民族區(qū)域自治制度是國家的一項(xiàng)“基本政治制度”。要促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)有效發(fā)展，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。有效行使地方民族立法權(quán)，是民族區(qū)域自治制度真正得以有效展開的關(guān)鍵。根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》的規(guī)定，作為民族自治地方的自治州享有制定自治條例、制定單行條例、制定變通規(guī)定、制定補(bǔ)充規(guī)定的四種民族立法權(quán)。可是，在中國當(dāng)前的自治語境下，加上立法自治宏觀憲政環(huán)境的制約，注定了全國30個(gè)自治州已經(jīng)制定出來的25個(gè)自治條例都只是參照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行“套改”^[1]，大多只是《民族區(qū)域自治法》的翻版，而且，30個(gè)自治州行使對法律和行政法規(guī)的變通和補(bǔ)充規(guī)定權(quán)也十分謹(jǐn)慎，自《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30年以來，30個(gè)自治州也只是主要針對婚姻法等制定了32個(gè)變通或補(bǔ)充規(guī)定。在這樣的背景下，制定單行條例成為30個(gè)自治州人大的主要立法手段，到目前為止，30個(gè)自治州已經(jīng)制定了336個(gè)單行條例。從某種意義上講，民族區(qū)域自治是通過制定、實(shí)施單行條例來實(shí)現(xiàn)的。

楚雄州近年來注重加強(qiáng)地方民族立法，有力促進(jìn)了楚雄州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。1986年，楚雄州在云南省8個(gè)自治州中率先頒布實(shí)施了自治條例，2005年對自治條例進(jìn)行了修改。為了保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展，楚雄州先后制定了《林業(yè)管理?xiàng)l例》《民族教育條例》《小型水利條例》《龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例》《公路條例》《恐龍化石保護(hù)條例》《青山嘴水庫管理?xiàng)l例》7個(gè)單行條例。此外，州人大常委會還和州人民政府共同主持、制定了礦產(chǎn)資源管理、文化市場管理、宗教事務(wù)管理、統(tǒng)計(jì)管理、掃除文盲、職業(yè)技術(shù)教育、提高少數(shù)民族職工比例等17個(gè)暫行規(guī)定和68個(gè)規(guī)范性文件。目前，楚雄彝族自治州在著手《林業(yè)管理?xiàng)l例》修訂工作的同時(shí)，將啟動《茶花保護(hù)與開發(fā)條例》《城市管理?xiàng)l例》《城鎮(zhèn)供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例》3個(gè)立法儲備項(xiàng)目的立法工作，同時(shí)，《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《楚雄彝族自治州實(shí)施 〈中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法〉辦法》《楚雄彝族自治州實(shí)施 〈中華人民共和國勞動合同法〉辦法》《土林保護(hù)條例》《招商引資條例》5個(gè)立法前期調(diào)研項(xiàng)目的調(diào)研工作已經(jīng)逐次展開。

總體上說，二十多年來，楚雄州的民族立法工作是卓有成效的。尤其是近年來，楚雄州的民族立法工作步伐加快，取得了很大成績。但是，如何真正行使好民族區(qū)域自治制度賦予的民族立法權(quán)，使之真正有力促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，無論是理論思考還是具體實(shí)踐，都還有不少差距。尤其是單行條例立法是一個(gè)亟待重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。本來，按照民族區(qū)域自治制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)，以及中國地方自治的客觀憲政環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況，再加上單行條例調(diào)整的內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而較少牽涉政治性因素的特點(diǎn)，使得單行條例本該在促進(jìn)自治州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中發(fā)揮較大的作用。然而，客觀地說，楚雄州的單行條例立法，無論是從制定的數(shù)量上看，還是從制定的質(zhì)量上看，抑或是單行條例的具體適用上來看，都還存在不少差距。從單行條例的立法數(shù)量上看，目前，全國30個(gè)自治州平均每個(gè)自治州制定112個(gè)單行條例，其中，單行條例立法數(shù)量最多的延邊朝鮮族自治州目前已制定單行條例48個(gè)，就拿云南省來說，紅河州已經(jīng)制定了17個(gè)單行條例，而楚雄州到目前為止只制定了7個(gè)單行條例。從單行條例的立法質(zhì)量上看，單行條例的文本結(jié)構(gòu)不盡合理，調(diào)整的內(nèi)容局限性大，立法技術(shù)不夠成熟。從單行條例的具體適用上看，由于受單行條例立法質(zhì)量的影響，加上宏觀法律適用環(huán)境的制約，單行條例得以有效適用的程度還有待提升。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》則指出，依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對民族自治地方來說，單行條例不但是民族自治地方治理體系法制化的重要載體，還是民族自治地方治理能力法治化的重要保障。民族自治地方應(yīng)該用足用好單行條例立法這一特殊權(quán)力，加快單行條例立法進(jìn)程，提高單行條例立法質(zhì)量，強(qiáng)化單行條例貫徹實(shí)施，不斷提高民族自治地方的治理水平，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

所以，如何用足用好單行條例立法，把民族區(qū)域自治制度所設(shè)定的單行條例的自治功充分發(fā)揮出來，推進(jìn)楚雄州治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提高楚雄州的治理能力，真正有力促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這就成為楚雄州州委、州人大、州政府當(dāng)前急需思考的重大戰(zhàn)略問題。

本書就是在深入挖掘單行條例對民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能和作用的基礎(chǔ)上，以楚雄州單行條例的實(shí)踐為基礎(chǔ)，深入剖析以下基本問題：單行條例是什么？為什么能夠促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展？促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要求是什么？面臨著哪些問題？要把單行條例的治理功能充分發(fā)揮出來，提高民族自治地方的治理水平，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)有效發(fā)展，楚雄州到底該怎么做？全國的民族自治地方該怎么做？

正是在上述背景下，本書具有重大的理論與實(shí)踐價(jià)值：不但可以在理論上充實(shí)民族立法，尤其是自治州單行條例立法的相關(guān)理論，為全國30個(gè)自治州提供單行條例立法的智力資源，還可以在實(shí)踐上提升楚雄州單行條例立法權(quán)行使水平，盡力創(chuàng)造單行條例立法權(quán)行使的“楚雄經(jīng)驗(yàn)”，以真正促進(jìn)自治州經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)有效發(fā)展。