8.3　土地資源管理

我國人口眾多，人均土地面積少，土地資源十分稀缺，人地矛盾尤為突出。目前，我國在土地開發(fā)利用方面存在著很多矛盾與問題，如土地退化、水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞等，不僅影響到土地資源本身的充分、合理與有效開發(fā)利用，而且影響到國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與人民生活水平的提高。由于破壞了人類的“資源支撐系統(tǒng)”，在一定程度上也威脅到了后代人合理開發(fā)利用土地資源，所以，合理開發(fā)利用土地資源，實施可持續(xù)的土地利用戰(zhàn)略，在我國顯得極為重要，更是社會與國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求。

8.3.1　土地概述

1.土地的概念

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是人類社會賴以生存發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。狹義的土地概念是指一種自然的、未經(jīng)改變的資源的生產(chǎn)力，包括地表、地表自然附著物、地下礦物和與地表相聯(lián)系的自然現(xiàn)象。廣義的土地則是指地球表面一定幅度的四維空間及其中的自然物、經(jīng)濟(jì)物、社會物、時間物所組成的自然、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史的綜合體，既包括氣候、土壤、水文、地形、地質(zhì)、動物、植物等自然因素，又包括過去和現(xiàn)在人類活動對土地的種種物質(zhì)結(jié)果和影響。

2.土地的分類和特性

土地分類有多種方式，如果按土地的經(jīng)濟(jì)用途（或可能的經(jīng)濟(jì)用途）進(jìn)行分類，可分為：（1）農(nóng)用土地，包括用于農(nóng)、林、牧各業(yè)的生產(chǎn)用地，主要有耕地、園地、林地；（2）非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，包括廠礦用地、交通用地；（3）城鄉(xiāng)居民點用地；（4）水域，包括內(nèi)陸水域及水力設(shè)施占地；（5）特殊土地，包括名勝古跡、自然保護(hù)區(qū)、軍事用地、未開發(fā)利用地等。

認(rèn)識土地的特性可以從自然、經(jīng)濟(jì)、社會與歷史等多個屬性去理解：

從土地的自然屬性看，土地具有五個特性：一是位置固定。土地的空間位置是不能移動的。二是面積有限。土地面積不可再生，人類可以通過填海擴(kuò)大陸地面積，但一般不能無限度擴(kuò)大。三是質(zhì)量差異性，即土地在自身條件（地質(zhì)、地貌、土壤、植被、水文等）以及相應(yīng)的氣候條件（光照、溫度、雨量等）上存在差異。四是功能永久性。土地的基本使用價值具有永久性，在合理使用和保護(hù)下，農(nóng)用土地的肥力可以不斷提高，非農(nóng)用土地可以反復(fù)利用。五是構(gòu)成整體性。土地空間上包含陸地地面和地下、地上組成的整體。

從土地的經(jīng)濟(jì)屬性看，土地的特性表現(xiàn)在四個方面：一是供給稀缺。表現(xiàn)在土地的供需矛盾和由于土地的位置固定性和質(zhì)量差異性導(dǎo)致的特定地區(qū)（如城鎮(zhèn)周圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、人口密集區(qū)）和特定用途（如農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地）土地的供給稀缺。二是區(qū)位差異。由于土地位置的固定性和差異性，不同區(qū)位土地開發(fā)、利用會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效益。三是變更困難。當(dāng)土地投入使用后，輕易變更土地用途將給使用者造成經(jīng)濟(jì)損失。四是報酬遞減。雖然增加對土地的投入會在特定時期增加土地收益，但是從長遠(yuǎn)來看土地報酬遞減規(guī)律是存在的。

從土地的社會屬性看，土地的特性表現(xiàn)在兩個方面：一方面，土地構(gòu)成國家領(lǐng)土的基礎(chǔ)，在一國范圍內(nèi)是一定主體占有、使用、收益、處分的特定物，是國家社會關(guān)系的基礎(chǔ)；另一方面，土地利用不僅會影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會影響群眾生活，即土地利用得好，會改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提高群眾收入，反之則會惡化自然生態(tài)，產(chǎn)生社會矛盾。

從土地的歷史屬性看，土地的特性表現(xiàn)為在人類政治規(guī)則、暴力強(qiáng)制下，其歸屬時常處于波動和變化中。

8.3.2　土地的產(chǎn)權(quán)及地租理論

1.土地的產(chǎn)權(quán)

土地產(chǎn)權(quán)是建立在一定土地所有制基礎(chǔ)上的土地的歸屬權(quán)利和運用土地的行為權(quán)利，包括土地的所有權(quán)即土地的最終歸屬權(quán)，也包括具體占有、使用、交易、收益、處置等行為權(quán)利，是關(guān)于土地的權(quán)利的總和，是多種土地權(quán)利組成的權(quán)利束。土地產(chǎn)權(quán)具有排他性、有限性、可分解性、可交易性、行為性五個方面的基本屬性。

土地所有權(quán)是最重要的土地權(quán)利，它是土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利。土地所有權(quán)具有排他性，某人對某塊土地享有所有權(quán)，就意味著其他人都不得干預(yù)他依法對該地行使所有權(quán)。土地的占有權(quán)是指對土地實際控制的權(quán)利。土地的使用權(quán)是指不改變土地的所有和占有的性質(zhì)，按照規(guī)定的用途加以利用的權(quán)利。土地的收益權(quán)是指利用土地獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。土地的處置權(quán)是指法律所賦予的改變土地的經(jīng)濟(jì)用途或狀態(tài)的權(quán)利。

土地產(chǎn)權(quán)有兩層含義。一是法律意義，即產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利是由法律予以規(guī)定的。如我國城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地除國家規(guī)定之外為集體所有，土地的所有權(quán)不準(zhǔn)買賣，土地使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓等。因此，土地的產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。依法改變土地權(quán)屬關(guān)系時，必須辦理土地權(quán)屬變更手續(xù)，變更權(quán)屬證書。二是經(jīng)濟(jì)意義，即產(chǎn)權(quán)關(guān)系，如利用土地應(yīng)獲得的利益，使產(chǎn)權(quán)主體利益充分實現(xiàn)等。

2.地租理論

地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)，是土地所有者憑借土地所有權(quán)而獲得的收入。地租是一個歷史范疇，在不同的社會形態(tài)下，由于土地所有權(quán)性質(zhì)不同，地租的性質(zhì)、內(nèi)容和形式也不同，反映著不同的社會生產(chǎn)關(guān)系。在土地所有權(quán)還存在的條件下，只要出現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，土地使用者就要向土地所有者交納地租，這就是地租理論的一般原理。

（1）絕對地租

絕對地租是由土地所有權(quán)的壟斷直接產(chǎn)生的、無論好壞土地都必須支付的地租。它的形成有兩個條件：一是在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展沒有達(dá)到加工工業(yè)那樣的程度，農(nóng)業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成低于工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的價值大于生產(chǎn)價格；二是土地所有權(quán)的壟斷。

（2）級差地租

級差地租是等量資本投在面積相等的土地上，因為具有不同的生產(chǎn)率所形成的、由個別生產(chǎn)價格和社會生產(chǎn)價格的差額所構(gòu)成的超額利潤轉(zhuǎn)化而成的地租形式。土地優(yōu)劣的不同等級是形成級差地租的條件或自然基礎(chǔ)，其產(chǎn)生原因在于土地的有限性和土地的經(jīng)濟(jì)壟斷。級差地租有兩種形式，即級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。級差地租Ⅰ是等量資本投在面積相等的不同地塊上，具有不同生產(chǎn)率而形成的級差地租。在這里，土地肥沃程度的差別和位置的差別，是形成等量資本生產(chǎn)率的差別和形成級差地租的主要因素。級差地租Ⅱ是在同一塊地塊上連續(xù)追加等量資本的生產(chǎn)率不同而形成的級差地租。

兩者的區(qū)別主要在于兩個方面，一是反映了農(nóng)業(yè)增長方式的不同階段。級差地租Ⅰ主要反映農(nóng)業(yè)的“粗放經(jīng)營”，這時農(nóng)業(yè)發(fā)展以擴(kuò)張土地為主要手段，資本以粗放的方法投在較大面積的土地上，投資額的大小還沒有成為農(nóng)業(yè)耕作的決定要素。級差地租Ⅱ主要反映農(nóng)業(yè)的“集約經(jīng)營”，投資額的大小已成為農(nóng)業(yè)耕作的決定要素。二是超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的情況有所不同。兩者的共性和聯(lián)系在于，級差地租Ⅱ只是級差地租Ⅰ的不同的表現(xiàn)，而二者實質(zhì)上是一致的。級差地租終究只是投在土地上的等量資本所具有的不同生產(chǎn)率的結(jié)果，級差地租Ⅱ的基礎(chǔ)和出發(fā)點，不僅從歷史上來說，而且就級差地租Ⅱ在任何一個一定時期內(nèi)的運動來說，都是級差地租Ⅰ的不同表現(xiàn)。

（3）壟斷地租

壟斷地租是由壟斷價格產(chǎn)生超額利潤所形成的地租。這種地租產(chǎn)生的條件是某些土地具有特殊的自然優(yōu)勢，適合種植某些名貴而又稀少的產(chǎn)品，如質(zhì)量特別好的煙草、水果、茶葉等。這種土地及其產(chǎn)品的數(shù)量極為有限，社會對這些產(chǎn)品的需求又大，這類產(chǎn)品可以按大大超過其生產(chǎn)價格而且超過其價值的壟斷價格出售。這種壟斷地租源于土地經(jīng)營壟斷，而土地所有權(quán)壟斷的存在，又決定了這部分超額利潤將轉(zhuǎn)化為壟斷地租，歸土地所有者。

8.3.3　土地經(jīng)濟(jì)政策^[7]

1.土地市場體系

中國自20世紀(jì)80年代實行改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)逐步建立，土地資源的計劃經(jīng)濟(jì)體制也隨之被市場經(jīng)濟(jì)體制所取代，土地市場逐步建立起來。中國土地市場的建立和發(fā)展伴隨著各項制度的出臺，每一次新制度的出臺總會帶來土地市場的進(jìn)步和發(fā)展，同時也帶動我國經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

我國的土地市場體系由兩大部分組成：城市土地市場和農(nóng)村土地市場。

（1）城市土地市場

第一，土地使用權(quán)出讓市場。土地使用權(quán)出讓是指國家作為土地所有者，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用金的行為。國家土地使用權(quán)出讓有三種形式，即掛牌、招標(biāo)和拍賣，出讓取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是一個壟斷性很強(qiáng)的市場，使用權(quán)出讓的主體只能是國家，因此，市場價格也基本上由國家控制。

第二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指國有土地使用者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。這是一個競爭性市場，由多個土地供應(yīng)者和多個土地需求者組成，轉(zhuǎn)讓的價格和方式由市場來控制，市場機(jī)制的作用較強(qiáng)。

第三，土地使用權(quán)租賃市場。土地使用權(quán)租賃是指土地所有者或土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。國土資源部發(fā)布《規(guī)范國有土地租賃若干意見》后，這一市場從隱形的狀態(tài)公開化、合法化，成為我國土地市場的重要組成部分。

第四，土地使用權(quán)抵押市場。土地使用權(quán)抵押是指土地使用權(quán)人將合法的土地使用權(quán)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)的履行擔(dān)保行為，其主體是抵押權(quán)人和抵押人，即資金擁有者或銀行和土地使用者，客體是以出讓方式或租賃方式取得的土地使用權(quán)。土地抵押市場是連接土地市場和土地金融市場的有效途徑，它的興起必將帶動土地市場與金融市場的共同發(fā)展。

（2）農(nóng)村的土地市場

中國農(nóng)村土地市場的發(fā)展相對滯后，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，拍賣“四荒”地，包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括荒地、荒沙、荒草和荒水?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，“四荒”地屬未利用地，且僅指農(nóng)村集體所有的未利用地。具體做法是，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織的代表把“四荒”地的一定年期的使用權(quán)以承包、租賃和拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者，土地使用者享有規(guī)定年限內(nèi)的土地開發(fā)利用權(quán)，并可以轉(zhuǎn)讓出租和抵押。其目的在于，提高植被覆蓋率，防止水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富。

第二，山地流轉(zhuǎn)。山地流轉(zhuǎn)的基本做法是在山地集體所有權(quán)不變的前提下，將原承包經(jīng)營改為租賃經(jīng)營，租期60年，承租人以《集體山地承租使用證》為法律憑證，向集體繳納租金。租金依山地的位置、開發(fā)難易程度等因素的不同而不同。

第三，農(nóng)村土地股份化。這項制度是針對商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)人均耕地少的特點，在原有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，對全市的農(nóng)村集體土地及其他集體資產(chǎn)作價折股，以股份的形式配置土地給農(nóng)民，并發(fā)放股權(quán)證書。農(nóng)民憑借股權(quán)對土地收益進(jìn)行分紅。這種股份化有利于土地規(guī)劃和土地規(guī)模利用，提高土地利用效率。

除以上三種形式外，農(nóng)村土地市場還存在著隱形市場，主要是集體或個人將土地非法進(jìn)入城市非農(nóng)用市場。

此外，中央或地方政府通過征用方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地，并對農(nóng)村集體實行一定的經(jīng)濟(jì)補償?shù)男袨椋彩峭恋亓魍ǖ闹匾侄?。由于它是政府?qiáng)制行為，尚未被認(rèn)定是市場行為，但是它具有一定的市場性。

2.土地價格管理體系

土地作為一種稀缺資源，使得城市土地供求矛盾日益激烈，土地價格有不斷上漲的趨勢，這勢必會滋生土地的投機(jī)行為。同時，某些土地經(jīng)營者，只追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了土地的社會效益和生態(tài)效益，導(dǎo)致土地利用的惡化。解決這些問題，除要制定可持續(xù)土地市場政策及管理政策外，還需要通過價格機(jī)制作用于市場，以達(dá)到打擊投機(jī)、規(guī)范市場、實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的目的。

目前，西方國家都采取一定的手段，對土地價格進(jìn)行調(diào)節(jié)，這些手段主要包括土地稅收制度（包括土地轉(zhuǎn)讓收益稅、土地保有稅等）、公示地價制度、土地收用制度、土地價格管理制度、城市開發(fā)制度等。

目前，我國在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，已逐步建立起土地價格管理體系的雛形，主要內(nèi)容包括以下幾方面。

（1）建立土地估價體系。該體系包括土地估價制度、估價機(jī)構(gòu)和人員的資格認(rèn)證制度。通過對城鄉(xiāng)土地的基準(zhǔn)地價評估和標(biāo)定地價評估，為地價管理部門制定地價管理政策和對土地交易價格進(jìn)行宏觀調(diào)控提供依據(jù)，同時，估價人員必須具有一定的學(xué)歷，經(jīng)過專門的培訓(xùn)，才可以進(jìn)行土地估價工作，只有這樣才可以保證估價結(jié)果的科學(xué)性。此外，評估結(jié)果要定期公布，這是城市政府管理地價的基本參照地價，也是地產(chǎn)投資者進(jìn)行投資決策的主要依據(jù)。

（2）建立地價監(jiān)測體系。自1999年開始，國土資源部著手在全國建立地價監(jiān)測體系。國土資源部可通過獲得的信息及時地制定土地價格管理政策，同時利用數(shù)據(jù)編制全國地價指數(shù)，并定期發(fā)行。

（3）建立土地供應(yīng)計劃制度和土地儲備制度。這一制度的建立有效地從宏觀上控制了地價和土地供應(yīng)。

（4）建立土地交易最低限價制度?！吨腥A人民共和國房地產(chǎn)管理法》及相關(guān)法律規(guī)定，土地交易價格不得低于政府規(guī)定的標(biāo)定地價，否則，政府有優(yōu)先購買的權(quán)利。

（5）建立土地增值制度。為了規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序，抑制土地投機(jī)，我國自1994年1月開始征收土地增值稅，從而有效地抑制了土地價格的快速上漲。

中國的地價管理制度還剛剛起步，其中不完善的部分尚待解決。今后，在注重土地經(jīng)濟(jì)效益的同時，還應(yīng)當(dāng)重視其生態(tài)效益，在現(xiàn)有的土地管理制度中，建立土地開發(fā)制度，促進(jìn)城市土地的投資、改造和建設(shè)以及農(nóng)地的改良，從而實現(xiàn)土地資源的持續(xù)利用。

8.3.4　土地利用規(guī)劃

1.土地利用總體規(guī)劃概述

當(dāng)前，土地利用規(guī)劃管制已成為大多數(shù)國家管理和調(diào)控土地利用的主要手段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人地矛盾日益突出，規(guī)劃管理逐步成為各國政府維護(hù)國家整體利益和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。我國歷來十分重視土地利用問題，不斷組織開展土地資源的保護(hù)、開發(fā)、利用和綜合整治工作。黨中央、國務(wù)院對土地管理也十分重視，先后出臺了一系列的土地政策，實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理制度。2008年8月，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》獲得通過，土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性在國家出臺的一系列政策中得到加強(qiáng)。

土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用整治、保護(hù)在時間上、空間上所作的統(tǒng)籌安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，對建設(shè)用地、土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)、土地保護(hù)等某一方面或?qū)ｎ}編制的規(guī)劃，稱為土地利用專項規(guī)劃。土地利用專項規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的深化和補充。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)用地和土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等項目的立項、審批，要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃進(jìn)行論證和評論。土地是一切社會經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活。因此，強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境和平共處和不可再生資源永續(xù)利用的可持續(xù)發(fā)展也就成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。

土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護(hù)所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排，具有較強(qiáng)的層次性。根據(jù)我國行政區(qū)劃的劃分，土地利用總體規(guī)劃可分為國家、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，即五個層次。其中國家、省級規(guī)劃屬于宏觀控制性規(guī)劃，其主要任務(wù)是確保耕地總量動態(tài)平衡和嚴(yán)格控制城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃屬于實施性規(guī)劃，其主要任務(wù)是按照上級土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)和布局要求，劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實。全國各級土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，從而實現(xiàn)土地資源合理配置，發(fā)揮土地在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。

2.土地利用規(guī)劃主要內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)、環(huán)境、社會、法律等諸方面，是個多范疇的概念。在時間上，規(guī)劃期限一般為10年，同時還要展望一段時間，很好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：

（1）土地利用現(xiàn)狀分析。對規(guī)劃所在區(qū)域的土地利用類型、土地利用方式及結(jié)構(gòu)與布局、土地利用率和土地生產(chǎn)率等方面做出分析，查找出本區(qū)域內(nèi)土地利用的主要問題、有利條件和不利條件，從而為規(guī)劃編制提供依據(jù)。

（2）土地資源供需平衡分析。是指通過對特定區(qū)域、特定時間內(nèi)的土地潛力進(jìn)行分析，并預(yù)測該地區(qū)在一定時期內(nèi)的各類用地規(guī)模及動態(tài)變化，從而得出該地區(qū)在特定時期內(nèi)土地資源所面臨的形勢。

（3）土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整。為保障規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所需用地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，必須加強(qiáng)土地資源的宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》中明確指出了結(jié)構(gòu)調(diào)整方式：優(yōu)先安排農(nóng)用地；合理安排建設(shè)用地；積極開展土地整理、復(fù)墾和開發(fā)；加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)與整治。

（4）劃定土地利用區(qū)，并確定各區(qū)土地利用管制規(guī)劃。根據(jù)自然、社會經(jīng)濟(jì)條件、土地適宜性、資源的合理配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，按照各區(qū)的自然條件、資源特點和優(yōu)勢，提出各分區(qū)的土地利用方向，合理利用土地的目標(biāo)和途徑。

（5）土地利用指標(biāo)分解。土地利用總體規(guī)劃的主要指標(biāo)是為耕地動態(tài)平衡確定的建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)和土地開發(fā)整理復(fù)墾所增加的耕地指標(biāo)，上級部門分解的指標(biāo)，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

（6）規(guī)劃實施措施。規(guī)劃的順利實施，必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。但在實施過程中，還會遇到涉及體制、政策、資金和一些難以預(yù)料的問題，需要通過深化改革、健全法制、完善管理機(jī)制、實行嚴(yán)格的土地用途管制等措施，強(qiáng)化規(guī)劃管理，保障規(guī)劃的實施。

8.3.5　耕地可持續(xù)利用的土地政策

我國《全國土地分類》將耕地定義為：“耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)整理復(fù)墾地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已開墾灘地和海涂。耕地中包括在南方寬小于1米，在北方寬小于2米的溝、渠、路和田埂”。根據(jù)不同的自然條件和社會條件，對耕地可分為灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地5個二級地類。

耕地資源是人類賴以生存和發(fā)展的寶貴資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的、不可替代的生產(chǎn)資料。但是，我國的耕地利用中存在嚴(yán)重問題：耕地數(shù)量不斷減少，耕地質(zhì)量下降，耕地沙漠化、水土流失嚴(yán)重，耕地后備資源嚴(yán)重不足，城市、村鎮(zhèn)占有耕地過多，土地利用粗放。因此，政府非常重視耕地保護(hù)問題，實施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理制度。1986年《中華人民共和國土地管理法》將耕地保護(hù)確定為基本國策，并以法律的形式確立了土地用途管制和耕地占用補償制度；1998年制定了《耕地保護(hù)條例》；2000年為了加大對耕地的保護(hù)力度，我國首次在刑法中增加了破壞土地資源罪，明確規(guī)定違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量破壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；2002年制定《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對基本農(nóng)田的劃定和保護(hù)提出了具體要求。為了實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，2007年國家又提出要守住18億畝耕地，即耕地總量不得低于18億畝。這一系列措施和立法發(fā)展情況表明，耕地保護(hù)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所面臨的重要任務(wù)。我國實行耕地可持續(xù)利用的政策途徑主要有：基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占用補償制度和土地用途管制。

1.基本農(nóng)田保護(hù)

為了切實保護(hù)耕地，國家把按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的長期或一定時期內(nèi)不得占用的耕地稱為基本農(nóng)田。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。為了加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國土資源部制定的有關(guān)規(guī)章對基本農(nóng)田保護(hù)制度作了規(guī)定。這些制度概括起來主要有以下幾個方面：

（1）基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度。法律規(guī)定，各級人民政府都要劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，按照土地利用總體規(guī)劃將經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地，有良好水利與水土保護(hù)設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田，蔬菜生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田等劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實行特殊保護(hù)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。

（2）占用基本農(nóng)田審批制度。按照《土地管理法》的規(guī)定，凡是建設(shè)占用基本農(nóng)田都必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。征用基本農(nóng)田一律報國務(wù)院審批。

（3）占補平衡制度。凡是非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田，占用者都必須開墾與所占用的耕地質(zhì)量與數(shù)量相當(dāng)?shù)男赂?；沒有條件開墾耕地或開墾的耕地不符合要求的，要繳納或補足耕地開墾費，專款用于耕地開墾，保證占補平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。

（4）定期監(jiān)督檢查制度?？h級以上人民政府要定期組織土地管理、農(nóng)業(yè)等部門對基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理或向上級人民政府報告，采取相應(yīng)的措施及時解決。

（5）保護(hù)責(zé)任制度。縣級以上地方人民政府要層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，對保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行獎懲，并作為市縣領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)級人民政府也要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書。農(nóng)業(yè)承包合同也要載明承包農(nóng)戶和專業(yè)隊（組）對基本農(nóng)田的保護(hù)責(zé)任。同時，國家對在基本農(nóng)田保護(hù)工作中取得成績的單位和個人，予以獎勵。

（6）地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度。各級人民政府和基本農(nóng)田的承包經(jīng)營者要采取措施，培肥地力，搞好基本農(nóng)田的污染防治。

2.耕地占用補償制度

我國是一個人口大國，出于對國際和國內(nèi)糧食安全的考慮，我國政府做出了糧食繼續(xù)以依靠自給為主的正確方針，所以保護(hù)耕地仍然是我國的基本國策。1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第31條明確對耕地保護(hù)做出嚴(yán)格規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！钡?3條規(guī)定：“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。”對此我們通稱為“動態(tài)平衡，占一補一”，這是我國針對耕地持續(xù)減少對資源安全壓力做出的正確反應(yīng)。

值得注意的是，僅強(qiáng)調(diào)“占一補一”的面積控制，會給某些人造成“鉆空子”的機(jī)會，如不少單位或個人占用土地生產(chǎn)力較高、經(jīng)濟(jì)區(qū)位較好的耕地為建設(shè)用地，而用相同面積的偏遠(yuǎn)的劣地作為其補充。中科院地理科學(xué)與資源研究所曾在利用資源衛(wèi)星影像監(jiān)測我國耕地總量平衡的研究中發(fā)現(xiàn)，我國南方減少了較大面積的耕地，而北方卻增加了較大面積的耕地，兩者似乎在面積統(tǒng)計數(shù)字上是“平衡”的，但實際生產(chǎn)力則是大大地失衡了。因此建議盡快研究出符合我國特點的耕地單位面積生產(chǎn)力的簡易計算方法，以控制耕地占補過程中質(zhì)量與數(shù)量的科學(xué)折算。

3.土地用途管制

土地用途管制是世界一些國家和地區(qū)廣泛采用的土地利用管理制度，指為了促進(jìn)土地資源合理利用和經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，通過土地利用規(guī)劃進(jìn)行用途分區(qū)，確定用途限制內(nèi)容，實行用途轉(zhuǎn)用許可制，對土地用途采用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段進(jìn)行強(qiáng)制性管理的制度，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實行嚴(yán)格控制。我國從1999年開始實行土地用途管制，以代替原來實行的分級限額審批制度。主要內(nèi)容是通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域（農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地），確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，特別是要保護(hù)耕地。

土地用途管制實際上就是土地使用管制，其實質(zhì)是為維護(hù)社會公共利益而對土地產(chǎn)權(quán)的限制，以此保證土地的合理利用。所以土地用途管制是一種對土地產(chǎn)權(quán)的限制手段，任何土地所有者（除了國家）或土地使用者都不能具有完全的土地產(chǎn)權(quán)。因為土地（及其他公共資源）是自然界的產(chǎn)物，人們只不過是為了提高土地的使用價值，在土地上不斷投入勞動。由于歷史的原因，大量的土地歸屬集團(tuán)和個人所有，但真正歸其所有的應(yīng)該是他們投入土地的勞動，而不是自然界的土地本身。人人都有享用包括土地在內(nèi)的一切公共資源的權(quán)利。

土地用途管制是出于一個國家全體人民的利益，對于不符合國家人民的利益的土地使用可以而且必須給予限制。要徹底改變封建的土地占有使用認(rèn)識，建立起土地資源歸全體人民持續(xù)共享的觀念，強(qiáng)化限制土地使用的管理措施。

土地用途管制的客體是已確定用途、數(shù)量、質(zhì)量和位置的土地。管制的直接內(nèi)容是土地利用方向和土地用途轉(zhuǎn)用。但僅僅以上兩方面的管制內(nèi)容是不全面的，如果土地利用率達(dá)不到規(guī)定的要求，它仍屬廣義上的閑置土地。因此，從長遠(yuǎn)看，土地用途管制還應(yīng)包括對土地利用程度和效益的管制，這也是衡量土地用途管制目標(biāo)的主要指標(biāo)。各種用途管制內(nèi)容的管制途徑和目標(biāo)見表8-1^[8]。

表8-1　土地用途管制體系內(nèi)容