4　新區(qū)域主義的綜合研究范式

自從20世紀80年代以來，在創(chuàng)立統(tǒng)一的經(jīng)濟、安全區(qū)域目標下，歐洲國家政治空間（political space）的重構運動引發(fā)了區(qū)域研究的再次復興。此后，隨著全球化和區(qū)域化的交互作用日漸加強，區(qū)域空間再次被認為是全球經(jīng)濟社會的關鍵元素之一，區(qū)域組織也成為協(xié)調多元利益主體的制度平臺和參與全球競爭的重要載體之一。世界經(jīng)濟社會發(fā)展由此進入新區(qū)域主義時代。與此相伴隨，以國家層面下的區(qū)域為特別關注對象，新區(qū)域主義已經(jīng)成為深刻影響西方國家區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃的主流思想之一。

4.1　從舊區(qū)域主義到新區(qū)域主義的演化過程

4.1.1　區(qū)域主義

區(qū)域主義（regionalism）亦稱地區(qū)主義，主要起源于20世紀初期。西歐和北美國家針對工業(yè)化的快速發(fā)展而引發(fā)的城市內部環(huán)境惡化、人口過分擁擠以及生活質量下降等城市問題，以社會生態(tài)學家蓋迪斯和規(guī)劃學家芒福德為代表的學者主張城鄉(xiāng)均衡、分散發(fā)展，而被稱為生態(tài)學派的區(qū)域主義。但因缺乏深入研究城市經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和行政制度以及城市向郊區(qū)無限蔓延的現(xiàn)實問題，導致當時的區(qū)域主義作用較為有限。例如，由于經(jīng)濟大蕭條，美國受羅斯福新政的影響，區(qū)域主義仍主要是作為實現(xiàn)經(jīng)濟重構的主要手段（見專欄4－1）。

專欄4－1　二十世紀美國區(qū)域主義發(fā)展的簡要回顧

早在20世紀20年代，美國以Mckayc．B．和美國區(qū)域計劃協(xié)會為代表的區(qū)域主義已經(jīng)開始相關工作。不過，他們的觀點是理想化的且尺度比較寬泛，缺乏一定工具理性。進入20世紀30年代以后，為應對經(jīng)濟大蕭條，區(qū)域主義仍能發(fā)揮較大影響力：主要聚焦在改善經(jīng)濟結構問題上。例如，根據(jù)20世紀30年代中期的相關規(guī)劃研究文獻和區(qū)域規(guī)劃的政府文本表明，此時的區(qū)域主義更多地被看作是重構經(jīng)濟的重要手段之一。

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國的區(qū)域主義思潮出現(xiàn)第一次突破性發(fā)展。世界進入和平與恢復和大力發(fā)展經(jīng)濟的歷史時期，相關的區(qū)域規(guī)劃制定及其實施開始切實關注政府服務的效率與合理性、基礎設施的發(fā)展等問題（如建設州際公路體系）。然而，對區(qū)域主義的一個重要爭論（起始于20世紀50年代并持續(xù)至20世紀70年代）是：區(qū)域主義只在能付諸實施且有效才具有意義。重點內容是關于基礎設施規(guī)劃和建設中政府機構的有效協(xié)調與合作。

美國區(qū)域主義發(fā)展歷史的第一個標志時期是里根總統(tǒng)執(zhí)政的20世紀80年代。當時，美國的城市與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不再大量出現(xiàn)在聯(lián)邦和州政府的議程之中。原因在于，該時期的國家高速公路網(wǎng)絡體系建設已經(jīng)接近結束，也不存在以大都市地區(qū)為重點對象的大規(guī)模投資活動。

20世紀90年代再次將區(qū)域主義帶回到美國國家政治前沿的是，大都市地區(qū)的發(fā)展情況不理想，而且學界和政府普遍認為：急需尋求新的發(fā)展關系和解決方案。與此相關聯(lián)，為了改善廣大民眾最關心的生態(tài)、交通、可支付住房等問題，至少區(qū)域層面的政府協(xié)調與合作開始出現(xiàn)革新措施。不可否認，此時商業(yè)力量的推動也很重要。眾所周知，各類出色的企業(yè)（組織）不僅依賴品質優(yōu)良的城市或郊區(qū)，更需要合理發(fā)展的整個大都市區(qū)域。需要說明的是，此時區(qū)域主義的回歸是以“新區(qū)域主義”的面貌出現(xiàn)的，因為它已經(jīng)超越了二戰(zhàn)以來長期秉持的“效率第一”的根本實用原則。換句話說，新區(qū)域主義不再只講求效率，因為它更關注整體的發(fā)展質量和綜合的多目標價值。

來源：譯自Weitz J，Seltzer E．Regional Planning and Regional Govemance in the United States（1979—1996）［J］．Planning Literature，1998，12（3）：361－392．

4.1.2　區(qū)域主義的發(fā)展演化

區(qū)域主義的發(fā)展和演化主要開始于第二次世界大戰(zhàn)以后。自1950年世界經(jīng)濟貿易引入關稅同盟理論后，在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，區(qū)域主義開始漸漸發(fā)展成為當時國際經(jīng)濟一體化的核心理論和國際社會中的重要現(xiàn)象。這一時期，經(jīng)濟學家和社會學家開始研究區(qū)域和城市發(fā)展問題，多以區(qū)域空間結構與經(jīng)濟發(fā)展的相互聯(lián)系為主。

當進入20世紀60年代后，區(qū)域主義的理論和實踐探索在更為寬泛的領域得以展開。一方面，從權力結構、社會動力機制、區(qū)域治理模式等視角，研究和解決不同類型區(qū)域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展問題；另一方面，區(qū)域主義通常被用來分析社會凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等）、經(jīng)濟凝聚力（貿易模式、經(jīng)濟執(zhí)行程度）、政治凝聚力（體制形態(tài)、意識形態(tài)）以及組織凝聚力（正式區(qū)域機構的存在）等的程度，尤其關注區(qū)域互相依賴關系及其走向（Hurrell，1995）。雖然此階段對區(qū)域和區(qū)域主義的界定引起了相當多的學術討論，但是仍然缺乏相對一致和清楚的結論。20世紀60年代末至20世紀70年代初，由于過分強調內部利益和外部威脅而傾向實行內向經(jīng)濟政策、構建區(qū)域政府及其運作機制的嘗試努力失敗，導致20世紀70年代后期區(qū)域主義進入發(fā)展低潮。

不少學者認為，20世紀80年代冷戰(zhàn)時代的結束和歐洲一體化進程的啟動，使得區(qū)域研究重新復蘇。不同于超國家主義和國家中心主義，此時的區(qū)域主義既有突出的經(jīng)濟戰(zhàn)略傾向，也有相當顯著的政治意涵。它所提出的“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的第三條路線、區(qū)域治理的網(wǎng)絡化決策機制”等一系列主張，逐漸成為世界范圍內區(qū)域一體化研究的重要理論源泉。在其指導下，主要形成兩類實踐成果：一類是各種跨國性區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)盟的組建（如歐洲經(jīng)濟共體、北美自由貿易區(qū)等）；另一類是國家內部多種區(qū)域發(fā)展合作組織的產生（大都市區(qū)政府、區(qū)域發(fā)展機構等）?；诖耍瑓^(qū)域主義漸趨形成“外向型、兼容型、復合型”等新特點。為了區(qū)別于此前的區(qū)域主義，眾多學者稱之為“新區(qū)域主義”。

比較顯見的是，隨著原有區(qū)域組織的活力煥發(fā)和大量新的區(qū)域組織的不斷形成，“區(qū)域認同、區(qū)域合作安排、區(qū)內區(qū)際協(xié)調”等已然構成了全球化背景下經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基本特征之一。而且，新區(qū)域主義者認為，各尺度空間（全球→國家→區(qū)域→次區(qū)域→市鎮(zhèn)）正在且還將被不同程度地組織到各種整合與合作的進程中。其中，以城市群區(qū)域和跨界區(qū)域為主要對象的相關研究和實踐不斷涌現(xiàn)，基于制度、文化、治理等多種視野的研究成果也層出不窮。在此基礎上，主要形成兩大類區(qū)域主義：一種是自上而下的區(qū)域主義。主要由國家政府功能革新或經(jīng)濟發(fā)展壓力所推動；另一種是自下而上的區(qū)域主義。主要由地方政治主體、公民組織及市場力量機構等結成伙伴關系所推動。新區(qū)域主義術語的最早提出者帕爾默所總結的“以地區(qū)為中心，聚合發(fā)展的顯著趨向引發(fā)了全球范圍內區(qū)域合作的新浪潮”。這準確地指出了新區(qū)域主義發(fā)展仍然方興未艾的根本原因。

4.2　新區(qū)域主義的興起背景及其理論溯源

4.2.1　興起背景

1）全球經(jīng)濟一體化進程的推動

隨著冷戰(zhàn)的結束和各種區(qū)域組織的形成，世界各國之間的貿易和資金往來呈現(xiàn)出前所未有的上升趨勢。跨國公司大量在全世界各地進行投資設廠的行為，從微觀經(jīng)濟基礎上促使世界各國的經(jīng)濟聯(lián)系日益密切。在此過程中，為了獲得更多的經(jīng)濟利益和相對優(yōu)越的分工地位，許多國家或地區(qū)都非常注重自身綜合國力和競爭力的提高，因而，諸多地理位置鄰近、經(jīng)濟上依存度較高的國家或地區(qū)通過形成新的區(qū)域聯(lián)盟組織，以進一步增強自身的經(jīng)濟能力并以此形成在國際經(jīng)濟中一致對外的談判能力。

2）資源環(huán)境約束下區(qū)域合作發(fā)展的需求

隨著世界政治局勢的基本穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，全世界的人口總數(shù)量和各種總需求都在不斷擴大。與有限的自然資源和空間相比，人均占有資源和空間占有量均在逐步下降，而經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展卻離不開各種資源和要素的持續(xù)投入。因而，為了實現(xiàn)經(jīng)濟、社會等方面的可持續(xù)發(fā)展，世界各國必須通過一定的合作發(fā)展方式來充分利用有限的資源和環(huán)境，努力降低管理和交易成本，從而使資源在整個社會經(jīng)濟發(fā)展過程中實現(xiàn)產出最大化和最優(yōu)配置。

3）各種多邊談判機制和內容創(chuàng)新的努力

近年來，以WTO為代表的各種多邊協(xié)議談判雖然已經(jīng)進行了多次，但談判進程卻越來越艱難。主要是因為世界各國的經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大。即使在WTO成員方之間，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平也存在較大差距。因而，談判進程的受阻也很自然。雖然這些多邊協(xié)議大多還沒有最終達成共識，但是整個協(xié)議的進程卻不斷地豐富了新區(qū)域主義理論。隨著協(xié)議內容的增加和更多談判成員的參與，每個國家都意識到：僅僅從自身的經(jīng)濟和政治等方面進行合作或談判已經(jīng)遠遠不夠，必須引入更多新的機制和元素來提升談判能力或擴展協(xié)議的內容。這就使得那些地理位置臨近和經(jīng)濟發(fā)展水平相差不大的國家或地區(qū)，通過形成區(qū)域聯(lián)盟來維持自身的發(fā)展和增加在多邊協(xié)議談判進程中的主導能力。

4）新自由主義和社會民主進程的廣泛影響和快速發(fā)展

一方面，進入20世紀90年代以來，新自由主義思潮在發(fā)達國家的經(jīng)濟社會發(fā)展中產生廣泛影響。它主張應減少政府組織在社會服務領域的活動和不合理干預，鼓勵企業(yè)、非政府組織、個人等在經(jīng)濟發(fā)展和公民社會服務等方面發(fā)揮更積極的作用，而這些領域過去長期為政府控制但是成效不佳；另一方面，社會民主化進程得到快速推動。它倡導主要借助鼓勵公眾參與、被賦予一定的責任和權力、獲得接納和認可權威等手段，公民團體應積極參與到民主化決策程序中。因此，伙伴關系機構或半公共機構、合同安排管理等大量出現(xiàn)，政府參與者可以與商界代表、社區(qū)民眾和自愿者團體、行業(yè)協(xié)會等組織共同努力，更好地推動創(chuàng)新政策的制定和實施。

4.2.2　理論溯源

1）治理理論

（1）治理的基本概念

治理（governance）術語最早源自古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞（原意主要指控制、指導或操控），與government的含義交叉。自20世紀80年代末以來，它被賦予了新的涵義后逐漸分離于government。它第一次出現(xiàn)于制度經(jīng)濟學研究領域，以后在比較社會學研究中得以豐富和發(fā)展。1989年世界銀行在討論當時的非洲問題時提出“治理危機”（crisis in governance）后，隨即引起了巨大反響。由于信息、科技的發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，人們如今所崇尚與追求的最佳管理（government）和控制（control）模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡型以及多樣性的。應該說，治理的興起，是對過去由國家作為絕對主體力量進行各種社會事務協(xié)調失敗的事例做出的周期性反應，特別是20世紀70年代中期起應付剛出現(xiàn)的大西洋福特主義危機的企圖失敗。如今，雖然不同語境下的治理具有不同的定義，但都形成了“治理通常指的是將政府和非政府參與者組織在一起的控制性和管理結構的基本認識。”治理理論和實踐包含了為實現(xiàn)公共目標所必需的各種組織和聯(lián)系（主要分為正式的和非正式的兩種類型），并被公認為是一個約束、協(xié)調與控制的過程。故此，其核心內容包括：吸引管理對象的參與、多中心、主張市場—政府—社會的合作與依存、管理手段方法多樣化?？傮w上，它是為維護公共利益，強調行動者之間的自我管理、公私協(xié)力及互動的一種管理過程。強調“五性統(tǒng)一”：即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治性（rule of law）、回應性（responsiveness）及有效性（effectiveness）。

（2）治理的主要內涵和模式

由于治理是創(chuàng)造有利于秩序維持及集體行動的條件，并涉及組織集體的行動，而此行動進一步影響到制度的建立；另一方面，制度則是規(guī)范或禁止行動的游戲規(guī)則。因此，審視治理可以從以下三點展開：從整體社會而言，治理是一個社會化的過程，公私部門皆應參與其中；僅從政治體系而言，治理是指政治網(wǎng)絡中的管理（administering），以及公共利益最大化的引導能力；從政府與外界間的定位看，以治理來取代政府的觀點，用來說明政府與公民社會之間的關系，不再是對立狀態(tài)，而是朝向新形態(tài)的政治協(xié)商與互動發(fā)展。由此可以看出，治理所隱含的內涵包括：政府意涵的改變、統(tǒng)治的新過程、原有管理規(guī)則的變遷以及統(tǒng)治社會的新方法。與此相對應，主要形成三種治理模式：積累模式（新的管制）、社團模式和政策驅動模式。

（3）治理的核心主張

當代治理是為維護公共利益，強調行動者之間的自我管理、公私協(xié)力及互動的一種管理過程。它逐漸形成以下核心主張，益于多角度思考治理的概念內涵：治理是由政府或非政府制度與行動者的復雜組合；治理出現(xiàn)出公、私界線和責任模糊化的趨勢；治理過程表現(xiàn)為各類機構制度間形成權力依賴關系的過程；這種相互依賴的協(xié)同能力將形成自我管理網(wǎng)絡；不同于政府管理的治理理念，政府的角色能夠被重新界定——僅是領航者角色。

（4）治理的最終目標——善治（good governance）

治理的最終目標在于，通過多種集團的對話、協(xié)調、合作以達到最大程度動員資源的統(tǒng)治方式，以補充市場交換和政府自上而下調控的不足，最終達到“雙贏”的綜合性社會治理，即善治。由此，治理不僅意味著政策制定和執(zhí)行不再僅限于公共機構，還意味著“公共服務與行政管轄”的空間范圍將越來越趨于不一致。近年來，許多城市和區(qū)域依據(jù)善治目標理念，更多地促進發(fā)展私人部門和公眾參與的條件，以使城市公共事務的決策與實施更有效和靈活。這正是全球化和區(qū)域化趨勢加劇背景下，城市競爭基于提高城市戰(zhàn)略能力的目標，而積極致力于改善城市組織資產（organizational assets）的真實寫照。在此意義上，斯科特認為治理被整合成由一條或若干條邊界分割的某一地區(qū)或溝通不同體制架構的適宜機制，包括建立和遵循一套規(guī)章制度來規(guī)范地位、分配角色和職責，指導不同組織之間的相互作用，從而，更好地解決集體問題。

（5）治理的依托載體——多層治理體系（multi－level governance）

多層治理體系研究及其實踐出現(xiàn)于20世紀80年代中期的歐盟?；谝惑w化發(fā)展的效率、效力和民主化目標，歐盟及其成員國的政策協(xié)調問題被予以長期關注。20世紀90年代早期廣泛討論了歐洲的區(qū)域及其區(qū)域政策領域內復雜的制度關系，這進一步促使學界和政府需要尋找理解政府間關系的新方法。因為正在形成中的這些關系似乎沒有明確的剛性科層制的等級特點。一方面，成員國家并不隸屬于歐盟的制度框架體系；另一方面，各成員國家的區(qū)域和地方政府常常與歐盟保持獨立關系。許多學者和機構努力研究確認和明晰上述關系。其中，比較典型的觀點是，以三維立體的形態(tài)描述二層及多層政府間的利益交叉和新制度網(wǎng)絡。作為進一步的觀點補充，隨著歐盟一體化程度的不斷提高，多層治理的理念開始被廣泛接受，該觀點建議在歐洲、國家、區(qū)域及地方政府之間可以形成新的政治關系形式。不同于其他學者認為區(qū)域化的歐洲會出現(xiàn)國家政府權限能力的弱化，在歐盟的多層治理模式下，并不刻意突出某一層面的政府作用和能力，而是強調多層面的良好相互關系及其靈活性，并認為國家政府仍在資源配置和預算控制方面具有重要影響力。在全球治理中，許多跨國家，甚至是超國家的個人和機構，公共和私人共同結合、參與，以管理他們的共同事務，沒有單一行動者能壟斷執(zhí)行游戲規(guī)則的權威能力。公共政策在此全球化架構中，會納入各種不同的沖突與利益，以及采納合作的行為。因此，多層次治理已經(jīng)成為主要的分析架構（見專欄4－2），而且會出現(xiàn)垂直的政策協(xié)調（policy coordination）。

專欄4－2　歐盟的多層次治理體系

歐盟的多層次治理體系具有三個主要特點。（1）各層次的參與者共享決策能力。（2）參與者及其參與內容不受限于傳統(tǒng)政府關系內的預定（非等級式的制度設計）。（3）參與者經(jīng)歷廣泛充分協(xié)商過程的一致性表決（并非由多數(shù)決定）。

來源：譯自Grande，E．Multi－Level Govemance：Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europaeischen Mehrebenensystems，in Jachtenfuchs，et al．Wie problemloe－sungsfaehig ist die EU［M］．Baden－Baden：Nomos Verlagsgesellschaft：2000：11－15．

從多層治理的理論視角，歐洲公共政策領域的分析家日漸認為，成員國政府正面臨如下主張的挑戰(zhàn)：國家治理資源的權威性配置可通過政府體系或也可以在政府之外。正如多層治理分析家所假設的那樣：治理本身包含一整套多層政策網(wǎng)絡。為了消除區(qū)域性參與者對歐盟或國家單方面實施相關政策而出現(xiàn)中央集權化的擔心，區(qū)域治理的內涵必須盡快實現(xiàn)由政策的協(xié)調性實施轉向協(xié)調性制定。

（6）治理的實現(xiàn)路徑——政府重塑

治理從概念到實踐在本質上是國家實現(xiàn)更廣泛的政治、經(jīng)濟、社會及環(huán)境轉型的過程，其核心要點是國家政府功能再造必須以推出新的治理結構為重點。相應地，責任、資金和權力不僅在縱向的國家之上和之下各層面出現(xiàn)增加、而且在橫向的多元參與者伙伴關系也出現(xiàn)增加。從而，國家政府功能重塑呈現(xiàn)出“去中心化”或部分讓渡的特征。然而，這并不意味著國家權力的部分喪失，而是一種必然的、明智的戰(zhàn)略選擇。原因在于，這將改變過去國家政府作為“剛性政策的輸出者”功能，更有效地保持對新的治理結構安排的強大激發(fā)和影響能力。例如，過去二十年來，英國的英格蘭地區(qū)新建的關于經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)劃的多個區(qū)域性組織機構，就是基于國家政府重塑運動背景下積極探索新區(qū)域治理結構的具體體現(xiàn)。

為此，以治理理論為導向的行政制度改革將是通過合理轉移政府權力以實現(xiàn)善治目標的必然選擇。它重點包括三個主要的方向性路徑：第一，行政組織從科層制轉向扁平式。不同于僵化、繁瑣、低效的管理模式，政府要更全面地接觸社會、公民并與之加強合作；第二，行政體制從集權轉向分權。主要通過權力的非集中化?？芍饕捎脵嗔ο路沤o地方政府或基層政府、各級政府職能的削減和轉移；第三，公共物品從政府壟斷轉向市場參與。政府應鼓勵由市場和社會來承擔公共物品生產和服務功能；第四，行政理念從統(tǒng)治轉向服務。作為一種公共組織，政府的最主要作用就是提供公共產品和推動制度創(chuàng)新，以公民的滿意程度來檢驗公共服務。

2）新制度主義理論

新制度主義是西方20世紀70年代之后興起的重要思想流派之一，主要存在于經(jīng)濟學、政治學和社會學等社會學科領域。與20世紀50年代以前的舊制度主義所主張的“制度預先存在”的觀點不同，新制度主義認為具有結構特質、相對穩(wěn)定的制度存在是影響政治、經(jīng)濟活動的前提，個人行為鑲嵌于制度之中，強調制度對于政治、經(jīng)濟、社會運行的重要性，個人主義和整體主義的融合；同時提出制度并不是決定政治、經(jīng)濟、社會活動的唯一要素，制度概念的外延包括所有政治、經(jīng)濟、社會以及文化等方面的內容，政府應置身于公共領域的合作網(wǎng)絡制度之中。

新制度主義的代表人物Amin和Thrift提出了產生廣泛影響的“制度厚度”（institutional thickness）概念，主要用以解釋區(qū)域發(fā)展的成功原因。這一理論概念強調分析區(qū)域成功應當實現(xiàn)從經(jīng)濟因素轉向制度問題。他們主張，雖然制度厚度本身不必然是導致區(qū)域發(fā)展成功，但是分析社會、文化及制度問題的確有助于改善對區(qū)域發(fā)展轉型的理解。制度厚度主要包括四個主題：強烈的制度功能展示；網(wǎng)絡、合作、信息共享等多層次的互動；影響施加體系（以減少沖突和不實行為）；共享區(qū)域議程及其發(fā)展。以上主題均突出強調制度能力和互換的質量。例如，體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃層面，新制度主義認為，對于協(xié)作型區(qū)域規(guī)劃的制定和實施及其協(xié)調式民主的形成，其關鍵之處在于“如何使最廣泛的利益相關者實現(xiàn)高效率的參與和內容豐富的合作”。

新制度主義同時認為，制度主要涉及空間經(jīng)濟中結構與中介以及制度環(huán)境（institutional environments）與制度安排（institutional arrangement）之間的互動關系（Martin，2000）。前者指的是對經(jīng)濟有影響和塑造作用的各種類型的正規(guī)法則（如法律規(guī)章等）和非正規(guī)習俗（如習慣、禁忌等）；而后者則指的是特定的組織形式，如企業(yè)、政體、公眾參與、基金等。因此，區(qū)域一體化過程中的新制度主義，既側重于立法機構等實體性制度安排（組織），也關注制度環(huán)境建設（如理念、信念、行為以及規(guī)章制度等）。

新制度主義還認為，區(qū)域機構是一個多中心、多層面的政體組織。它綜合了各種形式與不同程度的制度化進程，突出體現(xiàn)了行為主體與制度結構之間的互動。此外，新制度主義者強調，在全球化和知識經(jīng)濟的今天，經(jīng)濟發(fā)展來源于勞動力、自然資源、金融資本、技術等物質稟賦投入的作用已日益減少，一個國家或地區(qū)的競爭力不是由所擁有的物質稟賦來主要決定，而是取決于該政府能不能創(chuàng)造一個良好的經(jīng)營環(huán)境和支持性制度確保投入的要素能高效使用。國家或地區(qū)的成功發(fā)展除了依靠生產要素外，更重要的是競爭、開放、統(tǒng)一、可靠的制度。

然而，新制度主義也提出，盡管制度可以為參與者提供新機會或新動機、甚至影響他們的選擇偏好和意識認同或抑制不良的結構性變化，但制度本身并不能自覺發(fā)生改變。因此，作為增強社會性學習和適應能力的重要先決條件之一，利于修正相互作用關系的某些集體行動能力、區(qū)域和地方主要經(jīng)濟社會參與者之間的聯(lián)動過程正在浮現(xiàn)和加強。這在大量新近研究成果中得以進一步證實，例如協(xié)作文化土壤和區(qū)域共同意識越來越成為歐盟實現(xiàn)區(qū)域動員的潛在重要因素，而不再僅限于集中投放資金及其他資源的簡單邏輯。在此意義上，各種正式和非正式制度性安排的創(chuàng)新，不僅決定了區(qū)域—地方治理體系學習能力的提高，并最終密切影響到歐盟層次對它們的動員程度。進而，在歐盟政策制定的各個演化階段，作為制度基礎設施的操作性因素，借助于網(wǎng)絡范式的興起，基于持續(xù)學習和適應過程的集體行動能力日益顯現(xiàn)出重要性。

除此之外，新制度主義特別關注建立在制度背景下的結構、個人和集體行為，認為個人和集體行為的相互作用對政治、社會和經(jīng)濟環(huán)境有著極大的影響，專業(yè)化和文化標準也影響著制度行為模式。而且，制度主義認為政策既不是外生的，也不是穩(wěn)定不變的，而是通過制度、教育、尤其是專業(yè)知識而由經(jīng)驗形成的。新制度主義強調制度化并不僅限于正式的政府組織，也包括被稱為“第三領域”的所有組織。由于區(qū)域公共治理中各種不確定性因素增加，而且諸多組織之間又形成了復雜的組織網(wǎng)絡，因此政府必須被置于公共領域的合作網(wǎng)絡之中，努力減少復雜組織網(wǎng)絡中的不確定性，從而在行政管轄分割的區(qū)域治理中發(fā)揮促進和平衡作用。

新制度主義還著重指出，如果某些制度安排片面強調國家利益，忽視團體利益特別是個人利益，就會嚴重挫傷和束縛主體的積極性，哪怕花費大量的人力、物力和財力去傾注大量的心血來調動勞動者的積極性，但主體的利益追求得不到實現(xiàn)，甚至受到壓抑和束縛，總是事倍功半甚至事與愿違。

3）網(wǎng)絡理論

廣義的網(wǎng)絡是指關于事物、信息和能量的一系列流動途徑。這些途徑將重要的流動節(jié)點連接起來，并使其成為各種流存儲和形成的空間。網(wǎng)絡主要分為物質性的網(wǎng)絡和社會性網(wǎng)絡。其中，社會學者認為，社會網(wǎng)絡是由各種準則、價值標準和實踐活動的各種社會關系聯(lián)結而成，具有流動性和多種邊界。

20世紀中期以來，鑒于社會發(fā)展對網(wǎng)絡的依賴性，隨著技術條件和社會關系的快速發(fā)展，特別是新技術條件下的網(wǎng)絡參與者進行彼此溝通的方式發(fā)生了顯著不同。這促使當今的網(wǎng)絡社會形成了三大主要特點：開放度和多中心的社會新結構；活動的游移性增加；虛擬化的空間增多。

社會學對網(wǎng)絡理論的系統(tǒng)研究主要開始于公共行政學領域。由于20世紀60年代后，西方國家的政府管理戰(zhàn)略發(fā)生了根本性變化。政府在供給公共物品和服務時，對多機構、政府間以及公—私—非營利伙伴關系的依賴日益增加。研究組織與公共政策的相關學者就注意到：在地方—社區(qū)層次，公共投資的公共服務中存在的一個重要的問題就是：進入服務供給網(wǎng)絡的組織間一體化和協(xié)調。20世紀90年代后，凱斯特爾和弗里森等人進一步提出，公共行政學研究應該重新認真地對待網(wǎng)絡及其作用。組織網(wǎng)絡理論隨即成為重要的研究熱點之一。

傳統(tǒng)的公共行政爭論是基于指揮命令統(tǒng)一性假設的。早先的科層制的政府治理機制在很大程度上是對市場治理機制的替代，然而在實踐中也不斷暴露出種種弊端（即政府失靈）。而組織網(wǎng)絡作為一種新型的治理機制，它是對市場與科層制的超越。所以，當代西方公共行政學對組織網(wǎng)絡理論加以了廣泛應用，并提出：首先，組織網(wǎng)絡時代的來臨給管理者帶來跨界相互依賴的挑戰(zhàn)，公共職能再也不是政府的唯一領域；其次，“政府間的”（intergovernmental）這一術語被賦予全新的內涵。不僅包括聯(lián)邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之間的關系，還包括政府與準政府之間的關系，以及政府與政府之外的組織間種種契約的、管制的、援助的、互惠的互動關系；第三，公共部門的網(wǎng)絡就是一種相互依存的結構，它表現(xiàn)為正式和非正式的聯(lián)結，包括交換或互惠關系、共同利益，而且結合共同信仰和專業(yè)視角。其中，自治自利的機構網(wǎng)絡通過自愿聯(lián)系和相互協(xié)調，也可取得共同利益和收獲。

不過，現(xiàn)有文獻并不強調“所有網(wǎng)絡的運作均以平等方式或它們總是為了追求所有人的眼前利益”。對此，阿明等學者提出了重要的三個可替代的工具方法：結構主導、領導力和戰(zhàn)略方向。在此指導下所建立的公共部門網(wǎng)絡就是一種相互依存的結構，它表現(xiàn)為正式和非正式的聯(lián)結，包括交換或互惠關系、共同利益，而且結合共同信仰和專業(yè)視角。

網(wǎng)絡治理理念的出現(xiàn)和興起有力地促進了政府治理模式的變遷。從政府治理模式演變的角度看，全球化和區(qū)域化給政府帶來的最大挑戰(zhàn)，莫過于網(wǎng)絡治理的興起，這改變了傳統(tǒng)的等級制政府治理模式。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特·科勒—科赫認為：歐盟不是通過等級式結構，而是通過一種被稱為“在網(wǎng)絡中治理”的特殊治理方式來實現(xiàn)各種決策行為。她認為，在傳統(tǒng)的等級制管理模式（國家主義等）基礎上，網(wǎng)絡治理已經(jīng)成為政府治理的第四種機制，并認為國家主義、多元主義、和諧主義等三種治理機制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府，而網(wǎng)絡主義的治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。

對于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃而言，網(wǎng)絡理論是在廣泛吸納了公共產品、交易成本、囚徒困境等理論及其相應合作可能性的基礎上，逐漸形成和完善起來的相對成熟的重要理論之一。它可以有效地解釋在相互依存條件下的合作模式類型及其選擇。這里的網(wǎng)絡既可以指機構間的合作企業(yè)、政府間的項目管理結構、復雜的合同和公—私合伙制；也可以指包括公共機構、商業(yè)企業(yè)、非贏利機構、或甚至自愿人員群體通過相互依賴和一些共享項目，而聯(lián)結成相互依存的關系。

4.3　新區(qū)域主義的研究議題

4.3.1　區(qū)域和區(qū)域功能

1）區(qū)域

新區(qū)域主義對區(qū)域的認知，主要包括三個方面：

（1）區(qū)域被證明是協(xié)調社會生活的一種先進形式和競爭優(yōu)勢的來源

在新區(qū)域主義視野中，區(qū)域不僅被看作是參與當今全球競爭的重要空間和組織單元，也被看作是新形勢下全球化的基本動力。故此，傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策與管制等都面臨巨大的轉型，發(fā)達資本主義國家普遍實行了政府重塑角色和治理權力分散并向區(qū)域轉移，即國家權力的下放和城市聯(lián)盟權力的上交。由此，各種區(qū)域性的層次制度和空間構架也就成為空間積累的最佳組織。

（2）區(qū)域已經(jīng)成為當今世界眾多不同機構積極參與的網(wǎng)絡空間

這種整體網(wǎng)絡結構已經(jīng)逐步成為研究區(qū)域本身的基本點。例如，英國城市經(jīng)濟學家克里斯·韋伯斯特認為，城市區(qū)域是在政府和市場經(jīng)濟構成的制度網(wǎng)絡中自發(fā)生長的，最小交易成本是其動力。美國社會學家卡斯特爾提出，人的流動、物的流動、資本的流動、信息的流動等構成了當今的網(wǎng)絡社會，這些流動的空間將會構筑出不同的空間場所，區(qū)域空間的形成依賴于上述要素流動構成的網(wǎng)絡。而且，隨著網(wǎng)絡的密集度提高及其空間流動的復雜化，巨型城市區(qū)域將會越來越多。英國的城市地理學家邁克爾·巴蒂認為，當今自然和人文地理的網(wǎng)絡拓撲空間關系動態(tài)地影響社會、經(jīng)濟和文化等方面。

（3）多因素相互作用及其動態(tài)變化導致了區(qū)域的邊界確定趨于復雜

在當今時代，由于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的開放性，使得越來越不可能去明確限定一個區(qū)域、城市中心或者城市功能區(qū)的邊界，區(qū)域或者中心的出現(xiàn)常常是跨越已有的功能或者行政邊界、甚至是國界。因而，區(qū)域邊界將會隨著經(jīng)濟、社會、文化等因素的變化而發(fā)生動態(tài)性改變。

2）區(qū)域功能

隨著資本的跨國流動，全球化時代世界經(jīng)濟被看成是一個“流動的空間”，而地理空間總體上開始被看成是一個無疆界的空間。但是，新區(qū)域主義提出，全球的經(jīng)濟和社會活動仍然是通過有邊界的空間來構筑的，而且全球化時代一個重要的理論論斷就是區(qū)域作為經(jīng)濟、文化、政治組織的回歸。例如，從制度層面來看歐洲的發(fā)展，隨著過去50年里歐洲一體化進程的推進，區(qū)域層面的政治、經(jīng)濟作用不斷趨于增強。

綜合前面的分析，區(qū)域空間無疑是一個重要的范疇。既然全球化時代區(qū)域空間的功能意義比過去任何時候都顯得更加重要，全球范圍內各國的區(qū)域空間規(guī)劃理論和實踐的發(fā)展則是任重道遠。其中，最為核心的問題是，規(guī)劃的制定和實施過程中，必須充分認識區(qū)域空間變化的內生動力，特別是有關經(jīng)濟動因和制度變遷的深刻影響。

4.3.2　區(qū)域化

新區(qū)域主義認為，區(qū)域化（regionalization）是指一個區(qū)域內社會整合的成長，以及自發(fā)性的社會、經(jīng)濟互動過程。換言之，也就是所謂的柔性區(qū)域主義或非正式的整合（informal integration）。它追求以彈性空間加快區(qū)域整合，并包括四大內涵要素。

1）區(qū)域化程度的劃分

新區(qū)域主義認為，由于整個區(qū)域會發(fā)生不斷地演變，分析區(qū)域化時應當以“過程”或“社會建構”（social construction）的邏輯來闡釋區(qū)域的形成和發(fā)展。鑒于此，新區(qū)域主義的代表性人物之一赫特納提出了相對全面的觀點，用以解釋當代新區(qū)域主義視野中的區(qū)域化過程。他指出，區(qū)域化的主要構成要素包含：區(qū)域意識或認同、區(qū)域合作、國家推動的區(qū)域整合和區(qū)域凝聚力等（見表4－1）。

表4－1　區(qū)域化的組成要素

來源：譯自Hettne B，Inotai A，Sunkel O．（Eds）．Globalism and the New Regionalism［M］．New York：Palgrave McMillan Press，1999：122－124．

同時，用區(qū)域性（regionness）具有的依次遞進的五個層次來表征不同的區(qū)域化程度。具體包括：區(qū)域空間（regional space），僅強調地理上的地域特性；區(qū)域復合體（regional complex），強調跨各種團體機構間的互動關系；區(qū)域社會（regional society），在文化、經(jīng)濟、政治等范疇中所存在的多種互動關系；區(qū)域社群（regional community），當已有的組織架構能夠促進社會溝通和集體價值匯集時，將形成區(qū)域整體一致的公民社會；區(qū)域制度性主體（regional institutionalized polity），強調一個更加具有穩(wěn)固特性的決策結構體系。

2）區(qū)域化與全球化

當今世界已經(jīng)是一個全球化和區(qū)域化并行發(fā)展的時代。原因在于，全球化抽離了過去由國家掌握的一些權力（包括潛在的凱恩斯主義傾向的經(jīng)濟管理做法已被大大弱化）。但是，全球化反過來又催生和促發(fā)了對地方整體意識和識別性的強烈需求。例如，英國的蘇格蘭地區(qū)、加拿大的魁北克地區(qū)和西班牙的加泰羅尼亞地區(qū)等新近出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟和文化的新變化成為有力證明。

為了迎接全球化帶來的機會，或者更好地去因應和抵御由此產生的種種弊端，世界許多國家或地區(qū)的區(qū)域認同和區(qū)域意識發(fā)生普遍覺醒，推動了經(jīng)濟全球化視野下新一波區(qū)域化和區(qū)際關系整合受到前所未有的有力驅動而加速進入?yún)^(qū)域化進程。這一進程的突出表現(xiàn)之一是區(qū)域主義的崛起。在全球化的作用影響下，特定區(qū)域內貿易、投資及生產等方面，更進一步地透過政府間政策合作的引導、規(guī)劃來形成區(qū)域共同目標或整體認同。由于區(qū)域化必然是涉及多因素、多目標的持續(xù)性多邊合作過程，顯然，新區(qū)域主義必然選擇政府間合作機制來處理和解決各種區(qū)域問題。

隨著全球化的區(qū)域效應或全球化對區(qū)域關系的影響問題日益顯現(xiàn)，新區(qū)域主義的區(qū)域化從一定意義上又構成了對全球化的顯著制約。原因在于，除了全球化影響下多種經(jīng)濟結構性因素和社會因素外，還存在更為強大和復雜的政治和文化因素的制約。因此，魯格曼也曾發(fā)出如此斷言：雖然存在著一些推動全球化的經(jīng)濟力量，但是更存在著極強的文化和政治壁壘……對于大多數(shù)（跨國公司的）其他生產部門和所有的服務業(yè)而言，區(qū)域化比全球化的意義更大。

全球經(jīng)濟問題研究專家阿蘭．M．魯格曼認為，目前的世界經(jīng)濟發(fā)展中，新區(qū)域主義及其作用正在凸顯。例如，全球化背景下歐洲的新區(qū)域主義發(fā)展趨勢是，新的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)盟也開始朝著向更高形式的區(qū)域政治組織或制度體系發(fā)展，并逐步形成較為正規(guī)的經(jīng)濟—政治核心區(qū)域。顯然，新區(qū)域主義在歐洲的整體發(fā)展進程走在了世界前列。根據(jù)全球化在根本上加速和加深了區(qū)域化和區(qū)域競爭的事實，區(qū)域競爭的重要性日趨凸顯。而且，這種競爭卻早已不再是傳統(tǒng)意義上的資源稟賦等比較優(yōu)勢的競爭，而更多的是作為國家或地方戰(zhàn)略戰(zhàn)略層面上的區(qū)域競爭。由此，便自然衍生出一個重要話題：為了形成區(qū)域的獨特競爭優(yōu)勢和整體競爭能力，作為區(qū)域治理的重要的手段——區(qū)域規(guī)劃應該“做什么”和“怎么做”。

4.3.3　區(qū)域治理

如前所述，長期以來，歐美學者從不同的角度展開了對區(qū)域治理的研究，力圖建立新的發(fā)展觀和相應體制機制來滿足區(qū)域發(fā)展的新需要?？傮w上，諸多研究成果的共同目的是：（1）在區(qū)域層面建立一種方法以提升地方政府間合作；（2）目的是解決區(qū)域碎片化的政府組織結構帶來的負外部性；（3）提供一種財政和減稅的辦法來促進中心城市的發(fā)展，以便于使其能更好地為整個區(qū)域的發(fā)展作貢獻。與此相對應，主要圍繞大都市區(qū)治理產生了三種不同的理論爭論：主張政府合并的巨人政府論、主張大都市區(qū)制度碎片化有利于服務供給有效的多中心治理論、主張多種政策相關主體之間談判過程的新區(qū)域主義。

由上可見，基于新區(qū)域主義的區(qū)域規(guī)劃必然要求區(qū)域治理的根本性轉型。新區(qū)域主義不僅提供了一種區(qū)域治理是什么的新視角，而且也提出如何更新區(qū)域治理能力的途徑。眾所周知，政府和非政府組織都沒有足夠的能力去單獨解決區(qū)域性問題。新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理則主張通過政策相關行動者間的穩(wěn)定網(wǎng)絡關系來達成，并主要形成兩種類型區(qū)域治理：政府之間協(xié)作和公私部門間協(xié)作。

國內外相關理論研究的分析視角同時也表明，區(qū)域（多數(shù)是城市區(qū)域）的興起根源是其政治性變革。它并不是區(qū)域經(jīng)濟的“鳳凰涅槃”，而是治理結構的區(qū)域化。總體上看，近十年來，國外城市密集地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新嘗試及其相關制度性變革努力，主旨是建構適應強競爭性區(qū)域目標要求的區(qū)域治理能力。例如1996年紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）發(fā)表了以《一個處在危險中的地區(qū)》為題的第三次區(qū)域規(guī)劃。主張對基礎設施、社會、環(huán)境與勞動力進行新的投資，同時指出：生活質量正日益成為評判區(qū)域在國內外競爭力的標準，“3E”是指經(jīng)濟（economy）、環(huán)境（environment）與公平（equity）是生活質量的基本保證。并運用包括治理（governance）在內的五方面措施來整合實現(xiàn)上述目標。其中，區(qū)域治理結構創(chuàng)新的重點是通過新的途徑來組織政治機構與民眾機構并賦予它們活力。

然而，需要指出的是，新區(qū)域主義的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結構和地方自治體的行為，而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機構和私人主體之間建立聯(lián)系。區(qū)域治理設計出了基于合作政治學的秩序化，但又是靈活的形式。這種形式要求眾多參與者具備持久的適應和學習能力，主要原因在于區(qū)域治理是高度關注復雜的、充滿動力的、不確定的形勢變化。故此，治理成功往往取決于持續(xù)的結構多樣性和不同控制機制的有效組合。

新區(qū)域主義特別強調，區(qū)域治理應該是通過建立整合的政府或專門的機構，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下，進行的一種解決區(qū)域宏觀和微觀問題的政治過程。故此，新區(qū)域主義倡導建立擁有適宜價值體系的區(qū)域精英（群體）和高程度的社會互動作用。由于信息、科技的發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，人們如今所崇尚與追求的最佳管理和控制往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡性以及多樣性。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內經(jīng)濟、社會、資源、人口、環(huán)境、科技等方面發(fā)展協(xié)調的總體戰(zhàn)略和宏觀調控手段，其傳統(tǒng)帶有很強指令性色彩的單一、縱向模式已越來越不適應新時代的要求，實施的難度也越來越大。發(fā)展一個公平、公開又具有競爭力的區(qū)域管理與協(xié)調系統(tǒng)就成為保障區(qū)域、城市可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。因而，治理理念在區(qū)域規(guī)劃編制與實施管理中的應用成為當今區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的必然。

相關研究表明，新區(qū)域主義提供了全面理解區(qū)域治理的新視角和如何提高區(qū)域治理能力的可能途徑。在新區(qū)域主義看來，為了有效實現(xiàn)目標，政府領導人之間、政府領導人與私營部門和非營利組織領導人之間越來越多地需要相互協(xié)作。盡管每一個部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權力和資源。它建議通過一個協(xié)作性的而非科層制的過程來實施區(qū)域治理，而且過程的參與者包括了在都市區(qū)問題解決中享有領導地位的所有公共和私人部門。不容置疑的事實是，政府和非政府組織都沒有足夠的能力去單獨解決區(qū)域性問題。大多數(shù)區(qū)域治理的實踐案例一定程度表明，通過各種不同層級的政府與私人部門組成的合作與協(xié)調網(wǎng)絡來解決區(qū)域問題顯然具有一定的成效。

應該看到，引入治理理念將有利于突破區(qū)域政體的限制。長期以來，缺失統(tǒng)一的政體一直被認為是制約區(qū)域規(guī)劃和政策有效實施的最大障礙。治理在公共事務管理中是指政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。歐盟給出了在非政府組織框架下，運用治理力量實施公共政策的范例。在現(xiàn)行區(qū)劃體制下引入治理的理念，在沒有政府作為單一政策主體的前提下，通過全面動員政府、企業(yè)和社會的力量，將引導性和靈活彈性的政策框架導入到層級式的政府政策網(wǎng)絡中，激發(fā)各級地方政府、企業(yè)及社會的力量，使他們共同成為區(qū)域規(guī)劃政策的復合主體，以社會、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)協(xié)調發(fā)展為目標，協(xié)調各行業(yè)、部門的利益，賦予區(qū)域成員公平的發(fā)展權利，合理利用各類空間資源，以期實現(xiàn)對經(jīng)濟和社會發(fā)展的合理布局。

4.3.4　治理視角下的大都市區(qū)域規(guī)劃

新區(qū)域主義的快速發(fā)展主要是由于對城市區(qū)域（特別是大都市區(qū)域）的關注不斷增加，將之看作當今經(jīng)濟全球化的關鍵功能單元之一和提升區(qū)域競爭能力的重要政策手段。而且，無論從經(jīng)濟的角度，還是聚居形態(tài)演變的角度來看，以特大城市為核心的大都市區(qū)發(fā)展將是未來空間發(fā)展的主要形態(tài)。為此，作為全球化背景下正在形成和發(fā)展中的大都市區(qū)域無可爭議地成為區(qū)域規(guī)劃理論和政策研究的主要對象。

大都市區(qū)在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務功能相互交織擴散的廣域地區(qū)。新區(qū)域主義認為，建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府存在諸多現(xiàn)實困難，應該強調通過綜合性政府改革來促進形成治理戰(zhàn)略。它提出有效的大都市區(qū)治理可以不依賴成立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，相反，區(qū)域性治理可以通過合作性安排來實現(xiàn)，這種安排建立在政策相關者之間的談判過程之中。這些網(wǎng)絡通常是擁有不同背景和權力的行為主體和機構的異質性混合體。這些主體和機構以一種獨立于制度性管轄邊界的方式來界定和提供跨區(qū)域的服務。

在新區(qū)域主義思潮的影響下，西方國家始終進行著大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的治理試驗。自20世紀90年代以來，建立在北美和西歐大都市區(qū)跨區(qū)域性政策的經(jīng)驗性研究基礎上的大都市區(qū)治理新視角開始形成（見專欄4－3）。

大量案例的研究發(fā)現(xiàn)，在大都市區(qū)區(qū)域問題以目的為導向的合作網(wǎng)絡形式被提出，包括與私營服務供給者一樣的市政當局和不同層級的政府機構。這種新的視角提出，有效的大都市區(qū)區(qū)域治理并不必然要求制度性合并。相反，它聲稱區(qū)域性治理視角下大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織和實施，可以通過建立在政策相關者之間談判基礎上的合作網(wǎng)絡來實現(xiàn)。

專欄4－3　新區(qū)域主義與美國的大都市區(qū)區(qū)域治理

過去的二十多年來，新區(qū)域主義的倡導者一直呼吁要實現(xiàn)美國區(qū)域治理的新形式。從美國區(qū)域治理的過程看，新區(qū)域主義學派成為“區(qū)域治理運動的第三波浪潮”的主導。的確，新區(qū)域主義者與早先的大都市區(qū)政府改革者具有某些類似思想。例如，兩者均認為，在體現(xiàn)效率與公平和解決區(qū)域性公共問題方面，區(qū)域治理的多種機制及其相關政策是必不可少的。然而，盡管在認識大都市區(qū)所面臨問題及其解決方面，都強調了區(qū)域治理的必要性，但兩者在以下兩點卻存在著根本性的差異：首先，新區(qū)域主義認為，區(qū)域治理的首要目標已經(jīng)從“實現(xiàn)效率與公平兼顧”轉變?yōu)椤疤嵘齾^(qū)域競爭力”，而多數(shù)大都市區(qū)政府改革者并未突出強調經(jīng)濟原則；其次，相反于大都市區(qū)政府改革者所提出的“正式的政府組織能夠對區(qū)域性事務作出權威性決策”主張，新區(qū)域主義者提倡區(qū)域治理的首要機制應該是“多種形式的自愿合作”。

新區(qū)域主義的區(qū)域治理內涵特征。新區(qū)域主義的區(qū)域治理認為，為有效解決大都市區(qū)問題而可以形成多元力量組成的合作網(wǎng)絡，而不必只有選擇大都市區(qū)的制度性合并、建立大都市區(qū)域政府。相反，它主張區(qū)域治理可以通過政策相關者之間在進行談判而產生的共識前提下，進行多種合作性安排來實現(xiàn)。其中，這些合作性安排的相關主體和機構是以一種獨立于制度性管轄邊界的方式來界定和提供跨區(qū)域的服務。顯然，新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理聚焦于在不同公共機構和私人主體之間建立聯(lián)系，并主要表現(xiàn)為多種政策相關主體之間談判的動態(tài)過程。從而，進一步明晰了在美國大都市區(qū)展開的區(qū)域治理運動主要包括兩個主要目的：其一，建立促進地方政府協(xié)作的正式或非正式方法途徑。因為由此形成的廣泛合作，有利于經(jīng)濟全球化背景下的區(qū)域更具有競爭力；其二，創(chuàng)新實現(xiàn)區(qū)域善治的多種機制。因為運用這些機制，有利于緩解或消除地方政府管理破碎化情形下由發(fā)展失控導致的負外部性或溢出效應。

來源：譯自Norris D F．Prospects for Regional Governance under the New Regionalism：E－conomic Imperatives Versus Political Impediments［J］．Journal of Urban Affairs，2001，36 （4）：557－558．

新區(qū)域主義將大都市區(qū)的區(qū)域治理看作是多種政策相關主體之間談判的過程，而不是通過科層制或競爭來推動。通常來看，大都市區(qū)的區(qū)域治理被認為是大都市區(qū)進行自我管理的多種機制的混合物，即它是基于各參與者具有的不同的行動邏輯，而形成的多種合作行動（問題導向的）和多種解決方式（利益沖突）。在此意義上，大都市區(qū)域治理比一般的區(qū)域合作的內涵更為豐富。主要包括：以行政機構為主的組織力量；談判協(xié)商的網(wǎng)絡體系；約束性制度的創(chuàng)造能力。

新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結構和地方自治體的行為，而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機構和私人主體之間建立聯(lián)系。新區(qū)域主義將大都市區(qū)治理看作是多種政策相關主體之間談判的過程，而不是通過科層制或競爭。

進入2000年以來，歐美國家關注大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的趨勢仍然是有增無減。例如，美國針對國內現(xiàn)有的十余個巨型城市區(qū)域正面臨亞洲和歐洲競爭者的挑戰(zhàn)，大力發(fā)展全球競爭性巨型區(qū)域已經(jīng)成為美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會制定的《美國2050年研究報告》五大重要目標之一。因為這些競爭者不僅敏銳意識到巨型城市區(qū)域中不同城市間人流、物流和信息流的緊密往來能夠催生更多的協(xié)作、靈活彈性和創(chuàng)新活動，而且正在建設橫跨巨大地理范圍甚至跨國界的高速鐵路項目和貨物分流體系聯(lián)系起專業(yè)化的經(jīng)濟功能，以形成全球性的一體化區(qū)域。美國根據(jù)“新競爭單元：全球性的一體化區(qū)域”的戰(zhàn)略目標要求，制定了加快推進實施由國家目標和政策支持的相關區(qū)域規(guī)劃等六項戰(zhàn)略性舉措。

4.4　新區(qū)域主義的核心論點

從新區(qū)域主義的演化過程看，它的形成和發(fā)展既是一個對區(qū)域本身加深認識的過程，也是一個提高解決區(qū)域問題能力的過程。當前，因為區(qū)域的多樣性和區(qū)域問題的獨特性，新區(qū)域主義是不同眾多學科知識和能力匯聚的龐雜領域。

當今新區(qū)域主義的核心觀點是：區(qū)域主義是一個過程；區(qū)域主義是多層次的；區(qū)域主義是由區(qū)域化的參與者自愿建構的，但此種自愿并不排除非武力的強制因素。因此，回顧其二十多年的發(fā)展歷程，依然可以搜尋到比較集中的核心主題。主要由以下四方面的論點得以體現(xiàn)。

4.4.1　多種涵義的區(qū)域空間

1）區(qū)域空間具有多種功能涵義

在全球經(jīng)濟大融合的形勢下，經(jīng)濟與社會發(fā)展進入了區(qū)域革命時代，單一的城市單元已經(jīng)不適應這樣的全球化戰(zhàn)略。以紐曼為代表的新區(qū)域主義學者們認為，對區(qū)域進行的多種物質性和功能性定義，可以被看作是狹義的版圖地域（territory）逐漸被廣義的空間（space）所取代的結果。需要指出的是，新區(qū)域主義的區(qū)域是以一定的地理界限為基礎但又超越地理意義，根據(jù)某個或多個特定的社會、政治、經(jīng)濟等多重關系元素建構，且具有一定規(guī)模的社會生活功能空間。這些社會政治關系因素包括：內聚力（同質的程度）、交往（互動的程度）、權力的層次（權力的分配）或各種關系的結構（如合作的程度和緊張的烈度）等。

2）區(qū)域類型主要分為兩大類

新區(qū)域主義將區(qū)域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區(qū)域，另一類是國家層面之下的各類區(qū)域。無論哪一類區(qū)域，它完全不同于自然地理特質的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經(jīng)濟、社會和文化的綜合功能空間。因此，在許多新區(qū)域主義學者看來，區(qū)域主要是關系空間、過程空間、政策空間。特別是，20世紀90年代以來，新的社會經(jīng)濟發(fā)展實踐，促使區(qū)域具有了新的時空特征，其涵義變得復雜化和具有爭議。相應地，面對全球化的競爭，將不同概念的區(qū)域作為在全球經(jīng)濟秩序中獲取新競爭優(yōu)勢的觀點受到格外關注。

3）區(qū)域空間包括多種組成因素

新區(qū)域主義認為，區(qū)域是以一定的地理界限為基礎，根據(jù)某個或多個特定的經(jīng)濟、社會、政治關系方面的多種因素進行建構。它主要形成了自然空間、物質空間、社會關系空間。新區(qū)域主義將區(qū)域看作是協(xié)調社會經(jīng)濟生活的最先進形式和獲得區(qū)域競爭優(yōu)勢的重要來源之一。綜觀世界經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢，各國的區(qū)域發(fā)展進程中，盡管經(jīng)濟因素無疑仍是一個重要變量，但畢竟不再是唯一變量。與此相對應，近年來，對區(qū)域化動力機制的研究分析，國際政治學、社會管理學等學科的建樹頗為引人注目。為此，全球化時代的一個肯定論斷是：區(qū)域主要作為經(jīng)濟、文化、政治組織的回歸。例如，鑒于歐盟和國家層面對區(qū)域發(fā)展的深入影響，即同時出現(xiàn)了引導支持和激勵區(qū)域空間發(fā)展的正向力量和阻礙區(qū)域空間發(fā)展的負向作用。新的《歐洲空間展望計劃》就針對性提出，為了科學指引未來區(qū)域發(fā)展，從行動和管理的功能視角重新認識區(qū)域已成為必然，并突出強調將實現(xiàn)“部門性方案計劃的協(xié)調、各種實施工具與評估間的協(xié)調”被確立為2005年的重要任務之一。

4.4.2　多層治理的決策方式

舊區(qū)域主義提出了“主要依靠傳統(tǒng)力量均衡維持區(qū)域秩序”的觀點，但是新區(qū)域主義卻提倡將不同的區(qū)域組織視為一個多層治理機構網(wǎng)絡。其中，多層是指不同層次權力組織（歐盟、成員國、區(qū)域及市鎮(zhèn)政府）間不再是一種垂直的命令與服從關系，而是平等與協(xié)商關系；治理是指從單一的政府行政行為（government）到多元公共治理行為（governance）的轉變，即政府不再是決策過程中的唯一主角。各種非政府利益群體（工會、學校和各類經(jīng)濟組織等）能夠廣泛參與決策。具體反映在區(qū)域空間規(guī)劃政策領域，新區(qū)域主義：指出實現(xiàn)多層治理的決策方式必須不斷加強制度能力建設。例如，20世紀90年代以來，歐盟體制改革的關鍵強調要不斷提高區(qū)域直接參與歐盟的決策程序。從縱向（歐盟—地方政府）和橫向（跨越地方政府行政界限）兩個維度搭建政府間的伙伴關系和網(wǎng)絡，并通過制度一系列的政策和行動計劃來推動各個區(qū)域的“歐洲化”。從而，形成歐洲的多層治理體系（multi－level governance system）。

4.4.3　多方參與的協(xié)調合作機制

新區(qū)域主義贊賞多邊談判制度和協(xié)作治理理念。它積極倡導區(qū)域或次區(qū)域的整體觀念與合作觀念，努力超越國家范疇和?。ㄖ荩┯蚍懂犑`，不斷地培植出強烈的區(qū)域集體認同和組織認同。特別通過創(chuàng)建不同形式和功能的協(xié)調與合作機制，促進整合區(qū)域內各種分裂、隔閡現(xiàn)象，以利于加快區(qū)域化進程。

新區(qū)域主義認為，每一個區(qū)域內各城市及其公共管理者處于一個復雜的政府間與組織間的環(huán)境中。在過去幾十年的實踐過程中，人們認識到：地方層面的轄區(qū)、政府機構、非營利組織和營利組織之間的相互依賴關系普遍存在。例如，大城市區(qū)域的數(shù)量、規(guī)模及人口產業(yè)分布密度等不斷增加，這會使得某個城市的管理工作不可避免地成為其他鄰近城市必然考慮的外部決定因素之一。與此同時，新區(qū)域主義者提出實現(xiàn)城市外部事務的經(jīng)濟性、合理性就成為重點區(qū)域規(guī)劃協(xié)調解決區(qū)域中心城市及其周邊地區(qū)發(fā)展關系的題中之意。

任何層次上的區(qū)域化，其本質是整合運動下的區(qū)域一體化。例如，赫特納等指出，新區(qū)域主義的目標在于加快包括經(jīng)濟、政治、文化等各個方面的區(qū)域一體和給國家間帶來更多的相互依賴和相互競爭。誠然，競爭可以促進發(fā)展，但也會阻礙區(qū)域化進程。然而，未來隨著區(qū)域一體化進程的不斷深入，將會在城市間、區(qū)域間擴大空間發(fā)展差距，而差距的擴大又將會威脅到區(qū)域經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。故此，新區(qū)域主義又試圖把區(qū)域當作“聯(lián)合行動的體系”，積極創(chuàng)建多級政府組織間、政府與私人等社會力量間的主動協(xié)調與合作機制。其中，協(xié)調與合作的持續(xù)性則主要取決于區(qū)域的社會凝聚力、經(jīng)濟凝聚力、政治凝聚力以及組織凝聚力的長久保持。20世紀90年代，西歐和美國的區(qū)域規(guī)劃實踐中，多方參與的治理權限遠遠超出地方政府之間的互相調整，而包括許多公共的和非公共的參與者，諸如環(huán)境保護、社會服務、就業(yè)和培訓等領域。

4.4.4　多重價值目標的綜合平衡與可持續(xù)

自新區(qū)域主義興起以來，一直重視對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和競爭能力的分析。例如，新區(qū)域主義的經(jīng)濟地理學派始終關注產業(yè)集群、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產業(yè)區(qū)等區(qū)域發(fā)展問題；新區(qū)域主義的城市經(jīng)濟學派則從全球價值鏈分工角度構建了世界城市等級體系。但是，正如經(jīng)濟社會學家格蘭諾威特（Granvnovetter，1985）指出的“經(jīng)濟活動融于具體的社會關系之中”，經(jīng)濟與社會、文化、環(huán)境等因素密不可分。這正是對區(qū)域增長本質的精練概括。因而，新區(qū)域主義積極努力運用“綜合可持續(xù)發(fā)展”的概念試圖整合環(huán)境、經(jīng)濟、社會等目標，并提供了大量的相關區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策研究成果和實踐案例?？梢哉f，新區(qū)域主義傾向大力調和“經(jīng)濟效益、社會公平、環(huán)境友好、文化融合”等多重價值目標，并形成了更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調的區(qū)域發(fā)展觀。但目前多數(shù)的都市區(qū)域（或更大范圍）實施綜合性可持續(xù)發(fā)展政策的效果有限，而且還面臨更多的挑戰(zhàn)。主要原因在于，這些區(qū)域仍在不懈探索以發(fā)現(xiàn)和建立合適的制度基礎，來更有效地促進實現(xiàn)多重價值目標的綜合平衡與可持續(xù)。

4.5　新、舊區(qū)域主義的差異對比

綜合歸納國內外關于新區(qū)域主義的研究成果和實踐嘗試，新區(qū)域主義已經(jīng)形成了自身的重要特征，而顯著不同于舊區(qū)域主義（見表4－2）。兩者的主要差異體現(xiàn)在以下五個方面：

表4－2　新區(qū)域主義的核心特征及其含義釋解

續(xù)表4－2

來源：鄭先武．“新區(qū)域主義”的核心特征［J］．國際觀察，2007（5）：59－60．

4.5.1　區(qū)域治理的實施結構

由于舊區(qū)域主義主要是冷戰(zhàn)時期兩極政治架構制約下的產物，它主要呈現(xiàn)的是以強權為中心的統(tǒng)治格局。而新區(qū)域主義則產生于后冷戰(zhàn)時期全球多極架構下，它呈現(xiàn)的是以國家、市民社會和企業(yè)公司共同構成的治理格局。其中：

（1）舊區(qū)域主義關注上級政府的管理和指導能力及下級政府的執(zhí)行力

它主要集中于再造結構組織（structure）、合并區(qū)域內各政府或在不同級別政府之上新設更高層次區(qū)域政府等多種努力。因此，運用舊區(qū)域主義進行政府職能改革的基本原理是，利用規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢、提高施政功效和減少不同級別政府間的不平等現(xiàn)象。如某些國家為了發(fā)展特定區(qū)域而將一些省市或州郡等聯(lián)合起來，設立專門協(xié)調和管理組織來進行區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展指導。新區(qū)域主義認為，這將會增加新的科層結構及其弊端。

（2）新區(qū)域主義的顯著特征是明晰定位于治理（governance）而非聚焦于結構

它提倡政府與私人部門間以“協(xié)助、聯(lián)合、網(wǎng)絡、伙伴關系”共同處理區(qū)域治理事務。強調由各區(qū)域成員為了共同利益自發(fā)組成的某種區(qū)域結盟，因而雖然其管理形式較為松散，但是由于存在著較強的共同利益訴求和行為約束契約。所以，新區(qū)域主義的管理結構對于區(qū)域成員來說比舊的區(qū)域主義管理機制更具有吸引力和約束力。新區(qū)域主義更強調不同部門在橫向協(xié)商合作過程中自發(fā)地、開放性地形成和識別區(qū)域本身，并且認為在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展管理過程中，地方政府組織處于橫向和縱向聯(lián)系的中心。而舊的區(qū)域主義強調不同部門在縱向指令中進行直接計劃干預形成區(qū)域。

4.5.2　區(qū)域成員承擔的責任

新區(qū)域主義的研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展過程中，舊區(qū)域主義框架內所存在的科層制管理機構給區(qū)域內成員帶來相應的責任和義務，特別是在某些援助項目需要區(qū)域成員共同支出時。但現(xiàn)實中，由于利益和成本分配的不對等會造成非經(jīng)濟理性的現(xiàn)象，從而影響資金的使用效率和項目的順利實施。為此，新區(qū)域主義強調的自愿協(xié)作是區(qū)域內成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區(qū)域成員間形成可信任的承諾和協(xié)調。從而，有利于促進區(qū)域內成員間的信息迅速交流并實現(xiàn)既定目標。

4.5.3　區(qū)域對外開放的程度

舊區(qū)域主義非常重視區(qū)域范圍的界定，包括區(qū)域邊界劃分與區(qū)域內權利界定，其目的是為了確保區(qū)域內經(jīng)濟增長和解決就業(yè)及社會發(fā)展等問題。雖然，舊區(qū)域主義主要側重于實現(xiàn)區(qū)域內部的合作和整合，但對外卻具有相對較強的封閉性特點。

而新區(qū)域主義卻不只強調地理關系的聯(lián)結和區(qū)域組織內部的合作，更強調包括政治、經(jīng)濟、社會、文化或制度等各方面的聯(lián)結。廣泛興起于20世紀90年代的新區(qū)域主義認為，區(qū)域不再僅限于一個國家的地理范圍和政治框架范圍內。它反映了全球化下區(qū)域間、區(qū)域內非多元互動角色所產生的政治、經(jīng)濟、社會力量的博弈和交往，并特別凸顯以政府間的制度性合作達到“降低成本、減少沖突、創(chuàng)造機會、增加利益、塑造認同”的區(qū)域發(fā)展整體性目標。所以，不同于舊區(qū)域主義，新區(qū)域主義關注開放視野下更全面合作的整合典范。

4.5.4　區(qū)域化的主題內容

在舊區(qū)域主義的主導下，區(qū)域化過程不僅要求地理位置上的臨近，還要求傳統(tǒng)文化及其他各種制度的相似。區(qū)域化的主要內容是以安全和經(jīng)濟為目標的階層式聯(lián)合，因此，舊區(qū)域主義對區(qū)域化的前提條件要求很高而區(qū)域化的實際內容卻又很少，反而限制了其傳播與發(fā)展。

相比較而言，新區(qū)域主義對區(qū)域化的前提條件要求則相對較弱。新區(qū)域主義吸收了國際貿易理論中的比較優(yōu)勢理論，注意在區(qū)域內外形成不同層次、不同水平的橫向和縱向分工協(xié)作，這使得新區(qū)域主義的區(qū)域化內容更為豐富。它不僅包括政治和經(jīng)濟合作，還包括教育、環(huán)保和社會文化等各個方面的協(xié)作。正因如此，新區(qū)域主義顯示和保持了極其旺盛的生命力。

新區(qū)域主義的代表人物Keating根據(jù)以歐洲內部為典型的區(qū)域經(jīng)濟、社會及政治變化趨勢，對區(qū)域化隱含的豐富內容進行了總結。主要包括三個方面：一是功能整合。它是指伴隨著新一輪的組織創(chuàng)新和經(jīng)濟技術發(fā)展，新的區(qū)域經(jīng)濟空間形式得以被重新定義和形成。此時，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展及其嵌入全球經(jīng)濟循環(huán)將主要取決于本區(qū)域的獨特性，所以相對應的區(qū)域政策與規(guī)劃必然涉及合理整合經(jīng)濟增長、環(huán)境和生活質量、勞動力素質等多種因素，而不僅是中央政府提供的投資刺激。二是制度重構。它是指國家政府管理機構的去中心化。這主要是為了回應區(qū)域或地方呼吁“將中央政府缺乏效率和低滿意度的公共管理功能下移”的政治訴求或強烈意愿。三是政治流動性。它是指國家政府希望能增強在區(qū)域層面的施政力量和效能。在此意義上，區(qū)域化過程包含一系列政治活動。例如，區(qū)域的政治流動性在西歐國家成為普遍趨勢：區(qū)域不只是自然實體，更多的是一種新政治空間的再造——以戰(zhàn)略性思維創(chuàng)建區(qū)域所需的有效政府管理機制體系。

可以說，新區(qū)域主義所包含的內容相當廣泛，已經(jīng)突破了原有的政治經(jīng)濟范圍，而且仍然不斷進行的區(qū)域化實踐將會繼續(xù)豐富新區(qū)域主義理論，使其得到更全面的發(fā)展。

4.6　新區(qū)域主義的簡要述評

4.6.1　新區(qū)域主義的理論特點

自20世紀50年代起并持續(xù)至60至70年代的一個重要爭論是，區(qū)域主義的價值只在于它的功效。主要原因在于，西方國家區(qū)域規(guī)劃和相關區(qū)域政策的實施是對凱恩斯主義經(jīng)濟思想的長期秉承。但是，進入20世紀80年代后，西方國家自由主義思潮盛行，加之對大都市地區(qū)的投資減少，區(qū)域主義的研究和發(fā)展被迫中斷。然而，全球化的深入發(fā)展又把區(qū)域主義帶回到了20世紀90年代許多國家政治新議程的前沿。最直接的原因是，在自由市場經(jīng)濟思潮泛濫下，城市與區(qū)域的發(fā)展境況越來越不盡如人意。此時，新區(qū)域主義多以政府的區(qū)域性措施這一形式出現(xiàn)，主要解決個人關心但無力解決的交通、可支付住房及環(huán)境保護等問題。不同于以往，此時的商業(yè)社團機構開始關注區(qū)域主義的巨大推動作用，因為它們雖然是進行全球競爭但還主要以大都市區(qū)域為發(fā)展擴張的基礎陣地。由此，區(qū)域主義不再頑固持有效率至上的主張，也不再刻意展示社會綜合的觀點而是以新區(qū)域主義的面目出現(xiàn)。它不僅超越了以前的效率優(yōu)先和關注區(qū)域不同功能部分的合理物質安排，更為關心“什么是好的或壞的、明智的或愚蠢的”等質量問題和價值判斷。在此意義上，可以說新區(qū)域主義不限于反映歷史根源，要更多地真實反映現(xiàn)實條件和合理建構未來。

自20世紀90年代以來，隨著冷戰(zhàn)的結束、全球化進程的加快及歐洲單一法案的出臺與實行，深受“新區(qū)域主義的形成有助于世界的和平、發(fā)展和各種生態(tài)可持續(xù)性的達成與生長，有利于形成新的多邊主義關系結構”等主張的影響，歐洲再度引領的區(qū)域主義在全球范圍內蓬勃發(fā)展。新區(qū)域主義由此構成了全球結構轉型的重要部分。在這個轉型過程中，非國家／政府行為主體參與全球不同空間層面和領域的活動過程日益活躍。

同時，赫特納進一步指出，區(qū)域主義和區(qū)域化的行為主體是一種介于二者之間的區(qū)域角色主導的多層次治理。隨著區(qū)域化的進展和區(qū)域性層次的不斷提升，由于新區(qū)域主義被定義為一種包括經(jīng)濟、政治、文化等各個方面的多緯度的區(qū)域一體化進程，它在經(jīng)濟上將原先多少被隔離的市場聯(lián)結成一個功能的經(jīng)濟單元，在政治上將建立區(qū)域內凝聚力和區(qū)域認同作為主要目標。赫特納還進一步指出，由于區(qū)域長期處于演化和改變當中，新區(qū)域主義的研究強調以“動態(tài)系統(tǒng)”和“社會建構”的邏輯來理解和分析區(qū)域發(fā)展過程才更為合適?？梢哉f，赫特納重新研究了新區(qū)域主義的發(fā)展邏輯，提出了新區(qū)域主義策略途徑的區(qū)域整合運動能夠超越傳統(tǒng)的合作外溢功能，而具有更強的內生性。

4.6.2　新區(qū)域主義的理論優(yōu)勢

新區(qū)域主義范式影響下的區(qū)域規(guī)劃以經(jīng)濟的、環(huán)境的和社會的綜合系統(tǒng)的內在聯(lián)系為基礎，采用不同的地理區(qū)域尺度中使用全面綜合的規(guī)劃方法以及區(qū)域發(fā)展管理機構的建設和運作，可以提高區(qū)域在全球化經(jīng)濟中的競爭力。因此，運用新區(qū)域主義解釋20世紀80年代中期以后出現(xiàn)的以歐美國家以大都市區(qū)為重點的區(qū)域規(guī)劃實踐，具有相對突出的優(yōu)勢。

新區(qū)域主義的理論精髓主要在于：（1）強調區(qū)域不可或缺的價值，并認為區(qū)域應該成為現(xiàn)代經(jīng)濟社會政策關注的焦點；（2）鼓勵區(qū)域內多元主體互動、激發(fā)內生發(fā)展?jié)摿Φ母鞣N長期政策與行動；（3）各種區(qū)域政策的關鍵在于增強合作網(wǎng)絡的集體認識、行動與反應能力，強調經(jīng)濟與社會行為的區(qū)域化特征；（4）改進區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟、社會與制度基礎，培育和提升區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力與競爭優(yōu)勢，等等。

新區(qū)域主義對實現(xiàn)區(qū)域“良好治理”的轉型動力有深刻的理解和分析。它認為，治理過程是通過根植于強大的社會關系和文化環(huán)境中的實踐行為來進行的，這就有必要將治理活動的表現(xiàn)進行不同層次的解析：第一層次是具體細節(jié)。主要分析參與者的角色、戰(zhàn)略、利益和制度機制等；第二層次是治理過程（制度化）。主要分析網(wǎng)絡構建和融合機制、治理理念的表達和傳遞、相應行動框架；第三層次是治理文化。主要分析被廣泛認可和接受的治理模式、內在的文化價值、正式和非正式的監(jiān)督評價等。

新區(qū)域主義的理論創(chuàng)新之處是在于，它提供了一種廣泛的決策網(wǎng)絡體系。例如，新區(qū)域主義在歐盟的實踐表明，歐盟、成員國、區(qū)域政府以及非政府參與者都已經(jīng)在一個緊密聯(lián)系的政策網(wǎng)絡中找到了自己的位置，它們之間的關系是合作與互利，而并非此消彼長。所以，通過建立這種決策網(wǎng)絡體系并對其不斷加以完善，有利于容納各種先前無法參與決策的利益群體，從而最大限度地動員與匯聚政策資源，以便使歐盟等類似區(qū)域能夠在日趨復雜的動態(tài)環(huán)境變化中做出快速適宜的應對，一定程度上提高了決策的效率和準確性。

新區(qū)域主義關于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃研究的新視角，即區(qū)域規(guī)劃的目標非常明確——提高區(qū)域在全球經(jīng)濟中的動態(tài)競爭力。然而，新區(qū)域主義的理論和政策視野已遠遠超出了純經(jīng)濟的范疇，并對制度、文化等因素力量給予了充分的關注和討論。尤其在區(qū)域規(guī)劃政策實踐上，新區(qū)域主義為“劣勢區(qū)域”的經(jīng)濟復興，提出了超越政府與市場的“第三條道路”，力圖擺脫傳統(tǒng)政策所形成的“依賴發(fā)展”與“不發(fā)展”的兩難困境，極力倡導以族群與合作經(jīng)濟、學習與調整能力、制度變革和地方資源動員為核心的、以區(qū)域競爭力提升為目標的、由區(qū)域自主設計與實施的政策。它強調以區(qū)域行動主體的程序理性、遞歸理性和反思理性為基礎的政策行為模式，倡導建立信任、互惠、合作、創(chuàng)新的區(qū)域文化以及為此所必需的制度變革。

新區(qū)域主義不單單是簡單恢復舊的區(qū)域主義。它正在日益成為經(jīng)濟全球化背景下提升區(qū)域能力的重要理論淵源和新動力因素。新區(qū)域主義的“新”還明顯地表現(xiàn)在理論層面的創(chuàng)新上。正如弗雷德里克·索德爾伯姆所指出的，“新區(qū)域主義主要是經(jīng)驗和理論上的創(chuàng)新，其本質上是一種產生于新的框架下并有新內容的新現(xiàn)象：經(jīng)驗上主要表現(xiàn)為綜合性、區(qū)際性、開放性、主體化和趨同化等，理論上主要表現(xiàn)為體系化、社會化、綜合化和秩序化等。”

無論凱恩斯主義和福利國家政策下的區(qū)域主義，還是自由市場復興下傳統(tǒng)的區(qū)域主義理論，都是主張自上而下由國家推動進行。與此顯著不同，新區(qū)域主義以一種全新的理論范式，提倡“自上而下與自下而上”結合的、基于多元行動主體的、能夠啟發(fā)內生潛力的政策行動，并強調政策實施的關鍵在于增強“合作網(wǎng)絡”和集體的認識—行動—反應能力。所以，新區(qū)域主義的思想精華本質上就是一種新型的協(xié)調合作理論和模式。

4.6.3　新區(qū)域主義的理論局限

雖然新區(qū)域主義是在國際化背景下新近發(fā)展起來的一種重要學術思潮，它廣泛吸取了經(jīng)濟學、社會學、政治學、歷史學等學科的有益理論，并形成了專注于對區(qū)域合作形態(tài)模式和區(qū)域一體化機制等研究重點和一系列觀點主張，但需要看到，它仍就處于理論探索和創(chuàng)建階段。所以，它還需要緊密結合當前更廣泛的區(qū)域主義實踐并適時地做好理論的自我修正和補充。

普查拉（Donald J．Puchala）曾把一體化理論的多樣性比作是印度寓言中的盲人摸象。如同每一個盲人只能觸及大象身體的一部分一樣，每一種理論最多只能揭示一體化進程中的某個側面或某些階段性特征，而無法反映其全貌和全過程。當然，新區(qū)域主義也不例外。英國卡迪夫大學的區(qū)域規(guī)劃學教授John Lovering（1999）認為，新區(qū)域主義還存在三個不同層次上的明顯弱點：實質性的經(jīng)濟主張、明晰的政治社會學意義以及體系化的哲學方法論等。從全球化—地方化作用、政治—經(jīng)濟—文化重組等層面刻畫出來的諸多益處，事實的確表明，新區(qū)域主義思想尚不具備足夠能力在實踐中解釋新區(qū)域主義的壟斷權。

過去二十年，新區(qū)域主義運動在西歐和北美地區(qū)得到了空前推進。然而，驗證新區(qū)域主義的實踐效果及其政策成效的研究成果還不充分。例如，赫特納認為，新區(qū)域主義雖然具有多樣性和多元主義的特征，但他仍然認為歐洲是新區(qū)域主義的最好實踐案例，并稱之為“新區(qū)域主義的范式”?？傮w上看，區(qū)域廣泛參與國家和歐盟決策事務確實面臨諸多障礙而不可能有統(tǒng)一模式。這是因為，各國區(qū)域的多樣性、復雜性和不平衡性以及各級政府在面積、權限、功能、認同感和工作方式上都存在顯著差異。與此同時，隨著歐洲區(qū)域化過程中來自區(qū)域的各類參與者在數(shù)量上急劇擴大趨勢，新區(qū)域主義的多層治理體系及其建構視角急需進一步實現(xiàn)職能的分層化，以進一步提高決策效率。

4.7　小結

新區(qū)域主義不同于狹隘的區(qū)域主義。它是在全球經(jīng)濟一體化進程的推動、資源環(huán)境約束下，區(qū)域合作發(fā)展的需求、各種多邊談判機制和內容創(chuàng)新的努力等新背景下產生并逐漸興起的重要理論。它整合了治理理論、新制度主義理論和網(wǎng)絡理論，集中研究區(qū)域和區(qū)域功能、區(qū)域化、區(qū)域治理及大都市區(qū)域規(guī)劃等重要主題，形成了多種涵義的區(qū)域空間、多層治理的決策方式、多方參與的協(xié)調合作機制與多重價值目標綜合平衡等核心論點，并在區(qū)域治理的實施結構體系、區(qū)域成員所承擔的責任、區(qū)域對外的開放程度、區(qū)域化的主題內容等四個方面，與舊的區(qū)域主義存在顯著不同。當然，全球化背景下，新區(qū)域主義作為深刻改變傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論和實踐的重要理論，既有不可忽視的理論解釋優(yōu)勢也存在發(fā)展中的理論局限。

新區(qū)域主義是在信息技術和通訊網(wǎng)絡迅速發(fā)展、經(jīng)濟全球化不斷加劇及新的國際產業(yè)分工體系廣泛推進形勢下發(fā)展起來的。它是建立在對以前一體化理論進行批判的基礎之上，又同時成功吸取了凱恩斯主義和自由主義經(jīng)濟學兩大對立理論流派中的合理成分，并正在對世界各國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展產生多角度影響的重要思潮之一，基本上代表了國際區(qū)域規(guī)劃研究的前沿理論和優(yōu)勢思想。盡管由于不同國家的政治體制和社會經(jīng)濟制度存在諸多差異。然而，新區(qū)域主義的核心論點和相關主張與我國的科學發(fā)展觀理念和目標有一定的相同之處，并且對于創(chuàng)新我國區(qū)域規(guī)劃管理體制和實施機制具有方法論價值，值得新時期我國區(qū)域規(guī)劃的研究和實踐加以借鑒和發(fā)揮。

進入20世紀90年代以來，在我國國民經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展的同時，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的兩大趨勢，相關的區(qū)域規(guī)劃研究也逐漸趨于集中和深入。但是，目前尚未形成比較一致的理論分析框架。新區(qū)域主義的理論觀點和政策主張，無疑對于研究建構我國全面的區(qū)域觀、發(fā)展觀及創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃實施的協(xié)調合作機制、豐富區(qū)域規(guī)劃制定模式等方面具有理論指導和方法論啟示作用。