保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。生態(tài)文明制度建設(shè)就是要制定出符合生態(tài)文明要求的規(guī)劃方針、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐。制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的根本保障，它為生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范、監(jiān)督和約束力量。習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，除了需要牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，還需要最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。只有這樣，才能既有思想的指導(dǎo)，也有制度的約束，才能切實(shí)走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的共贏之路。

十八屆三中全會(huì)首次確立了生態(tài)文明制度體系，從源頭、過(guò)程、后果的全過(guò)程，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。

（一）建立源頭嚴(yán)防的制度體系

第一，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建立是有效應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“公地悲劇”頻發(fā)的有效手段。美國(guó)學(xué)者哈丁曾經(jīng)擔(dān)心的公共牧地上由于自然資源使用產(chǎn)權(quán)不明晰而帶來(lái)的“公地悲劇”，在我國(guó)的自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定上也有類似的問(wèn)題存在。我國(guó)自然資源分別為全民所有和集體所有，目前還沒(méi)有劃清國(guó)家所有，國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！边@就需要下一步對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。有了這樣的基礎(chǔ)，才有可能建立有效的監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。

第二，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，既是現(xiàn)實(shí)所逼，又是形勢(shì)所需。由于長(zhǎng)期的過(guò)度消耗、過(guò)度開發(fā)，我國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)明顯，生物多樣性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，我們賴以生存的家園已經(jīng)不堪重負(fù)，而且在一些地方形成了生態(tài)債務(wù)。

為走出這一困境，我們必須按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的要求：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?！?/p>

生態(tài)紅線一經(jīng)劃定，就要嚴(yán)格遵循，絕不能隨意退讓，退讓就要受到懲罰。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！?/p>

【《權(quán)力忠告》元·張養(yǎng)浩】寧公而貧，不私而富；寧讓而損己，不競(jìng)而損人。

【譯文】寧可為公而貧窮，也不為私而富有；在競(jìng)爭(zhēng)中寧可因讓著別人而使自己受損失，也決不因競(jìng)爭(zhēng)而傷害別人。

（二）建立過(guò)程嚴(yán)管的制度體系

第一，實(shí)行資源有償使用制度。隨著資源瓶頸問(wèn)題日益凸顯，節(jié)約資源在當(dāng)下顯得越來(lái)越迫切。因此，要將資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革提上日程。我國(guó)資源及其產(chǎn)品的價(jià)格總體上偏低，所付費(fèi)用太少，不能體現(xiàn)資源稀缺狀況和開發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，下一步必須實(shí)行資源有償使用制度，將資源環(huán)境成本真正內(nèi)部化，避免排污者將污染成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。要充分運(yùn)用市場(chǎng)手段，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，如可以正稅清費(fèi)，實(shí)行費(fèi)改稅，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，強(qiáng)化稅收的行為調(diào)控功能。同時(shí)，還要加快環(huán)境保護(hù)稅立法工作進(jìn)度。

第二，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。如何克服發(fā)展的不均衡，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的公平性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)共贏，這是擺在我們面前的一個(gè)難題。這一問(wèn)題的解決，除了要靠政府層面的行政體制改革和完善來(lái)逐步解決，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理?！?/p>

生態(tài)補(bǔ)償作為有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段越來(lái)越受到重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，突出地表現(xiàn)在廢污水排放量劇增、水污染程度日益嚴(yán)重、林草植被遭到破壞、水土流失狀況日益加劇等方面。導(dǎo)致目前生態(tài)環(huán)境惡化的原因是多方面的，其中，最直接、最現(xiàn)實(shí)的原因是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未建立。所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即通過(guò)一定的政策手段實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資者的合理回報(bào)和生態(tài)環(huán)境這種公共物品的足額提供，激勵(lì)人們從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資并使生態(tài)環(huán)境資本增值。目前，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度已初步建立，覆蓋國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所處的全部縣市，支持這些地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。下一步，需要進(jìn)一步完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度和禁止開發(fā)區(qū)域引導(dǎo)性補(bǔ)助政策，建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)示范建設(shè)范圍，逐步建立省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)橫向生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)協(xié)調(diào)，健全市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。督促生態(tài)受益者和保護(hù)者履行義務(wù)。

（三）建立后果嚴(yán)懲的制度體系

第一，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。習(xí)近平在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)，要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。

【《墨梅》元·王冕】不要人夸顏色好，只留清氣滿乾坤。

【譯文】（梅花）不需要人們夸你顏色好看，只留下清正氣節(jié)在天地間。

嚴(yán)格追究污染者責(zé)任是解決“違法成本低，守法成本高”這一難題的關(guān)鍵。強(qiáng)化環(huán)境損害賠償制度，健全環(huán)境民事責(zé)任，既是保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平和正義的重要措施，又是解決“違法成本低”這一問(wèn)題的根本出路。為此，應(yīng)該建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價(jià)；我們還應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)污染企業(yè)的行政處罰、行政強(qiáng)制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環(huán)境損害救濟(jì)途徑，切實(shí)落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任。^[7]

第二，實(shí)行損害賠償制度。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要“及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。”這是針對(duì)企業(yè)和個(gè)人違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞而實(shí)行的制度。以前我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)造成環(huán)境損害的處罰力度太小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)其造成的生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對(duì)人民群眾健康造成的長(zhǎng)期危害。如何實(shí)行嚴(yán)格的賠償制度，依法追究肇事者的責(zé)任，我們可以借鑒美國(guó)《超級(jí)基金法》的做法。該法，一是嚴(yán)格明確了污染者必須承擔(dān)污染治理全部費(fèi)用的責(zé)任；二是規(guī)定企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任將是一種終身責(zé)任；三是要求在污染企業(yè)發(fā)展中的所有曾經(jīng)獲益者，都必須承擔(dān)共同的連帶責(zé)任。

此外，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在資源集約使用、退耕還林、耕地河湖休養(yǎng)生息、環(huán)保市場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)管理制度、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和集體林權(quán)、污染物排放許可制、實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制、國(guó)家公園體制等方面提出了改革要求。我們一定要將黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的制度建設(shè)任務(wù)落實(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)中。

中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)的愿景可以成為凝聚民心的力量，生態(tài)文明建設(shè)還是一個(gè)促使中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、開發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的契機(jī)。通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)，我們不僅可以開辟中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)新道路，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，還可以為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)的成功實(shí)踐將長(zhǎng)久造福子孫后代，向世界展現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的優(yōu)越性，為人類探索出一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

【《元遺山集》金·元好問(wèn)】能吏尋常見，公廉第一難。

【譯文】有本事的官吏經(jīng)?？梢钥吹?，做到公正廉明的就非常難得了。

【注釋】

[1]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2012年版，第36頁(yè)。

[2]世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)：《我們共同的未來(lái)》，吉林人民出版社1997年版，第52頁(yè)。

[3]中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部編：《2011中國(guó)環(huán)境公報(bào)》，http：／／jcs.mep.gov.cn.

[4]楊朝飛：《我國(guó)環(huán)境法律制度和環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年11月5日。

[5]郭劍仁：《建設(shè)生態(tài)文化》，湖北人民出版社2012年版，第117頁(yè)。

[6]《馬克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第559－560頁(yè)。

[7]楊朝飛：《我國(guó)環(huán)境法律制度和環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年11月5日。