8.1生育政策的歷史流變

中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，中國的人口發(fā)展不僅關(guān)乎民族國家的命運(yùn)，也影響到全人類的前途。1949年以來，中國生育制度先后經(jīng)歷了從理論爭鳴、政策調(diào)適到法制建構(gòu)的發(fā)展歷程，逐步完成了從節(jié)制生育向計(jì)劃生育的話語轉(zhuǎn)換，也初步實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)制性變遷向誘致性變遷的體制轉(zhuǎn)型?；仡櫯c反思60余年來的生育政策，對(duì)于清晰把握生育制度的發(fā)展脈絡(luò)，剖析其得失利弊與未來走向，科學(xué)預(yù)測人口發(fā)展趨勢，保障中國人口安全，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。⁽¹⁾

8.1.1　理論爭鳴:節(jié)育政策論爭與早期節(jié)育實(shí)踐（1949—1970）

新中國成立初期，我國生育政策較為模糊。隨著理論爭鳴與實(shí)踐發(fā)展，以節(jié)制生育為基本導(dǎo)向的生育政策逐步清晰。新中國早期的節(jié)育實(shí)踐，也往往隨著左傾思潮的興衰而起落。

（1）現(xiàn)實(shí)與要求:節(jié)育政策的缺失與醞釀（1949—1953）

1949年9月，毛澤東發(fā)表《歷史唯心觀的破產(chǎn)》一文，指出“革命加生產(chǎn)能解決吃飯問題”，“世間一切事物中，人是第一可寶貴的”。新中國成立初期，相對(duì)于恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和鞏固新生的人民民主政權(quán)，節(jié)育和人口數(shù)量控制問題還沒有被列入國家的重要議事日程，“人多是好事”成為當(dāng)時(shí)人口政策的主導(dǎo)思想。在對(duì)國人進(jìn)行愛國主義教育時(shí)，總是以“人口多”自居，無形中使“人多力量大”成為國家的生育觀。⁽²⁾在實(shí)際工作中，我國采取了鼓勵(lì)人口增長的政策，制定了一些限制節(jié)育、鼓勵(lì)多生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)多子女戶進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)助與救濟(jì)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，主要從維護(hù)婦女健康的角度出發(fā)，嚴(yán)格限制絕育手術(shù)和人工流產(chǎn)。同時(shí)，由于傳統(tǒng)生育觀念的長期影響，我國廣大人民群眾節(jié)育思想淡漠。傳統(tǒng)的“多子多福”思想與新時(shí)代“人多力量大”的觀念相吻合，刺激了國民多生育子女的愿望，人口發(fā)展處于自發(fā)的、非計(jì)劃生育狀態(tài)，出生率和自然增長率都很高。再者，隨著人民生活條件的改善和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，人口死亡率顯著下降（由1949年的20‰下降到1953年的14‰）。節(jié)育政策的缺失，使我國人口呈迅猛增長的態(tài)勢，1953年大陸人口已達(dá)5.8億。隨著經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重，多子女家庭開始有了較為普遍的節(jié)育要求，這是節(jié)育政策出籠的現(xiàn)實(shí)要求和社會(huì)基礎(chǔ)；馬寅初、邵力子等節(jié)育先驅(qū)們從人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的高度出發(fā)，為倡導(dǎo)節(jié)制生育而大聲吶喊，為節(jié)育政策的出籠準(zhǔn)備了理論基礎(chǔ)。

（2）認(rèn)可與宣傳:節(jié)育政策走向歷史前臺(tái)（1954—1957）

節(jié)育政策的提出，是我國生育制度變革的邏輯起點(diǎn)，這與中央對(duì)節(jié)育措施的認(rèn)可也是分不開的。1954年5月8日，鄧小平（時(shí)任政務(wù)院副總理）在給鄧穎超的信上批示:“我認(rèn)為避孕是完全有必要的和有益的……應(yīng)采取一些有效的措施?！蓖?2月，劉少奇在主持召開關(guān)于節(jié)制生育問題座談會(huì)時(shí)指出:“現(xiàn)在我們要肯定一點(diǎn)，黨是贊成節(jié)育的?！?955年3月，中共中央正式發(fā)布《關(guān)于控制人口問題的指示》（中發(fā)［55］045號(hào)），明確人口控制的重要性。1957年3月，毛澤東在最高國務(wù)會(huì)議第十一次（擴(kuò)大）會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要提倡節(jié)育，少生一點(diǎn)就好了，要有計(jì)劃生產(chǎn)……人類要自己控制自己，有時(shí)候使他能夠增加一點(diǎn)，有時(shí)候使他能夠減少一點(diǎn)，波浪式前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃的生育……建議設(shè)一個(gè)委員會(huì)，節(jié)育委員會(huì)，作為政府的機(jī)關(guān)。人民團(tuán)體也可以組織一個(gè)。我國人口增加很快，對(duì)于這個(gè)重要問題，似乎可以研究有計(jì)劃地生育的辦法?！?sup>(3)這是我國第一次使用計(jì)劃生育這一新用語，也是節(jié)育政策正式走向歷史前臺(tái)的重要標(biāo)志。馬寅初《新人口論》的發(fā)表，以及人口政策宣傳和相關(guān)學(xué)術(shù)研究的活躍，則是節(jié)育觀念啟蒙與節(jié)育政策初步普及的過程。在此期間，群眾性的節(jié)育活動(dòng)在一些地區(qū)初步展開，人口出生率和自然增長率都出現(xiàn)了大幅下降。其中，出生率由1954年的37.97‰下降到1955年的32.60‰和1956年的31.90‰，自然增長率由1954年的24.78‰下降至1955年的20.32‰和1956年的20.50‰。⁽⁴⁾

（3）論爭與批判:生育制度發(fā)展的歧路（1958—1961）

以1957年下半年開始的反右派斗爭為起點(diǎn)，中國歷史全面轉(zhuǎn)向左傾。1958年發(fā)起的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，更是將左傾運(yùn)動(dòng)推向新的高度，這使節(jié)育工作不可避免地受到?jīng)_擊。毛澤東等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在人口問題上的矛盾心理，使人口指導(dǎo)思想出現(xiàn)反復(fù)，從而誤導(dǎo)了對(duì)節(jié)育問題的論爭，挑起了對(duì)人口研究的錯(cuò)誤批判，生育制度面臨發(fā)展的歧路。在此期間，地方節(jié)育工作在中央政策的間隙中艱難地向前發(fā)展，取得了一些難能可貴的成績。如1958年全國27個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的許多群眾實(shí)行了避孕，涌現(xiàn)了如山東文登、河北河間、四川南充等全國節(jié)制生育先進(jìn)縣。1959—1961年，我國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展遭受嚴(yán)重困難，人口變動(dòng)呈現(xiàn)出非常態(tài)發(fā)展樣式。在生命安全都難以有效保障的情況下，國民生育的意愿與熱情極大受挫，全國城鄉(xiāng)總和生育率急劇下降，1961年下降為3.287，相當(dāng)于五六十年代平均水平的一半。

（4）壓力與共識(shí):部分市縣的計(jì)劃生育試點(diǎn)（1962—1965）

三年困難時(shí)期過后，在人口補(bǔ)償性生育的推動(dòng)下，我國生育率又一次迅猛增長。1964年第二次人口普查結(jié)果顯示，全國人口總數(shù)達(dá)7.23億。為緩解人口對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重壓力，中央在人口控制問題上逐步達(dá)成共識(shí)，決定開展計(jì)劃生育工作。1962年12月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》（中發(fā)［62］698號(hào)），成為中國計(jì)劃生育工作啟動(dòng)的標(biāo)志。1963年在全國第二次城市會(huì)議上，中共中央、國務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)要積極認(rèn)真地開展計(jì)劃生育工作。1962—1965年，周恩來等中央領(lǐng)導(dǎo)人在多種場合反復(fù)指出實(shí)行計(jì)劃生育的重要性和必要性，提出了一些具體的規(guī)劃和設(shè)想，并第一次提出了我國人口控制的目標(biāo)（年增長率為1%）。同時(shí)，計(jì)劃生育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與技術(shù)指導(dǎo)得到加強(qiáng)，不利于節(jié)育職工生活福利、勞動(dòng)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療等方面的規(guī)定得以適當(dāng)修改。從1963年起，我國的計(jì)劃生育工作以城市為重點(diǎn)逐步開展起來，農(nóng)村的試點(diǎn)工作和群眾活動(dòng)在一些地區(qū)也初步展開。然而，除試點(diǎn)地區(qū)外，廣大農(nóng)村地區(qū)尚未真正開展計(jì)劃生育工作，全國人口生育率并沒有隨著城市生育率的下降而下降，而是繼續(xù)高位運(yùn)行，保持了50年代中期的高生育水平。1962—1965年，全國總和生育率分別高達(dá)6.02、7.50、6.18和6.08。

（5）失范與無序:計(jì)劃生育工作陷于停頓（1966—1970）

正當(dāng)計(jì)劃生育工作已經(jīng)在城市取得進(jìn)展并逐步向廣大農(nóng)村推開時(shí)，1966年“文化大革命”席卷全國，計(jì)劃生育工作面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?！拔母铩鼻捌?，盡管中央沒有放棄人口控制的方針，生育政策也沒有大的改變，周恩來等中央領(lǐng)導(dǎo)人多次提出“要注意計(jì)劃生育”，但是，“由于當(dāng)時(shí)沒有從國家整體利益的角度制定出公開的人口控制政策，延擱了人口控制的大好時(shí)機(jī)，為以后的人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的后果；在政府已覺察決策失誤之后，沒有及時(shí)地下大力糾錯(cuò)，而是繼續(xù)貫徹錯(cuò)誤的政策，導(dǎo)致中國進(jìn)入更為嚴(yán)重的人口災(zāi)難之中”⁽⁵⁾。在“文革”浪潮的沖擊下，計(jì)劃生育的社會(huì)環(huán)境缺失，地方計(jì)生機(jī)構(gòu)或被“革命委員會(huì)”取消，或名存實(shí)亡，計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)干部靠邊站，工作人員包括小分隊(duì)無法開展工作，人口控制失范，計(jì)生工作實(shí)際上陷于無序與停頓狀態(tài)。1966—1970年，我國人口年均出生率在33‰以上，年自然增長率在25‰以上，年凈增人口2 000萬以上，生育秩序重建顯得尤為迫切。

總體來說，1949—1970年，是我國生育制度變革的初期，中央和社會(huì)各界圍繞要不要節(jié)育展開理論爭鳴，逐步達(dá)成共識(shí)。但受左傾思想的影響和干擾，節(jié)育實(shí)踐波動(dòng)較大，且實(shí)施力度一直不強(qiáng)，加之受政策非連續(xù)性和效應(yīng)滯后影響，20世紀(jì)50年代，全國總和生育率一直高居不下。當(dāng)然，五六十年代出現(xiàn)的生育狂潮，現(xiàn)在人們普遍把它歸咎于當(dāng)時(shí)不合時(shí)宜地提倡“多生子女，做光榮媽媽”的結(jié)果。國家在政策和宣傳上的鼓勵(lì)，固然是一個(gè)促進(jìn)因素，但這只是“順?biāo)浦邸?，決定的因素是傳統(tǒng)的生育觀念遇到了良好的實(shí)現(xiàn)條件。土改后農(nóng)村社會(huì)逐步安定，經(jīng)濟(jì)得到了逐步恢復(fù)和發(fā)展，“國泰民安”必然導(dǎo)致“生齒日繁”，這本是歷史上一再出現(xiàn)的一條人口規(guī)律。但中國鄉(xiāng)村人口在50年代的猛增，更與集體的生產(chǎn)和分配制度有關(guān)，尤其與糧食分配制度有關(guān)。⁽⁶⁾1959—1961年，受國民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難影響，全國總和生育率急劇下滑。1961—1963年，受補(bǔ)償性生育影響，總和生育率又迅速上升。1963年以后，中央重啟人口控制政策，總和生育率開始緩慢下行，特別是計(jì)劃生育工作以城市為重點(diǎn)逐步開展后，城鄉(xiāng)總和生育率明顯分野，差距逐步拉大，1965—1970年，城鄉(xiāng)總和生育率的差額基本在3人左右。

8.1.2　政策調(diào)適:生育的秩序重建與結(jié)構(gòu)性變遷（1971—1991）

計(jì)劃生育是生育制度的重大變革。面對(duì)人口控制的系統(tǒng)工程，計(jì)劃生育走向歷史前臺(tái)，并成為一個(gè)歷久彌新的話題。20世紀(jì)70年代以后，隨著中央對(duì)人口控制的決心愈來愈大，我國生育制度逐步完成了從節(jié)制生育向計(jì)劃生育的實(shí)質(zhì)性替嬗，并引致了生育的秩序重建與結(jié)構(gòu)性變遷。

（1）計(jì)劃生育的體制初成與實(shí)質(zhì)性起步（1971—1978）

“文革”后期，周恩來在毛澤東的倡導(dǎo)下，頂住“四人幫”的干擾和破壞，克服重重困難，重申實(shí)行計(jì)劃生育的政策，并做了大量艱苦細(xì)致的工作。1971年7月8日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》（即［71］國發(fā)文51號(hào)文件），中國計(jì)劃生育從此進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展時(shí)期，計(jì)劃生育體制也隨實(shí)踐發(fā)展初步形成:中央根據(jù)某些地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，逐步提出了“晚、稀、少”的計(jì)劃生育政策；全國各地計(jì)劃生育組織機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)，計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)和藥具的生產(chǎn)管理都得到加強(qiáng)；中央和地方都加大了對(duì)計(jì)劃生育的投資力度，全國計(jì)生費(fèi)用總投入從1971年的952萬元增加到1978年的19 764萬元，為計(jì)劃生育事業(yè)的開展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障；計(jì)劃生育被寫入《中華人民共和國憲法》及一些相關(guān)法律，使計(jì)劃生育有了法律上的保障；計(jì)劃生育宣傳的開展和人口科學(xué)研究的復(fù)蘇，則使廣大干部群眾對(duì)計(jì)劃生育的認(rèn)識(shí)逐步取得一致，也為計(jì)劃生育的推行奠定了很好的群眾基礎(chǔ)。農(nóng)村計(jì)劃生育工作的廣泛開展，是這一時(shí)期區(qū)別于以往的顯著特征，農(nóng)村育齡婦女總和生育率由1971年的6.01降至1978年的2.97。1971—1978年，我國人口增長過快的勢頭得到有效遏制。人口出生率和自然增長率分別由1971年的30.74‰、23.40‰下降到1978年的18.34‰、12.05‰，下降幅度分別達(dá)到40.3%和48.5%；婦女總和生育率由1971年的5.442下降到1978年的2.716，降幅達(dá)50%；8年間共少生孩子8 983.88萬人，平均每年少生1 190.43萬人。⁽⁷⁾

（2）計(jì)劃生育的政策磨合與深入開展（1979—1984）

改革開放以后，計(jì)劃生育政策被提升至基本國策的高度，為生育制度變革帶來了巨大的活力和寬松的環(huán)境。鄧小平從人均觀念出發(fā)，反復(fù)指出經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的人口制約因素，提出了人口控制的具體目標(biāo)，推動(dòng)了人均觀念與計(jì)劃生育的結(jié)合，使“兩種生產(chǎn)一起抓”開始真正落到實(shí)處。1980年9月25日，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號(hào)召黨團(tuán)員帶頭執(zhí)行新的計(jì)劃生育政策，倡導(dǎo)一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，即“一孩化”政策。然而，人口控制從嚴(yán)與數(shù)量緊縮的生育政策并沒有很快取得預(yù)期的效果?！?0年代生育年齡的前移，是人口控制中急于求成的反彈效應(yīng)的反映，緊縮政策的結(jié)果非但沒有使本應(yīng)繼續(xù)下降的生育水平朝下降方向發(fā)展并達(dá)到預(yù)期目的，反而卻大大弱化了對(duì)人口增長的控制能力。”⁽⁸⁾為了把計(jì)劃生育實(shí)踐建立在合情合理、群眾擁護(hù)、干部好做工作的基礎(chǔ)上，1982年2月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》（中發(fā)［1982］11號(hào)），根據(jù)農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后出現(xiàn)的新情況，明確提出了城鄉(xiāng)計(jì)劃生育的差異與具體要求。1984年4月，中共中央批轉(zhuǎn)國家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》（即7號(hào)文件），針對(duì)“一孩化”政策實(shí)施過程中遇到的實(shí)際問題，對(duì)生育政策的某些規(guī)定進(jìn)行了適度調(diào)整。經(jīng)過“開小口”、“堵大口”和“剎歪口”，我國“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的生育制度在80年代初逐步形成。與此同時(shí)，全國范圍的計(jì)劃生育行政管理網(wǎng)絡(luò)日趨完善，中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等社會(huì)組織先后建立，有力地支持了計(jì)劃生育工作的開展。1979—1984年，我國的計(jì)劃生育工作有了突破性進(jìn)展，人口年均自然增長率在12‰左右，總和生育率在2.6左右，除1981年和1982年有較小波動(dòng)外，全國城鄉(xiāng)總和生育率不斷下行，城市和農(nóng)村總和生育率分別由1979年的1.37和3.05下降為1984年的1.22和2.70，降幅分別為11.95%和11.48%，大大低于70年代的平均水平，從而扭轉(zhuǎn)了人口過快增長的勢頭。

（3）計(jì)劃生育的分類指導(dǎo)與差異性協(xié)同（1985—1991）

由于我國幅員遼闊，生育制度在運(yùn)作實(shí)踐中，常呈現(xiàn)出明顯的地方差異，因此計(jì)劃生育的分類指導(dǎo)便顯得尤為重要。1985年以后，中央從7號(hào)文件精神出發(fā)，根據(jù)各地的不同情況，區(qū)別對(duì)待，在實(shí)踐中不斷完善生育政策，相機(jī)實(shí)行數(shù)量抽緊，逐步使“一胎政策”由彈性指標(biāo)過渡到剛性指標(biāo)。20世紀(jì)80年代末到90年代初，各省、市、自治區(qū)都從自己的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境和人口發(fā)展態(tài)勢出發(fā)，先后制定了本地區(qū)的計(jì)劃生育條例，經(jīng)過相應(yīng)級(jí)別的人大常委會(huì)審議通過后，作為本地區(qū)具有法律效力的文件執(zhí)行，進(jìn)一步體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則和精神。⁽⁹⁾由于生育制度的國家立法尚未出臺(tái)，計(jì)劃生育條例等地方立法實(shí)踐，與計(jì)劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章一起，成為生育制度差異性協(xié)同與法制建構(gòu)的重要樞紐。1985—1991年，計(jì)劃生育政策漸趨穩(wěn)定，計(jì)劃生育的組織、宣傳、管理、財(cái)務(wù)體制建設(shè)日趨完善，人口自然增長率一直控制在15‰以下，總和生育率也一直控制在2.4左右。但不容忽視的是，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，催生了農(nóng)村多生育子女的意愿，早婚早育和多胎多育現(xiàn)象較多，晚婚晚育比例下降，⁽¹⁰⁾加之受第三次生育高峰和1984年“開小口”、“堵大口”政策的后續(xù)影響，1986—1987年，農(nóng)村總和生育率分別達(dá)2.77和2.94，這使全國總和生育率也相應(yīng)有較大反彈，1987年為2.59，1988年以后開始逐步回落，1991年為2.20。

1971—1991年的20年間，是我國生育制度變革的關(guān)鍵期。經(jīng)過與實(shí)踐的反復(fù)磨合，“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的生育政策形成，初步完成了從節(jié)制生育向計(jì)劃生育的話語轉(zhuǎn)換，計(jì)劃生育體制初步形成，城鄉(xiāng)計(jì)劃生育工作廣泛開展，推動(dòng)了生育制度從政策層面到實(shí)踐層面的結(jié)構(gòu)性變遷。

8.1.3　法制建構(gòu):計(jì)劃生育的常態(tài)化與制度化（1992年至今）

法制建構(gòu)是生育制度的發(fā)展方向。自市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，我國生育制度漸趨法制化，通過常態(tài)化運(yùn)作，逐步形成了人口問題綜合治理的工作模式，這是法制化的經(jīng)驗(yàn)前提；通過制度化規(guī)范，逐步開啟了生育制度依法行政、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的新階段。

（1）常態(tài)化運(yùn)作:人口問題的綜合治理（1992—2000）

1992年以后，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的加速，我國生育制度進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段。從20世紀(jì)90年代中后期開始，以低生育水平出現(xiàn)、法律體系逐步完善、計(jì)劃生育工作思路和工作方法的轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志，我國逐步確立了一套社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，即“既要抓緊、又要抓好”的工作路線。綜合治理對(duì)象從單純已婚育齡人群生育行為向轉(zhuǎn)變育齡人群生育觀念拓展，形成標(biāo)本兼治的格局，并開始注意治理影響計(jì)劃生育的社會(huì)行為與社會(huì)觀念問題；參與治理的部門由原來直接參與治理生育行為的部門擴(kuò)展到參與治理影響計(jì)劃生育的社會(huì)行為與社會(huì)觀念的部門；綜合治理的手段轉(zhuǎn)化為利益導(dǎo)向與社會(huì)制約機(jī)制相結(jié)合；綜合治理的方式開始采取更有利于綜合治理的結(jié)合與融合方式，把計(jì)劃生育工作納入相關(guān)部門職能，在強(qiáng)化橫向（塊塊）綜合的同時(shí)，縱向（條條）綜合治理開始起步，⁽¹¹⁾這就是所謂的“三三三二一”工作模式。1992年以后，在政策引導(dǎo)與市場約束雙重作用下，生育成本日益提高，國民對(duì)優(yōu)生優(yōu)育生育理念也逐步認(rèn)同，生育行為日趨理性，全國總和生育率總體下行，1991年生育率達(dá)到更替水平，之后進(jìn)一步下降，低于更替水平。90年代后期，我國的總和生育率在1.7～1.8。⁽¹²⁾

（2）制度化規(guī)范:計(jì)劃生育的依法行政（2001年至今）

作為一項(xiàng)基本國策，法制化是計(jì)劃生育的必由之路。依法行政、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，是生育制度發(fā)展的題中應(yīng)有之義。改革開放以來，我國計(jì)劃生育法制建設(shè)大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:計(jì)劃生育被寫入《中華人民共和國憲法》及相關(guān)法律，是計(jì)劃生育的法制化濫觴；計(jì)劃生育地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章，在計(jì)劃生育立法實(shí)踐中起著承前啟后的重要作用；《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的頒布與實(shí)施，則標(biāo)志著我國計(jì)劃生育走上了全面法制化的軌道。⁽¹³⁾《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的頒布，是我國法制建設(shè)進(jìn)程中的一件大事，它結(jié)束了長期以來主要依據(jù)政策和地方法規(guī)開展人口與計(jì)劃生育工作的歷史，掀開了人口與計(jì)劃生育事業(yè)新的一頁。⁽¹⁴⁾新世紀(jì)以來，我國人口出生率和自然增長率均穩(wěn)中有降，總和生育率平穩(wěn)回落，一直處于更替水平以下，基本上維持在1.4的水平。⁽¹⁵⁾據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，全國人口出生率為12.13‰，死亡率為7.08‰，自然增長率為5.05‰，出生人口性別比為119.45。⁽¹⁶⁾

總之，新中國60余年生育制度的發(fā)展，可以大體分為三個(gè)“20年”:頭20年，是生育制度的理論爭鳴與框架預(yù)構(gòu)期，中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話起著指揮中樞作用，總和生育率隨政策波動(dòng)而起伏較大；中間20年，是生育制度的政策調(diào)適與實(shí)踐摸索期，政府強(qiáng)制介入的作用較大，總和生育率總體下行；最近20年，是生育制度的法制建構(gòu)期，也是生育制度的日?；c世俗化階段，利益導(dǎo)向與觀念引導(dǎo)機(jī)制的效應(yīng)日顯。以1980年為界，生育制度又可大體分為兩個(gè)“30年”:前30年為廣義的計(jì)劃生育階段，后30年為實(shí)行獨(dú)生子女政策階段。⁽¹⁷⁾工作思路、工作內(nèi)容與工作方法的轉(zhuǎn)變，正是生育制度階段性發(fā)展的表征。⁽¹⁸⁾計(jì)劃生育政策的實(shí)施，不僅使中國總?cè)丝诘囊?guī)模少增加2億～3億，還為21世紀(jì)中國各項(xiàng)政策的制定、實(shí)施，創(chuàng)造了較好的人口環(huán)境，贏得了時(shí)間，增加了政策的選擇余地。⁽¹⁹⁾