二、中國社會保障事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實障礙

(一)社會保障基金儲備不足

從近年來中國社會保障事業(yè)的運行狀況來看，社會保障基金不足日益成為制約中國社會保障事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。這一方面是由于中國社會保障原來的覆蓋面較窄，社會保障費征繳范圍較小，再加上缺乏必要的強(qiáng)制措施，許多單位拖逃繳納社會保障費，造成社會保障基金的來源不足。另一方面，長期以來對社會保障基金的管理混亂，基金被挪用、占用的情況嚴(yán)重，更不用說如何使社會保障基金在運行中保值、增值的問題了;雖然目前已出臺了《社會保險費征繳暫行條例》，進(jìn)一步規(guī)范了社會保險基金的征收與管理工作，但是，對于整個社會保障基金的籌集、運營、發(fā)放來說，并沒有一個較為系統(tǒng)完整的規(guī)范，也沒有形成關(guān)于社會保障基金專門管理的制度和措施。如何拓寬社會保障基金的籌措渠道，提高社會保障基金的增值能力，已成為中國社會保障事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的一項關(guān)鍵而復(fù)雜的任務(wù)。

(二)社會保障服務(wù)滯后

主要表現(xiàn)出服務(wù)面不廣、服務(wù)總量不足、服務(wù)質(zhì)量低下、服務(wù)品種有限等問題。中國目前社會保障的覆蓋面仍然很低，作為社會保障事業(yè)的主體部分，社會保險的承保對象仍基本局限于國家干部、城鎮(zhèn)企、事業(yè)單位的職工，沒有真正面向全體社會勞動者，下面圖3－3可以形象地說明中國社會保障服務(wù)對象的局限性。

圖3－3　中國社會保障服務(wù)對象的構(gòu)成與受保障程度比較

由圖示可知機(jī)關(guān)、事業(yè)人員人數(shù)最少，但受保障程度最高，全民企業(yè)職工次之，集體企業(yè)、外資企業(yè)、私營企業(yè)的職工再次之，農(nóng)民人數(shù)最多，但受保障程度最低。^[31]

另外，中國目前社會保障服務(wù)的總體水平比較低的另一個主要方面就是社會保障待遇水平比較低，以失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為例，一般只相當(dāng)于失業(yè)職工原收入的30%左右，低于國際上最低社會救助金占原收入的60%～80%的標(biāo)準(zhǔn)，不足以保障失業(yè)職工的基本生活。^[32]

(三)社會保障管理混亂

這主要包括三方面問題。一方面是社會保障工作缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。在中國，長期以來社會保障工作分割成許多塊，由各個不互相隸屬部門來管轄。就拿一個養(yǎng)老保險來說吧，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作由人事部門負(fù)責(zé)、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險由勞動部門負(fù)責(zé)、農(nóng)村養(yǎng)老保險工作由民政部門負(fù)責(zé)。管理職能的分散，既不利于社會保障措施的落實，也不利于社會保障工作的開展與推行?！坝捎诓块T利益起作用，在容易籌集資金的項目上爭著管，在不易籌集資金的項目上不愿管的狀況，從而出現(xiàn)政策空檔……”^[33]這些政策實施過程中的空檔，很容易導(dǎo)致:“誰都管，又誰都不管，出了問題，給政府施加壓力;甚至導(dǎo)致矛盾激化，要政法部門解決?！?sup>[34]另一方面，缺乏專業(yè)的管理人才，中國的社會保障組織基層管理人員素質(zhì)低是當(dāng)前社會保障工作中最為突出的問題。雖然，在全國許多基層社會保障組織配備了電腦等一些現(xiàn)代化的辦公設(shè)備，為社會保障工作的規(guī)范運行提供了基本的硬件。可是，全國大部分基層社會保障組織干部老化、文化素質(zhì)低，也是普遍存在的情況，內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)這些問題尤其突出。第三，管理效率低下，這是社會保障管理中的最主要問題。這一問題當(dāng)然與上面兩個問題有很大的關(guān)系，但更主要的是由于中國的社會保障機(jī)構(gòu)大部分屬國家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，在社會保障機(jī)構(gòu)的工作基本上還是按照行政計劃體制來運行，而且在社會保障機(jī)構(gòu)工作人員的觀念中首先想到的是他們是國家干部。同時，缺乏相應(yīng)的激勵約束機(jī)制，工作任務(wù)做好做不好并不會太大地影響到他們的職位、待遇和收入等，這些因素都嚴(yán)重地影響了社會保障的運行效率。

此外，中國的社會保障體制還存在著諸如社會保障制度的推廣和實施缺乏必要有效的強(qiáng)制手段、社會保障的覆蓋面較狹窄等方面的問題。這些問題，已經(jīng)嚴(yán)重束縛了中國社會保障的建設(shè)與發(fā)展，也阻礙了現(xiàn)有社會保障機(jī)制的順利運行和正常地發(fā)揮作用，在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。

從國際、國內(nèi)的發(fā)展實踐可以看出，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定著社會保障的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而社會保障的發(fā)展又反過來促進(jìn)著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者之間的辯證統(tǒng)一表明處理其關(guān)系是關(guān)系到整個社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大問題，國家應(yīng)該審慎地考察國內(nèi)與國外已有的社會保障實踐，正確處理好中國的社會保障改革問題。

圖3－4　中國社會保障發(fā)展與發(fā)展中存在的現(xiàn)實障礙之間不利互動循環(huán)