（1）2002～2009年南京市保障性住房空間分布情況

在2002～2009年的7年時間，南京市所建的1128.94萬平方米保障性住房中，511.93萬平方米分布在棲霞區(qū)，占總數(shù)的45.35％；325.33萬平方米分布在雨花臺區(qū)，占總數(shù)的28.82％；94.35萬平方米分布在白下區(qū)，占總數(shù)的8.36％；63.38萬平方米分布在玄武區(qū)，占總數(shù)的5.6％；28.5萬平方米分布在下關(guān)區(qū)，占總數(shù)的2.5％；26.8萬平方米分布在建鄴區(qū)，占總數(shù)的2.5％；21.19萬平方米分布在秦淮區(qū)，占總數(shù)的2％（圖5-2）。

圖5-2　南京保障性住房空間分布圖

資料來源：作者根據(jù)南京市房改辦提供數(shù)據(jù)繪制

（2）以各行政區(qū)劃為界，保障性住房建設(shè)呈不均衡空間分布

2002年，南京開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房，以解決城市低收入居住困難群體的居住問題。景明佳園和興賢佳園是最早建成的兩個保障性住房小區(qū)，分別位于雨花臺區(qū)和棲霞區(qū)。此后，棲霞區(qū)和雨花臺區(qū)成為南京保障性住房建設(shè)用地的主要來源，歷年來兩區(qū)內(nèi)保障性住房的建設(shè)量都占南京市區(qū)總建設(shè)量的三分之二以上。尤其是棲霞區(qū)，幾乎每年都承擔(dān)了50％左右的保障性住房建設(shè)量，如2005年的58.52％、2006年的58.18％、2007年的56.57％以及2008年的58.30％，雨花臺區(qū)的保障性住房建設(shè)量大約占總量的15％～30％不等，而其他區(qū)則均沒有超過20％，有的甚至不足1％或者為零（表5-3，圖5-3）。

表5-3　2002～2009年各年各區(qū)保障性住房建設(shè)面積占全市建設(shè)面積的比例（％）

資料來源：作者根據(jù)南京市房改辦提供數(shù)據(jù)繪制

圖5-3　各區(qū)已建保障性住房面積所占比例

資料來源：作者根據(jù)南京市房改辦提供數(shù)據(jù)繪制

以各行政區(qū)劃為界，南京保障性住房建設(shè)空間分布的不均衡狀態(tài)，不僅表現(xiàn)在總量上，還反映在保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量上。棲霞區(qū)內(nèi)每年開工或竣工的保障性住房項(xiàng)目保持在5～8個，雨花臺區(qū)內(nèi)每年開工或竣工的保障性住房項(xiàng)目為3個左右，近兩年增加至6～8個，所占比例與棲霞區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目逐漸相當(dāng)，其他市區(qū)則零星地有1～2個項(xiàng)目交替建設(shè)。

因此，總體而言，南京市保障性住房在江南八區(qū)的分布很不均衡，向棲霞區(qū)和雨花臺區(qū)兩區(qū)集中的趨勢十分明顯。特別是在外秦淮河、護(hù)城河對岸，以及玄武湖東北岸為界的老城范圍內(nèi)的一些中心城區(qū)，如秦淮區(qū)等，保障性住房的規(guī)劃建設(shè)明顯少于其他區(qū)，而鼓樓區(qū)則幾乎一處也沒有（江東新村公寓是鼓樓區(qū)唯一一個保障性住房項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模14.14萬平方米）。

保障性住房以各行政區(qū)劃為界的均衡空間分布主要原因在于南京老城區(qū)人口密度過高，建設(shè)用地極度稀缺所致。南京老城面積僅40平方公里出頭，卻集中了超過130萬的人口，成為全國人口密度最高的區(qū)域之一。也就是說，目前南京老城的面積約占主城的五分之一，人口卻占到三分之二。其中，人口密度最大的鼓樓區(qū)全區(qū)平均密度為2.81萬人/平方公里，這也是鼓樓區(qū)沒有一個保障性住房項(xiàng)目的原因所在。雨花臺區(qū)和棲霞區(qū)則相對人口密度較低，土地供應(yīng)量充足，因而成為南京市保障性住房建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，同時也造成了保障性住房在兩個行政區(qū)劃內(nèi)的大面積綿延分布。

（3）以市區(qū)為界，保障性住房圍繞繞城高速沿線呈帶狀分布

南京市主城區(qū)內(nèi)建成`保障性住房空間分布呈現(xiàn)出保障性住房圍繞繞城高速沿線呈帶狀分布。按照南京市的總體規(guī)劃，南京的主城區(qū)為繞城公路以內(nèi)的江南八區(qū)（2013年以前），而在南京市房產(chǎn)局列出的已建和立項(xiàng)的35個保障性住房項(xiàng)目中，位于主城區(qū)范圍內(nèi)的僅有恒盛嘉園、興賢佳園等6個項(xiàng)目，而這6個項(xiàng)目都位于主城區(qū)邊緣，位置較為偏僻。長江以南部分，大多數(shù)分布在繞城公路一線，靠近寧蕪鐵路，距離繞城公路在3公里距離內(nèi)的住區(qū)達(dá)到了全部的60％以上，形成了明顯的保障性住房建設(shè)帶；其余形成組團(tuán)分布的狀態(tài)，如位于和燕路沿線，以及位于仙林新城區(qū)邊緣的攝山片區(qū)；而位于江北的經(jīng)濟(jì)適用房分布較零散。這一帶是南京市中心城區(qū)和新城區(qū)之間的隔離帶，從城市發(fā)展的角度無疑應(yīng)加以控制，也很難成為城市未來發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域（圖5-4）。

圖5-4　沿繞城高速外側(cè)帶狀分布

資料來源：東南大學(xué)課題組

在沿繞城公路帶狀分布的同時，現(xiàn)有保障性住房的分布還同時呈現(xiàn)組團(tuán)聚集的特征。形成了春江新城、百水芊城（南灣營）、仙鶴門、堯化門、孫家洼等多個經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)組團(tuán)。每個保障性住房小區(qū)組團(tuán)由3～4個甚至更多的項(xiàng)目組成，整體建設(shè)量巨大，呈規(guī)?；厔荨Ｈ缫恍╉?xiàng)目出現(xiàn)規(guī)?；薪ㄔO(shè)的趨勢，以春江新城現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)的四期工程，總用地規(guī)模達(dá)到100公頃，建設(shè)總面積達(dá)到107萬平方米。攝山星城僅兩期工程，總建設(shè)規(guī)模就達(dá)到了100萬平方米。（圖5-5）

圖5-5　多個住區(qū)積聚成團(tuán)

資料來源：東南大學(xué)課題組

另外，保障性住房的選址大多遠(yuǎn)離規(guī)劃中的快速交通線路（地鐵），除了建鄴區(qū)有少數(shù)項(xiàng)目接近規(guī)劃中快速交通線路的末端外，其他地區(qū)基本上遠(yuǎn)離規(guī)劃中的快速交通線路，交通可達(dá)性差。

A．主城邊緣的帶狀分布不利于低收入人群的就業(yè)

南京的第二產(chǎn)業(yè)中缺乏具有活力的勞動密集型中小企業(yè)，這就使得本身教育水平和職業(yè)培訓(xùn)有限的低收入人群難以跨入工廠的大門。也就是說，雖然工業(yè)用地不斷地從南京的主城區(qū)內(nèi)疏散至新城區(qū)甚至更遠(yuǎn)的郊區(qū)，在新城區(qū)和近郊區(qū)，能夠提供給低收入人群的工作崗位依然是非常有限的，并且也很難隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有所增長。這和整個中國的產(chǎn)業(yè)升級的過程也是相一致的。而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚趨勢在未來一段時間內(nèi)不會改變，甚至有加速的特征。和逐步向高新科技升級的第二產(chǎn)業(yè)相比，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出了大量的就業(yè)崗位，其中一部分服務(wù)性行業(yè)對從業(yè)人員的教育水平和職業(yè)培訓(xùn)要求有限，可以為低收入人群提供一定的就業(yè)崗位。然而這種類型的就業(yè)崗位不斷在主城區(qū)中心區(qū)域集聚，未能將就業(yè)和居住同時疏散于新城區(qū)或者主城區(qū)邊緣。

對于低收入人群而言，主城區(qū)中心區(qū)依舊是南京市最為重要的就業(yè)中心，并且這種就業(yè)集聚狀況在未來有進(jìn)一步加劇的趨勢。而從城市交通角度來看，主城區(qū)邊緣一帶恰恰是交通條件最為不利的。從南京的城市空間結(jié)構(gòu)布局來看，南京的單核結(jié)構(gòu)模型明顯。即便河西副中心在近年來有了較快發(fā)展，也遠(yuǎn)未能取代主城中心。而江寧、仙林、浦口三個新城區(qū)更加難以在短期內(nèi)和老城中心抗衡。在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)集聚加劇的趨勢下，在短期內(nèi)南京就業(yè)機(jī)會（特別是低收入人群的就業(yè)機(jī)會）在老城中心集聚是必然的趨勢。

B．主城邊緣以過境交通道路為主，交通可達(dá)性不佳

沿繞城高速帶狀分布的低收入人群集聚帶距離市中心的距離多為15～20公里，這一距離已經(jīng)是步行和自行車難以到達(dá)的了。公共交通，尤其是地鐵無疑是最佳的選擇，在沒有地鐵線路的情況下，公交車是最為重要的日常交通工具。

從地圖上看，主城邊緣一帶高等級公路較多，看似交通便利，實(shí)則不然。繞城公路是南京重要的城市外環(huán)線，為快速道路，基本上采用高架的形式，車輛限速為100公里。周邊的其他道路（如省道和國道）從功能上來說也多為過境道路，繞城公路無疑對其沿線的低收入住宅居民出行貢獻(xiàn)不大。按照南京市的規(guī)定，高速公路不能通行普通的公交車，車輛不允許超載，繞城公路作為高速路自然也沒有設(shè)置非機(jī)動車道，對于普遍不能負(fù)擔(dān)私家小汽車的低收入居民而言價值不大。與此同時，繞城公路沿線也和寧蕪鐵路走線重合，高速路、鐵路共同加劇了城市交通的割裂，這一區(qū)域近端路多，服務(wù)城市內(nèi)部交通的道路路網(wǎng)密度小。已經(jīng)投入使用的地鐵線路和低收入人群居住帶的交叉僅為點(diǎn)狀，能夠享受地鐵便利的居民數(shù)量不多。

低收入人口的交通出行以公交車、地鐵等低價公共交通工具為主。從這樣的角度來看以大規(guī)模，快速的公共交通主導(dǎo)的郊區(qū)、新城發(fā)展——TOD模式主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)是更為合理和現(xiàn)實(shí)的。令人欣慰的是，管理部門也意識到這一問題，如已經(jīng)完成建設(shè)的河西蓮花村地塊就緊鄰地鐵二號線汪家村站，交通便利，可以較好地解決這部分低收入人群的出行問題。