15.3.2　我國(guó)社區(qū)保障的發(fā)展歷程

1.“社區(qū)保障”隱含在“單位保障”中

新中國(guó)成立以后，我國(guó)逐步建立了新的城市管理體制，城市基層普遍建立了居民委員會(huì)。1954年12月31日，第一次全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)條例》，以法律的形式規(guī)定了城市及基層組織的設(shè)置和職能，確定了居委會(huì)是居民群眾的自治組織。

《城市居民委員會(huì)條例》雖然規(guī)定居民委員會(huì)是自治性居民組織，但是由于后來建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市居委會(huì)基本上成了基層政府下面的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，并沒有發(fā)揮自治組織的應(yīng)有作用。在這個(gè)時(shí)期，雖然聯(lián)合國(guó)推動(dòng)的社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)在全球展開，但是由于當(dāng)時(shí)我國(guó)沒有恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法地位，又由于種種條件我國(guó)沒有實(shí)行對(duì)外開放政策。所以我國(guó)并沒有提出社區(qū)發(fā)展問題，甚至連社區(qū)概念都沒有提出，社區(qū)問題被隱含在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單位”中。在這個(gè)階段，社區(qū)承擔(dān)的事務(wù)與社會(huì)保障相關(guān)性較低，社區(qū)主要承擔(dān)單位保障的遺漏者，起到補(bǔ)充作用。

2.社區(qū)服務(wù)活動(dòng)逐步開展

為配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)，民政部率先倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，第一次把“社區(qū)”概念引入到政府的實(shí)際工作中來。此后，社區(qū)服務(wù)工作迅速在全國(guó)展開，服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍不斷拓展。由于它在為黨和政府分憂、為居民群眾解難方面發(fā)揮了積極作用、不僅深受社區(qū)居民歡迎，而且得到了黨和政府的高度重視和支持。1989年12月26日全國(guó)人大通過的《城市居民委員會(huì)組織法》，第一次將“社區(qū)服務(wù)”的概念以法律條文的形式固定下來。第四條規(guī)定居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)。

隨著社區(qū)管理體制的不斷改進(jìn)和社區(qū)服務(wù)的蓬勃開展，特別是社區(qū)福利性服務(wù)內(nèi)容的不斷拓展，社區(qū)的保障功能也得到了越來越好的體現(xiàn)。以民政部門為主導(dǎo)，以街道、居委會(huì)為依托，以社區(qū)服務(wù)中心站為骨干，以為老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)和便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以志愿者互助服務(wù)為主要標(biāo)志的社區(qū)服務(wù)格局的形成，較好地發(fā)揮了社區(qū)的保障作用。許多城市通過在社區(qū)設(shè)立社區(qū)保障服務(wù)站和捐助接收站，完善社區(qū)救助網(wǎng)絡(luò)，接收社會(huì)捐贈(zèng)，發(fā)放城市最低生活保障金，對(duì)全體低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理設(shè)立擁軍優(yōu)屬服務(wù)站，建立完備的優(yōu)撫安置對(duì)象檔案，社區(qū)建立退伍軍人職業(yè)介紹所，深入開展雙擁工作設(shè)立殘疾人服務(wù)站、康復(fù)站、助殘志愿聯(lián)絡(luò)站，組織實(shí)施“老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”等以及通過對(duì)社區(qū)內(nèi)無收入保障的社區(qū)成員提供一定的生活保障和服務(wù)，向有收入保障、無服務(wù)保障的社區(qū)成員提供服務(wù)，來體現(xiàn)社區(qū)保障功能。通過社區(qū)服務(wù)的全面開展，使社區(qū)在“老有所養(yǎng)、幼有所托、孤有所扶、殘有所助、貧有所濟(jì)、難有所幫、需有所供”等諸方面都得到一定程度的體現(xiàn)，在一定程度上發(fā)揮了第二安全網(wǎng)的功能作用。

3.社區(qū)服務(wù)到社區(qū)全面建設(shè)

1998年7月，配合國(guó)家政治體制改革與政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，國(guó)務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能，進(jìn)入社區(qū)全面建設(shè)階段。社區(qū)建設(shè)主要包括:社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)就業(yè)等多項(xiàng)內(nèi)容。它的實(shí)施標(biāo)志著社區(qū)工作已經(jīng)由原來比較單純的“服務(wù)”走向全面推進(jìn)的新階段。

現(xiàn)在我國(guó)社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。我國(guó)社區(qū)建設(shè)目前正在經(jīng)歷一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變過程，從政府直接推動(dòng)社區(qū)建設(shè)事業(yè)的階段，轉(zhuǎn)向以社區(qū)體制和機(jī)制的創(chuàng)新為龍頭、以政府指導(dǎo)的新的社區(qū)組織推動(dòng)社區(qū)事業(yè)全面發(fā)展的新階段。社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍也在不斷壯大，全國(guó)已形成了一個(gè)由專職、兼職人員和廣大志愿者組成的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍。社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)服務(wù)設(shè)置的逐漸配套，為社區(qū)保障功能的健全與完善提供充分的社會(huì)基礎(chǔ)和實(shí)施條件。

2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》首次提出“推進(jìn)社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)。加強(qiáng)企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作，加快老年公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。具備條件的地方，可開展老年護(hù)理服務(wù)，興建退休人員公寓。充分發(fā)揮勞動(dòng)保障工作平臺(tái)的作用，促進(jìn)和幫助城鎮(zhèn)居民按規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)”。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障社會(huì)化改革的趨勢(shì)已經(jīng)指向社區(qū)，要求必須有完善的社區(qū)組織、規(guī)范的社區(qū)管理體制和可調(diào)動(dòng)的社區(qū)資源。社區(qū)保障所需的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)和社區(qū)居民的互助意識(shí)的培育等，都是通過社區(qū)建設(shè)來達(dá)到的。