第五節(jié)促進(jìn)我國(guó)中小學(xué)教師

第五節(jié)　促進(jìn)我國(guó)中小學(xué)教師 合理流動(dòng)的政策建議

針對(duì)我國(guó)中小學(xué)教師的流動(dòng)，采用“卡、堵”的方式顯然是不明智的，不僅無法杜絕教師流動(dòng)，反而會(huì)造成中小學(xué)教師的無序流動(dòng)。我們應(yīng)該對(duì)中小學(xué)教師流動(dòng)的必然性有正確的認(rèn)識(shí)，從制度上允許中小學(xué)教師的合理流動(dòng)，通過改革現(xiàn)行的中小學(xué)教師管理體制，建立與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的中小學(xué)教師合理流動(dòng)的機(jī)制，促進(jìn)中小學(xué)教師合理、有序地流動(dòng)?，F(xiàn)代社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于社會(huì)的制度化安排，中小學(xué)教師的合理、有序流動(dòng)，依賴于合理的教師管理制度。

一、加快教師流動(dòng)立法，推動(dòng)中小學(xué)教師的合理流動(dòng)

通過立法保障中小學(xué)教師的合理流動(dòng)，使教師流動(dòng)有法可依，可以有效地滿足教師的流動(dòng)需求。日本教師“定期流動(dòng)制”的成功實(shí)施，很大程度上就是得益于其完備的法律體系和完善的制度。⁽¹⁾日本的教師“定期流動(dòng)制”雖然在“二戰(zhàn)”后初期即已制定，但直到50年代中期，隨著《關(guān)于地方教育行政組織及營(yíng)運(yùn)法律》、《國(guó)家公務(wù)員法》《、教育公務(wù)員特例法》《、行政不服審查法》等一系列相關(guān)法律的出臺(tái)才得以逐步推行，并在60年代初趨于完善。我國(guó)要逐步推行教師定期流動(dòng)制，就必須有相關(guān)的政策和法律法規(guī)來確定教師流動(dòng)的義務(wù)性、流動(dòng)者的待遇等，并進(jìn)行規(guī)范化、制度化的操作，以保障教師流動(dòng)的公平、公正和有效。⁽²⁾2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確指出“，縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)”。因此，建議將中小學(xué)教師進(jìn)行合理流動(dòng)的流程和操作辦法等作為制度寫入《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》或《中華人民共和國(guó)教師法》，運(yùn)用法律保障教師合理流動(dòng)的權(quán)益。

進(jìn)行教師流動(dòng)立法，建立健全教師流動(dòng)的法律、法規(guī)，可以確立教師合理流動(dòng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，為中小學(xué)教師流動(dòng)提供依據(jù)和準(zhǔn)繩，加強(qiáng)教師流動(dòng)的規(guī)范性；同時(shí)，也便于教師遵循，使教師明確方向。進(jìn)行教師流動(dòng)立法，設(shè)立實(shí)施程序，構(gòu)建一套由政府機(jī)構(gòu)組織和主導(dǎo)的行之有效的教師定期輪換流動(dòng)制度，以法規(guī)形式確定教師流動(dòng)的義務(wù)性和定期性、人才流動(dòng)范圍、流動(dòng)者的待遇等，⁽³⁾還便于有關(guān)單位、組織和公民依法進(jìn)行監(jiān)督，制止教師流動(dòng)中的不法行為，增加教師人事管理的透明度，從而破除教師人事管理上的封閉性。

我國(guó)各地也進(jìn)行了教師流動(dòng)立法的探索，一些省市通過制定中小學(xué)教師流動(dòng)的相關(guān)規(guī)定來規(guī)范教師的合理流動(dòng)。如上海市松江區(qū)在《關(guān)于2007年松江區(qū)教育系統(tǒng)師資有序流動(dòng)的通知》中明確，為進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)，積極穩(wěn)定農(nóng)村優(yōu)秀教師，有效促進(jìn)教育人才柔性流動(dòng)，進(jìn)一步完善師資結(jié)構(gòu)，在2006年松江區(qū)教育系統(tǒng)師資有序流程的有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合教育系統(tǒng)實(shí)際，提出相關(guān)補(bǔ)充意見，如“農(nóng)村學(xué)校教師調(diào)出一般要求在該單位連續(xù)從事教育教學(xué)工作滿6年以上”，“農(nóng)村學(xué)校教師因享受特殊政策(含職務(wù)破格晉升、英語教師出國(guó)培訓(xùn)、其他脫產(chǎn)培訓(xùn)等)與所在工作單位約定服務(wù)期的，須按服務(wù)協(xié)議約定執(zhí)行”。⁽⁴⁾

二、明確政府責(zé)任，建立中小學(xué)教師流動(dòng)的弱勢(shì)補(bǔ)償機(jī)制

目前我國(guó)中小學(xué)教師的流動(dòng)多表現(xiàn)為由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、由弱勢(shì)學(xué)校向優(yōu)質(zhì)學(xué)校的單向流動(dòng)，這種單向流動(dòng)使得處于不發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校和薄弱學(xué)校的學(xué)生接受平等教育的權(quán)利維護(hù)受到影響。在這種情況下，政府應(yīng)承擔(dān)起維護(hù)教育公平的責(zé)任，通過多種方式，對(duì)處于弱勢(shì)學(xué)校的教師和甘于流向薄弱學(xué)校、貧困地區(qū)學(xué)校的教師進(jìn)行合理補(bǔ)償。

(一)建立教師流動(dòng)的個(gè)人補(bǔ)償機(jī)制

為鼓勵(lì)教師進(jìn)行由發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)、由優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校的反向流動(dòng)，政府應(yīng)通過多種方式對(duì)不計(jì)個(gè)人得失、甘于奉獻(xiàn)、支援弱勢(shì)地區(qū)教育的教師給予補(bǔ)償。

1.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

建立貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村教師津貼制度，根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)校邊遠(yuǎn)、偏僻的情況，上調(diào)教師一至兩級(jí)工資，或工資上浮10%～20%，以縮小城鄉(xiāng)教師收入差距，使農(nóng)村中小學(xué)教師工資高于城鎮(zhèn)教師，從而吸引更多的大學(xué)畢業(yè)生和優(yōu)秀人才到農(nóng)村任教。⁽⁵⁾對(duì)于長(zhǎng)期扎根農(nóng)村任教的，按年限給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，尤其對(duì)在交通不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)滯后的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村任教的教師，更要倍加關(guān)注，只有這樣才能調(diào)動(dòng)這部分教師的工作積極性，促進(jìn)校際師資均衡發(fā)展。上海市在2007年通過建立激勵(lì)機(jī)制、發(fā)放津貼補(bǔ)貼、提高流動(dòng)教師收入等措施，嘗試探索教師的剛性流動(dòng)。教師剛性流動(dòng)是指在政府統(tǒng)籌下，教師接受上級(jí)教育行政部門的安排，流動(dòng)到其他學(xué)校，并與其他學(xué)校簽訂合同。如長(zhǎng)寧區(qū)的剛性流動(dòng)對(duì)象是新評(píng)的中學(xué)高級(jí)教師，規(guī)模不大，2007年首批為24位，2008年為12位，2009年為7位，但流動(dòng)周期較長(zhǎng)，首批24位剛性流動(dòng)教師與新聘學(xué)校簽訂了3～6年的人事關(guān)系。長(zhǎng)寧區(qū)對(duì)2007年首批剛性流動(dòng)的教師發(fā)放每月1000多元的津貼。普陀區(qū)教育局在教育系統(tǒng)高級(jí)教師工作協(xié)議書、學(xué)科帶頭人工作室工作協(xié)議書、特級(jí)教師工作室工作協(xié)議書中，都分別明確了所享受的津貼數(shù)額，特級(jí)教師工作室領(lǐng)銜人、學(xué)科帶頭人工作室領(lǐng)銜人、高級(jí)指導(dǎo)教師每年享有的工作津貼分別為30000元、20000元和10000元。根據(jù)調(diào)研中得到的信息，這種較高的工作津貼補(bǔ)貼確實(shí)發(fā)揮了較大的激勵(lì)作用。⁽⁶⁾

2.職稱升級(jí)補(bǔ)償

實(shí)行職稱升級(jí)補(bǔ)償也是對(duì)教師個(gè)人的發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償。實(shí)行職稱升級(jí)補(bǔ)償有兩種方式，一是實(shí)行城鄉(xiāng)教師職稱晉升的差別待遇，規(guī)定城鎮(zhèn)中小學(xué)教師晉升高級(jí)教師職務(wù)，必須要有到農(nóng)村中小學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷；二是適當(dāng)增加農(nóng)村中小學(xué)高級(jí)教師職務(wù)崗位指標(biāo)，為農(nóng)村中小學(xué)教師晉升中、高級(jí)職務(wù)創(chuàng)造條件。⁽⁷⁾實(shí)施職稱升級(jí)補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是對(duì)教師個(gè)人發(fā)展的補(bǔ)償，為流向條件艱苦地區(qū)、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校的教師提供個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)，從而達(dá)到鼓勵(lì)和吸引合格、優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍的目的，從整體上提高農(nóng)村教師的教育教學(xué)水平，保障中小學(xué)的教學(xué)質(zhì)量。

對(duì)于第一種方式，由于教師是在一定時(shí)期流動(dòng)到其他學(xué)校，人事關(guān)系仍然留在原學(xué)校，故稱之為“柔性流動(dòng)”。這種柔性流動(dòng)對(duì)學(xué)校和教師個(gè)人都有很大幫助。對(duì)流入學(xué)校的教師來講，是打開了一扇窗，開闊了視野；對(duì)流動(dòng)的教師來講，是在流動(dòng)過程和輸出過程中鍛煉了自己。上海對(duì)義務(wù)教育教師流動(dòng)的調(diào)查表明，校長(zhǎng)和教師總體上對(duì)于教師柔性流動(dòng)的作用給予了肯定，尤其是在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面。調(diào)查中，校長(zhǎng)認(rèn)為柔性流動(dòng)“有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展”的比例為82.6%；其次是“提高區(qū)域教育整體質(zhì)量”，占78.3%；而認(rèn)為“有助于提高教師專業(yè)發(fā)展水平”的為65.2%。⁽⁸⁾為促進(jìn)教師的柔性流動(dòng)，上海一些區(qū)縣還出臺(tái)了相關(guān)配套政策。如奉賢區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于奉賢區(qū)義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)校專任教師實(shí)行工作津貼的意見》，2008年奉賢區(qū)義務(wù)教育階段教師流動(dòng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較2007年提高了100元，一類地區(qū)和二類地區(qū)分別為300元/月和200元/月。⁽⁹⁾

(二)建立對(duì)流出學(xué)校的補(bǔ)償機(jī)制

從人力資本理論的角度，流入優(yōu)秀教師的學(xué)校僅支付教師個(gè)人報(bào)酬是不夠的，因?yàn)榱魇Ы處煹膶W(xué)校在培養(yǎng)優(yōu)秀教師的過程中進(jìn)行了大量的人力資本投資，付出了一定的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本，作為對(duì)優(yōu)秀人力資源的續(xù)用，調(diào)入學(xué)校應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。⁽¹⁰⁾調(diào)出學(xué)?？梢杂眠@筆補(bǔ)償聘用其他合格教師，或?qū)⒋速Y金作為教師繼續(xù)教育的培訓(xùn)基金。當(dāng)然，具體補(bǔ)償?shù)姆秶?、程序、方式及?biāo)準(zhǔn)等還需因地制宜，再細(xì)化，教育行政部門應(yīng)該根據(jù)本地的具體情況出臺(tái)政策，規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)用的支付和使用。⁽¹¹⁾建立對(duì)教師流出學(xué)校的補(bǔ)償機(jī)制，可以部分補(bǔ)償流出學(xué)校的損失，維護(hù)農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)的正常秩序。

三、加快建設(shè)中小學(xué)教師流動(dòng)的相關(guān)配套制度

中小學(xué)教師流動(dòng)受到各種制度因素的制約，我國(guó)要推進(jìn)教師合理流動(dòng)，需要一系列配套措施的保障。為此，需盡快完善教師聘任、教師編制、教師工資等制度，促進(jìn)中小學(xué)教師流動(dòng)的規(guī)范、公開和透明，保障教師流動(dòng)的公平性和有效性，從而促進(jìn)中小學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展。

(一)改革教師人事制度，實(shí)施中小學(xué)教師的“無校籍管理”

要改革教師人事制度，應(yīng)打破教師的單位所有制，改變教師與學(xué)校的依附關(guān)系，實(shí)行教師的“無校籍管理”，將中小學(xué)教師的管理權(quán)限交由地方教育行政部門，由地方教育行政部門統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理人事，統(tǒng)一配置師資，促使教師從“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變成為“系統(tǒng)人”。只有這樣，才能在教師與學(xué)校之間形成一種合同關(guān)系，通過契約明確教師、學(xué)校、社會(huì)之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，將教師管理和使用納入社會(huì)化、契約化管理的軌道，實(shí)行全員合同聘任制。⁽¹²⁾將中小學(xué)教師的管理權(quán)限收回地方教育行政部門，建議以縣級(jí)教育行政部門為主進(jìn)行中小學(xué)教師管理，便于在縣域范圍內(nèi)調(diào)配中小學(xué)教師資源，這是教師合理流動(dòng)的制度要求和制度保障。

(二)適當(dāng)提高教師編制，為教師合理流動(dòng)留出空間

教師編制管理對(duì)于保證學(xué)校實(shí)行教師聘任制并促進(jìn)教師合理流動(dòng)具有至關(guān)重要的作用。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)是“城市寬松，農(nóng)村緊張”，與教師流動(dòng)的取向正好相反，導(dǎo)致農(nóng)村教師向城市流動(dòng)后，農(nóng)村學(xué)校正常的教學(xué)秩序受到嚴(yán)重干擾。而且由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)還有一些民辦轉(zhuǎn)公辦的教師尚未到退休年齡，又無合理的教師退出機(jī)制，造成本來就不寬裕的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)更為緊張，出現(xiàn)教師編制顯示超編而實(shí)際卻缺編的狀況。這種偏緊的教師編制阻礙了教師的合理流動(dòng)，為此需要根據(jù)教育實(shí)際，重新進(jìn)行教師編制核定工作，適當(dāng)提高農(nóng)村中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)。尤其是對(duì)于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)充分考慮農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小、農(nóng)村人口居住分散的特點(diǎn)，既要考慮生師比，也要考慮農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)，采用班師比的方法設(shè)置教師編制，這樣既可以緩解農(nóng)村教師數(shù)量不足的矛盾，保證農(nóng)村地區(qū)教師數(shù)量的相對(duì)充足，為教師合理流動(dòng)留出空間；同時(shí)，又可以減輕農(nóng)村教師的工作壓力，使他們有時(shí)間、有精力潛心鉆研教學(xué)或接受教師教育，提高教育教學(xué)能力和業(yè)務(wù)水平。

(三)適當(dāng)提高中小學(xué)教師的經(jīng)濟(jì)待遇，增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，物質(zhì)待遇作為人才自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其分量愈來愈重，只有保證各類人才得到與其勞動(dòng)和貢獻(xiàn)相適應(yīng)的報(bào)酬，才能做到以酬留人。⁽¹³⁾所以，只有提高中小學(xué)教師經(jīng)濟(jì)待遇，教師職業(yè)才更具有吸引力，教師隊(duì)伍才能更穩(wěn)定。教師是教育的第一資源，重視教育就必須重視教師隊(duì)伍建設(shè)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)，開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為人才的流動(dòng)性。人才是屬于社會(huì)的，可以在不同職業(yè)之間流動(dòng)，而不為某一單位所固有。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人才會(huì)根據(jù)工資待遇的信號(hào)作用，逐漸向待遇高的行業(yè)集聚。為此，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)提高教師待遇，使教師工資、福利待遇適當(dāng)高于其他職業(yè)，同時(shí)進(jìn)一步健全和完善中小學(xué)教師的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度，推進(jìn)教師保障的社會(huì)化進(jìn)程，為教師的合理流動(dòng)解除后顧之憂，以保證教師流動(dòng)制度的順利實(shí)行。⁽¹⁴⁾使教師職業(yè)真正成為富有吸引力的職業(yè)，成為市場(chǎng)機(jī)制下人們向往的社會(huì)“高地”，不僅能激發(fā)教師隊(duì)伍的活力，還能吸引社會(huì)優(yōu)秀人才源源不斷流入教育系統(tǒng)，有利于優(yōu)化教師隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)。

四、學(xué)校管理者創(chuàng)設(shè)良好的文化環(huán)境，留住優(yōu)秀教師

中小學(xué)教師作為“知識(shí)人”，所追求的不僅是物質(zhì)待遇，更重要的是才能的施展和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。只有有利于教師發(fā)揮自身才干的學(xué)校才是有吸引力的學(xué)校。學(xué)校文化是在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化背景下，在長(zhǎng)期運(yùn)作過程中逐步形成的價(jià)值觀、行為規(guī)范、道德準(zhǔn)則、理想信念等。學(xué)校文化具有導(dǎo)向、凝聚、激勵(lì)和約束功能:一方面可以正向激勵(lì)、引導(dǎo)教師為學(xué)校的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步作出更大貢獻(xiàn)；另一方面對(duì)教師背離社會(huì)準(zhǔn)則和學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的行為傾向具有約束作用。一所學(xué)校中，創(chuàng)造心理環(huán)境的渦流中心是領(lǐng)導(dǎo)層，學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要尊重每一位教師，知才用才，讓教師對(duì)學(xué)校產(chǎn)生歸屬感。⁽¹⁵⁾學(xué)校管理者要實(shí)行人性化管理，管理過程中凸顯人文關(guān)懷，多與教師進(jìn)行平等的感情溝通，多為教師解決實(shí)際困難，在工作中多給教師一些理解、一點(diǎn)關(guān)懷，做教師的知心朋友。通過創(chuàng)造學(xué)校良好的人際關(guān)系氛圍，讓教師集中精力干事業(yè)，更大程度地發(fā)揮教師的工作熱情和創(chuàng)造性。

【注釋】

(1)汪丞.中日教師流動(dòng):比較與借鑒［J］.教師教育研究，2005(7):70—74.

(2)汪丞.基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展視角下中日中小學(xué)教師流動(dòng)比較研究［D］.武漢:華中師范大學(xué)，2006.

(3)陳堅(jiān)，陳陽.我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)的制度化問題研究［J］.中國(guó)教師，2008(4).

(4)上海市教育科學(xué)研究院普通教育研究所，上海市教育信息調(diào)查隊(duì).上海市基礎(chǔ)教育研究報(bào)告(內(nèi)部資料)［R］.2009:67.

(5)司小宏，楊令平.后農(nóng)業(yè)稅收時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育面臨的問題與對(duì)策［J］.教育研究，2006(11).

(6)上海市教育科學(xué)研究院普通教育研究所，上海市教育信息調(diào)查隊(duì).上海市基礎(chǔ)教育研究報(bào)告(內(nèi)部資料)［R］.2009:67—68.

(7)史靜寰，延建林.聚焦農(nóng)村中小學(xué)教師關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)教育的可持續(xù)發(fā)展［J］.教育發(fā)展研究，2006(1).

(8)吳玉琦.上海市義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告［J］.上海教育科研，2010(7).

(9)上海市教育科學(xué)研究院普通教育研究所，上海市教育信息調(diào)查隊(duì).上海市基礎(chǔ)教育研究報(bào)告(內(nèi)部資料)［R］.2009:68.

(10)池莉莉.建立“弱勢(shì)補(bǔ)償機(jī)制”是解決教師問題的有效策略［J］.江西教育科研，2005(8):25.

(11)陳堅(jiān)，陳陽.我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)的制度化問題研究［J］.中國(guó)教師，2008(4).

(12)薛正斌，劉新科.社會(huì)流動(dòng)視域下的中小學(xué)教師流動(dòng)［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2010(9).

(13)孟令熙.公立高中教師流失類型分析及對(duì)策研究［J］.天津市教科院學(xué)報(bào)，2004(6).

(14)孟令熙.公立高中教師流失類型分析及對(duì)策研究［J］.天津市教科院學(xué)報(bào)，2004(6).

(15)薛正斌，劉新科.社會(huì)流動(dòng)視域下的中小學(xué)教師流動(dòng).寧夏社會(huì)科學(xué)，2010(9).