4.1.3　必須妥善處理局部利益和全局利益關(guān)系

一、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)必須破除地方保護(hù)主義

地方保護(hù)主義最終必然要向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，不轉(zhuǎn)變就只有死路一條，這可以從我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域的變化中得到印證。過去很長時間以來，我們一直沿用七個大區(qū)(即東北、西北、華北、華中、華東、華南、西南)來劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)，這基本上是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。在大區(qū)內(nèi)，過去常常強(qiáng)調(diào)要建立獨立的工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系，這在一定程度上成了后來地方保護(hù)主義的藍(lán)本。在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，大區(qū)協(xié)作體系逐漸喪失優(yōu)勢。于是，隨著改革開放的不斷深入，按照各省區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分的東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)帶的說法便流行開來。東、中、西三大經(jīng)濟(jì)帶的劃分，反映了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中三個不同水平的梯度，對于全國社會經(jīng)濟(jì)資源的配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了很好的作用。

然而問題是，三大經(jīng)濟(jì)帶的劃分仍然是以省區(qū)為基本單位，而且每一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省區(qū)之間并不構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的必然聯(lián)系。于是便出現(xiàn)了與東、中、西三大經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)的另一種區(qū)域劃分方法，即按照對外開放的地理位置將各省區(qū)分為沿海、沿邊和內(nèi)陸三大塊。同樣，由于受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，每一大塊內(nèi)部各省區(qū)之間仍然缺乏有機(jī)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。尤其是各省區(qū)在開放條件和戰(zhàn)略取向上的差異，導(dǎo)致了畸形的“政策優(yōu)勢”競爭，于是促使地方保護(hù)主義逐漸外向化，直至愈演愈烈。

隨著改革開放的不斷深入，以市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)國際化為目標(biāo)模式的新一輪改革產(chǎn)生了兩種新的跨省市自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分。其中之一是跨東、中、西三大地帶，連接沿海與內(nèi)陸，以區(qū)域共同市場為基礎(chǔ)和紐帶的大經(jīng)濟(jì)區(qū)域或經(jīng)濟(jì)帶，如長江流域經(jīng)濟(jì)帶、西南大通道經(jīng)濟(jì)帶、歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)帶等。它們以大流域、大通道為軸線形成的經(jīng)濟(jì)大走廊為基礎(chǔ)，將沿線各省區(qū)連接為一個大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。但是，這些經(jīng)濟(jì)帶尚未形成共同的產(chǎn)業(yè)鏈，利益相關(guān)度尚未超出行政區(qū)域內(nèi)部的分工體系，它們始終難以突破地方保護(hù)主義的藩籬。

另一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局目前正在形成之中，這是一種以市場開放度和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度為紐帶，以區(qū)域要素市場為基礎(chǔ)，具有共同經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略趨向的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，主要是在沿海地區(qū)的長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海灣形成的若干經(jīng)濟(jì)區(qū)域。這些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的共同特征是，都擁有一個產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的城市群，和可供相關(guān)省市區(qū)共享的基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置，具有吸收國際經(jīng)濟(jì)要素的共同戰(zhàn)略趨向以及十分接近甚至完全相同的地方文化特征。這些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在市場開放和經(jīng)濟(jì)國際化方面明顯領(lǐng)先于國內(nèi)的其他省區(qū)。但是實際上相對而言，如果將這三個經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行比較，仍然可以看到區(qū)域一體化水平由南向北在逐漸遞減。除了三個區(qū)域在對外開放程度上存在差異外，區(qū)域內(nèi)部的行政區(qū)劃多少也是一個重要原因，行政區(qū)劃越多則一體化水平越低。如長江三角洲基本上處于廣東省內(nèi)，因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源共享等方面很少發(fā)生摩擦。但是，在爭奪資金和產(chǎn)業(yè)趨同化方面，各市縣之間同樣存在著激烈的競爭。而長江三角洲地區(qū)則存在著二省一市的分割，許多資源共享和產(chǎn)業(yè)關(guān)連問題就難以得到妥善解決。而環(huán)渤海灣地區(qū)則更加難以形成較高水平的市場分工和緊密聯(lián)合，因為在這個地區(qū)至少存在著三省二市的分割。

由以上不難看出，由于地方保護(hù)主義現(xiàn)象的存在，即使是在沿海較為開放的經(jīng)濟(jì)區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)也常常會表現(xiàn)出它的對立面，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力結(jié)合的特征，這在本質(zhì)上是一種封閉的、排他的、停滯的經(jīng)濟(jì)運行方式。

首先，地方保護(hù)主義的封閉性表現(xiàn)在它把經(jīng)濟(jì)主體的活動范圍限定在行政區(qū)劃之內(nèi)，將投資、貿(mào)易、技術(shù)創(chuàng)新等最為活躍的經(jīng)濟(jì)活動作為政府行為的一部分，主要服務(wù)于當(dāng)?shù)卣恼吣繕?biāo)，從而使得各種市場要素難以按照價值規(guī)律和競爭法則進(jìn)行自由的流動。因此，凡是地方保護(hù)主義強(qiáng)大的地方，市場經(jīng)濟(jì)也必然是微弱的，各種生產(chǎn)要素的流動必然受到壓抑而無法實現(xiàn)其最大效益。

其次，地方保護(hù)主義的排他性實際上表現(xiàn)為一種壟斷性，對市場資源和各種要素的壟斷成為某些地方政府近年來常見的行為，由此便導(dǎo)致各種形式的“資源戰(zhàn)”和“市場戰(zhàn)”。于是，市場競爭機(jī)制在這些區(qū)域內(nèi)不得不讓位于當(dāng)?shù)氐母鞣N保護(hù)性措施。由于排他性，許多省區(qū)在同一時期紛紛上馬同一產(chǎn)品或發(fā)展相同的行業(yè)，這些現(xiàn)象屢見不鮮，因而造成了產(chǎn)業(yè)趨同和投資規(guī)模膨脹。

第三，地方保護(hù)主義的停滯性表現(xiàn)在，它一般是以資源稟賦優(yōu)勢作為其存在的基礎(chǔ)的，因為自然資源是最易受到行政權(quán)力控制的一種經(jīng)濟(jì)資源。然而，豈不知資源優(yōu)勢在國際貿(mào)易和國際產(chǎn)業(yè)分工中的地位正在不斷下降，甚至已不再構(gòu)成對世界市場的主要增長動因。相反，技術(shù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和管理優(yōu)勢已經(jīng)明顯占據(jù)主導(dǎo)地位，與此相關(guān)的是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)在國際貿(mào)易中成為領(lǐng)先增長的產(chǎn)業(yè)。顯然，地方保護(hù)主義把控制資源作為自己的優(yōu)勢，其結(jié)果只能使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)遠(yuǎn)離世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢而長期停滯落后，實際上這也是資源的一種最大浪費而且最終必然喪失資源優(yōu)勢。

雖然，地方保護(hù)主義帶有某些自然經(jīng)濟(jì)、權(quán)力經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)的屬性，但是在當(dāng)代中國出現(xiàn)的地方保護(hù)主義也往往帶有一些“改革開放”的色彩。比如，竭力運用政策優(yōu)惠來“尋租”，或搞一些地區(qū)政策傾斜等等。在吸引外資和增加出口的競爭中，各省不惜犧牲重大利益以求得短暫的外匯收入增長。結(jié)果，這種帶有“改革開放”色彩的地方保護(hù)主義又往往變成為腐敗行為的溫床，或者是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或全局利益喪失。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)以市場開放和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)為特色

作為地方保護(hù)主義的對立面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是以市場開放和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度作為基本條件，主要表現(xiàn)為三個方面的特征。

首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有市場一體化的整體性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心是區(qū)域市場，在這個市場中，各種要素按照生產(chǎn)力發(fā)展的梯度指向進(jìn)行流動，形成能量的聚集效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要是由總體經(jīng)濟(jì)實力決定的經(jīng)濟(jì)梯度力和由要素實力決定的要素梯度力推動的，從而構(gòu)成了特定區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)化配置和一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。按照市場規(guī)律和梯度推進(jìn)規(guī)律發(fā)展起來的區(qū)域一體化，必然會打破行政區(qū)劃對區(qū)域市場的種種限制，如投資障礙、資源共享障礙、競爭障礙、技術(shù)轉(zhuǎn)移障礙和人才流動障礙等。就現(xiàn)狀而言，目前我國沿海的三個主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域都尚未真正打破這些障礙梯度推進(jìn)的阻力，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度仍然停留在較低的水平上。只有珠江三角洲地區(qū)受到來自香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移梯度推進(jìn)，開始步入了區(qū)域一體化的起始階段。長江三角洲地區(qū)的梯度推進(jìn)還非常遲緩，舊的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度已經(jīng)受到削弱，而新的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度尚未形成。這突出地表現(xiàn)在上海對這個區(qū)域的擴(kuò)散效應(yīng)和聚集效應(yīng)還遠(yuǎn)未達(dá)到其經(jīng)濟(jì)總量所應(yīng)該具有的能級?？梢哉f，長江三角洲地區(qū)一體化進(jìn)程的核心問題之一，就是上海的產(chǎn)業(yè)向蘇、浙兩省轉(zhuǎn)移的速度和規(guī)模。如果沒有大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散，就很難設(shè)想形成一體化的區(qū)域市場。

其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有市場互補(bǔ)的非均衡性。如果說區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性在于市場的一體化，那么區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡性就在于市場的互補(bǔ)性。區(qū)域內(nèi)不同部分之間發(fā)展水平和資源稟賦的差異，是這種互補(bǔ)性的基礎(chǔ)。梯度推進(jìn)實際上正是以非均衡性為前提的。這種非均衡性表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和外圍、中心和副中心、副中心和次副中心在經(jīng)濟(jì)能量上的差距，如信息的傳遞速度、科技水平和創(chuàng)新能力、勞動力質(zhì)量、自然資源稟賦、資本的充裕程度、商品產(chǎn)量和存量等。在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的前提下，這些能級差距正是區(qū)域市場發(fā)展的條件，對于形成區(qū)域分工和合作關(guān)系極為有利。相反，在地方保護(hù)主義條件下形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化則只是表面上的發(fā)展均衡，它掩蓋了發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的高度化滯后和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)的虛假攀升化，導(dǎo)致了不同能級、不同類型的次區(qū)域在同一層次內(nèi)爭奪發(fā)展空間。

第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有市場與政府之間的協(xié)調(diào)性。由于上述兩個特征的存在，就決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)必然是在政府干預(yù)和調(diào)控下的市場經(jīng)濟(jì)，而不可能是完全自發(fā)的自由市場經(jīng)濟(jì)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化特征是在跨省區(qū)的前提下表現(xiàn)出來的，因而就要求各省區(qū)政府必須制定有利于要素跨省區(qū)流動的各項政策，甚至實行打破行政區(qū)界的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制。比如在歐共體內(nèi)部就存在著各個層次的跨國、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，有效地調(diào)節(jié)著不同國家和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)運行。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡性特征實際上意味著各種利益的差別。所以，如果沒有政府的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，就不可能將這種市場互補(bǔ)關(guān)系維持下去。區(qū)域經(jīng)濟(jì)要求政府必須以市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制為基礎(chǔ)，按照要素流動和利益互補(bǔ)的原則，組織規(guī)模化經(jīng)營，實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這就與地方保護(hù)主義形成了根本的區(qū)別。目前，在長江三角洲地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了政府跨地區(qū)調(diào)節(jié)的有利條件。如商品價格、勞動力成本和資本收益率的平均化趨勢，就為企業(yè)在整個區(qū)域內(nèi)尋找較有利的投資地點和政府在整個區(qū)域內(nèi)更合理地配置資源提供了適宜的環(huán)境。

與區(qū)域經(jīng)濟(jì)所具有的市場和政府之間的協(xié)調(diào)性相比，地方保護(hù)主義是格格不入的。在中國改革開放的大環(huán)境條件下產(chǎn)生的地方保護(hù)主義似乎是一個怪胎，它在對內(nèi)實行封鎖的同時，對外卻大肆“開放”。由于吸引外資的政策優(yōu)惠和創(chuàng)匯留成對于地方財政的可觀利益，地方保護(hù)主義在對內(nèi)封閉的同時，對外卻毫不吝嗇地實行“開放”。這種“開放”表現(xiàn)在，以低于成本的價格向外出口商品和吸引外資流入，不惜一切代價地進(jìn)行外貿(mào)削價競爭和外資優(yōu)惠政策競爭，即使國有資產(chǎn)大量流入外商口袋或者國有企業(yè)經(jīng)營環(huán)境嚴(yán)重惡化也在所不惜，這種“開放的”地方保護(hù)主義在宏觀上所產(chǎn)生的破壞作用甚至不亞于完全封閉的地方保護(hù)主義。尤其是在阻礙形成有利于提高國際競爭力的區(qū)域分工體系方面，這種破壞作用將在很長的時期內(nèi)難以消除。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)則與此完全不同。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府加以規(guī)范

區(qū)域經(jīng)濟(jì)必須是市場經(jīng)濟(jì)推動的產(chǎn)物，但它又不是完全由市場自發(fā)形成的。在當(dāng)前國際市場競爭十分激烈、工程及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加速的條件下，國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)只有通過政府的有力干預(yù)和宏觀調(diào)控機(jī)制加以規(guī)范和推動，才能在利益、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面得到合理的調(diào)整。因此，建立各個不同層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)迫在眉睫。在這方面，我們應(yīng)當(dāng)廣泛借鑒國外成功的做法。例如，以重要的生產(chǎn)聯(lián)合體(歐洲煤炭聯(lián)營)為基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大市場開放度的歐共體模式，以重大工程為核心促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)一體化的日本模式，以國家政策傾斜為主推動落后地區(qū)發(fā)展的意大利南方發(fā)展模式(CASSR)和美國阿巴拉契亞模式(ARC)，還有歐共體專門進(jìn)行跨國界和跨行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展委員會模式，日本在各區(qū)域內(nèi)組建的政府、企業(yè)、學(xué)者三結(jié)合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)評議會模式等。在中國，還有一些比較獨特的模式，如長江三峽庫區(qū)與移民開發(fā)相結(jié)合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式，長江三角洲地區(qū)以樞紐港為核心的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合開發(fā)模式等。各種不同的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能雖有區(qū)別，但卻需要政府出面將跨省區(qū)甚至跨國界的經(jīng)濟(jì)利益和資源進(jìn)行有效的組合，逐漸形成超越行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)共同體。

需要特別指出的是，即使在中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，目前仍然處于地方保護(hù)主義向區(qū)域經(jīng)濟(jì)過渡或兩種特征都兼而有之的時期。在這個過渡時期中，各種由地方保護(hù)主義產(chǎn)生的政策尋租、產(chǎn)業(yè)趨同、資源外流和互相封鎖等現(xiàn)象還會不斷出現(xiàn)，只是將逐漸地處于一種弱化的趨勢之中。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展是一種復(fù)雜的周期現(xiàn)象。其發(fā)展的規(guī)律總是先從短周期開始，再到中周期，最后到長周期。短周期即區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展變化，中周期是區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的形成和調(diào)整，長周期是區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心的形成和轉(zhuǎn)移。毫無疑問，隨著我國入世和國企改革的不斷深化，企業(yè)必將成為投資主體和市場主體，這將最終打碎地方保護(hù)主義的束縛，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形成開辟新的道路。