6.3.2　農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村城市化的根本動力

工業(yè)革命以來的國際經(jīng)驗表明，城市化是工業(yè)化的必然結果和重要標志，工業(yè)化是城市化的根本動力和加速器，工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略直接制約著城市化的發(fā)展戰(zhàn)略，城市化又是工業(yè)化的有利條件，能夠極大地促進工業(yè)化的發(fā)展。我國農(nóng)村的工業(yè)化直接推動了我國農(nóng)村的城市化。分析和總結我國農(nóng)村工業(yè)化的道路與經(jīng)驗，探討農(nóng)村工業(yè)化與農(nóng)村城市化相互協(xié)調發(fā)展的機制，對我國農(nóng)村城市化和社會現(xiàn)代化都有著極為重要的理論意義和實踐意義。

一、我國農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展歷程

我國農(nóng)村工業(yè)化的載體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是由農(nóng)民開辦的企業(yè)，它包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(村民小組)農(nóng)民集體開辦的企業(yè)、部分農(nóng)民聯(lián)辦的股份合作制企業(yè)、農(nóng)民個人辦的個體或私營企業(yè)以及以農(nóng)民為主、由各種所有制經(jīng)濟聯(lián)合經(jīng)營的企業(yè)的總稱。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在農(nóng)村工副業(yè)基礎上發(fā)展起來的，其前身為社隊企業(yè)。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的曲折發(fā)展，我國農(nóng)村工業(yè)化也經(jīng)歷了極不平凡的發(fā)展歷程，其歷程可分為以下三個階段:

(一)農(nóng)村工業(yè)的萌芽期(1949～1957年)——農(nóng)村工副業(yè)的發(fā)展

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在50年代初中期開展農(nóng)業(yè)互助合作化運動時在農(nóng)村手工業(yè)和其他行業(yè)的基礎上創(chuàng)立起來的。1953年12月中共中央《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》指出:“在以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的方針下，農(nóng)村生產(chǎn)合作社可以利用自己多余的勞動力和財力兼顧其他可能發(fā)展的副業(yè)并使副業(yè)的經(jīng)營能夠為擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務?！?史敬棠編:《中國農(nóng)業(yè)合作化運動史料》下冊，三聯(lián)書店1962年版，第19頁)不少農(nóng)業(yè)合作社因地制宜地辦起了一些修理農(nóng)具和加工農(nóng)副產(chǎn)品的手工場，同時許多分散的專業(yè)手工業(yè)者也被組織到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中來。據(jù)1956年統(tǒng)計，農(nóng)村約有1000多萬兼營商品性手工業(yè)的農(nóng)民和一部分分散的農(nóng)村專業(yè)手工業(yè)者參加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，集體副業(yè)從無到有。1957年，農(nóng)村副業(yè)總產(chǎn)值達22.9億元，占當時農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.3%。此后作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)前身的社隊企業(yè)就是在集體副業(yè)的基礎上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。

(二)農(nóng)村工業(yè)的起步期(1958～1978年)——社隊企業(yè)的產(chǎn)生與曲折發(fā)展

在1958年席卷全國的人民公社化運動中，中國農(nóng)村出現(xiàn)了第一次工業(yè)浪潮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身——社隊企業(yè)隨之誕生。中共中央在《關于人民公社若干問題的決議》中，明確提出要實現(xiàn)“公社工業(yè)化”，逐步把一個適當數(shù)量的勞動力從農(nóng)業(yè)方面轉移到工業(yè)方面，有計劃地發(fā)展肥料、農(nóng)藥、農(nóng)具和農(nóng)業(yè)機械、建筑材料、農(nóng)產(chǎn)品加工和綜合利用、制糖、紡織、造紙以及采礦、冶金、電力等輕重工業(yè)生產(chǎn)。自此，農(nóng)村工業(yè)第一次從農(nóng)村副業(yè)中分離出來并出現(xiàn)帶有現(xiàn)代企業(yè)性質的社隊企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，到1958年底，全國社辦企業(yè)共有26萬個，總產(chǎn)值達62.5億元，常年性務工社員750萬人，包括大煉鋼鐵在內(nèi)的農(nóng)業(yè)勞動力，總數(shù)達1800萬人。1959年，社辦工業(yè)繼續(xù)發(fā)展，企業(yè)數(shù)達到70萬個，總產(chǎn)值達100億元(胡必亮等:《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與鄉(xiāng)村發(fā)展》，山西經(jīng)濟出版社1996年版，第39頁)。1960年開始的國民經(jīng)濟整頓期間，社隊企業(yè)成為整頓的部門之一，很多社隊企業(yè)紛紛下馬。1962年，中央提出停辦社隊企業(yè)的主張，社隊企業(yè)面臨誕生以來最困難的時期。社隊企業(yè)總產(chǎn)值從1960年的50億元下降至1965年的5.3億元。

1970年8～10月，國務院召開北方地區(qū)農(nóng)業(yè)會議，號召各地農(nóng)村發(fā)展“五小”工業(yè)(小鋼鐵、小水電、小機械修造、小水泥、小化肥的統(tǒng)稱)，社隊企業(yè)重新得到恢復和發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化又掀起第二次浪潮。據(jù)統(tǒng)計，社隊企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增25.2%，到1978年，社隊企業(yè)已發(fā)展到152.42萬個，總產(chǎn)值達493.07億元，其中工業(yè)產(chǎn)值達385.3億元。

(三)農(nóng)村工業(yè)化的興起(1978年至今)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起

自黨的十一屆三中全會以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村工業(yè)化迎來了第三次浪潮，一條具有強勁活力的鮮明的中國特色的農(nóng)村工業(yè)化道路清晰地展現(xiàn)在人們面前。

1978年，黨的十一屆三中全會通過的《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(草案)明確指出:“社隊企業(yè)要有一個大發(fā)展”，在這一精神指導下，國務院下發(fā)了《關于社隊企業(yè)若干問題的決定》(試行草案)和《關于社隊企業(yè)貫徹國民經(jīng)濟調整方針的若干規(guī)定》兩個指導性文件。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始走上了穩(wěn)步健康發(fā)展的道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自1984年始迎來了我國改革開放以來第一輪高速增長時期。1984年，中央相繼頒布了《一九八四年農(nóng)村工業(yè)的通知》和《轉發(fā)農(nóng)牧漁業(yè)部(關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告)的通知》，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在我國國民經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟中的地位，提出要用“熱情支持、積極引導和管理，使其健康發(fā)展”這一總方針來統(tǒng)一全黨的思想，同意將社隊企業(yè)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的巨大成功為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展提供了必備的勞動力條件和資金條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正是在這樣一個全新的大環(huán)境中得到了蓬勃的發(fā)展。從1984年到1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個數(shù)年均遞增69.6%，就業(yè)人數(shù)年均遞增24.2%，企業(yè)總產(chǎn)值年遞增44.9%。

自1992年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又迅速形成了新一輪快速增長的格局。鄧小平1992年南方談話時視察了好幾家著名鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國有大中型企業(yè)作為我國的優(yōu)勢相提并論。在1992年10月黨的“十四大”會議上，江澤民在報告中兩次提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對轉移農(nóng)業(yè)剩余勞動力、幫助農(nóng)民致富、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及促進工業(yè)與整個國民經(jīng)濟發(fā)展的積極意義，并提出了“繼續(xù)積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的方針。所有這些，開辟了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展史上大放異彩的新階段，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自1992～1995年的年均增長速度高達56.5%。在沿海一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企所創(chuàng)造的經(jīng)濟增長總量已占本地經(jīng)濟總量的90%以上，我們完全可以理直氣壯地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展中不可分割的一個重要組成部分。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起掀起了一輪“造城運動”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，從根本土改變了我國工業(yè)的格局，從而由原來單一的城市工業(yè)化模式演變成為城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化二元并存和雙軌并進的模式，并成為推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城市化的根本動力。

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)依托小城鎮(zhèn)發(fā)展的必然性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)必然向小城鎮(zhèn)集中，推動農(nóng)村城市化的發(fā)展，這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)的性質特點和小城鎮(zhèn)的功能特點所決定的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)雖然在農(nóng)村地區(qū)，但它同樣必須具備現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的基本條件:①有足夠的勞動力;②有一定的資金、技術基礎;③有一定的滿足生產(chǎn)要求的廠房、機器設備;④有較為便捷的交通運輸條件(道路、車輛);⑤能夠提供生產(chǎn)和生活需要的以公共服務為基礎的第三產(chǎn)業(yè)?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展同樣要求向城鎮(zhèn)集中，這種集中主要表現(xiàn)為人口集中、生產(chǎn)集中、消費集中、財產(chǎn)集中、技術信息的集中、政治文化的集中。我國農(nóng)村城市化發(fā)展過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中的首選地點和對象就是所在地區(qū)的小城鎮(zhèn)。因為農(nóng)村自然村落的封閉性、分散性不可能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的要求，而小城鎮(zhèn)的功能基本符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的要求。

一般來說，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)都基本具備了以下功能和優(yōu)勢:(1)勞動力集聚的優(yōu)勢，小城鎮(zhèn)往往承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)勞動力的蓄水池功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)往往能從小城鎮(zhèn)得到所需的農(nóng)村剩余勞動力;(2)公用生產(chǎn)性設施集聚的優(yōu)勢，例如交通道路、供水、供電、供熱、倉儲、污水處理等，許多企業(yè)集中使用這些設施，可以為企業(yè)降低成本，節(jié)約開支;(3)社會事業(yè)性設施集聚的優(yōu)勢，作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工人及子女的生活需要如教育、科學、通訊、郵電、文化娛樂等非生產(chǎn)性設施，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力生存和發(fā)展最起碼、最基本的條件;(4)生產(chǎn)資料和生活資料市場集聚的優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展勢必要求加快為其服務的生產(chǎn)資料和生活資料市場的建設，這兩類市場的建設不可能選在封閉落后的農(nóng)村，從空間距離來講，應與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所在地越近越好，而這種地點的理想選擇就是小城鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)這種對小城鎮(zhèn)的依賴性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展必然推動小城鎮(zhèn)的建設，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與小城鎮(zhèn)的同步發(fā)展也就必然推進農(nóng)村城市化的歷史進程。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對農(nóng)村城市化的直接推動作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村城市化的推動作用，主要可表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，吸納大量農(nóng)村剩余勞動力。僅1991～1996年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已累計安置農(nóng)村剩余勞動力4843.5萬人，平均每年安置807.3萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已占農(nóng)村全部就業(yè)人員的29.8%。特別是江蘇省，1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工達924.7萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的34%，尤其是江蘇的蘇州、無錫、常州地區(qū)，這一比例高達70%以上，例如無錫市，截至1996年年底農(nóng)村從業(yè)人員總計為209.94萬人，戶均2.51人，其中從事農(nóng)業(yè)人員為52.75萬人，占25.13%，從事非農(nóng)業(yè)人員為157.19萬人，占農(nóng)村就業(yè)人員的74.87%;廣大農(nóng)村剩余勞動力真正實現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”’、“進廠不進城”。

第二，推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整。實現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構向以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構的轉換，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉變的一個重要標志，也是農(nóng)村城市化的重要標志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展徹底改變了我國農(nóng)村過去以第一產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構，開辟了由單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向農(nóng)工商三大產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展的工業(yè)化之路。1978年，我國農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)村社會總產(chǎn)值中所占份額分別為69.5%、25.6%和4.9%;到1995年，這一比例分別為23.9%、64.6%和11.5%。在一些農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)在社會總產(chǎn)值中所占份額已下降到20%以下，如1997年，浙江省為13.7%，江蘇省為15.1%，山東省為18.0%。

第三，提供了農(nóng)村小城鎮(zhèn)基礎設施和各項社會事業(yè)發(fā)展的建設資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展為農(nóng)村小城鎮(zhèn)基礎設施建設和各項社會事業(yè)發(fā)展提供了大量的建設資金。到1994年底，全國有鄉(xiāng)村道路2893萬公里，村鎮(zhèn)之間的高級和次高級公路達37萬公里。全國建成自來水廠21040家，鋪設供水管道169549公里，受益人口達2.92億。1978～1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用于補農(nóng)建農(nóng)的資金達900多億元，相當于同期國家對農(nóng)業(yè)投入的80%;用于農(nóng)村各項事業(yè)的建設資金達1120.9億元，成為農(nóng)村建設的重要財源。江蘇省無錫市的小城鎮(zhèn)建設更為突出，到1998年，該市農(nóng)村集鎮(zhèn)建成小公園34座，自來水廠89座，集鎮(zhèn)自來水普及率達70%，村鎮(zhèn)道路總長度9222公里，道路密度1.7公里/平方公里，屬于全國先進水平。僅1996～1998年三年中，無錫市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已向鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)提供了65.78億元建設資金。該市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自90年代以來平均每年用于小城鎮(zhèn)建設的投資一般都在五百萬元左右，其中60%的資金來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。從這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是廣大農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設的積極參與者和建設者。近幾年來，我國沿海地區(qū)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)正是憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積累的資金，以工建農(nóng)，以工補農(nóng)，集資辦學，筑路造橋，興辦公益，興起了一座座“鄉(xiāng)村里的都市”，從根本上改變了農(nóng)村貧困落后的社會經(jīng)濟面貌。

第四，造就了一代新人，改善了農(nóng)村居民的整體素質。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起不僅為農(nóng)村城市化實現(xiàn)了勞動力的轉移，提供了物質技術基礎，而且更為重要的意義在于直接改造了農(nóng)民，使以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民素質得到全面提高，使越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村文明走向現(xiàn)代工業(yè)文明和城市文明。伴隨著這一轉變過程的是人們思想觀念的變遷，行為方式、生活方式、價值取向以及科技文化素質的變化。不少過去以種地為生的傳統(tǒng)農(nóng)民經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和市場經(jīng)濟的錘煉，已迅速地成長為企業(yè)管理人才和技術人員，甚至成為農(nóng)民企業(yè)家。例如江蘇省無錫市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已擁有各類專業(yè)技術人才六萬多人，具有高中以上學歷的約占員工總數(shù)的28%。我們完全可以相信，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展，一代有理想、有道德、有文化、守紀律的新型農(nóng)民正在形成，一代懂經(jīng)濟、善經(jīng)營、會管理的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家正在形成。

綜上不難看出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起有力地推動了全國范圍的農(nóng)村城市化，迅速掀起了一輪“造城”運動。全國各地農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設如雨后春筍般拔地而起，一大批令城里人都感嘆不已的“鄉(xiāng)村里的都市”悄然興起。據(jù)有關資料統(tǒng)計，從1983～1992年，我國農(nóng)村的建制鎮(zhèn)由2781個猛增到14135個，平均每年增加1262個;市鎮(zhèn)總人口由22274萬人增至32372萬人，平均每年增加1122萬人，我國人口城市化率則由21.6%上升到27.6%。1992年后，在鄧小平同志南方談話和黨的十四大精神指導和鼓舞下，我國農(nóng)村城市化呈加速趨勢，“造城”運動在廣闊的時空中全面展開。僅1992～1995年間，我國農(nóng)村建制鎮(zhèn)就由14135個增至16992個，平均每年增加952個;市鎮(zhèn)總人口由32372萬人增至35174萬人，平均每年增加934萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口由23412萬人增至27102萬人，平均每年增加1230萬人，人口城市化率則由27.6%上升至29.0%。另外，我國農(nóng)村建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的公用設施建設也取得很大發(fā)展。在全國現(xiàn)有的五萬多個建制鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)中，已有文化設施4.6萬個，衛(wèi)生設施4.5萬個，集貿(mào)市場5.2萬個;1984～1994年，全國村鎮(zhèn)人均住宅面積由12.27平方米增至16.43平方米，其中樓房的比重由22.5%上升到50.8%⁽³⁾。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與小城鎮(zhèn)建設協(xié)調發(fā)展必須解決好的幾個問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的迅速發(fā)展直接推動了我國的農(nóng)村城市化和小城鎮(zhèn)建設，小城鎮(zhèn)建設同樣也促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)建設的協(xié)調發(fā)展中還存在著一些不容忽視的問題。

第一，布局分散、規(guī)模過小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設的雖然導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素的集中，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模過小、布局分散的局面并沒有實質性改變。1985年平均每個鄉(xiāng)村辦企業(yè)勞動力規(guī)模平均為8.4人，1996年為10.4人。企業(yè)的勞動投入規(guī)模小，在一定條件下意味著資本投入規(guī)模小，技術水平低，進而導致產(chǎn)出規(guī)模小，很難形成規(guī)模效益。

第二，土地資源浪費驚人。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自80年代初大規(guī)模發(fā)展以來，已占用耕地近一億畝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人均占地面積已超過城市職工的10倍⁽⁴⁾。

第三，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。從1985～1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水排放量增加58.3%(全國為28.1%)，廢氣排放量增加38.6%(全國為13.1%)，固體廢棄物及有害廢棄物增加16倍(全國為12倍)，工業(yè)粉塵增加34.4%(全國為2.1%)⁽⁵⁾。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對環(huán)境管理較差，再加上布局分散，環(huán)境污染治理難度很大，容易導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

第四，缺乏科學規(guī)劃，小城鎮(zhèn)功能不齊全、不合理，難以形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中的優(yōu)勢。

為此，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)建設的同步協(xié)調、健康有序、持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須做出以下政策選擇。

(1)建設具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色的工業(yè)開發(fā)小區(qū)。通過工業(yè)開發(fā)小區(qū)的建設，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中進區(qū)建設，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展，并由此帶動農(nóng)村城市化。這不僅有利于形成小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟中心功能，而且對于改善小城鎮(zhèn)基礎設施建設，提高資源配置效率，加強對工業(yè)污染的控制都是有利的。

(2)建設“農(nóng)民城”。工業(yè)小區(qū)的開發(fā)必然帶來交通運輸業(yè)、商業(yè)服務業(yè)、金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這將使更多的農(nóng)民逐步轉移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中來，形成新的“市民”，從而推動農(nóng)村城市化進程。

(3)搞好體制改革與制度創(chuàng)新。主要有以下幾個方面:一是進行有利于農(nóng)民流動進鎮(zhèn)的戶籍制度改革;二是進行能促進生產(chǎn)要素流動和集中的稅費制度改革;三是進行有利于土地置換的土地流轉制度改革;四是建立資產(chǎn)、資源管理制度，實行資源有償使用、轉讓，防止資源浪費;五是嚴格執(zhí)行環(huán)境保護的各項法律、法規(guī)，推廣排污許可證和排污收費制度，實行排污總量控制;六是要有適當?shù)恼深A，以利于調控城鄉(xiāng)差距和資源配置，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設協(xié)調發(fā)展，推進農(nóng)村城市化。