（1）城市擴(kuò)張與更新帶來的拆遷安置問題

隨著城市人口的迅猛增長(zhǎng)和城市地域空間的急劇擴(kuò)張，城市周邊的大量農(nóng)民也因建設(shè)失去土地而被卷入城市。大規(guī)模的征地?zé)?、開發(fā)區(qū)熱、圈地?zé)岬扔质贡粍?dòng)城市化愈演愈烈，被動(dòng)城市化開始以前所未有的規(guī)模和速度推進(jìn)。近郊農(nóng)民本居住于自有集體土地住宅，隨著集體土地轉(zhuǎn)換成城市建設(shè)用地，他們失去了原有居住和生產(chǎn)的土地。

南京的城市空間在2000年后迅速地?cái)U(kuò)張，不僅大量的老城區(qū)周邊用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，政府還大力建設(shè)了主城區(qū)以外的江寧、仙林、浦口三個(gè)新城區(qū)以及河西城市副中心。與此同時(shí)，南京進(jìn)行了行政區(qū)劃的調(diào)整，逐步由六城區(qū)（玄武、白下、秦淮、建鄴、鼓樓、下關(guān)）、四郊區(qū)（雨花臺(tái)、棲霞、浦口、大廠）、五縣的區(qū)劃格局調(diào)整為十一個(gè)區(qū)（玄武、秦淮、建鄴、鼓樓、浦口、棲霞、雨花臺(tái)、江寧、六合、溧水、高淳）；市區(qū)面積由1999年的1025.73平方公里，增加到2013年的6597平方公里（圖5-8）。南京市城市空間的擴(kuò)展引起大量農(nóng)民的被動(dòng)城市化，這些農(nóng)民被依法征用土地而不得不轉(zhuǎn)為城市人口，這同時(shí)帶來大量的拆遷安置問題。據(jù)南京市房產(chǎn)局材料顯示，建成的保障性住房中，近年來南京市經(jīng)濟(jì)適用住房主要供應(yīng)給了拆遷戶，特別是集體土地上的拆遷戶。具體而言，80％是拆遷戶，其余為低保戶、殘疾人士、兩勞釋放人員等。2000年后，南京的城市更新和建設(shè)呈現(xiàn)不斷加速的態(tài)勢(shì)，這體現(xiàn)在城市違章建筑拆除、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致的拆遷、城市舊居民區(qū)更新等多個(gè)方面。隨著城市建設(shè)的迅速推進(jìn)，主城區(qū)土地性質(zhì)的置換（很多年代久遠(yuǎn)的居住區(qū)被拆遷），土地性質(zhì)由居住用地向商業(yè)、文化、體育等用地轉(zhuǎn)換。2004年南京市累計(jì)拆違達(dá)209萬平方米，2005年拆違工作因十運(yùn)會(huì)的舉辦和其他原因力度有所下降，而2006年的拆違工作力度更大，拆違總量在300萬平方米以上。老城區(qū)住宅小區(qū)更新項(xiàng)目很少采用老居民回遷的方式，往往采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者異地安置的方式。在這樣一個(gè)過程中，各個(gè)收入階層的居住地選擇權(quán)利有著明顯的區(qū)分：高收入階層憑借其經(jīng)濟(jì)實(shí)力完全可以自由選擇居住地點(diǎn)，改善了他們的居住質(zhì)量，而中低收入人群則完全被這種城市發(fā)展的過濾過程所打敗，被動(dòng)地接受有限的選擇。另外，原本居住于各種違章建筑中的低收入人群，包括大量的外來流動(dòng)人口，其臨時(shí)或長(zhǎng)期居所在拆違中被清除。由此產(chǎn)生了大量的居住需求，其中以低收入人群的居住需求最為集中。

圖5-8　南京市城區(qū)與郊區(qū)的對(duì)比變化情況

資料來源：南京市統(tǒng)計(jì)年鑒

（2）城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)保障性住房用地瓶頸

自改革開放以來，南京主城區(qū)是城市人口聚集最多的區(qū)域，1978年人口為113萬，城市建設(shè)用地97.5平方公里，1990年人口為181萬人，城市建設(shè)用地139平方公里，2000年主城區(qū)在冊(cè)人口已達(dá)210萬。然而，根據(jù)第五次全國人口普查結(jié)果，主城區(qū)實(shí)際居住人口（居住一年以上人口）為258萬人，城市建設(shè)用地167平方公里，實(shí)際人均城市建設(shè)用地約為64.7平方米/人，人地矛盾日益突出。其原因則在于舊城改造較快，以占主城不到三分之一的建設(shè)用地，容納了主城60％的人口、67％的就業(yè)崗位、近一半的公共設(shè)施用地和近一半的商業(yè)服務(wù)用地。南京市土地出讓以郊區(qū)和新城為主，總體計(jì)算后的土地價(jià)格依然飛速上漲，也就是說即使新開發(fā)的住宅區(qū)的所在位置較以往更加偏遠(yuǎn)，土地成本依然較以往的開發(fā)項(xiàng)目要高很多。新城區(qū)和郊區(qū)的大力開發(fā)并未拉低房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)反而越來越高。更何況利用主城中心的稀缺土地資源進(jìn)行的住宅項(xiàng)目呢？

在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，政府往往從價(jià)值最大化出發(fā)，把配套完善、位置優(yōu)越的地段土地集中招拍掛，而經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)出于成本考慮大多集中在比較偏遠(yuǎn)的新城區(qū)和城郊結(jié)合處，并且成片修建。舊城產(chǎn)業(yè)和人口過于集聚，新區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后和分散；東、西、南、北四個(gè)方向全面出擊，沒有形成新區(qū)建設(shè)的整體集聚效應(yīng)。居民在入住后，日常工作生活仍然無法脫離對(duì)舊城的依賴；加上公共設(shè)施配套銜接不上，居民生活極為不便，低收入階層的生活成本增加。隨著中心區(qū)可發(fā)展用地越來越少，保障性住房用地矛盾日益凸現(xiàn)。如要改善這種情況，只有在城市建設(shè)中主動(dòng)進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過功能調(diào)整和新區(qū)建設(shè)形成多中心、組團(tuán)式的用地布局，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，重視公共設(shè)施建設(shè)等，在多種力量的綜合作用下為保障性住房的建設(shè)發(fā)展提供綜合環(huán)境更優(yōu)的空間載體。

（3）快速的城市化發(fā)展提出更多住房保障需求

南京的戶籍人口從2003年以來保持穩(wěn)定的增長(zhǎng)，2003年為572．23萬人，之后以每年大約10萬人的速度增長(zhǎng)，2004年為583．60萬人，2005年為595．80萬人，2006年為607．23萬人。2007年后，增長(zhǎng)放緩至每年5萬人左右的速度，2009年戶籍人口達(dá)到629．77萬人。⁽⁷⁾這種持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是戶籍農(nóng)業(yè)人口逐步向戶籍城市人口轉(zhuǎn)移。城市總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)主要集中在城市戶籍人口的較快增長(zhǎng)上，農(nóng)村戶籍人口則以較快的速度減少。城市化的快速推進(jìn)，城市區(qū)劃的調(diào)整，將大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，一部分農(nóng)業(yè)人口通過這種被動(dòng)的方式城市化，這是農(nóng)業(yè)人口迅速減少的主要原因。失地農(nóng)民結(jié)束了一直以來的農(nóng)耕、養(yǎng)殖工作，在成為城市人口的同時(shí)成為了失業(yè)人口。二是外來人口的增長(zhǎng)速度高于城市戶籍人口。進(jìn)入1990年代中后期，南京市流入的外來人口呈直線上升的趨勢(shì)。2016年南京市常住人口827．00萬人，比2003年末戶籍人口（572．23萬人）多254．77萬人，常住人口的增加量高于戶籍人口的增加量，這主要是人口流動(dòng)日益頻繁的結(jié)果。

隨著城市化的水平不斷上升，南京都市圈的城市化水平已經(jīng)由2005年的約50％提高到2013年的80.23％，城鎮(zhèn)人口由原來的270萬人左右增加到390萬～400萬人。假設(shè)100萬城鎮(zhèn)人口相當(dāng)于30萬戶家庭，這意味著，如果每戶住宅面積為100平方米，那么則有3000萬平方米住宅的潛在需求。另外，人均居住標(biāo)準(zhǔn)上升，南京市目前的人均住房建筑面積已經(jīng)達(dá)到36.5平方米的水平，如果將這幾年人口數(shù)量的變動(dòng)以及住房成套率、住房老化等因素排除在外，南京市住房面積缺口就超過6000萬平方米，這相當(dāng)于現(xiàn)有家庭住房面積的45％以上。從這些數(shù)字中，我們不難算出在未來時(shí)期里城市的壓力。如何增強(qiáng)城市的適居性，快速的城市化發(fā)展對(duì)保障性住房建設(shè)提出了更多的需求。