三、公共衛(wèi)生vs.私有產權：《公共衛(wèi)生和建筑條例》的社會考察

為改變華人屋宇擁擠污穢的狀況，1903年1號條例對建筑物的構造進行許多限制。譬如，第151條規(guī)定，除非開設通風通光的窗戶，任何居住房屋的深度不能超過50英尺（約15米）；第153—154條，房間內不得添設小隔間（cubicles），除非每個隔間都有通風透光的窗戶，且不小于64平方英尺（約6平方米）；第188—189條限定樓高和樓層：凡是毗鄰街道的房屋，其高度不能超過街道寬度的1.5倍，所有房屋高度不能超過76英尺（約23米），樓層不超過4層；房屋前后必須留出空地（第175—176條）等。顯而易見，有了這些限制，房屋的建筑面積就減少了，房租收入也相應減少。建筑成本的增加換來的卻是可用面積和收入的減少，除非政府給予合理的補償，否則私人業(yè)主（華人居多）自然就怨聲載道。政府如何就減損的房產利益進行補償呢？對此，殖民立法者參照英國1890年《勞工住房法》（The Housing of the Working Class Act 1890）的相關規(guī)定，征收不潔或不當使用的房屋，補償估價時打折扣，并且不支付強制征用的10%補償費。殖民政府未加理睬私人業(yè)主的聯(lián)名抗議⁽²⁶⁾，確定了較低的補償標準，比如1903年1號條例第188條第3款第3項規(guī)定，凡是不適合人居住的房屋面積損失不獲任何賠償。該條例第251條還規(guī)定業(yè)主不得就補償額度提起任何訴訟，只可向輔政司（the Colonial Secretary）投訴，即只獲行政救濟而沒有司法救濟?？梢?903年條例對私人業(yè)主權益法律保護之弱。

不過20世紀初的殖民者也意識到華人房屋擁擠的根本原因在于勞工階層的住房困難。⁽²⁷⁾只有把勞工階層的住房問題解決了，擁擠現象才能得以消除。為此，殖民政府制定了開發(fā)九龍半島、港島西區(qū)，以及填海造地的計劃，同時也發(fā)展公共交通，試圖通過這些措施把維多利亞城擁擠的華人勞工分散開來。⁽²⁸⁾不過這些都是投資大，見效慢的計劃。殖民政府雖然每年財政收入不少，除去上繳英國政府軍費（military contribution），和支付殖民官員的高額薪金之后，用于香港基礎設施和城市建設的金額有限。⁽²⁹⁾殖民政府在城市發(fā)展上得不到英國政府的財政支持，香港擁擠問題的改善不得不依靠嚴格的建筑物法規(guī)。

可是公共衛(wèi)生和私人產權之間的沖突不解決，法律在現實中還是難以執(zhí)行。1903年底，公共衛(wèi)生和建筑條例便不得不作出修正，放寬有關規(guī)定，譬如重新定義“隔間”（cubicles）和“過度擁擠”（overcrowding）、改進補償仲裁程序等。⁽³⁰⁾即便如此，法律執(zhí)行難的現象還是很普遍。由于殖民政府不肯在賠償問題上作出讓步，建筑商和私人業(yè)主只有想盡辦法賄賂買通清潔局（Sanitary Board）和工務局（Public Works Department）的政府官員以規(guī)避法律。⁽³¹⁾殖民政府苦心孤詣的立法，不僅沒有取得預設的效果，反而滋生了腐敗。1906年5月港督任命了一委員會，對1903法例的實施情況進行專職調查。⁽³²⁾經過長達10個月的調查，該委員會發(fā)現法例實施中腐敗嚴重⁽³³⁾，而其主要原因是：第一，相關法律過于苛刻，而顯失公平的補償制度助長了腐??；第二，清潔局被賦予過多的權力。根據該項調查，1908年殖民政府進一步對1903年法例進行修正，繼續(xù)放寬對屋宇建筑的限制、削減清潔局的權力，其中許多建筑條款的執(zhí)行監(jiān)督權力轉交給工務局（Public Works Department）和建筑事務監(jiān)管署（Building Authority）。⁽³⁴⁾不過，這些只是行政層面的調整，問題的癥結并沒有解決。

只要殖民政府繼續(xù)老的立法邏輯，同時又吝嗇地不給足補償，公共衛(wèi)生和私有產權之間的沖突就會繼續(xù)存在。譬如1911年殖民政府再次試圖通過限制建筑物的高度來確保住宅區(qū)的通風和清潔。⁽³⁵⁾立法會非官守議員坡勞克（Pollock）直接指責這一立法為“建筑監(jiān)管部門（Building Authority）大開方便之門，使公權力憑借公共衛(wèi)生之名任意侵犯踐踏私人財產權”。在立法會的激烈反對下，該建筑立法草案未獲通過。⁽³⁶⁾

缺乏社會的支持，《公共衛(wèi)生和建筑條例》的實施效果可想而知。加上20世紀初中國內地的戰(zhàn)亂使華人不斷涌入香港。人口的迅速增加，使原本就擁擠的香港華人社區(qū)更加逼仄不堪了。這種社會背景下，殖民政府也承認相關法律根本難以執(zhí)行。

華人的涌入，擁擠的加重，增加了殖民者對疾病的恐懼。20世紀20年代肺結核病的流行。肺結核病取代了鼠疫的角色，繼續(xù)延續(xù)著殖民者的長期存在“衛(wèi)生—秩序”焦慮，而擁擠的華人屋宇也繼續(xù)成為預防疾病的重點。1929年，1911年曾被否定的同一修正案再次被提出，這一次卻獲得通過。⁽³⁷⁾在疾病的威脅下，通過屋宇建筑管制和改善環(huán)境進行公共衛(wèi)生控制的觀念不斷得到強化。直到20世紀20年代末，殖民政府的醫(yī)務部門開始對控制鼠疫的種種措施進行總結反思。在《醫(yī)療衛(wèi)生年度報告》中，醫(yī)務衛(wèi)生處處長指出：“鼠疫已從香港和中國南方的絕大多數城市消聲遁跡。鼠疫的消失，在香港或許在某種程度上和環(huán)境衛(wèi)生的改善有關。不過，中國內地城市的環(huán)境衛(wèi)生沒有任何變化……我們必須承認，鼠疫消失的原因迄今沒有令人滿意的解釋……”⁽³⁸⁾由此，醫(yī)務部門提出疾病與建筑物環(huán)境的改善聯(lián)系不大。20世紀20年代末，殖民政府著手準備公共衛(wèi)生立法改革，建筑物規(guī)范在公共衛(wèi)生體系中的角色開始淡化。⁽³⁹⁾1935年第18號《建筑物條例》（The Buildings Ordinance，No.18 of 1935），主要從技術和材料安全角度對建筑物進行規(guī)范，而有關建筑物衛(wèi)生的規(guī)范則被并入《公共衛(wèi)生（清潔）條例》[The Public Health（Sanitation）Ordinance，No.15 of 1935]。

經過33年的合并，建筑物和公共衛(wèi)生條例終于分離。這一分離顯示了殖民政府公共衛(wèi)生立法邏輯的轉變。盡管華人屋宇的擁擠現象仍然嚴重，但此時的殖民政府已經意識到擁擠不是單純的衛(wèi)生問題，而有其深刻的社會和經濟原因，并希望政府能制定福利政策為勞工階層解決住房問題。⁽⁴⁰⁾1939年，殖民政府通過了第一部《城市規(guī)劃條例》（The Town Planning Ordinance，No.20 of 1939）。盡管該條例只有簡短的14個條文，不過名頭不?。骸巴ㄟ^系統(tǒng)準備和規(guī)劃現有及潛在的城市區(qū)域及建筑物類型，本條例旨在促進社會的健康、安全、便利和整體福利?！?sup>(41)20世紀30年代末的殖民政府終于從社會福利的角度來思考勞工階層擁擠污穢的住房問題，而不再單純憑借強制性建筑物規(guī)范，通過限制私有產權來進行疾病防范和控制。