屈曉東

加強和創(chuàng)新社會管理的重要目標，就是要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、保持社會穩(wěn)定、保障人民安居樂業(yè)。陜西省作為西部大開發(fā)的橋頭堡，如何應(yīng)對和解決民生問題是我們當(dāng)前面臨的新課題。民生問題是最基本和最重要的社會管理問題，社會管理關(guān)系到百姓安居樂業(yè)，關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力提升。民生問題涉及到的公共事務(wù)是政府社會管理的主要內(nèi)容。政府是通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來實現(xiàn)政府社會管理職能的。一方面，公共事務(wù)是政府管理的基礎(chǔ)；另一方面，公共事務(wù)的有效供給是有效化解社會矛盾的基礎(chǔ)和前提。公共事務(wù)究竟包括哪些內(nèi)容？與社會管理有怎樣的聯(lián)系？能否讓城鄉(xiāng)居民享受均等的服務(wù)？本文將從以下三個方面加以解讀。

一、什么是公共事務(wù)

（一）公共事務(wù)的概念及特征

1.公共事務(wù)的概念

所謂公共事務(wù)，是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的那些社會事務(wù)。具體而言，在一個社會中，公共事務(wù)是企業(yè)和個人家庭所不愿做也不能做，但又是對整個經(jīng)濟和社會的發(fā)展也對社會全體公民基本生活來說必不可少的事務(wù)。簡言之，公共事務(wù)是經(jīng)濟和社會生活所必不可少的那些事務(wù)，它體現(xiàn)了公共利益。對公共事務(wù)概念的理解要注意兩個方面：第一，公共事務(wù)是經(jīng)濟和社會發(fā)展必不可少的，但是由于公共事務(wù)沒有明確的受益人，只有產(chǎn)出而無具體收益，因此企業(yè)、個人不愿意做。例如，城市的路燈是城市基礎(chǔ)設(shè)施必不可少的，但是由于受益人不明確，無法獲得具體的回報。因此，企業(yè)和個人不愿意做。第二，公共事務(wù)是企業(yè)、個人做不了的。這是因為公共事務(wù)所需要的資金巨大，或者投資期長，風(fēng)險過大企業(yè)和個人無力承受而做不了。例如，國防、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。公共事務(wù)，說到底是指管理那些經(jīng)濟社會發(fā)展必不可少，但又是企業(yè)和個人不愿做、做不了的事務(wù)。[1]

2.公共事務(wù)公共性的特征

相對于私人事務(wù)而言，公共事務(wù)具有公共性。公共性是公共事務(wù)最基本而突出的特征。公共性是指公共事務(wù)體現(xiàn)了公共利益。公共利益體現(xiàn)了社會的基礎(chǔ)性利益，它代表著全體居民的共同利益，屬于社會最高層次的利益問題。公共利益具有不可分割性和外溢性的特點。不可分割性是指公共利益無法量化到個人，無論是公共道路還是治安、法律、行政管理都是整體發(fā)揮作用的。

（二）公共事務(wù)的內(nèi)容

國內(nèi)學(xué)者一般將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)當(dāng)成相對應(yīng)的、各有其內(nèi)涵和外延的兩個不同概念，根據(jù)政府產(chǎn)出的不同形式，公共事務(wù)包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品是指政府產(chǎn)出的是產(chǎn)品形式，公共服務(wù)即政府產(chǎn)出的是服務(wù)形式。二者的區(qū)別在于產(chǎn)品是有形的產(chǎn)出，服務(wù)是無形的產(chǎn)出。產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費可以在時間和空間上分離，而服務(wù)的生產(chǎn)和消費則是時空一體的。在政府提供公共服務(wù)的同時民眾消費這種服務(wù)。[2]例如，水、電、氣等是公共產(chǎn)品，教育、醫(yī)療等是公共服務(wù)。

1.公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品理論是20世紀70年代在西方國家開始流行的一個概念。最早提出公共產(chǎn)品理論的是美國學(xué)者薩繆爾森。他于1945年提出了著名的 “兩個標準”理論，即 “非排他性”和 “非競爭性”標準。非競爭性是指消費上的無競爭性，是指在消費過程中，一些人對某一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人同時消費，一些人從這一產(chǎn)品中獲益不影響另一些人同時獲益。也就是說，增加消費者人數(shù)的消費邊際成本為零。[3]例如，路燈不會因為路過的人多而變得黯淡，電視頻道也不會因為觀看的人多，而使得清晰的圖像變得模糊。非排他性也稱為消費上的非排斥性，是指公共產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個或某些人所專有。例如，國防是政府向所有居民提供的服務(wù)，要讓某些居民不享受這一好處是不可能的。同理，我們也無法排斥優(yōu)美環(huán)境給所有居民帶來的益處。

2.公共服務(wù)

政府提供的公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)上可以分為三大類：維持性公共服務(wù)、經(jīng)濟性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)。社會性公共服務(wù)是指直接和間接用于發(fā)展教育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)的政府投入、政府行為和公共政策。公共服務(wù)的供給和公共需求之間存在著彈性關(guān)系，隨著居民收入的增加，公共需求會不同程度地隨之增加。公共需求量的增加的同時，公共需求結(jié)構(gòu)也會隨著不同社會發(fā)展階段出現(xiàn)相應(yīng)的變化。公共服務(wù)的供給成為最容易引發(fā)公眾關(guān)注的問題。

（三）公共事務(wù)供給的方式

按照公共事務(wù)供給的主體不同，公共事務(wù)的供給方式可以分為國家提供、市場提供和混合提供。國家提供是指由政府出資無償提供給居民消費的公共事務(wù)，市場提供是指完全由居民自己出錢購買公共服務(wù)的方式，混合提供是指政府補貼與個人出資相結(jié)合的公共事務(wù)提供方式。國際上公共事務(wù)供給的主要模式有三種：最低保障與兼顧效率型，全面公平型，效率主導(dǎo)型。[4]

1.最低保障與兼顧效率型

它又叫自保公助模式，是在社會保障與社會福利等公共事務(wù)供給上堅持以市場為導(dǎo)向、引進競爭和激勵機制的制度模式，以美國和德國為代表。在最低保障和兼顧效率的模式下，政府、企業(yè)和個人共同籌資，一起支撐社會保障體系，個人的保障意識較強，減輕了社會成員對政府公共事務(wù)供給的過分依賴。

2.全面公平型

它又叫國家福利模式，是把公平作為首要價值理念。這種模式以北歐國家為代表。國家承擔(dān)著保障全體公民的責(zé)任和義務(wù)，政府保障所有公民享有最低標準的收入、營養(yǎng)、健康、教育、就業(yè)和住房，以減輕市場機制的作用強度。人們形象地把這種模式叫做 “從搖籃到墳?zāi)埂比^程的公共服務(wù)。

3.效率主導(dǎo)型

它又叫自我積累模式，是通過國家立法等強制手段，以個人或家庭的儲蓄來進行自我保障。這種模式以新加坡為代表，在這一模式下，個人賬戶資金歸個人所有，解決了個人基本生活上的多方面需求。同時，允許公民用公積金進行有選擇的投資，減輕了政府的責(zé)任和壓力。

二、公共事務(wù)與社會管理的聯(lián)系

（一）公共事務(wù)是社會管理的主要內(nèi)容

從社會管理的范圍看，公共事務(wù)是從公共需求的角度說明社會管理應(yīng)當(dāng)做什么。也就是說，政府的社會管理職能是指政府在社會生活中應(yīng)當(dāng)具備的為企業(yè)、居民提供公共事務(wù)方面的功能。人民生活幸福很大程度上取決于社會福利的狀況。其中，政府提供的基本公共服務(wù)是構(gòu)成幸福生活的主體?；竟卜?wù)體系 “十二五”規(guī)劃綱要從公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護九個方面，明確提出基本公共服務(wù)的范圍和重點，涵蓋了關(guān)系百姓切身利益的方方面面。規(guī)劃綱要還提出 “以人為本，服務(wù)為先”的原則，表示將履行政府社會管理職能。

政府是通過公共事務(wù)來管理社會的，公共事務(wù)是公共利益的具體體現(xiàn)。公共事務(wù)涉及最基本的民生問題。我國已經(jīng)跨入中等收入國家行列，公平、正義成為新時代的主流價值取向，民生訴求在發(fā)展中全面升級。在這樣的時代背景下，社會管理已經(jīng)成為保障國民共享發(fā)展成果和持續(xù)改善民生的基本著力點與核心內(nèi)容，有效提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是完善政府社會管理職能的關(guān)鍵內(nèi)容。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，政府的公共事務(wù)的范圍是不斷擴大的。政府就是通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，做了人民想做而無力做的事情，以此來滿足人民的物質(zhì)、文化需求，從而獲得人民信任并建立起統(tǒng)治權(quán)威。

（二）公共事務(wù)的有效供給是社會管理的重要目標

公共事務(wù)的有效供給是社會管理的重要目標。公共事務(wù)的有效供給是指在提供公共事務(wù)的時候同事兼顧效率和公平的問題。政府追求效率是因為高效率的政府可以用現(xiàn)有的資源辦更多更好的社會事業(yè)，或者減少財政赤字。公共事務(wù)的有效供給同時也意味著官僚主義和腐敗行為的減少。

效率是一個抽象的、相對的概念，實際上我們可以通過三條標準來衡量效率。第一，“該不該辦這件事”；第二，“花多少錢辦這件事”；第三，“效果與花錢相比是否值得”。[5]因此，效率實質(zhì)上是指人活動的有效性，即人們獲得的效果與投入的各種資源的比較，這種投入可以是貨幣，也可以是其他資源，如時間、自然資源等。公平是我國政府制定社會政策的既定政策目標。公平既是一種觀念，也是人類所追求的理想社會目標。在中國歷史上，從 《天朝田畝制度》中的 “有田同耕、有飯同食、有衣同穿、有錢同使，無使不均勻，無人不保暖”的平等思想，到辛亥革命的 “民族主義、民權(quán)主義、民生主義”的三民主義思想，這都體現(xiàn)了人們對公平社會這一理想的渴望。

效率與公平是從兩個不同的角度提出的社會政策目標，從政府社會管理的角度看，效率與公平并不總是相排斥的，無論效率還是公平，其最終標準都是增進社會福利。就社會管理而言，公平是指 “最低公平”，它是指 “基本公共服務(wù)”的 “最低公平”，“基本公共服務(wù)”是指與居民日常社會活動密切相關(guān)的，必不可少的公共服務(wù)。例如教育、基本社會保障、水利、醫(yī)療衛(wèi)生、自來水、道路等?！白畹凸健卑▋蓪雍x：第一，政府，尤其是中央政府有責(zé)任保障人人享有基本公共服務(wù)；第二，每個人享有的公共服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)達到最低限度的公平要求。效率與公平是統(tǒng)一的，效率和公平在一定程度上也是可以兼顧的。首先要合理地確立公平目標，過高的公平目標就會使得政府資金大量用于公平目標而犧牲了經(jīng)濟發(fā)展的效率。因此，公平的目標不是越高越好，而是必須與經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求相適應(yīng)。

（三）基本公共服務(wù)均等化是社會管理的客觀要求

基本公共服務(wù)均等化有助于社會穩(wěn)定。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有利于社會公正的實現(xiàn)，而公正是建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義?；竟卜?wù)均等化有利于增強國家的凝聚力，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，減少社會的不穩(wěn)定因素?；竟卜?wù)均等化可能被誤解為對效率的損害，但是世界上很多國家的經(jīng)驗表明，中央政府財政轉(zhuǎn)移支付制度和基本公共服務(wù)均等化的政策能夠增強中央政府的控制力。

“十二五”規(guī)劃綱要提出 “建立健全基本公共服務(wù)體系”的概念，在 “以人為本，服務(wù)為先”的原則下，明確 “推進基本公共服務(wù)均等化”的目標，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距。從字面意義上看，“基本”是指廣覆蓋和全民享有；“公共服務(wù)”強調(diào)了政府的社會管理能力；“體系”則表明非單一、個別指標，而是多指標的綜合?！笆濉睍r期，我國基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，一是要全面推進有目標的基本公共服務(wù)，二是基本公共服務(wù)總量要增加，三是基本公共服務(wù)結(jié)構(gòu)要優(yōu)化。

三、公共事務(wù)供給對社會管理工作帶來的新問題

（一）公共事務(wù)需求高增長，凸顯社會管理職能薄弱

公共事務(wù)供給在社會管理的層面，必須站在建立和諧社會的高度來認識公共事務(wù)供給的必要性和緊迫性。公共事務(wù)需求的急劇增長凸顯政府社會管理職能薄弱。社會轉(zhuǎn)型時期，公共需求的全面增長與公共產(chǎn)品供給的短缺以及公共服務(wù)的不到位，已是相當(dāng)突出的問題。在廣泛復(fù)雜的社會生活領(lǐng)域，正在出現(xiàn)大量的公共事務(wù)。尤其表現(xiàn)在 “入學(xué)難”“就醫(yī)難”“住房難”等方面。具體而言，目前還存在著學(xué)前教育、義務(wù)教育階段的 “擇?！钡葐栴}以及農(nóng)民工同住子女入學(xué)問題。醫(yī)療資源配置失衡，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)公益性弱化，造成了群眾就醫(yī)難問題?！案叩秒x譜的房價”是陜西百姓的難題也是陜西政府的關(guān)注焦點所在。

（二）公共事務(wù)供給低效率，凸顯社會管理水平不高

在公共事務(wù)供給的過程中，有 “辦事”與 “辦實事”兩個概念。前者是公共事務(wù)供給 “有”和 “無”的問題，而后者是公共事務(wù)供給的質(zhì)量問題?！罢児こ獭薄靶蜗蠊こ獭辈粡膶嶋H出發(fā)，大做表面文章，勞民傷財，群眾對此深惡痛絕。寬馬路、大廣場、豪華辦公樓等，無論在關(guān)中、陜南、陜北地區(qū)都不同程度地存在。大凡 “政績工程”“形象工程”，無不冠以 “惠及民生”的誘人幌子。究竟是筑巢引鳳、造福一方的 “民心工程”，還是急功近利、的 “面子工程”，誰來界定、怎樣評估，沒有明確的評判標準。中國的歷史反復(fù)證明，一個高效的政府必然是高效管理公共事務(wù)的政府。按照政府社會管理的標準，“政績工程”“形象工程”等資金浪費，體現(xiàn)出社會管理的低效率。

（三）公共事務(wù)供給存在的難題，凸顯社會管理社會化的必要性

公共事務(wù)供給存在 “政府低效”和 “市場失靈”的難題，在政府和市場都存在固有缺陷的情況下，社會組織既能彌補市場失靈，又能減少政府低效，還能降低社會管理的成本。所以，需要由社會組織來提供公共事務(wù)。在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會組織承擔(dān)。社會組織是否發(fā)達己被聯(lián)合國作為一個國家和地區(qū)社會資本高低的主要判斷依據(jù)。社會管理需要對政府、市場、社會進行整合，使三種力量協(xié)同配合，實現(xiàn)社會管理效益的整體最優(yōu)。

四、社會管理工作對公共事務(wù)供給提出的新要求

（一）注重民生問題，加大公共事務(wù)的供給力度

在社會管理層面上，政府本身要以社會管理為主要職能，確保自身行為的公共性。堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。政府職能以經(jīng)濟職能為主向經(jīng)濟社會職能并重轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府將提供穩(wěn)定的就業(yè)、醫(yī)療、義務(wù)教育和社會保障。要以解決民生問題為根本著眼點和目的，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，特別要大力發(fā)展社會事業(yè)和公共事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷加強社會管理和建設(shè)，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。

有錢先辦老百姓的事，陜西推進 “民生八大工程”。陜西省教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社保、住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益性文體設(shè)施和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系 “民生八大工程”，實施兩年投入733億元，相當(dāng)于2009年陜西省地方財政收入的全部。陜西省推進 “民生八大工程”，群眾鬧心的上學(xué)難、就醫(yī)難、住房難等問題有的緩解、有的根治、有的破題。對于陜西這樣一路追趕、發(fā)展任務(wù)艱巨的省份，讓老百姓時時感受民生的改善，始終是黨委、政府的牽掛。

（二）提高政府績效，提升公共事務(wù)的供給效率

近代歷史表明，政府是社會管理的責(zé)任主體，這是由近代經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾和問題決定的，從1889年德國建立社會保險體系到1935年美國建立社會保障體系，以至整個20世紀各國公共服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，都充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的作用。在 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局中，尤其要注重政府負責(zé)，也就是要注重政府績效。

公共事務(wù)績效評估指標 “4E”標準：經(jīng)濟、效率、效果、公平。提高政府績效要做到以下三方面：第一，改變唯GDP至上的政績評價機制，建立注重民生改善、致力環(huán)境優(yōu)化、有利資源保護的績效考核辦法，從導(dǎo)向上力倡 “前人種樹后人乘涼”的可持續(xù)發(fā)展理念。第二，約束政府 “一把手”的過度權(quán)力，最大限度防止 “三拍工程”（拍腦袋創(chuàng)意、拍胸脯敲定、拍屁股走人）出現(xiàn)。第三，按照公共事務(wù)有效供給的標準是要提高財政支出的效率，實現(xiàn)財政支出公共化，把錢真正用到惠及到百姓的民生事業(yè)上，使人民安居樂業(yè)、生活幸福。

（三）完善社會協(xié)同，拓寬公共事務(wù)的供給渠道

陜西正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會領(lǐng)域的各項公共事務(wù)正面臨新問題、新矛盾。調(diào)整各種利益沖突、分配多項社會資源，對公共事務(wù)供給提出了進一步要求。像計劃經(jīng)濟時代那樣簡單依靠行政命令推動，已經(jīng)很難推動當(dāng)前的社會管理工作。只有通過社會協(xié)同完善社會組織的社會管理體制和機制，鼓勵和引導(dǎo)社會組織參與社會管理。政府是社會管理的核心主體，社會組織和公眾參與一起構(gòu)成社會管理不可或缺的主體。

全省將如何實現(xiàn) “社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局還需要尋找突破口。健全加快公共事務(wù)社會化的主要途徑有三種：一是以私補公。即政府通過制定優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵社會資本投入在政府包攬的中小學(xué)教育、醫(yī)療服務(wù)等公共事業(yè)領(lǐng)域，以彌補政府財力的不足。二是公私合作。即政府以特許經(jīng)營或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項公共服務(wù)。三是授權(quán)社區(qū)。即政府以授權(quán)的形式鼓勵各社區(qū)建立敬老院、殘疾人服務(wù)中心等公益性機構(gòu)，這為社區(qū)居民解決自身困難提供了比其他形式的公共服務(wù)更好的方法。[6]

參考文獻：

1.中國 （海南）改革發(fā)展研究院／／政府轉(zhuǎn)型與建設(shè)和諧社會 .北京：中國經(jīng)濟出版社，2005

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3.馬國賢.政府績效管理.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010

4.李永清、胡冰等.打造公共服務(wù)型政府.深圳：海天出版社，2006

5.趙暉.轉(zhuǎn)變政府職能與建設(shè)服務(wù)型政府.廣州：廣東人民出版社，2008

6.吳聲功.公共服務(wù)型政府的構(gòu)建.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006

（陜西省社會科學(xué)院政治與法律研究所）

[1] 馬國賢.政府績效管理.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010：第19－20頁

[2] 李偉.我國基本公共服務(wù)均等化研究.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010：第45頁

[3] 馬國賢.政府績效管理.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010：第43頁

[4] 李永清，胡冰，等.打造公共服務(wù)型政府.深圳：海天出版社，2006：第94－96頁

[5] 馬國賢.政府績效管理.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010：第49－51頁

[6] 李永清，胡冰，等.打造公共服務(wù)型政府.深圳：海天出版社，2006：第91頁