關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的研究報(bào)告_全面深化改革與法治寧波建設(shè)：寧波市社會科學(xué)界第五屆學(xué)術(shù)大會文集：2015年度

2012年11月，黨的十八大提出了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)指出法治是治國理政的基本方式，要求推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)法治建設(shè)的同時(shí)，要求深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，理順城管執(zhí)法體制。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出，要推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。按照黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會要求，加強(qiáng)法治建設(shè)，運(yùn)用法治思維和法治方式深化行政執(zhí)法體制改革，成了當(dāng)前一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。

深化行政執(zhí)法體制改革，是寧波市委市政府一直以來重點(diǎn)推進(jìn)的工作。特別是2002年以來，寧波市根據(jù)中央推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的有關(guān)要求，結(jié)合寧波實(shí)際，開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革和文化市場綜合執(zhí)法體制改革方面進(jìn)行了探索，并在火車南站等特定區(qū)域?qū)嵭新?lián)合執(zhí)法，取得了積極成效。為進(jìn)一步深化完善寧波市行政執(zhí)法體制改革工作，按照市委法治寧波建設(shè)的總體部署，我們認(rèn)真研究了黨的十八大報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等文獻(xiàn)以及有關(guān)法律法規(guī)，組織市發(fā)改、城管、編制、財(cái)政等部門召開座談會，并走訪了慈溪市、海曙區(qū)、北侖區(qū)政府以及火車南站綜合管理辦公室、市文廣新聞出版局等單位，全面深入了解寧波市行政執(zhí)法體制改革有關(guān)工作。在此基礎(chǔ)上，我們分析了寧波市行政執(zhí)法體制改革取得的成績和存在的問題，并提出了下一步的改革方向和具體措施。

一、寧波市行政執(zhí)法體制改革的主要模式

（一）大部制的文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革模式

2004年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》（中辦發(fā)〔2004〕24號），啟動了文化市場綜合執(zhí)法改革。按照文件要求，寧波市于2005年5月在全國率先完成了文化市場綜合改革，組建了寧波市文廣新聞出版局和文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)，履行文化、廣電、新聞出版、文物、版權(quán)等法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法職能；同時(shí)，各縣（市、區(qū)）也建立了文廣新聞出版部門和文化市場行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

市文廣新聞出版部門成立后，按照橫向垂直管理、縱向指導(dǎo)監(jiān)督的模式，實(shí)行屬地管理、本級指揮、分片問責(zé)的監(jiān)管制度，組建了全市執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干、案審員、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察員三支隊(duì)伍以及義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍；制定了《寧波市文化市場行政執(zhí)法程序若干規(guī)定》、《寧波市文化市場日常檢查項(xiàng)目規(guī)范》、《寧波市文化市場行政執(zhí)法文書制作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》等26項(xiàng)內(nèi)部管理制度、28個(gè)執(zhí)法業(yè)務(wù)制度、4個(gè)執(zhí)法工作規(guī)范和1套行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。每年舉辦執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干研討和執(zhí)法人員輪訓(xùn)班，每季度組織交叉執(zhí)法，開展執(zhí)法業(yè)務(wù)量化考核評估，提升行政執(zhí)法質(zhì)量。在硬件方面，建成舉報(bào)受理室、詢問調(diào)查室、證據(jù)保存室、技術(shù)監(jiān)控室和罰沒物品庫房等執(zhí)法專用房間；配備巡查用車及暗訪用車，滿足文化市場日常巡查、舉報(bào)受理、調(diào)查取證、重大活動保障和突發(fā)事件應(yīng)急處置工作需要。同時(shí)，建成首個(gè)文化市場執(zhí)法指揮系統(tǒng)。

在具體工作中，市文廣新聞出版局把監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)20多個(gè)門類的市場分解出400多項(xiàng)檢查內(nèi)容，實(shí)行經(jīng)營場所“一店一本”登記；把70％的執(zhí)法力量投入到市場一線，每年場所檢查覆蓋率達(dá)到100％ 。建立部門協(xié)作機(jī)制，與公安、工商、城管等部門建立良好的協(xié)作關(guān)系；在文化執(zhí)法與行政審批機(jī)構(gòu)間構(gòu)筑了順暢互通的機(jī)制；與海監(jiān)建立了水下文化遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；與海關(guān)建立了涉外出版物聯(lián)合查驗(yàn)機(jī)制，從而在市、縣兩級執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立了互動互聯(lián)體系，在加強(qiáng)網(wǎng)吧管理、推進(jìn)農(nóng)村文化市場監(jiān)管、整治校園周邊環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管等方面，都取得了顯著成績。

（二）城市管理相對集中行政處罰權(quán)模式

1.市區(qū)以及各縣市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作

根據(jù)國務(wù)院法制辦2001年發(fā)布的《關(guān)于在浙江省寧波市開展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國法函〔2001〕135號）和省政府《關(guān)于寧波市開展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的批復(fù)》（浙政函〔2002〕149號），寧波市于2002年9月組建了市、區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法局，在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作，履行市容環(huán)衛(wèi)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、城區(qū)內(nèi)河、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等方面的全部或部分行政處罰權(quán)，為解決執(zhí)法部門職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法推諉等問題開展了積極探索，取得了明顯成效。

（1）執(zhí)法區(qū)域不斷拓展。自2002年在市區(qū)（鄞州區(qū)除外）實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度以來，近年來實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的區(qū)域不斷拓展。寧波國家高新區(qū)、鄞州區(qū)、東錢湖旅游度假區(qū)分別于2005年、2006年、2007年成立執(zhí)法隊(duì)伍；2009年以來，余姚市、慈溪市、奉化市、象山縣相繼成立了城管執(zhí)法局。

（2）行政執(zhí)法內(nèi)容逐步增加。2013年1月，浙江省政府發(fā)布《關(guān)于寧波市擴(kuò)大市區(qū)兩級城市管理相對集中行政處罰權(quán)范圍的批復(fù)》（浙政函〔2013〕15號），市區(qū)兩級城市管理部門進(jìn)一步相對集中行使河道、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)工程質(zhì)量和建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理、城市軌道交通工程、停車場管理等方面的全部或部分行政處罰權(quán)。目前，寧波市城管部門的執(zhí)法依據(jù)有25部法律、116余部法規(guī)，包括行政處罰事項(xiàng)778項(xiàng)。

（3）行政執(zhí)法機(jī)制不斷完善。 ①市區(qū)兩級城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工相對明確。市城市管理執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)全市執(zhí)法工作的組織協(xié)調(diào)、督察考核等業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作；各區(qū)城市管理執(zhí)法局具體承擔(dān)查處職責(zé)。 ②建立與相關(guān)職能部門執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。在基層實(shí)行城管、公安（交警）、工商、衛(wèi)生等部門聯(lián)合執(zhí)法，目前海曙、江東、江北等三區(qū)20個(gè)街道成立了綜合（聯(lián)合）執(zhí)法組，成立了公安執(zhí)法保障大隊(duì)，有效預(yù)防和處理各類暴力抗法事件，提高了執(zhí)法效率。

2.北侖區(qū)深化城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作

2012年，浙江省政府發(fā)布《關(guān)于寧波市北侖區(qū)深化相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》，同意北侖區(qū)實(shí)行“城鄉(xiāng)一體化”的綜合行政執(zhí)法體制，將涉及殯葬、住建、環(huán)保、海洋漁業(yè)農(nóng)林、水行政、食藥監(jiān)、工商、國土等30多個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的531項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，集中“劃轉(zhuǎn)”到城市管理執(zhí)法局，集中行使的行政處罰事項(xiàng)達(dá)1200余項(xiàng)，執(zhí)法范圍從城市拓展至鄉(xiāng)村。

北侖區(qū)深化相對集中行政處罰權(quán)以來，城市管理行政執(zhí)法工作取得了顯著成效。2013年，區(qū)城管執(zhí)法局開展了“清剿森林火災(zāi)暨推進(jìn)文明殯葬專項(xiàng)行動”、影響房屋使用安全行為專項(xiàng)整治、非法電魚專項(xiàng)整治等各類綜合行政執(zhí)法整治35次，處理各類違規(guī)事件1800多起，其中立案204起，超過了劃轉(zhuǎn)部門在劃轉(zhuǎn)之前的辦案總和（2010—2012年，8個(gè)劃轉(zhuǎn)部門合計(jì)辦案數(shù)年平均為178件）。在各行業(yè)中，農(nóng)林類比2011年、2012年同比增長80％以上；民政類比2011年、2012年分別增長10％ 和140％ ；國土類較2010年增長40％ ，較2011年增長16％ 。2012年案件數(shù)量雖然下降，但通過“三改一拆”，共拆除各類違法建筑1607宗，面積232萬平方米。2013年，區(qū)城管執(zhí)法局共查辦各類案件10807起，其中一般程序案件1145起，增長80％ ；簡易程序案件9662起，增長49％ ；累計(jì)罰款701萬元，增長28％ 。同時(shí)，由于和群眾日常生活密切相關(guān)的行政處罰事項(xiàng)相對集中，部門推諉扯皮的現(xiàn)象有所改善，群眾投訴得到了積極有效辦理。一年來，區(qū)城管局共受理投訴6204起，網(wǎng)上投訴867起、信訪件87件，城管部門及時(shí)辦理率100％ 。

（三）衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)委托行政執(zhí)法模式

2007年，浙江省政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，提出了擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限等扶持政策和改革措施。2012年年初，寧波市委辦、市府辦印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大中心鎮(zhèn)管理權(quán)限的指導(dǎo)意見》（甬黨辦〔2012〕17號），要求通過體制創(chuàng)新、權(quán)限下放、理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。在深化中心鎮(zhèn)改革的同時(shí)，寧波市委市政府還作出了開展衛(wèi)星城市改革試點(diǎn)的重大決策，出臺了《關(guān)于深化中心鎮(zhèn)改革加快衛(wèi)星城市發(fā)展的若干意見》（甬黨辦〔2009〕12號），提出將有條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為寧波都市圈的衛(wèi)星城市，以衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的行政執(zhí)法體制改革工作深入推進(jìn)。

1.衛(wèi)星城市行政執(zhí)法體制改革工作

2010年，寧波市政府發(fā)布了《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法管理辦法》（市政府令第179號，以下簡稱《辦法》）。《辦法》規(guī)定，衛(wèi)星城市政府及有關(guān)組織可以成為受委托執(zhí)法主體，受委托行使行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和其他相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)。

《辦法》出臺后，各縣（市、區(qū)）政府組織有關(guān)部門按照依法下放、權(quán)責(zé)落實(shí)的要求，委托實(shí)施行政審批和行政處罰權(quán)。同時(shí)，以規(guī)劃實(shí)施權(quán)、投資審批權(quán)、土地出讓權(quán)、財(cái)政預(yù)算和財(cái)政政策制定權(quán)、城市綜合執(zhí)法權(quán)等“五權(quán)”為重點(diǎn)，賦予衛(wèi)星城市相當(dāng)于縣（市、區(qū)）一級的、事關(guān)發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，使衛(wèi)星城市獲得了相應(yīng)的行政權(quán)，初步解決了衛(wèi)星城市有責(zé)無權(quán)、權(quán)限不足、執(zhí)法困難等問題。

在委托衛(wèi)星城市實(shí)施行政許可和處罰的同時(shí)，寧波市政府還推進(jìn)了衛(wèi)星城市機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)置工作。各衛(wèi)星城市綜合設(shè)置黨政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會事務(wù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、綜合治理、財(cái)政等行政機(jī)構(gòu)；相關(guān)縣（市、區(qū)）在試點(diǎn)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)部分與鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合署設(shè)置，派駐機(jī)構(gòu)并服務(wù)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。相關(guān)職能部門在衛(wèi)星城市設(shè)立了國土、規(guī)劃、環(huán)保、工商分局等派出機(jī)構(gòu)，并通過內(nèi)部授權(quán)形式分別下放相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，方便了衛(wèi)星城市及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)和群眾辦事，提高了執(zhí)法效率。

2.中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革工作

為了依法促進(jìn)和規(guī)范權(quán)力下放工作，2013年1月，寧波市政府發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)限的決定》（市政府令第203號，以下簡稱《決定》），自2013年3月1日起施行?！稕Q定》明確規(guī)定，縣（市、區(qū)）政府及有關(guān)部門可通過依法交辦、委托的方式，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目投資、規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的行政許可權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政處罰權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)等下放，由中心鎮(zhèn)政府及其有關(guān)事業(yè)組織承辦，具體管理領(lǐng)域和權(quán)限范圍，由縣（市、區(qū)）政府決定。《決定》還明確，對涉及面廣、影響大、技術(shù)性強(qiáng)的行政執(zhí)法權(quán)，一般不下放。在權(quán)力下放的形式方面，行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)通過委托方式下放；非行政許可審批權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)直接交辦給中心鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

《關(guān)于擴(kuò)大中心鎮(zhèn)管理權(quán)限的指導(dǎo)意見》和《決定》出臺后，各相關(guān)縣（市、區(qū)）結(jié)合各中心鎮(zhèn)的實(shí)際需求和承接能力，制定“一鎮(zhèn)一策”的擴(kuò)權(quán)實(shí)施辦法和放權(quán)目錄，因地制宜擴(kuò)大中心鎮(zhèn)管理權(quán)限。部分縣（市、區(qū)）已經(jīng)開展或者正在探索開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)和聯(lián)合執(zhí)法試點(diǎn)，余姚市的馬渚鎮(zhèn)、梁弄鎮(zhèn)、陸埠鎮(zhèn)，慈溪市龍山鎮(zhèn)，奉化市莼湖鎮(zhèn)，鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)和咸祥鎮(zhèn)均已成立城管執(zhí)法中隊(duì)，行使鎮(zhèn)域內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生、道路交通、社會治安以及工商中涉及城市管理的相應(yīng)權(quán)限。

（四）特定區(qū)域內(nèi)聯(lián)合行政執(zhí)法模式

2007年，寧波市政府發(fā)布了《批轉(zhuǎn)海曙區(qū)政府關(guān)于南站區(qū)域市級管理機(jī)構(gòu)下放實(shí)施方案的通知》（甬政發(fā)〔2007〕110號），在海曙區(qū)設(shè)立統(tǒng)籌公安、城管、交警、公管等執(zhí)法力量的南站綜管辦，實(shí)施綜合管理。2013年，寧波市政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)鐵路寧波站區(qū)域綜合管理暫行辦法的通知》（甬政發(fā)〔2013〕122號），對南站區(qū)域的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、部門職責(zé)分工、管理規(guī)范等進(jìn)一步做了明確。經(jīng)過這幾年的探索與實(shí)踐，區(qū)域管理取得了一定成效，火車南站區(qū)域的管理模式被推廣應(yīng)用至客運(yùn)中心及原火車東站，上海、西安、重慶等城市先后前來考察交流。

火車南站區(qū)域按照綜合管理、統(tǒng)一執(zhí)法、按職辦案的原則開展綜合管理，各執(zhí)法部門共同參與管理和執(zhí)法，以各自的名義進(jìn)行執(zhí)法。同時(shí)，強(qiáng)化行政服務(wù)，積極完善和規(guī)范道路交通、廣場市政等基礎(chǔ)設(shè)施，在區(qū)域及周邊路口設(shè)置交通導(dǎo)向指示圖，調(diào)整標(biāo)識標(biāo)線，設(shè)置醒目交通指向牌等，不斷提高物防技防能力。整合區(qū)域志愿者力量，設(shè)置區(qū)域志愿服務(wù)中心，提供綜合咨詢、舉報(bào)投訴、應(yīng)急求助等系列服務(wù)。實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法以來，區(qū)域內(nèi)“黑車”、“黃?！?、“電的”、“殘的”等現(xiàn)象得到較大的遏制，區(qū)域治安發(fā)案數(shù)、“黑車”投訴率較成立前逐年下降。

二、寧波市行政執(zhí)法體制改革取得的成績和存在問題

10年來，寧波市在推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革方面開展了很多工作，取得了明顯的成績，也存在著一些問題，需要在下一步的行政執(zhí)法體制改革中引起注意。

（一）城市管理相對集中行政處罰權(quán)方面

10年來，城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作不斷深化，對于完善行政執(zhí)法體制、解決執(zhí)法中部門職責(zé)交叉的問題起到了積極作用：

（1）處罰職能有效整合。通過調(diào)整歸并執(zhí)法職能，執(zhí)法力量更加集中，執(zhí)法力度得到加強(qiáng)，在一定程度上解決了城管領(lǐng)域相互扯皮、多頭執(zhí)法的問題，城市管理水平有了明顯提高。

（2）管理體制得到理順。以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、市區(qū)共管”為原則，理順了市區(qū)兩級城管執(zhí)法部門的關(guān)系，市級主要負(fù)責(zé)政策制定和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，具體執(zhí)法主要在區(qū)級層面，執(zhí)法人員充實(shí)到基層一線，較好地實(shí)現(xiàn)了重心下移、加強(qiáng)執(zhí)法的目標(biāo)。

（3）探索權(quán)力分離，實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的互相監(jiān)督。城市管理部門行使行政處罰權(quán)，初步實(shí)現(xiàn)了審批、管理與監(jiān)督、處罰的適當(dāng)分離，改變了原來一個(gè)機(jī)關(guān)“審批、管理、監(jiān)督、處罰”集中行使的模式，在一定程度上防止了權(quán)力濫用。

與此同時(shí)，城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作也存在著一些問題：

（1）部門職責(zé)交叉的問題仍然存在。實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)只是一定程度的歸并，原來多個(gè)部門行使的處罰事項(xiàng)，只是一部分轉(zhuǎn)移給了城市管理執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項(xiàng)并未轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部門職責(zé)交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門；垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等部門；渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易導(dǎo)致處罰權(quán)行使過程中“踢皮球”的現(xiàn)象。

（2）職責(zé)調(diào)整科學(xué)化程度有待提高。比如北侖區(qū)有些劃轉(zhuǎn)職能已經(jīng)拓展到社會管理領(lǐng)域。在這些職能中，有些屬于檢測專業(yè)度高、專業(yè)技能和設(shè)備要求強(qiáng)的事項(xiàng)（比如水文管理、水污染管理），城管不具備現(xiàn)場取證和檢測職能；有些職能在有關(guān)部門已經(jīng)自成體系并要求做大做強(qiáng)（比如市場監(jiān)管方面的無證餐飲、環(huán)保方面的水污染），原部門處罰更加有效；有些領(lǐng)域涉及行業(yè)市場管理，主要應(yīng)當(dāng)以審批以及后續(xù)監(jiān)管為主。因此，對如何劃轉(zhuǎn)處罰職責(zé)，提高執(zhí)法效率、科學(xué)配置行政權(quán)力，還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)研究。

（3）行政權(quán)力行使的協(xié)調(diào)性有待提高。 ①審批、監(jiān)管與處罰權(quán)的行使不夠協(xié)調(diào)。相對集中行政處罰權(quán)后，有的部門認(rèn)為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生，既加重了城管部門的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致以罰代管，影響了政府部門在社會公眾中的形象。 ②處罰環(huán)節(jié)上的不協(xié)調(diào)。城管日常巡查中發(fā)現(xiàn)問題需要處罰的，對專門問題需有關(guān)部門認(rèn)定或者進(jìn)行專業(yè)檢測。如果部門配合不順暢，就會導(dǎo)致處罰工作難以順利開展。 ③信息共享機(jī)制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，城管部門無法及時(shí)獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況；職能部門也不能及時(shí)掌握城管部門的處罰資料；上級部門在布置工作、發(fā)布文件時(shí)，一般都是布置到下級部門，而有關(guān)處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給城管，城管部門不能及時(shí)掌握上級的要求。

（4）城管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍力量還需要加強(qiáng)。 ①機(jī)構(gòu)方面。首先，市區(qū)兩級城市管理局與城市管理行政執(zhí)法局合署辦公，既承擔(dān)建設(shè)、管理任務(wù)，又承擔(dān)處罰職責(zé)，工作重心容易傾向建設(shè)、管理。特別是現(xiàn)在正在開展的“三改一拆”、“五水共治”等工作中，城管局承擔(dān)大量任務(wù)，工作壓力大。其次，市區(qū)與各縣（市）機(jī)構(gòu)體制存在差異。余姚、慈溪城市管理局與行政執(zhí)法局合署辦公，但是城市管理職責(zé)少于市區(qū)中心城區(qū)；奉化、象山單設(shè)行政執(zhí)法局，體系不夠協(xié)調(diào)一致。最后，市局雖承擔(dān)全市執(zhí)法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，但缺乏相應(yīng)制約手段，對規(guī)范執(zhí)法業(yè)務(wù)、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)造成了一定的影響。②人員和隊(duì)伍建設(shè)方面。自2002年寧波市城管執(zhí)法隊(duì)伍成立以來，全市城市化率從47％提高到68％ ，全市建成區(qū)面積從152平方千米擴(kuò)大到450平方千米。同時(shí)，城管執(zhí)法工作職責(zé)不斷增加、管控標(biāo)準(zhǔn)日漸提高、應(yīng)急保障任務(wù)頻繁，但是執(zhí)法人員編制及執(zhí)法力量卻未相應(yīng)增加，中心區(qū)核定編制仍然為2002年執(zhí)法隊(duì)伍成立時(shí)的1040人。由于執(zhí)法力量不足，基層招錄了相應(yīng)協(xié)管人員進(jìn)行補(bǔ)充，而協(xié)管員的配備標(biāo)準(zhǔn)、招錄方式、使用管理、工資福利等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致協(xié)管員素質(zhì)參差不齊，不利于提高管理水平。

（二）衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革方面

《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法管理辦法》明確衛(wèi)星城市政府及有關(guān)組織可以成為受委托執(zhí)法主體以來，8個(gè)衛(wèi)星城市所在地縣（市、區(qū)）政府按照“一鎮(zhèn)一策”和“應(yīng)放盡放”的原則，平均下放近300項(xiàng)行政審批權(quán)限（包含行政許可和非行政許可審批權(quán)）和400多項(xiàng)行政處罰權(quán)（包含與行政處罰相關(guān)的行政監(jiān)管權(quán)），基本覆蓋了縣（市、區(qū)）一級主要的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限。為有效開展行政執(zhí)法工作，各衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)均設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，不斷完善行政執(zhí)法體制，創(chuàng)新管理方式，為提高社會綜合治理能力提供了相應(yīng)的執(zhí)法保障。但從實(shí)際情況來看，衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)的權(quán)力下放工作存在著一些問題：

（1）權(quán)力和責(zé)任的一致性不能完全落實(shí)。權(quán)責(zé)一致是職權(quán)配置的基本原則，但由于衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)有關(guān)組織是受委托執(zhí)法，工作由衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)實(shí)施，法律后果由原執(zhí)法部門承擔(dān)，影響了縣（市、區(qū)）政府有關(guān)部門委托的積極性。

（2）執(zhí)法保障還需要加強(qiáng)。在衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員力量、硬件設(shè)施和專業(yè)設(shè)備有限，受委托實(shí)施行政處罰和行政許可后，執(zhí)法人員和硬件配備等并沒有相應(yīng)增加，影響了執(zhí)法效果。

（3）權(quán)力下放的針對性還需要加強(qiáng)。各衛(wèi)星城市的具體情況和對權(quán)力下放的需求各不相同，但是，有些放權(quán)部門為本部門考慮較多，更多的是把責(zé)任下放到基層，而真正的權(quán)力并沒有下放；有些部門下放的權(quán)力并不為基層所急需，針對性還不夠強(qiáng)。

（三）聯(lián)合行政執(zhí)法方面

（1）管理主體責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。在火車南站區(qū)域，市政府文件明確區(qū)域內(nèi)各劃轉(zhuǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)日常管理由綜管辦領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際工作中，真正的法律主體仍然是原執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜管辦難以承擔(dān)區(qū)域管理主體職責(zé)，“看得見，管不到”的問題在一定程度上仍然存在。

（2）有關(guān)部門銜接不夠暢通。寧波市政府有關(guān)文件明確綜管辦有寧波站區(qū)域內(nèi)審批事項(xiàng)的事前建議權(quán)，各部門在辦理影響區(qū)域管理秩序的行政審批事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)事先征求綜管辦意見。但在實(shí)際操作中，部門銜接、溝通和情況通報(bào)還不夠及時(shí)，特別是公安、交警等屬于市級有關(guān)部門，協(xié)調(diào)難度更大。

（3）管理依據(jù)不明確。市政府文件雖然明確了區(qū)域綜合管理的體制、機(jī)制等問題，但由于沒有法律依據(jù)，綜管辦并不是執(zhí)法主體；同時(shí)，“黃?！薄ⅰ皻埖摹钡葻狳c(diǎn)難點(diǎn)問題在南站比較突出，缺乏有效的法律依據(jù)，面臨禁而不止的尷尬，成為制約區(qū)域綜合管理工作科學(xué)發(fā)展的“瓶頸”。

（四）文化領(lǐng)域大部制改革方面

實(shí)行文化市場綜合執(zhí)法以來，寧波市的文化行政執(zhí)法工作取得了顯著的成效。全市文化市場良好率保持在90％以上，群眾舉報(bào)受理率、違法案件查處率100％ ，所辦案件至今保持零復(fù)議、零訴訟。寧波市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)先后被授予“全國新聞出版系統(tǒng)先進(jìn)集體”、“全國文化市場行政執(zhí)法先進(jìn)集體”、“全省群眾滿意基層站所”等20余項(xiàng)榮譽(yù)稱號；市文廣新聞出版局獲得省、市依法行政示范單位稱號。

從寧波市文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法的模式可以看出，大部制改革模式在實(shí)踐中的問題比較少，通過大部制改革，執(zhí)法主體合并，權(quán)責(zé)主體合一，從體制上、源頭上解決了委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法中存在的問題，提高了執(zhí)法效率，避免了執(zhí)法交叉的問題，對改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系起到了積極作用。

三、外地推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的主要探索

2002年10月11日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）發(fā)布后，綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)展開。近年來，浙江省內(nèi)外部分城市根據(jù)中央有關(guān)文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展了執(zhí)法體制改革有關(guān)工作，主要有以下幾種模式。

（一）同一部門內(nèi)部多項(xiàng)職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸并模式

2006年3月，廣東省在交通領(lǐng)域開展了綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，整合全省交通部門及交通領(lǐng)域的公路運(yùn)政、水路運(yùn)政、公路（含高速公路）路政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費(fèi)稽查等方面的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等職能，按照行業(yè)管理特點(diǎn)，組建省、市、縣三級交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。實(shí)行交通綜合執(zhí)法以后，交通領(lǐng)域的其他機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)執(zhí)法職能，原承擔(dān)執(zhí)法職能的事業(yè)單位予以調(diào)整、歸并或撤銷。

（二）以城市管理相對集中行政處罰權(quán)為基礎(chǔ)的綜合執(zhí)法模式

（1）衢州、義烏的主要做法。衢州的綜合行政執(zhí)法局作為政府工作部門，集中行使市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政工程、公用事業(yè)、建筑施工、房地產(chǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工商行政、環(huán)境保護(hù)、公安交通、衛(wèi)生方面法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部和部分行政處罰權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。義烏市在原城市管理相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大行使水務(wù)漁政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門行使的行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職能，在全市層面劃轉(zhuǎn)行政處罰事項(xiàng)500余項(xiàng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，佛堂鎮(zhèn)設(shè)立市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)，鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室與其合署辦公，集中行使23個(gè)部門共2163項(xiàng)行政處罰及相關(guān)的行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督檢查職能。在體制方面，衢州市實(shí)行以市為主、一級執(zhí)法的垂直管理體制，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)按區(qū)域設(shè)立五個(gè)支隊(duì)，規(guī)劃控制區(qū)以外設(shè)立兩個(gè)分局管理農(nóng)村區(qū)域。義烏市綜合行政執(zhí)法局按區(qū)域設(shè)立了15個(gè)執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，相關(guān)人員日常管理和獎金、福利等由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)等由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。

（2）廣州市荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法情況。經(jīng)廣東省政府批準(zhǔn)，廣州市荔灣區(qū)于2013年1月開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，將市城市管理綜合執(zhí)法局荔灣區(qū)分局和區(qū)交通局綜合行政執(zhí)法分局、區(qū)商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)、區(qū)安監(jiān)局監(jiān)察分局、市國土和房屋管理局荔灣區(qū)分局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)文化市場綜合行政執(zhí)法隊(duì)、區(qū)環(huán)保局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)勞動保障監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)等9個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職責(zé)整合，組建區(qū)綜合行政執(zhí)法局，并將區(qū)食品藥品監(jiān)管局、區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所、區(qū)動物防疫監(jiān)督所承擔(dān)的行政處罰職責(zé)劃入?yún)^(qū)綜合行政執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容環(huán)境、交通、食鹽及酒類、安全生產(chǎn)、國土資源、文化體育、勞動保障、環(huán)境保護(hù)、水政、衛(wèi)生、食品藥品、動物防疫、城市綠化、市政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、工商行政管理方面法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)。實(shí)行綜合執(zhí)法后，區(qū)級相關(guān)部門不再行使移交的行政處罰權(quán)，但仍然承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)。與相對集中行政處罰相比，綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域、行業(yè)更廣，涵蓋了城市管理、商品市場、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸以及其他適合綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，而相對集中行政處罰權(quán)一般局限于城市管理領(lǐng)域。另外，綜合行政執(zhí)法不僅是行政處罰權(quán)的集中，而且還包括行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)等。

（三）外地行政執(zhí)法體制改革對寧波的啟示

（1）綜合行政執(zhí)法是改革的必然趨勢。通過擴(kuò)大執(zhí)法職責(zé)范圍，整合執(zhí)法資源，下沉執(zhí)法力量，有效解決了多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)分割、執(zhí)法效率不高的問題，特別是解決了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“看得到的管不著、管得著的看不到”這一老大難問題，社會管理效能大幅上升，群眾滿意度不斷增加。

（2）機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置是改革的主要模式。綜合執(zhí)法必須體現(xiàn)城市管理對政府機(jī)構(gòu)改革的要求，將執(zhí)法資源有機(jī)整合，組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并逐步擴(kuò)展職能。職能全部轉(zhuǎn)移的執(zhí)法機(jī)構(gòu)要撤銷，編制要調(diào)整，真正將執(zhí)法職能綜合起來，形成一種職能相對集中、機(jī)構(gòu)相對統(tǒng)一的新格局。

（3）合理確定綜合執(zhí)法范圍是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從實(shí)踐來看，職責(zé)劃轉(zhuǎn)應(yīng)以符合實(shí)際工作需要為導(dǎo)向，專業(yè)性不強(qiáng)、與群眾生活密切相關(guān)、基層發(fā)生率高且基層有責(zé)無權(quán)的事項(xiàng)宜優(yōu)先劃轉(zhuǎn)，但不能綜合的不必強(qiáng)求。同時(shí)，職責(zé)劃轉(zhuǎn)要循序漸進(jìn)，不能搞“一刀切”。

（4）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)是改革的有力抓手。必須加強(qiáng)職能部門與執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)調(diào)通過制定政策、優(yōu)化管理等降低行政管理成本，提高管理效率。在各部門各司其職的基礎(chǔ)上，建立綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)溝通、信息資源共享、案件移送受理反饋等的無縫對接。

（5）營造良好的執(zhí)法氛圍是改革的重要保障。行政執(zhí)法必須體現(xiàn)社會公平。要堅(jiān)持法治理念，做到執(zhí)法為民。執(zhí)法者要提升自身素質(zhì)，堅(jiān)持文明執(zhí)法，體現(xiàn)良好社會形象。同時(shí)，要引導(dǎo)新聞媒體等社會力量對綜合執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督，確保執(zhí)法公開與透明。

四、對寧波市行政執(zhí)法體制改革的思考和建議

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力；黨的十八屆三中全會提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。因此，推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，必須在法治的路徑上予以全力推進(jìn)。具體來說，應(yīng)當(dāng)從以下方面開展行政執(zhí)法體制改革工作。

（一）以人為本、統(tǒng)籌規(guī)劃是行政執(zhí)法體制改革的基本理念

1.用以人為本的理念來推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革

社會管理的最終目的是提高廣大人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量，以滿足人的需求作為社會管理追求的目標(biāo)，是對傳統(tǒng)社會管理模式的全面創(chuàng)新。因此，各級部門必須把以人為本、維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)。以人為本的原則在行政執(zhí)法體制改革當(dāng)中，體現(xiàn)在以下方面：

（1）讓公眾知曉。通過廣泛的宣傳，把行政管理及有關(guān)的法律法規(guī)公布于眾，讓社會公眾在深入理解有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上自覺遵守，維護(hù)良好的社會秩序。

（2）讓公眾參與。在制定政策過程中要廣泛聽取社會公眾的意見，使出臺的政策和文件更有針對性和認(rèn)同感；同時(shí)，在社會管理過程中，讓公眾參與，通過組織志愿者或者義工參與等形式，提高社會公眾對執(zhí)法部門的認(rèn)可程度。

（3）讓公眾評價(jià)。行政執(zhí)法體制改革必須從有利于解決人民群眾日常生活中的突出問題、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，把有效解決行政執(zhí)法中人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，作為衡量行政執(zhí)法體制改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。

2.注重行政執(zhí)法體制改革的統(tǒng)籌性、規(guī)劃性

黨的十八屆三中全會要求注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。深化行政執(zhí)法體制改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域，涵蓋政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能等各個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)改革的突破就必須著眼長遠(yuǎn)，在制度、機(jī)制、能力建設(shè)等方面下功夫，對行政執(zhí)法體制改革涉及的要素從體制機(jī)制等方面進(jìn)行研究，增強(qiáng)改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)改革措施的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。為此，必須做好以下工作：

（1）加強(qiáng)制度保障。目前，各地推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法體制改革工作，主要是以《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）有關(guān)條款及國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件為依據(jù)，并沒有專門的法律規(guī)定。從寧波市來看，對于衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革工作，通過制定政府規(guī)章委托執(zhí)法的方式，為改革提供了一定的法律保障。因此，要充分利用寧波市具有地方立法權(quán)的優(yōu)勢，為寧波市的行政執(zhí)法體制改革提供相應(yīng)的制度保障。

（2）科學(xué)界定執(zhí)法范圍。根據(jù)行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐，我們認(rèn)為，行政執(zhí)法體制改革必須堅(jiān)持精簡統(tǒng)一、高效便民原則。為避免新設(shè)置部門和原部門職責(zé)交叉，應(yīng)當(dāng)按照以下標(biāo)準(zhǔn)來劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法事項(xiàng)：①執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)不適宜劃轉(zhuǎn)；②金融、海關(guān)、國稅等實(shí)行垂直管理部門的職責(zé)也不劃轉(zhuǎn)；③法律法規(guī)明確規(guī)定由某機(jī)關(guān)行使而不得由其他機(jī)關(guān)行使的職責(zé)，不宜劃轉(zhuǎn)。

（3）有效整合執(zhí)法資源。在科學(xué)界定職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，按照權(quán)隨責(zé)走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，歸并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，將原部門的人員、編制、裝備、檢測機(jī)構(gòu)以及工作經(jīng)費(fèi)等一并移交轉(zhuǎn)移。同時(shí)，強(qiáng)化落實(shí)屬地管理。按照重心下移的原則，發(fā)揮各縣（市、區(qū)）人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在社會管理中的主體責(zé)任，統(tǒng)一開展執(zhí)法工作。同時(shí)，考慮到執(zhí)法的專業(yè)性和隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范性，市級部門要加強(qiáng)制度規(guī)范、監(jiān)督檢查、隊(duì)伍管理等職能。

（二）改革措施的多樣性和針對性是行政執(zhí)法體制改革必然選擇

1.深化大部制改革模式

黨的十八屆三中全會提出了整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制的總體目標(biāo)。從寧波市的情況來看，市文廣新聞出版局實(shí)行大部制的綜合執(zhí)法模式，比較好地解決了部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)分割、執(zhí)法效率不高的問題。按照十八屆三中全會對執(zhí)法體制改革的要求，根據(jù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的要求，結(jié)合寧波市實(shí)際，可以探索嘗試在以下方面進(jìn)行大部制改革：

（1）深化文化領(lǐng)域的大部制改革。在文化、廣播電影電視、新聞出版管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)合并的基礎(chǔ)上，整合教育、體育等有關(guān)部門的文化領(lǐng)域管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“大文化”的管理模式，有效推動寧波市的文化建設(shè)。

（2）深化市場監(jiān)管領(lǐng)域的大部制改革。在組建市場監(jiān)管局的基礎(chǔ)上，分析研究與市場監(jiān)管有關(guān)的衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、貿(mào)易等部門的職責(zé)并集中由市場監(jiān)管部門統(tǒng)一行使。

其他大類如農(nóng)林水利、交通管理等領(lǐng)域，也可以考慮實(shí)行大部制改革。

2.深化城市管理相對集中行政處罰權(quán)

在總結(jié)北侖區(qū)深化城市管理相對集中處罰權(quán)工作的基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)有城市管理領(lǐng)域的局限，繼續(xù)深化相對集中行政處罰權(quán)。在執(zhí)法范圍上，科學(xué)界定綜合執(zhí)法范圍，按照堅(jiān)持精簡統(tǒng)一、高效便民的原則，把納入集中行使的處罰事項(xiàng)全部整體劃轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，將原部門的有關(guān)人員、編制、裝備、檢測機(jī)構(gòu)以及工作經(jīng)費(fèi)等一并移交劃轉(zhuǎn)。同時(shí)根據(jù)工作實(shí)際，強(qiáng)化部門間的協(xié)調(diào)配合及有關(guān)問題的研究解決，建立高規(guī)格的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善資源共享、聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)調(diào)、行政協(xié)助等規(guī)范高效的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.完善衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）、《行政處罰法》和《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法管理辦法》、《關(guān)于擴(kuò)大中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)限的決定》等規(guī)定，繼續(xù)通過依法委托、交辦等方式和途徑下放衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)行使有關(guān)管理事項(xiàng)和執(zhí)法權(quán)限。增強(qiáng)放權(quán)的高效性和針對性，以基層的實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，下放相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)針對衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)的差異化發(fā)展、個(gè)性化需求以及執(zhí)法實(shí)際能力，堅(jiān)持放權(quán)與需要、能力、責(zé)任相一致，使下放的權(quán)力能夠真正發(fā)揮作用。

4.加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法力量的整合

《中華人民共和國行政許可法》出臺后，寧波市各級行政機(jī)關(guān)歸并了承擔(dān)許可職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但是在行政處罰、行政監(jiān)管等方面，仍然存在執(zhí)法力量分散、執(zhí)法職責(zé)不落實(shí)、內(nèi)部監(jiān)督制約不到位等情況。為此，必須合理配置行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)，建立專門的執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化日常監(jiān)管，確保依法履行法定職責(zé)。

5.加強(qiáng)各部門之間的銜接配合

在實(shí)行大部制改革、深化城市管理相對集中行政處罰權(quán)和完善衛(wèi)星城市中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制的同時(shí)，必須看到的是，部門職責(zé)交叉是不可避免的，只不過范圍多少、程度輕重不同。即使實(shí)行大部制的執(zhí)法體制，部門職責(zé)交叉的現(xiàn)象仍然存在。因此，各執(zhí)法部門必須加強(qiáng)銜接配合，共同做好社會管理工作。在此基礎(chǔ)上，考慮成立行政執(zhí)法中心，實(shí)行集中執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法。

（三）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)

推進(jìn)行政執(zhí)法體制，根本的目的是要解決部門職權(quán)交叉推諉等問題，提高行政執(zhí)法的效率和執(zhí)法水平。這就必須從以下幾方面著手，切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（1）全面梳理本部門權(quán)力。按照建立“有限、有為、有效”的法治政府和服務(wù)型政府要求，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和“三定”規(guī)定，對本部門職責(zé)進(jìn)行全面梳理。對于梳理出來的事項(xiàng)，列明名稱、實(shí)施依據(jù)、承辦機(jī)構(gòu)，并按照規(guī)定的格式和體例形成權(quán)力清單，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，向社會公布。同時(shí)，建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期修改完善，并按程序確認(rèn)公布。

（2）切實(shí)保障嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在全面梳理部門行政權(quán)力、界定行政執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處各類違法行為，切實(shí)解決社會公眾關(guān)注的食品藥品、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、社會保障、社會治安、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。在執(zhí)法過程中，全面推行說理性行政執(zhí)法工作，講清行政執(zhí)法行為的事理、法理和情理，確保文明執(zhí)法，提高社會公眾對行政執(zhí)法行為的滿意程度。

（3）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。首先是要提高執(zhí)法人員素質(zhì)。優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，配齊配強(qiáng)行政執(zhí)法力量。嚴(yán)格執(zhí)法人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”的原則，面向社會公開招考。同時(shí)，開展常態(tài)化的素質(zhì)培訓(xùn)。由執(zhí)法部門、政府法制機(jī)構(gòu)、有關(guān)行業(yè)主管部門根據(jù)日常執(zhí)法需要和有關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整情況開展定期或不定期的培訓(xùn)，推行崗位定期輪換等工作制度，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。

（4）建立執(zhí)法共享協(xié)作和監(jiān)督機(jī)制。 ①建立有關(guān)部門間的信息共享機(jī)制。按照依法管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范有序、便捷高效、保障安全的原則，推進(jìn)信息共享機(jī)制建設(shè)。有關(guān)部門做出的行政執(zhí)法行為信息，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的以外，可以與其他部門共享。 ②加強(qiáng)部門間的執(zhí)法協(xié)作配合。及時(shí)研究解決行政執(zhí)法中存在的有關(guān)職責(zé)交叉問題，及時(shí)由有權(quán)部門依法處理，避免執(zhí)法推諉和扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。③加強(qiáng)監(jiān)督制約。切實(shí)整合監(jiān)督資源，對于行政不作為、亂作為的問題，按照《浙江省行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。

作者單位：寧波市政府法制辦