第二節(jié)　社會保障管理的發(fā)展趨勢

伴隨社會保障制度產(chǎn)生的社會保障管理已有上百年的歷史，具體制度和管理原則及方法幾經(jīng)變遷。對此，我們可以總結(jié)幾條主要經(jīng)驗，同時也可以從中看出社會保障管理的未來發(fā)展趨勢。

一、實行社會化的組織管理方式

所謂社會化組織管理，是相對于國家化組織管理與單位化保障模式而言的，其組織形式有政府職能機構(gòu)、公營機構(gòu)或私營機構(gòu)等。社會保障組織管理的社會化問題引起了當(dāng)今世界很多國家的重視。歷史較為悠久的資本主義發(fā)達(dá)國家，在運用社會保障手段解決工業(yè)文明所帶來的大量社會問題時，社會保障國家化組織管理的后果是產(chǎn)生了一系列政治、經(jīng)濟和社會危機，例如，社會福利開支的增加和個人及社會成員繳納的減少，造成了持續(xù)的財政收支不平衡。高額財政赤字導(dǎo)致稅收加重、國家債務(wù)增加以及通貨膨脹、國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的力量削弱；社會福利支出的增長速度超過了國民經(jīng)濟發(fā)展速度，社會保障負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重影響了社會積累的增長。

鑒于這些問題，很多國家的當(dāng)政者和學(xué)者提出各種方案，試圖進行管理改革。有的提出福利國家的體制應(yīng)解體，進行重新組合；有的提出國家、有經(jīng)濟實力的組織和公民用不同方式結(jié)合起來，共同參與社會保障的組織管理，以構(gòu)成更具生命力的保障格局；有的主張將現(xiàn)有的由國家支付資金為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)支付為主、個人支付為輔、國家扶持的社會化管理方式。這些措施有的已被某些政府所采納，取得了一些成效。

社會保障社會化組織管理方式有以下優(yōu)越性：

（1）實行社會保障社會化管理，可以調(diào)動社會力量，運用各方面的財力、物力，提高管理水平。

（2）與國家化組織管理相比，社會化組織管理可以降低保障成本。一般情況表明，越是接近于初級社會群體的保障形式，保障費用總額越低，可稱之為保障費用遞減原理。原因在于組織機構(gòu)上的中間環(huán)節(jié)的減少和管理人員的減少，并且保留了更多的義務(wù)性和福利性的成分，降低了服務(wù)費用。

（3）社會保障的社會化管理有利于促成合理的保障管理體制。發(fā)展社會化管理，由全社會共同承擔(dān)責(zé)任，共同享受保障權(quán)利，共同分擔(dān)保障義務(wù)，運用各方面的財力、物力，盡量把社會問題消融在社會基層，使其分散化，而不是集中于政府一方面，無疑有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

（4）社會化保障適應(yīng)目前兩個轉(zhuǎn)變的需要。這兩個轉(zhuǎn)變一個是家庭核心化和家庭功能向社會轉(zhuǎn)變，另一個是人口結(jié)構(gòu)迅速向老齡化轉(zhuǎn)變。越來越多的國家進入老年型社會，家庭規(guī)模小型化加上人口老齡化，意味著社會要承擔(dān)更繁重的保障與服務(wù)任務(wù)，只由國家承擔(dān)將不堪重負(fù)，必須由全社會各方面合力承擔(dān)。

（5）實行社會化管理的保障形式，有利于調(diào)劑和改善人際關(guān)系，強化人們的社會公德意識，有利于精神文明建設(shè)。在社會保障的社會化工作中（如社區(qū)服務(wù)），體現(xiàn)了更多的人道主義內(nèi)容。

二、建立和完善社會保障法制化管理體制

社會保障組織管理的正?；⒖茖W(xué)化運行，需要以規(guī)范的方式做出明確的規(guī)定，即制度化；制定帶有強制性的、體現(xiàn)國家意志的制度，即法制化。法制化是在一般性制度化的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。法制是對一般制度從國家的角度給予確定或認(rèn)可。規(guī)范化制度的最高形式就是法制化。法制化能夠最大限度地規(guī)范或整合社會關(guān)系，實現(xiàn)管理的既定目標(biāo)。

社會保障制度是工業(yè)化和社會化大生產(chǎn)的需要，是國民收入再分配的一種手段，是一種政府管理行為，法制化是其本質(zhì)要求。世界各國都非常重視社會保障的立法工作，并不斷強化其法制建設(shè)。社會保障法制化的具體內(nèi)容包括以下方面：

（1）建立和完善社會保障立法。將社會保險各個項目、社會救濟、社會福利以及社會優(yōu)撫等都納入法制管理范疇，以法律手段防止社會不穩(wěn)定因素的發(fā)生，或者消除這些因素。

（2）明確權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。將老年人、兒童、殘疾人、婦女等社會一切公民的社會保障的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系全部納入法律體系，使每一個人的權(quán)利、義務(wù)互相聯(lián)系、對等、統(tǒng)一。

（3）健全法律體系，完成法律配套工程，真正從全社會范圍內(nèi)、從一切生活領(lǐng)域保護公民的正當(dāng)權(quán)益，懲罰違規(guī)行為，樹立社會保障法的權(quán)威性，使其產(chǎn)生社會效應(yīng)。

（4）實行社會保障機構(gòu)自身的法制化建設(shè)，加強機構(gòu)職能、資金保證、工作計劃與規(guī)劃等方面的管理。

總之，加強法制化建設(shè)是提高社會保障工作效率，強化管理體制，發(fā)揮社會保障功能的有效措施。

三、社會保障管理體制的系統(tǒng)化

現(xiàn)代管理學(xué)運用系統(tǒng)論于管理過程中。系統(tǒng)論認(rèn)為，整體大于各部分的總和，只有各個部分，還不能發(fā)揮出整體效應(yīng)。既要有部分，又要有整體，部分之間必須由內(nèi)在的本質(zhì)性的關(guān)系有機聯(lián)結(jié)起來。社會保障管理體制應(yīng)向系統(tǒng)化方向發(fā)展，就是機構(gòu)健全、功能配套、程序合理。這種管理體制可以提高組織機構(gòu)的工作效率，最大限度地發(fā)揮管理功能，并有效地避免負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生，從而保證組織機構(gòu)正常、有序運行。社會保障的社會化與法制化管理，都有賴于系統(tǒng)化的實現(xiàn)。因為系統(tǒng)化是國家范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控、行政引導(dǎo)、規(guī)劃管理的問題，沒有系統(tǒng)化，社會化與法制化就難以實現(xiàn)。系統(tǒng)化包括兩種外延：一是社會保障部門與非保障部門的系統(tǒng)化；二是社會保障部門內(nèi)部的系統(tǒng)化。從社會保障部門內(nèi)部來說，系統(tǒng)化有以下三個方面的要求：

（一）系統(tǒng)的完整性

完整的社會保障體制，應(yīng)具備社會保險、社會福利、社會救濟、社會服務(wù)等全方位的結(jié)構(gòu)，而它們各自也應(yīng)該是完整的。例如，社會保險項目應(yīng)該是齊全的，包括生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)；社會福利設(shè)置的項目應(yīng)包括：收養(yǎng)設(shè)施、康復(fù)設(shè)施、收容設(shè)施、療養(yǎng)設(shè)施等；社會服務(wù)應(yīng)擴大服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)對象的范圍，既要有物質(zhì)生活服務(wù)，又要有精神文化生活服務(wù)。

（二）系統(tǒng)的有序性

在組織機構(gòu)之間建立科學(xué)、合理的關(guān)系，實現(xiàn)整體化的功能效應(yīng)。社會保障組織管理與其他社會組織管理一樣，經(jīng)歷了一個從功能混雜到功能分化的過程。在傳統(tǒng)社會中，一般來說，社會保障事務(wù)完全歸屬于國家一個或少數(shù)幾個部門，或由一兩個官吏掌管，無明確的職責(zé)劃分。組織機構(gòu)分化是隨著近現(xiàn)代工業(yè)社會事務(wù)、政府事務(wù)的專業(yè)化分工而產(chǎn)生的。生產(chǎn)社會化、經(jīng)濟活動的加劇造成社會問題的層出不窮。社會生活的波動性和不穩(wěn)定性加強，社會救助、福利、保險、服務(wù)等方面的需求相應(yīng)地普遍提高。社會問題的多樣化與復(fù)雜化和經(jīng)濟基礎(chǔ)的擴大，必然要求上層建筑組織機構(gòu)進行分化，要求組織機構(gòu)原先混為一體的管理功能發(fā)生分化，即專業(yè)化分工的管理方式。社會保障涉及生、老、病、死、傷殘、孤寡、婦女兒童、失業(yè)、就業(yè)等多個方面，大的項目有醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)補貼、家庭補貼，還有工傷、殘疾、住房、教育等補貼與保險。隨著這些項目與內(nèi)容的設(shè)立，必然要求建立相應(yīng)的各種組織管理機構(gòu)。但是在這里我們必須注意：分工基礎(chǔ)上的綜合統(tǒng)一管理同樣是社會生活和機構(gòu)運行本身所不可缺少的。不論組織機構(gòu)的功能如何化分，組織分工如何細(xì)密，都需要中央或地方政府設(shè)立一個統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)的部門，這就是高度分化基礎(chǔ)上的高度綜合。

社會保障工作是政府職責(zé)中的一個特殊領(lǐng)域，必須有一個部門來統(tǒng)管，以便于工作的計劃性和各部門執(zhí)行計劃時的協(xié)調(diào)配合，防止職責(zé)混淆不清和資金、人力的浪費。而且，由于現(xiàn)代社會保障范圍十分廣泛，保障手段也十分繁多，社會化程度越來越高，由某一兩個部門獨立行事是很難奏效的。同時，就社會大范圍看，社會保障部門獨立承擔(dān)保障任務(wù)會遇到很多困難，需要其他有關(guān)部門，如財政、稅收、商業(yè)、教育、文化、衛(wèi)生、住房管理等部門，互相聯(lián)系與協(xié)調(diào)，共同完成任務(wù)，而這一點也有賴于社會保障組織與其他機構(gòu)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）系統(tǒng)的可持續(xù)性

與其他政府部門的工作類似，社會保障管理系統(tǒng)在縱向發(fā)展上必須是可持續(xù)的，否則，難以保證社會保障功能的發(fā)揮。這種系統(tǒng)的可持續(xù)性，要求在管理制度上既要符合當(dāng)前事業(yè)的需要，又要充分考慮長期運行的需要。這種縱向系統(tǒng)化管理要求在資金、人員和服務(wù)對象的管理上，實現(xiàn)短期、中期和長期的合理、科學(xué)安排，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。各國社會保障實踐證明，制度的縱向可持續(xù)發(fā)展（特別表現(xiàn)在資金安排上），是社會保障制度發(fā)展的內(nèi)在要求，是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

【注釋】

[1]劉文海.社會保障管理體制改革的探索與建議.見：宋曉梧主編.中國社會保障體制改革與發(fā)展報告.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001