13.4　中國公共事業(yè)評估

13.4.1　我國公共事業(yè)評估的現(xiàn)狀

改革開放以后，隨著我國公共事業(yè)的不斷發(fā)展及其對經(jīng)濟社會的巨大推動，公共事業(yè)部門開始日益重視對公共事業(yè)的評估，不僅評估內(nèi)容已從單一的績效評估發(fā)展到一些社會效益評估，而且還建立了對公共事業(yè)的事前、事中和事后的全程評估，同時也組建了一些評估專家隊伍，不斷探索評估的方法，從而有效提高了公共事業(yè)管理的效益、效率和科學性。如2008年奧運場館的建設中，許多專家對之進行了科學的評估論證，從而及時調整了最初的建設方案，這不僅提高了奧運場館的建設水平，還為我國節(jié)省了大量寶貴資金。再如對高等教育實施本科教學評估，從而掌握各個高校的整體辦學實力、教育質量、管理水平及存在的不足之處，使教育行政管理部門和高等學校在評估壓力和評估結論的指導下實現(xiàn)高等學校的完善、發(fā)展和提高。但從整體來看，我國公共事業(yè)評估過程中還存在著很多問題，具體表現(xiàn)為：

1.評估內(nèi)容不全面，較少綜合性評估

目前公共事業(yè)評估中，過分重視績效評估而對社會效益的評估較少，或不夠全面；過分注重效率原則而忽視滿意度原則，沒有將公共信任和公眾滿意作為政府績效評估的根本標準，從而大大降低了公共事業(yè)服務于公民的作用。如城市規(guī)劃中還存在只追求城市建設的面積及發(fā)展速度，而忽視了建筑物高度密集、人口稠密建筑物面積系數(shù)高、居住房屋擁擠、路窄、噪音大等造成的城市居民健康問題。公共交通建設也是如此，對其評估只以當年對路況的新建、維修數(shù)量作為評估的主要內(nèi)容，從而導致盲目追求數(shù)量，卻忽視了修路過程中給城市居民帶來的不便，如堵車現(xiàn)象嚴重，修路資金的合理利用、對環(huán)境的污染程度等，從而使市民怨聲載道。

2.政策評估的方法亟待提高

在評估的方法上，定性分析與定量分析的方法沒能很好地結合起來，嚴重影響了評估的實效。以公共事業(yè)績效評估來說，大部分公共管理部門在績效評估方法上存在著重定性評價、輕定量評價的誤區(qū)。對一個單位的評價主觀隨意性大，而缺乏有效的數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評；或者只注重從總體上對公共事業(yè)的績效進行把握和審視，而忽視具體的細節(jié)和效益；或者以規(guī)則為本，忽視對公共事業(yè)的提供者提供的服務質量、服務效果的衡量從而使工作的效度和信度多流于形式^[17]。

從當前公共事業(yè)評估所采用的具體方法來看，公共事業(yè)評估一般采用專家判斷法和自我評定法相結合的方法。這種方法雖然有其優(yōu)點，如專家判斷法提高了公共事業(yè)評估活動的客觀性、自我評定法使得公共事業(yè)評估活動經(jīng)?；遣蛔阒幰埠苊黠@：專家判斷法的實施在很大程度上依賴于專家的專業(yè)素質和職業(yè)道德，然而我國沿襲已久的傳統(tǒng)習慣、獨特的人文環(huán)境、復雜的人際關系無疑都對專家判斷法得出的評估結果的客觀性、準確性具有負面影響。自我評定法在評估過程中也有不足。由于評估者都是本部門內(nèi)部的人員，評估效果的好壞直接影響其聲譽和工作，因而為了維護其部門及個人的利益和聲譽，評估者較易出現(xiàn)文過飾非、隱惡揚善的情況?？傊捎谠u估方法本身及我國獨特的本土色彩影響，使評估結果的準確性有待質疑，評估的方法有待進一步改善。

3.有效的公共事業(yè)評估信息系統(tǒng)尚未建立

評估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)，否則評估活動的科學性、可靠性無從談起。然而，我國公共事業(yè)評估還未建立有效的信息系統(tǒng)，評估還存在著大量的信息失真現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因之一是評估過程中相關部門的領導為了追求表面政績，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上做文章，使得整個公共事業(yè)評估信息系統(tǒng)中充斥著虛假數(shù)字，嚴重別離了公共事業(yè)評估客觀性的本質要求。另外一個原因，則是信息收集系統(tǒng)未能形成，公共事業(yè)評估者對獲得的信息和數(shù)據(jù)缺乏審核和監(jiān)督，從而形成了獲取信息到信息失真再到評估失效這樣一個怪圈，使得評估失去基礎和依托難以進行或評估失效。

4.公共事業(yè)評估主體單一，評估隊伍比較薄弱

我國公共事業(yè)評估主體以官方為主，且多是上級機關對下級機關的監(jiān)督，缺乏社會組織和社會公眾的參與，這使得大多數(shù)公共事業(yè)評估只是以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結報告等形式，對本部門或本系統(tǒng)工作進行匯總，結果是只重視自身評價，忽視了社會組織和社會公眾的評價。評估主體中社會組織和公眾代表的缺位，導致公共事業(yè)評估過程中相關利益群體和個人話語權的缺失，使得評估結論所涵蓋的觀點不夠全面。此外，公共事業(yè)評估主體中專業(yè)評估組織的缺乏，也使得評估結論受評估主體自身專門知識、素質和理論水平及參與評估能力的局限。另外，我國目前許多評估專家組成員的學術結構、年齡結構以及工作背景結構不合理，這些都會在一定程度上影響評估的結果。

5.尋租行為和被評估對象抵制現(xiàn)象的廣泛存在

一方面，公共事業(yè)的評估中評估人員對評估信息具有壟斷地位，這使得重要信息非透明化；另一方面，除了一些具體的評估指標外，對公共事業(yè)的評估更大程度上取決于評估工作人員的主觀判斷，因此評估工作中評估工作者的權力擴大化。由于評估結果與管理部門的利益及聲譽息息相關，關系到其生存狀況和未來的發(fā)展前景，為了使本部門能在評估中取得優(yōu)異的成績，被評估的部門往往采取一些非正常手段如行賄等，讓評估工作組的人員得到一些利益。更有甚者，在有些公共事業(yè)評估活動中，評估工作人員還主動利用信息的非對稱性向被評估者索取賄賂，從而使評估活動流于形式，成為評估主體借以謀取個人私利的途徑。

由于公共事業(yè)評估的結果必然會對評估對象產(chǎn)生一定的影響，這種評判可能有利于公共事業(yè)管理的相關人員，也可能產(chǎn)生不利影響，從而危及他們的工作或社會評價。因此，有關人員會基于自身的利益傾向于盡可能避免評估行為的發(fā)生，或阻撓和反對評估的進行，這種阻礙力量的大小往往成為公共事業(yè)評估成敗的關鍵。

6.公共事業(yè)評估經(jīng)費不足，結論不被重視

公共事業(yè)的評估活動需要一定的人力、財力、物力才能進行，沒有必要的評估經(jīng)費公共事業(yè)評估活動難以開展。但我國并沒有對公共事業(yè)評估進行單獨的經(jīng)費撥款，評估費用大多是攤入具體的公共項目中，致使評估資金渠道單一，資金投入不足，另外，在我國，公共事業(yè)評估的結論缺乏影響力，不被有關部門重視，使得評估活動難以發(fā)揮其應有的作用。公共事業(yè)評估部門對公共事業(yè)的評估往往流于形式，沒有根據(jù)評估結果采取有效的措施，對有關部門的懲戒也不夠嚴厲，從而使評估結果不能有效指導實踐。

13.4.2　完善我國公共事業(yè)評估的對策

1.進行全面的綜合評估

在公共事業(yè)評估中不僅要注意對其績效的評估，還要注重公共事業(yè)的政策產(chǎn)出對個人、社會、自然環(huán)境的影響；給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來的后果的評估，使公共事業(yè)管理能夠更科學合理，達到使公民利益最大化的善治。要按照綜合評估的基本原則引入健康、安全、公平和生態(tài)等標準，促進公共事業(yè)的良性發(fā)展。以社會保障的公平效應為例，我國城市居民最低生活保障條例中明確規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)鼐用褡畹蜕顦藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質幫助的權利。隨著城市的建設與發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進城務工，他們逐漸從農(nóng)村分離出來，已經(jīng)不是真正意義上的農(nóng)民，在沒有被城市所接受的情況下，他們的農(nóng)業(yè)戶口身份又使得他們又不屬于真正意義的工人。他們從事的多是風險高收入低的工作，往往面臨更大的失業(yè)風險、工傷風險、醫(yī)療風險等，然而在城市的保障體系中他們卻被排除在外，這正是我國社會保障這一公共事業(yè)缺乏公平效應的表現(xiàn)，因此在今后的評估工作中應當把這一群體也考慮在城市社會保障系統(tǒng)中，以實現(xiàn)社會保障的公平。

2.定性與定量方法相結合

公共事業(yè)評估要改變單一的評估方法，要運用現(xiàn)代科學決策以及運籌學等有效方法對公共事業(yè)進行事前評估，并在事后對公共事業(yè)效果進行定量研究，如在績效管理中采用平衡計分卡技術對公共事業(yè)的績效進行評估，從而使公共事業(yè)評估更加科學完善。與此同時，評估采用定量與定性相結合的方式，不僅要對公共事業(yè)管理的實際效果進行數(shù)據(jù)分析，也要從公共事業(yè)管理對社會的價值來判斷和衡量，對其社會效應進行綜合評估。在采用先進的技術與方法對公共事業(yè)進行評估時，還要注意其適用性，從而有效達到預期效果。

3.健全公共事業(yè)評估的信息系統(tǒng)，確保評估信息來源的可靠性

公共事業(yè)評估活動的科學性、可靠性依賴于信息的可靠性，要確保信息的可靠性就要保證統(tǒng)計機構的相對獨立性，防止相關部門對統(tǒng)計工作的干擾。要建立健全公共事業(yè)評估的信息系統(tǒng)，規(guī)范評估信息的采集、加工、傳輸；要建立評估信息披露制度，避免信息的失真，以保證公共政策評估組織能夠獲得真實、詳盡的信息。同時，應組織專門力量，建立評估信息的傳遞網(wǎng)絡，為評估工作對有關材料的收集與查詢提供方便，并充分利用電子計算機和現(xiàn)代通信技術，以實現(xiàn)評估信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化、評估信息傳遞的網(wǎng)絡化，把公共事業(yè)評估的結果盡快反饋和擴散給有關部門，使評估信息得到廣泛使用。

4.擴大公共事業(yè)評估主體，加強評估專家隊伍建設

在公共事業(yè)評估過程中，要重視社會組織和公眾代表的參與，公共事業(yè)評估主體應該包括所有公共事業(yè)相關人利益的代表。同時，建立健全評估中介機構，建立專業(yè)化的公共事業(yè)評估機構。以我國高校教學評估工作為例，可以由社會中介機構承擔評估工作，這在一定程度上可以實現(xiàn)評估的公正性，樹立評估的權威性，從而更好地處理好政府、高校與社會三者之間的關系。當前，要從我國實際出發(fā)，發(fā)揮社會中介機構在質量評估中的影響力，從而更好地實現(xiàn)由政府組織評估向由中介機構評估的過渡。由于評估人員個人的觀點直接影響公共事業(yè)評估的質量，評估者的素質對一項公共事業(yè)的評估質量有著舉足輕重的作用，因此要加強評估專家隊伍建設力度：首先要提高公共事業(yè)評估人員的素質，注重評估人員的經(jīng)驗、個人的道德修養(yǎng)、專業(yè)知識結構、運用評價技術的熟練程度、對問題的敏銳力和分析力等素質的提高。其次，要對專家組的結構進行調整，建立學術結構、年齡結構、工作背景結構等合理的專家評估隊伍。

5.加強公共事業(yè)評估的制度建設及對評估工作的監(jiān)督

要真正有效地進行公共政策評估，制度是保障。要實現(xiàn)公共事業(yè)評估工作的程序化，防止公共事業(yè)評估過程中的隨意性，要求評估人員在評估結束后應及時撰寫評估報告，并將評估結論公布于眾。另外，要加強對公共事業(yè)評估的監(jiān)督，建立公共事業(yè)評估的反饋機制。不應該把事后的評估看成是終結性程序，而應對從評估中發(fā)現(xiàn)公共事業(yè)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的主要問題，從中吸取經(jīng)驗教訓。加強各個部門對評估工作的監(jiān)督，將推動公共事業(yè)評估向更科學、更有利于國家公共事業(yè)發(fā)展的方向發(fā)展。

6.加大對公共事業(yè)評估的投入和宣傳力度

加大對公共事業(yè)評估的投入，確保評估所需的人力、物力、財力資源的充足；加強對公共事業(yè)評估理論、評估方法和評估技術的研究，以提高評估的結果的準確性；此外，要將評估結果與對有關部門的獎懲結合起來。評估離不開社會各界的支持與參與，因此，要加大宣傳力度，提高人們對公共事業(yè)評估工作及其意義的認識，鼓勵社會公眾和社會組織加入到公共事業(yè)評估中來，推動公共事業(yè)評估的大眾化、專業(yè)化、公開性、客觀性和準確性相結合。