jīng)歷了嚴(yán)重的交通擁堵，雖然此后擁堵有所緩解，但至今仍難以真正擺脫交通擁堵的困擾。因此，當(dāng)交通擁堵高峰從21世紀(jì)開(kāi)始來(lái)到蓬勃發(fā)展的中國(guó)城市時(shí)，我們應(yīng)該冷靜理性地對(duì)待，大可不必“驚慌失措”。交通擁堵是城市發(fā)展的“陣痛”、“成長(zhǎng)的煩惱”，“擁堵”、“治堵”都是發(fā)展中的問(wèn)題。當(dāng)然，這并不意味著交通擁堵是城市化進(jìn)程中必須持續(xù)付出且不斷增加的成本。只要我們堅(jiān)持以科學(xué)的發(fā)展理念，將最廣大人民群眾的利益放在首位，注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)與公共事業(yè)的平衡，有針對(duì)性地采取有效措施，城市交通擁堵問(wèn)題是完全可以得到解決的。

首先，必須打牢“規(guī)劃為先”根基?？茖W(xué)規(guī)范的城市規(guī)劃，是有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、滿(mǎn)足群眾交通需求的基礎(chǔ)和保障。就交通系統(tǒng)而言，主要包括規(guī)劃建設(shè)、管理兩大環(huán)節(jié)，兩者之間的協(xié)調(diào)配套至關(guān)重要，其中規(guī)劃建設(shè)是前提和基礎(chǔ)。目前我們已逐漸形成共識(shí)，交通擁堵的責(zé)任不僅僅在管理部門(mén)，很多是規(guī)劃建設(shè)時(shí)就出了問(wèn)題，到管理這個(gè)環(huán)節(jié)很難再調(diào)整。對(duì)政府而言，城市規(guī)劃建設(shè)中經(jīng)濟(jì)利益和公共交通利益很多時(shí)候是沖突的，需要對(duì)短期效益與長(zhǎng)期效益作出更準(zhǔn)確的衡量，否則城市規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性的通病就不能從根本上克服，追求短期經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)仍然有可能對(duì)公共交通利益造成損害。近年來(lái)，寧波針對(duì)市區(qū)行政、文化、商貿(mào)等功能集中的“單心單點(diǎn)”格局給城市交通帶來(lái)的不利影響，從2005年起啟動(dòng)?xùn)|部新城建設(shè)，營(yíng)造雙心多點(diǎn)的城市新格局；專(zhuān)門(mén)制定《寧波市中心城區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》、《批發(fā)市場(chǎng)布局調(diào)整和部分交通影響大的批發(fā)市場(chǎng)搬遷方案》等，將商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、大型批發(fā)市場(chǎng)等逐步分散、外遷，改善寧波市區(qū)商貿(mào)過(guò)于集中吸引大量交通流的狀況；自2004年以來(lái)投資500億元構(gòu)筑“二軸三環(huán)八射三十路”城市交通新格局，新建改建了一大批主次干道、過(guò)江橋梁，市區(qū)路網(wǎng)和通行條件不斷改善，道路通行能力不斷提高。但與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市相比，當(dāng)前寧波城市交通基礎(chǔ)設(shè)施還比較欠缺，道路路網(wǎng)總體規(guī)模等還處于較低水平。落實(shí)“規(guī)劃為先”重點(diǎn)要抓好三個(gè)方面：一是嚴(yán)把源頭關(guān)。嚴(yán)控城市核心區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和總量增量，推進(jìn)新城區(qū)建設(shè)，有效疏解中心城區(qū)功能和人口；將大型建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)納入審批環(huán)節(jié)，限制對(duì)交通影響大、無(wú)配建停車(chē)位的酒店、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所營(yíng)業(yè)執(zhí)照的審批。二是強(qiáng)攻主動(dòng)脈。推進(jìn)城市快速路系統(tǒng)建設(shè)工程，逐步規(guī)劃構(gòu)建區(qū)域間高架快速道路鏈接網(wǎng)，建立城市交通基礎(chǔ)支撐體系；推進(jìn)核心區(qū)跨江橋梁、人行地道建設(shè)和打通“斷頭路”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，提升道路網(wǎng)絡(luò)容量。三是疏通微循環(huán)。大力實(shí)施城市支路和卡口改造，改善支路行車(chē)條件；廣泛運(yùn)用單行片區(qū)交通組織，完善交通微循環(huán)系統(tǒng)；構(gòu)建“配建停車(chē)為主、路外停車(chē)為輔、占道停車(chē)補(bǔ)充”的停車(chē)格局，減少道路資源占用。

其次，必須確立“民需為優(yōu)”導(dǎo)向。城市交通的根本目的是快速、安全地運(yùn)送人與貨物，而非保障所有交通工具的運(yùn)行暢通。世界銀行一個(gè)交通政策報(bào)告指出，“過(guò)去強(qiáng)調(diào)的城市道路要滿(mǎn)足車(chē)輛無(wú)限制增長(zhǎng)需要的觀(guān)念如今已被淘汰，未來(lái)所面臨的挑戰(zhàn)是如何改善人的交通環(huán)境，而非車(chē)輛的交通問(wèn)題”。在城市交通中，真正的“民需”應(yīng)是市民群眾便捷、快速、安全出行的需求，而不是駕車(chē)出行的需求。因此，我們必須樹(shù)立“民需為優(yōu)”、“以人為本”的理念，而不是“車(chē)需為優(yōu)”、“以車(chē)為本”。而在現(xiàn)實(shí)中，由于有車(chē)族更有“發(fā)言權(quán)”，對(duì)交通擁堵問(wèn)題更敏感，導(dǎo)致城市交通問(wèn)題一定程度上被片面地理解為小汽車(chē)的運(yùn)行通暢問(wèn)題，即“出行難”被簡(jiǎn)單理解成了“行車(chē)難”。其后果是城市交通的規(guī)劃、建設(shè)和管理者將過(guò)多的資源和技術(shù)手段服務(wù)于“有車(chē)一族”，如現(xiàn)在很多城市為滿(mǎn)足汽車(chē)通行需求，不斷壓縮非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道和綠化，想方設(shè)法拓寬機(jī)動(dòng)車(chē)道，有的還在非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道上隨意設(shè)置停車(chē)泊位，導(dǎo)致“行車(chē)難”擴(kuò)散為“騎車(chē)難”、“走路難”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，受土地等資源制約，汽車(chē)的需求不可能得到滿(mǎn)足，單靠建設(shè)城市道路也根本不能解決擁堵問(wèn)題，一味地建設(shè)城市道路，只能帶來(lái)局部、短期的緩解，反而會(huì)引發(fā)交通需求的增長(zhǎng)，形成“短缺—建設(shè)—短缺”的惡性循環(huán)。如果能夠構(gòu)筑高效舒適的綠色交通體系，并使之成為城市最重要的交通支撐，弱化對(duì)緩解小汽車(chē)交通擁堵的關(guān)注，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力，則大部分城市交通問(wèn)題才有望解決。最終的愿景一定不是小汽車(chē)暢行無(wú)阻，而很有可能是小汽車(chē)交通仍在擁堵，但已經(jīng)不是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)榻^大多數(shù)人可以通過(guò)綠色交通的方式安全便捷地完成出行。

再次，必須落實(shí)“公交為本”戰(zhàn)略。公共交通是效率最高的交通方式，是解決城市交通的根本出路，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)歷了痛苦曲折之后，都殊途同歸選擇了優(yōu)先發(fā)展公共交通的道路。對(duì)我國(guó)而言，優(yōu)先發(fā)展公共交通，也是國(guó)家發(fā)展城市交通的既定政策。溫家寶總理指出，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國(guó)實(shí)際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。2005年9月23日，建設(shè)部、發(fā)展改革委、科技部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》。當(dāng)前，發(fā)展公共交通解決城市交通問(wèn)題已普遍達(dá)成共識(shí)。但實(shí)際上，我國(guó)大部分城市的公交出行比例仍然較低，未能確立主體地位。其原因是多方面的，如規(guī)劃環(huán)節(jié)公交線(xiàn)網(wǎng)和場(chǎng)站設(shè)置不科學(xué)、建設(shè)環(huán)節(jié)公共交通設(shè)施不完善、管理環(huán)節(jié)路權(quán)分割與調(diào)度不合理等，包括道路擁擠導(dǎo)致公交車(chē)速下降，路權(quán)優(yōu)先沒(méi)有充分保障，導(dǎo)致城市公交競(jìng)爭(zhēng)力不足，公交分擔(dān)率不高。要真正實(shí)現(xiàn)“公交為本”戰(zhàn)略，必須落實(shí)以下六個(gè)優(yōu)先：一是落實(shí)規(guī)劃優(yōu)先，在制定城市總體規(guī)劃時(shí)始終貫徹落實(shí)；二是落實(shí)投資建設(shè)優(yōu)先，有限的城市基本建設(shè)投資優(yōu)先保障公交系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展，優(yōu)先保障公交用地；三是落實(shí)路權(quán)優(yōu)先，絕大部分的主干道、次干道都要建設(shè)公交專(zhuān)用道；四是落實(shí)信號(hào)優(yōu)先，公交專(zhuān)用道要配合公交優(yōu)先信號(hào)；五是落實(shí)定價(jià)優(yōu)先，公交全面低價(jià)，不同公交差別化定價(jià)；六是落實(shí)交通管制優(yōu)先，通行管制優(yōu)先保障公交。

最后，必須強(qiáng)化“管理為要”意識(shí)。管理處于城市交通系統(tǒng)的末端，又貫穿于始終，是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)?！爱?dāng)斯定律”指出，“如對(duì)城市交通不進(jìn)行有效管理和控制，新建道路設(shè)施總會(huì)誘發(fā)新的交通量，機(jī)動(dòng)車(chē)的增長(zhǎng)速度總是超過(guò)道路增長(zhǎng)速度”?？茖W(xué)的管理能夠最大限度發(fā)揮現(xiàn)有道路資源的效益，也能夠有效彌補(bǔ)規(guī)劃、建設(shè)的弊端。加強(qiáng)城市交通管理，必須突出兩方面重點(diǎn)：一是注重綜合管理。城市交通管理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、建設(shè)、教育、環(huán)保等諸多方面，需要全社會(huì)廣泛參與，需要各有關(guān)職能部門(mén)齊抓共管。過(guò)去，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上存在一些偏差，很多人對(duì)交通管理的理解局限于維護(hù)交通秩序和安全上，忽視了交通規(guī)劃管理和交通建設(shè)管理，有的甚至把交通擁堵歸責(zé)于哪一個(gè)部門(mén)，看不到深層次的原因。在實(shí)際運(yùn)作中也還存在職能上條塊分割、工作上相互脫節(jié)的現(xiàn)象，一些可以在規(guī)劃、建設(shè)等源頭環(huán)節(jié)把關(guān)的交通問(wèn)題，變成了管理環(huán)節(jié)中難以解決的問(wèn)題。因此，改善城市交通狀況，一方面需要在前端環(huán)節(jié)加強(qiáng)交通規(guī)劃與建設(shè)，增強(qiáng)城市交通供給能力，另一方面必須更加強(qiáng)化綜合管理的效能，通過(guò)統(tǒng)籌各種管理力量，廣泛應(yīng)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技和“疏、堵、管、限、教”等手段，在城市交通規(guī)劃編制制定、路網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)、停車(chē)設(shè)施建設(shè)、新建改建道路、交通總量控制、科學(xué)合理組織交通、提升交通參與者文明交通素養(yǎng)等環(huán)節(jié)中密切加強(qiáng)與管理部門(mén)的溝通聯(lián)系，統(tǒng)籌考慮各種交通方式、交通設(shè)施和管理力量的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力形成城市交通管理的合力。二是注重科技管理。科技進(jìn)步和新技術(shù)應(yīng)用是解決交通擁堵問(wèn)題的重要手段，動(dòng)員和集成相關(guān)科技資源，通過(guò)科技創(chuàng)新建立和完善道路交通安全保障技術(shù)、措施和標(biāo)準(zhǔn)體系，提升道路可持續(xù)發(fā)展能力，是全面提高道路交通管理水平的必然選擇。近年來(lái)，寧波積極推進(jìn)“科技強(qiáng)警”戰(zhàn)略，以建設(shè)城市交通監(jiān)控系統(tǒng)為標(biāo)志，對(duì)接國(guó)內(nèi)外先進(jìn)交通科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新引領(lǐng)的交通管理智能化應(yīng)用體系基本形成。2006年以來(lái)，寧波公安交管部門(mén)累計(jì)投資3.3億余元，建立了寧波市智能交通管理系統(tǒng)總體框架，建設(shè)了包括交通信號(hào)控制、交通監(jiān)視、“電子警察”、智能卡口、交通管理集成指揮、無(wú)線(xiàn)移動(dòng)警務(wù)等一大批交通管理應(yīng)用系統(tǒng)。其中，通過(guò)道路交通監(jiān)控系統(tǒng)一、二、三期工程項(xiàng)目，基于SCATS系統(tǒng)的交通信號(hào)智能控制平臺(tái)覆蓋整個(gè)市區(qū)和部分縣（市）區(qū)，視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋市區(qū)90%以上信號(hào)燈路口；基于FCD（浮動(dòng)車(chē)）技術(shù)的城市道路實(shí)時(shí)交通信息采集、發(fā)布和交通擁阻監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，獲公安部科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)。今后一段時(shí)期，科技管理應(yīng)積極應(yīng)用現(xiàn)代通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，加快建設(shè)智能交通系統(tǒng)，充分發(fā)揮其在均衡交通流量、緩解交通擁堵、保障交通安全等方面的重要作用，提高整個(gè)路網(wǎng)使用效率和通行能力。

三、對(duì)今后五年寧波治理城市交通擁堵工作的思路建議

今后五年，我市城市布局和道路結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化，但處于軌道交通、高架路等工程建設(shè)的“陣痛期”，中心城區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)仍將保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（到2015年可能突破90萬(wàn)輛），汽車(chē)高速度增長(zhǎng)、高密度聚集、高強(qiáng)度使用與公共交通低吸引力、低分擔(dān)率、低增長(zhǎng)率不對(duì)稱(chēng)，停車(chē)資源增長(zhǎng)和停車(chē)需求不協(xié)調(diào)等問(wèn)題將繼續(xù)存在并可能進(jìn)一步加劇。為此，運(yùn)用行政管理和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)解城市交通供需平衡顯得十分迫切。我們認(rèn)為，今后五年乃至一個(gè)時(shí)期，治理城市交通擁堵工作要按照“限增量、挖潛量、優(yōu)存量、均流量”的總體思路，以實(shí)施文明交通素質(zhì)提升工程，促進(jìn)廣大交通參與者文明交通養(yǎng)成為支撐，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理。

（一）限增量。通過(guò)研究出臺(tái)限制機(jī)動(dòng)車(chē)過(guò)快增長(zhǎng)、鼓勵(lì)公交出行、合理使用個(gè)體交通工具等相關(guān)政策，限制交通需求的增長(zhǎng)量。一是以嚴(yán)格的停車(chē)管理遏制交通需求。逐步取消免費(fèi)停車(chē)供給，進(jìn)一步提高停車(chē)收費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)，拉大停車(chē)費(fèi)地域差、路內(nèi)路外差、地面地下差，以?xún)r(jià)格杠桿調(diào)節(jié)停車(chē)需求；對(duì)違法停車(chē)進(jìn)行嚴(yán)格管理，逐步減少路內(nèi)停車(chē)泊位。二是研究控制汽車(chē)增長(zhǎng)、限制通行等政策。對(duì)汽車(chē)實(shí)施上牌前置規(guī)定，通過(guò)“拍賣(mài)”、“自備停車(chē)位”、取消刺激汽車(chē)消費(fèi)政策（如銀行免息貸款）等措施提高汽車(chē)準(zhǔn)入門(mén)檻，控制汽車(chē)過(guò)快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；開(kāi)展城市核心區(qū)或重點(diǎn)部位單雙號(hào)通行、收取交通擁堵費(fèi)等措施研究。三是著力提高公交吸引力、分擔(dān)率。加快公交場(chǎng)站、公交專(zhuān)用道、港灣式?？空镜然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)中心城區(qū)公交線(xiàn)網(wǎng)進(jìn)行全面調(diào)整優(yōu)化；通過(guò)市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等方式，落實(shí)公交優(yōu)先各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；實(shí)施公交票價(jià)制度改革，研究總體降低收費(fèi)價(jià)格、換乘客流免費(fèi)、老年人免費(fèi)公交卡避高峰等措施。四是建設(shè)完善城市慢行交通系統(tǒng)。開(kāi)展非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道、人非共板道路清理整治，讓路于人，提升行人、非機(jī)動(dòng)車(chē)通行的連續(xù)性、舒適性；加大過(guò)街地道、天橋等行人立體過(guò)街設(shè)施建設(shè)力度；加強(qiáng)行人過(guò)街駐足區(qū)和慢行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是實(shí)施貨運(yùn)截流停車(chē)場(chǎng)建設(shè)。加快推進(jìn)城市物流配送體系建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)城內(nèi)大型專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸企業(yè)、貨運(yùn)場(chǎng)站的轉(zhuǎn)型升級(jí)和搬遷，消除對(duì)城區(qū)交通系統(tǒng)、市民日常生活的干擾影響。

（二）挖潛量。通過(guò)加快優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、增加停車(chē)位供給、加快綜合交通體系建設(shè)等措施，挖掘潛在的交通供給。一是加快推進(jìn)路網(wǎng)建設(shè)和優(yōu)化。實(shí)施城市快速路系統(tǒng)建設(shè)，盡快建成環(huán)線(xiàn)高架；推進(jìn)中心城區(qū)道路系統(tǒng)建設(shè)，打通斷頭路，改造道路卡口；開(kāi)展道路開(kāi)口集中排查整治，堅(jiān)決關(guān)閉嚴(yán)重影響通行效率的開(kāi)口。二是開(kāi)展路網(wǎng)承載能力研究。對(duì)現(xiàn)有路網(wǎng)的承載能力進(jìn)行研究，為機(jī)動(dòng)車(chē)總量控制提供決策依據(jù)。三是加快公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)。明確每年新增一定數(shù)量的公共停車(chē)位，加快落實(shí)公共停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目；制定出臺(tái)公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金參與；充分利用閑置土地建設(shè)停車(chē)場(chǎng)；對(duì)違規(guī)占用停車(chē)場(chǎng)的問(wèn)題進(jìn)行集中整治。四是優(yōu)化和提高建設(shè)工程停車(chē)配建指標(biāo)。優(yōu)化停車(chē)配建指標(biāo)，明確停車(chē)位屬性，區(qū)分公共和專(zhuān)屬停車(chē)位，并研究適度提高標(biāo)準(zhǔn)。五是實(shí)現(xiàn)公共停車(chē)場(chǎng)的管理主體轉(zhuǎn)換。按照新《寧波市停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理?xiàng)l例》，逐步完成政府所屬和捆綁開(kāi)發(fā)的公共停車(chē)場(chǎng)的移交工作，促使停車(chē)場(chǎng)有效運(yùn)作，提高停車(chē)位使用效率。六是實(shí)施綠化避讓交通措施。制定完善綠化避讓交通政策，適時(shí)移除影響交通出行或通行效率的綠化設(shè)施。

（三）優(yōu)存量。通過(guò)精細(xì)化、科學(xué)化、智能化交通組織和管理，優(yōu)化提高交通供需效率。一是實(shí)施“循環(huán)交通”，充分運(yùn)用單行線(xiàn)、禁左等措施，進(jìn)一步優(yōu)化城市交通組織。二是打造“智慧交通”，加強(qiáng)動(dòng)靜態(tài)交通誘導(dǎo)系統(tǒng)等建設(shè)，提升交通管理智能化水平；三是嚴(yán)格執(zhí)法管理，規(guī)范道路交通行、停秩序，提升通行效率；四是強(qiáng)化文明宣傳，培育交通參與者的現(xiàn)代交通素養(yǎng)。

（四）均流量。通過(guò)削峰填谷、收費(fèi)調(diào)節(jié)、限行分流等管理手段，均衡交通流量。一是深化錯(cuò)時(shí)上下班舉措。研究建立節(jié)假日、周末前一天及其他重點(diǎn)時(shí)段機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位提前下班，市級(jí)機(jī)關(guān)下午下班時(shí)間延遲等制度，著力實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)作。二是實(shí)施繞城高速通行優(yōu)惠政策。充分發(fā)揮繞城高速在城市路網(wǎng)中的重要作用，統(tǒng)籌考慮繞城高速及繞城內(nèi)部的高速線(xiàn)路使用功能，推出通行費(fèi)打折等優(yōu)惠措施，吸引城市交通流量。三是落實(shí)大朱家出口關(guān)閉問(wèn)題。進(jìn)一步研究大朱家高速口的出入交通問(wèn)題，研究并協(xié)調(diào)落實(shí)出口關(guān)閉方案。四是擴(kuò)大禁行、限行范圍。研究在城市核心區(qū)、擁堵區(qū)域?qū)嵤﹩坞p號(hào)通行、收取擁堵費(fèi)等措施，均衡交通流。五是研究軌道交通換乘體系。根據(jù)軌道交通建設(shè)進(jìn)程，提前研究換乘體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在外圍樞紐站建設(shè)大型停車(chē)場(chǎng)。

（寧波市公安局交通警察局：柴大科　楊國(guó)勝　吳元章　施斌峰　王峰）