拓展民主的社會治理功能_大轉(zhuǎn)型： 開放社會秩序的生成邏輯

如何對待民主，是中國社會治理轉(zhuǎn)型面臨的重大現(xiàn)實挑戰(zhàn)。如果將民主視為是對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，擔(dān)心容納民主參與訴求會弱化政府對社會的控制能力，擔(dān)心引入民主治理機制會降低社會管理的效率，仍然將政府的強制力作為維護社會穩(wěn)定的主要工具，那么，加強社會管理勢必不斷加劇“政府維穩(wěn)”與“公民維權(quán)”的緊張關(guān)系，民眾難以滿足的參與熱情就可能演化為指向宏觀政治體制的不滿情緒，民主政治的建設(shè)就會因為受到越來越多的非理性情緒的干擾而陷入困境。相反，如果能夠以積極地態(tài)度對待民主訴求的增長，將民主參與訴求視為社會治理的寶貴資源，把民主政治建設(shè)與社會治理創(chuàng)新有機地統(tǒng)一起來，通過健全民主參與機制，充分挖掘和發(fā)揮民主作為一種治理方式、治理技術(shù)的功能，就能夠在順應(yīng)和滿足公眾日益增長的民主參與訴求的過程中有效地提升社會治理的成效，形成民主政治成長與社會治理創(chuàng)新的良性互動。

1.以民主促民生：民生問題的民主治理之維

“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是，人們?yōu)榱四軌騽?chuàng)造歷史，必須能夠生活”。^[86]民生指的是民眾的基本生存狀態(tài)，包括民眾的基本生存條件、基本權(quán)益實現(xiàn)及發(fā)展機會，是和諧社會建設(shè)最基礎(chǔ)性的內(nèi)容。民生訴求會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而呈現(xiàn)出動態(tài)演變的趨勢。在最原初的意義上，民生問題涉及的是民眾最基本的物質(zhì)生存條件層面的問題。但從更核心的意義上講，民生問題更多地是一個政治和社會問題，與民主制度建設(shè)和公眾社會權(quán)利保障直接相關(guān)聯(lián)。在公民與國家的關(guān)系上，“民為國之本；同時，民為國之主”^[87]，一個國家的民生訴求及其滿足，直接反映了民眾在經(jīng)濟和政治生活中的實際地位。中國“人民國家”建設(shè)任務(wù)，“決定了其民主發(fā)展的邏輯起點不是民主的制度建構(gòu)，而是人民掌握國家權(quán)力，成為國家主人”，為此，“將廣大人民凝聚為一個有機整體，并使其不僅在政治上，而且在經(jīng)濟上獲得真正的主導(dǎo)地位，就成為中國建設(shè)現(xiàn)代民主國家的必然要求。”^[88]而就改革開放以后中國民主政治建設(shè)的現(xiàn)實歷程來看，保障民眾的基本經(jīng)濟權(quán)利，恰恰構(gòu)成了整個改革的歷史與邏輯的起點。正如鄧小平所指出的那樣，“農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)展新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內(nèi)容?！?sup>[89]

從政治學(xué)意義上說，通過民主建設(shè)來解決民生問題，其實質(zhì)就是通過政治參與、政治決策的民主化來緩解因結(jié)構(gòu)因素導(dǎo)致的經(jīng)濟和社會不平等。這從正面回答了現(xiàn)代政治生活中的一個基本問題，即如何解決民主所追求的政治平等與現(xiàn)實的經(jīng)濟社會不平等之間的關(guān)系問題。社會資源占有的不平等導(dǎo)致政治資源占有的不平等，進而因為政治話語權(quán)的差別而不斷強化經(jīng)濟生活和社會生活中的各種壓迫現(xiàn)象，是所有市場經(jīng)濟國家不爭的事實。民主是在反對政治專制的過程發(fā)展起來的，但專制顯然并不僅僅只是政治領(lǐng)域特有的現(xiàn)象，不平等、壓迫、不自由狀態(tài)同樣廣泛存在于社會生活各個領(lǐng)域，特別是經(jīng)濟領(lǐng)域。實踐證明，政治上的形式平等無法有效保證大眾在經(jīng)濟和社會生活中享有實際的平等，經(jīng)濟地位、信息占有等方面存在的巨大差異，往往導(dǎo)致弱勢群體無法有效控制自己的命運，無法運用和實現(xiàn)其擁有的形式上的平等權(quán)利。因此，只有實現(xiàn)民生問題的民主治理，才能真正賦予低層民眾更多的控制生活環(huán)境的機會，對于關(guān)涉他們生活的地方公共政策施加更大的影響力。西方民主體制在社會治理過程中遭遇的種種困境已深刻地表明，當(dāng)代民主的發(fā)展需要超越政治民主的藩籬，在更廣闊的社會空間中去尋求更豐富的民主實現(xiàn)路徑和更有效的社會治理之道。

阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)圍繞“以自由看待發(fā)展”，深刻地闡述了民主、自由的經(jīng)濟或民生意義。森從實質(zhì)意義上來理解自由，認為自由是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力（capability），“就是實現(xiàn)各種不同的生活方式的自由”^[90]。自由不僅是發(fā)展的目的，而且具有促進發(fā)展的工具性作用。森列舉了五種類型的工具性自由：政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證、防護性保障，這些工具性自由不僅能直接擴展人們的可行能力，幫助人們按照自己的意愿過有價值的生活，而且它們之間也能互相補充，互相強化，如政治自由對保障經(jīng)濟自由、防止社會饑荒等的作用。同自由相對照，“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下，而這卻是現(xiàn)在識別貧困的通行標準”^[91]在《貧困與饑荒》中，森批駁了那種認為落后國家發(fā)生饑荒的主要原因是食物短缺或發(fā)生干旱、洪水、騷亂等天災(zāi)人禍的傳統(tǒng)論調(diào)。森強調(diào)，饑餓不僅是一個食物的供給，更重要的還是一個食物的分配問題?！叭绻?jīng)濟繁榮表現(xiàn)為社會不平等的擴大（如有利于城市人口，不利于農(nóng)村勞動力），那么，繁榮過程自身就有可能成為饑荒的誘因?！薄梆囸I是指一些人未能得到足夠的食物，而非現(xiàn)實世界中不存在足夠的食物。雖然后者能夠成為前者的原因，但卻只是很多可能的原因之一”^[92]。貧困、饑餓等問題反映的是“不同階層的人們對糧食的支配和控制能力”，“這種能力表現(xiàn)為社會中的權(quán)利關(guān)系，而權(quán)利關(guān)系又決定于法律、經(jīng)濟、政治等的社會特征?！?sup>[93]人們之所以遭受饑餓，關(guān)鍵在于他們的某些權(quán)利、行動能力遭到了剝奪?；陴嚮膯栴}的深入研究，森指出了一個重要事實，饑荒在世界歷史上從來沒有發(fā)生在有效運行的民主體制中，它通常發(fā)生在殖民地、權(quán)威主義社會以及官僚專制體制當(dāng)中。這是因為“權(quán)威主義統(tǒng)治者，他們自己是絕不會受到饑荒的影響的，因而他們通常缺少采取及時的防范措施的動力。與此相反，民主政府需要贏得選舉并面對公共批評，從而有較強的積極性來采取措施，防止饑荒或其他類似的災(zāi)難?！薄爸两襁€沒有確鑿的證據(jù)表明，在某次饑荒中，一個國家的所有階層都遭受饑餓。這是因為，不同社會階層對食物的控制能力是不同的。”^[94]因此，貧困、饑餓等嚴重的民生問題產(chǎn)生的深刻根源，是處于底層的社會成員無法喚起政府對這些問題的關(guān)注。而只有民主政治建設(shè)，賦予公民必要的權(quán)利及行動的能力才有可能改變這一局面?！罢魏凸駲?quán)利能夠有力地喚起人們對普遍性需要的關(guān)注，并要求恰當(dāng)?shù)墓残袆?。對于人們的深切痛苦，政府的反映通常取決于對政府的壓力，這正是行使政治權(quán)利（投票、批評、抗議等等）可以造成重大區(qū)別的地方。這是民主和政治自由的‘工具性作用’的一部分。”^[95]

近年來，我國一些地方政府在緩解弱勢群體的基本民生問題的過程中，有意識地采用了一些民主參與機制，為探索民主與民生協(xié)同發(fā)展之路提供了有益的借鑒。杭州市的“以民主促民生”實踐，在尊重人民主體地位基礎(chǔ)上，讓人民群眾從“身邊的民主”入手改善民生狀況，通過“問情于民”落實人民群眾的知情權(quán)、“問需于民”落實選擇權(quán)、“問計于民”落實參與權(quán)、“問績于民”落實監(jiān)督權(quán)，逐步形成了“民生問題人民做主”的治理格局?！懊裰鞔倜裆睂嵺`將老百姓最為關(guān)切的民生問題作為微觀民主實踐的切入點，成功地激發(fā)了民眾的民主參與熱情。參與式民主實踐面臨的最大現(xiàn)實挑戰(zhàn)，就是公眾參與熱情的式微，普通民眾對遠離他們?nèi)粘Ｉ钍澜绲恼螁栴}不感興趣。亞里士多德早就說過，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！?sup>[96]在中國，隨著運動式群眾參與活動的終結(jié)，現(xiàn)有體制基于維護政治穩(wěn)定需要對自主式參與的抑制，同樣導(dǎo)致公眾日益退縮到個人世界，滿足于各種“小圈子”內(nèi)的互惠式交往。對于本來就缺乏公民社會根基的中國來說，培育公眾的理性參與意識以及基于公共利益的參與行動，實際上構(gòu)成了民主大廈建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。杭州的實踐告訴我們，沒有理由對公眾參與熱情、參與能力持悲觀的態(tài)度?！耙悦裰鞔倜裆睂嵺`從老百姓“身邊的民主”^[97]做起，從事關(guān)人民群眾切身利益，容易引起他們共鳴的民生問題切入，有效地激發(fā)了公眾的參與興致。事實證明，只要政府積極主動從公眾關(guān)注的問題入手，建立健全便捷的參與渠道，就可以有效地擴大社會參與，將公眾的參與熱情導(dǎo)入政府設(shè)定的軌道，實現(xiàn)公眾參與的可持續(xù)發(fā)展。

政治民主向社會民主演進是20世紀中葉以來西方民主思潮發(fā)展演變的一個重要趨勢。有共和主義和社會主義思想淵源的民主思潮，無不把拓展民主實踐的領(lǐng)域，推進整個社會生活的民主化作為救治自由民主體制弊病，使民主體制變得更加民主的重要途徑。在這種新的民主理論的視野中，民主在很大程度上已經(jīng)從一種政治體制演變?yōu)橐环N公共生活方式，民主的焦點也逐漸從政黨競爭、政治選舉轉(zhuǎn)向就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等民生問題。吉登斯就曾將當(dāng)代政治生活變遷的主題概括為“解放政治”向“生活政治”的轉(zhuǎn)變。在重大的體制性壓迫被打破之后，原先為“解放政治”忽略的微觀生活問題逐步成為人們關(guān)切的焦點。與此同時，高度現(xiàn)代性的社會生活境遇，導(dǎo)致人們越來越失去自主性，自我認同問題開始成為時代的重要問題。“生活政治學(xué)是關(guān)于生活方式的一種政治學(xué)”^[98]?！霸诂F(xiàn)代社會生活中，生活方式的概念具有特殊的意義。傳統(tǒng)的控制愈喪失，依據(jù)于地方性與全球性的交互辯證影響的日常生活愈被重構(gòu)，個體也就愈會被迫在多樣性的選擇中對生活方式的選擇進行討價還價?！捎诮裉焐鐣畹摹_放性’，由于行動場景的多元化和‘權(quán)威’的多樣化，在建構(gòu)自我認同和日?；顒訒r，生活方式的選擇就愈加顯得重要?！?sup>[99]在“生活政治”的語境中，現(xiàn)實生活中各種民生問題、各種人際關(guān)系，以及多元生活方式的選擇都被納入到了民主實踐的領(lǐng)域，需要通過“協(xié)商民主”、“對話民主”、“情感民主”等新的民主實踐形式來重新塑造。

以民主促民生實踐，一方面為中國民主政治成長的找到了一個重要的現(xiàn)實切入點，有效地調(diào)動了公眾的民主參與熱情，并將這種熱情導(dǎo)入政府主導(dǎo)的社會事務(wù)治理過程中；另一方面也為提高民生問題的治理績效提供了重要支持。杭州“以民主促民生”試驗的一條重要的經(jīng)驗，就是將“老百姓的事老百姓自己辦”作為解決民生問題的重要指導(dǎo)思想，積極主動地創(chuàng)造公眾參與的載體和平臺，將公眾參與貫穿于民生政策制定、實施、評估的全過程，在充分發(fā)揮群眾智慧作用的同時，有效地增進公眾對政府行為的認同感。近些年來杭州市實施的五大“民心工程”，針對的都是人民群眾最關(guān)心的切身利益問題，民眾對政府的政策議題具有廣泛的認同感。作為直接受益人，市民對民生工程的落實情況高度關(guān)切，在工程實施的具體細節(jié)上為政府部門的決策提供了大量真實可靠的信息，為政策的完善及有效執(zhí)行貢獻了大量智慧，而政府部門在工程的實施過程中也深切地感受到了公眾對公益性事業(yè)的熱情，以及公眾參與帶來的政策執(zhí)行績效的顯著改善。這種互動的信任合作關(guān)系如果能夠得以不斷地持續(xù)下去，就可以為地方自治以及地方公共事務(wù)的合作治理奠定良好的基礎(chǔ)。

2.賦權(quán)社會組織：多元利益訴求的制度性表達

利益表達是公民權(quán)利的重要組成部分，也是民主政治的一個重要功能。正如美國政治學(xué)家穆拉維契克所說的那樣：“民主是對深深期望得到體面對待的人的回應(yīng)。民主是人類出自天然本性的期望，期望人人對他們各自的命運都有發(fā)言權(quán)”^[100]。和諧社會秩序的重要基石，是相對均衡的利益結(jié)構(gòu)，而維系相對均衡的利益結(jié)構(gòu)的一個重要制度支撐，是健全社會各群體利益表達機制，使社會各群體能夠通過制度化的渠道表達自己的利益訴求，以便政黨和政府能夠?qū)Χ嘣鐣嬖V求進行必要的調(diào)節(jié)，并盡可能在政策層面上達成社會利益的整合。利益訴求的制度化表達，不僅為公民維護自身權(quán)益提供了重要渠道，而且也為提高公共決策的有效性和合法性提供了重要保障。

公共政策是政府實現(xiàn)行政意圖最重要的手段，也是政府最主要的行為方式。能否通過制訂和實施有效的公共政策，整合不同階層的利益要求，將社會利益沖突控制在不影響社會穩(wěn)定的范圍之內(nèi)，避免利益沖突引發(fā)大規(guī)模的群體事件，是當(dāng)前地方政府面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。這就需要通過優(yōu)化公共政策過程，增強政策過程的開放性、回應(yīng)性、協(xié)商性，使政策的制訂、實施成為一種緩解、平衡利益沖突的長效機制。和諧社會的公共政策，不應(yīng)單純?nèi)Q于領(lǐng)導(dǎo)集團的偏好，取決于他們的主觀評判，而必須成為社會各種利益群體公共選擇的結(jié)果。只有不斷優(yōu)化政策過程，將公共政策的決策建立在公共選擇的基礎(chǔ)上，公共政策才能包容、綜合不同社會階層的利益訴求，得到不同社會階層共同的認可和接納。通過制度創(chuàng)新，建立起這樣一種制度化、公正化、開放化的政策過程，使不同利益群體的利益訴求得到充分體現(xiàn)，避免政策收益與成本分布的嚴重不均衡，應(yīng)當(dāng)成為我們探索建立實現(xiàn)社會和諧的長效機制的基本著眼點。

必須看到，為公眾所普遍關(guān)注的重大民生問題，往往都是影響社會穩(wěn)定與和諧的社會熱點和焦點問題。公共政策如果對公眾的普遍性需求缺乏必要的“回應(yīng)性”，長期漠視公眾普遍性的利益訴求，或者由于公共政策制訂的相關(guān)制度安排導(dǎo)致政策主體無法及時有效地獲得公共需求的信息，相關(guān)的利益群體在利益表達受挫過程中會產(chǎn)生強烈的被剝奪感和不公平感，并因此給社會穩(wěn)定埋下重大隱患。要讓事關(guān)社會能否實現(xiàn)持久和諧的重大社會現(xiàn)實問題順利地進入公共政策程序，相關(guān)的利益群體就必須能夠通過制度性的渠道，將其利益訴求充分地表達出來，并方便地傳遞到政策制訂者那里。換言之，政策主體的利益綜合必須建立在充分的利益表達之上，公共政策對影響社會和諧的重大現(xiàn)實問題的敏感反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)建立在民主化的制度安排上，而不是僅僅依賴于政策主體的政治敏銳性或“駕馭”局勢的能力上。只有這樣，多數(shù)社會成員才會對公共政策形成基本共識，接受政策引導(dǎo)下形成的利益格局，以此形成社會和諧的基礎(chǔ)性力量。

利益表達制度化的重要前提，是利益表達的組織化。沒有任何一種國家政治制度，能夠有效地容納數(shù)以億計的分散個體的情緒化利益表達。作為國家與個體的中介，社會組織的最重要的政治功能之一，就是借助于組織自身的利益整合機制，過濾掉組織成員情緒化的非理性訴求，將個體分散的甚至相互沖突的利益訴求整合為整個組織共同的合理化政策訴求，進而借助于組織與組織、組織政府之間的溝通對話機制，將政策訴求納入政策過程，并最大限度地維護和實現(xiàn)組織成員的利益。如果社會各個群體都擁有能夠充分代表其意志的自主性的社會組織，及時地表達相關(guān)社會群體的利益訴求，而國家建構(gòu)的政策博弈制度框架又能夠保證多元社會組織擁有相近的話語權(quán)，那么，建立在多元社會組織理性化的政策博弈基礎(chǔ)上的公共政策，就能夠較好地平衡多元社會主體的利益訴求。

在羅伯特·達爾所代表的多元主義者看來，民主政治的奧秘正在于多元利益主體的組織化博弈。達爾認為，民主可以被定義為“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”，而不是“多數(shù)人的主權(quán)”，更不是空洞的“人民主權(quán)”。在民主體制下，權(quán)力資源高度分散，形成了一種多中心或無中心的格局，其中任何一個中心都不可能完全占有主導(dǎo)地位。相互競爭的各種利益集團運用各自的資源去影響政府的決策，并形成了一種相對均衡的博弈格局。這種分散的權(quán)力中心和動態(tài)變化的競爭格局，可以有效地防止權(quán)力的集中，確保政治民主的運行?！蔼毩⒌纳鐣M織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至于在大型的民主制中是如此。一旦民主的過程在諸如民族-國家這樣大的范圍內(nèi)被運用，那么自主的社會組織就必定會出現(xiàn)。而且，這種社會組織的出現(xiàn)，不僅僅是民族-國家統(tǒng)治過程民主化的一個直接結(jié)果，也是為民主過程本身運作所必需的，其功能在于使政府的強制最小化、保障政治自由、改善人的生活?！?sup>[101]達爾認為，多重獨立的社會組織的存在，提供了一種相互控制的機制，從而能有效地抑制等級體系和支配。因為正是多元的社會組織的存在，使得對各種統(tǒng)治資源的擁有呈現(xiàn)為分散化的狀態(tài)，從而使得統(tǒng)治者進行垂直統(tǒng)治的成本增大。理性的統(tǒng)治者在統(tǒng)治成本高于統(tǒng)治收益時，有可能會放棄對某些事務(wù)的控制。一個弱小團體的成員，或者諸多弱小團體，可以把他們擁有的資源結(jié)合起來，從而加大統(tǒng)治者進行控制的成本，推進政治自主性。有了這種多元的社會組織，任何精英群體也難以壓制社會從而使多元政體走向權(quán)威主義。^[102]

在社會利益高度分化的背景下，要健全社會利益整合機制，維系相對均衡的利益結(jié)構(gòu)，就必須在積極推進社會再組織化基礎(chǔ)上，賦權(quán)社會組織，使社會組織能夠有效地承擔(dān)起多元社會群體的利益整合功能，為國家或地方層面的體現(xiàn)在公共政策之中的社會利益整合提供必要的基礎(chǔ)。必須看到，現(xiàn)階段中國各群體利益的組織化表達，存在嚴重的不均衡格局。一方面，是體制內(nèi)的精英群體借助于官方組織使自己的利益得到了較好的維護，以資本力量為代表的強勢群體也通過建立行業(yè)協(xié)會、商會等，利用組織和個人與政府之間便捷的溝通對話機制，獲得了很大的政策話語權(quán)；另一方面，則是規(guī)模龐大的弱勢群體由于組織成本較高，組織資源稀薄，加之政府基于維穩(wěn)考量采取的一些壓制性措施，無法建立能夠代表他們利益訴求的組織，提高自己的政策話語權(quán)。因此，在推進社會治理民主化的過程中，各級地方政府應(yīng)當(dāng)有意識地扶持、幫助弱勢群體建立代表自己利益的自治組織，使弱勢群體的利益訴求和政策愿望能夠及時地反映到公共政策的決策過程中來，避免弱勢群體只有通過大規(guī)模的非法集體行動，形成強大的體制外壓力，甚至釀成重大事端，才能迫使政策主體對其利益訴求作出反應(yīng)的不正常現(xiàn)象。

3.協(xié)商民主：社會沖突的理性化解之道

利益沖突是開放社會的常態(tài)現(xiàn)象，但利益沖突如果無法納入理性協(xié)商、談判的軌道，就可能發(fā)展成嚴重威脅社會秩序穩(wěn)定的社會對抗。西方民主政治的發(fā)展經(jīng)驗表明，自由民主政體雖然能夠為多元利益主體的理性博弈提供宏觀的體制架構(gòu)，卻不足以化解現(xiàn)實生活中紛繁復(fù)雜的利益沖突。就公共政策過程而言，由于社會多元利益的存在以及道德認知上的差異，公共政策過程的參與者都是有限理性的行動者，不同的政策主體基于各自不同的視角對公共政策問題會有不同的認知取向，并可能以不同的方式去影響公共政策過程。因而，對于一個有效的民主治理來說，其關(guān)鍵問題就是如何將以下三個要素有機地結(jié)合在一起：協(xié)商、決策以及全體公民。^[103]

當(dāng)代協(xié)商民主的產(chǎn)生，是對西方自由主義民主理論和實踐批判性反思的結(jié)果，它超越了自由主義民主與共和主義民主的歷史視域，主張通過公民的理性協(xié)商來重新型構(gòu)現(xiàn)代民主政治的社會基礎(chǔ)，以尋求民主與權(quán)威的平衡。如果說自由主義民主認為公民應(yīng)當(dāng)僅僅是對政府決策進行“反應(yīng)”而非“行動”的話，那么，激進的共和民主論者則主張公民對生活環(huán)境和公共政策過程進行有效控制。兩種主張預(yù)設(shè)了公共權(quán)威與公民之間要么“公民服從”要么“公民控制”的非此即彼的選擇。而協(xié)商民主治理模式表明，通過完善的制度設(shè)計和安排，公共權(quán)威與公民之間并不是絕對對立，可以在更廣泛的視野中尋求公民與公共部門之間的互動。協(xié)商民主鼓勵各種形式的溝通對話，在確保所有人都能夠充分表達自己觀點的基礎(chǔ)上尋求共識，從而將個人的經(jīng)驗與公共問題聯(lián)系起來，并最終將統(tǒng)治、決策、公民參與以及公共利益合理地聯(lián)系起來。

協(xié)商民主的濫觴，在很大意義源于自由民主體制在“風(fēng)險社會”治理上的困境。一方面，風(fēng)險社會的出現(xiàn)打破了代議民主的知識基礎(chǔ)——科學(xué)對理性的壟斷。隨著現(xiàn)代社會問題的日益復(fù)雜化，政治決策者日益仰賴科技專家來提供技術(shù)和信息咨詢，專家在整個社會體系中占據(jù)著越來越重要的地位，科學(xué)對理性的壟斷使得代議民主模式具有相對穩(wěn)定的知識基礎(chǔ)。然而現(xiàn)代風(fēng)險所具有的高度不確定性使得專家很難顯示出他們在常規(guī)事務(wù)處理中所擁的專業(yè)知識優(yōu)勢，人們已越來越普遍地對對專家的風(fēng)險應(yīng)對能力失去信心，傳統(tǒng)的根據(jù)專家的科學(xué)判斷對風(fēng)險和危機作出合理反應(yīng)的治理模式已經(jīng)失靈。另一方面，風(fēng)險社會的出現(xiàn)損壞了代議民主運作的責(zé)任機制。貝克曾用“有組織地不負責(zé)任”來揭示現(xiàn)代國家治理體系應(yīng)對風(fēng)險失靈的體制性困境?，F(xiàn)代社會的風(fēng)險的因果鏈條錯綜復(fù)雜，其有效治理大大超過了單一專業(yè)機構(gòu)應(yīng)對能力，因而雖然公司、政策制定者、政府機構(gòu)都可能是風(fēng)險的直接制造者或加劇者，但它們都可以建立起一套話語將自己的責(zé)任推卸干凈。^[104]這就意味著，以代議制程序民主為基本框架的現(xiàn)代國家治理體系在應(yīng)對日益突出的風(fēng)險挑戰(zhàn)上，存在著責(zé)任體系嚴重混亂的致命缺陷。

正是“風(fēng)險社會”的出現(xiàn)為實現(xiàn)民主政治模式的轉(zhuǎn)型提供了機遇。從總體上講，現(xiàn)代社會的風(fēng)險越是具有不確定性和不可預(yù)見性，專家和專業(yè)機構(gòu)越是充分地暴露出風(fēng)險和危機應(yīng)對能力的不足，就越是需要借助于民主的治理方式，更加突出公民的主體地位，保障公民的自主權(quán)利，重新平衡決策者、專家與公民的權(quán)力——責(zé)任關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)、家庭、非政府組織的作用；需要突破民主政治的常規(guī)體制，在更廣泛的社會民主基礎(chǔ)上搭建更加開放的對話平臺，以更加開放的民主化社會來應(yīng)對社會生活的不確定性。吉登斯把“民主化”民主社會的突破口放在“對話民主”（dialogic democracy）上?！霸诜蛛x已經(jīng)不再可能的社會秩序中，在很多領(lǐng)域內(nèi)，暴力之外的唯一選擇是‘對話性民主’——即相互承認對方的真實性，準備聆聽或辯論對方的看法和觀點?！?sup>[105]對話民主本質(zhì)上是一種情感民主，它要求對話者基于理解、同情、信任的情感和平等交流的姿態(tài)展開彼此間的對話溝通。因為只有這樣一種帶著情感的對話，才能建構(gòu)和維持積極的信任關(guān)系。

在多元社會發(fā)展中，協(xié)商民主重要的治理意義在于，它使得不同社會主體間的利益偏好具有了基于理性基礎(chǔ)上進行改變的可能，并由此尋求不同利益主體間的平衡點和強化社會整合的共同基礎(chǔ)。協(xié)商民主論者認為民主思想的關(guān)鍵點在于偏好的轉(zhuǎn)換，而不是偏好的簡單聚合，相信人們會在與他人的討論中不斷調(diào)整自己對社會的看法。^[106]在傳統(tǒng)的以選舉為核心的程序民主理論認為民主的決策不需要進一步的正當(dāng)性驗證，認為多數(shù)原則（公眾投票）和功利主義原則（如成本—效益分析法）就是決策本身正當(dāng)性的保證。它將公民的偏好作為既定的事實，不探究偏好所依據(jù)的理由，因此它所關(guān)注的不是對公民偏好的證明，而是對聚合這些偏好的決策方法的正當(dāng)性證明。而協(xié)商民主治理模式實踐則表明，將公共協(xié)商作為公共事務(wù)治理中多元社會主體間的核心互動方式，能夠為社會沖突的化解提供一個共同的倫理價值基礎(chǔ)。因為，公共協(xié)商具有的“正當(dāng)性驗證”特征，能夠為最終的公共決策提供合法性基礎(chǔ)。正如哈貝馬斯曾經(jīng)指出的，商議性政治的重要價值就在于其參與者通過互相了解和相互商談的辯論過程在原則允許的條件下最終形成一致的意見。^[107]協(xié)商民主的成功并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用。要實現(xiàn)民意的充分表達和聚合，在決策過程中如何確保公民協(xié)商的公正、公平和真實性，無疑是其關(guān)鍵所在。在這個過程中，民主程序“通過運用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化，而那些交往形式則許諾所有按照該程序而得到的結(jié)果是合理的”^[108]。

在當(dāng)下中國的語境中，協(xié)商民主作為一種社會治理方式的重要現(xiàn)實意義，是為緩解政府與公眾的緊張關(guān)系提供了一種建設(shè)性的思路。由于整個社會治理結(jié)構(gòu)的歷史延續(xù)性，現(xiàn)階段社會矛盾最突出的表現(xiàn)形式依然是傳統(tǒng)的官民對立，是基于社會不公平感的社會抗?fàn)幨录?。官民之間的利益沖突，以及政府信用的瓦解，造成了官民之間缺乏基本的信任心理，日趨惡化的官民心理隔膜和情緒對抗，不斷消解著政府與公眾合作治理的基礎(chǔ)。如果不致力于治理結(jié)構(gòu)的民主化變革，反而依據(jù)局部或短期的威權(quán)主義治理模式的成效，對民主治理模式產(chǎn)生抵觸心理，進而試圖通過重新加強行政管制來壓制日益尖銳的社會矛盾，勢必只能形成社會矛盾激化——行政控制的強化——社會利益訴求、利益協(xié)商渠道的堵塞——社會對抗風(fēng)險放大的惡性循環(huán)。如果不能廣泛而深入地推進地方治理的民主化創(chuàng)新，政府與公眾關(guān)系就可能沿著民眾“被”“刁民化”而官員“被”“貪官化”的趨向被建構(gòu)起來。2011年廣東烏坎事件從惡化到平息的整個過程，充分說明，今天的中國比西方社會更需要通過拓展對話民主、協(xié)商民主的發(fā)展空間，來化解官民矛盾的死結(jié)。作為公共事務(wù)治理之道，民主最基本的內(nèi)涵，是參與治理的社會主體基于公共利益和共同體的責(zé)任感，以平等協(xié)商的方式討論、決定公共事務(wù)的治理之策。這其中，處于強勢地位的政府圍繞地方公共事務(wù)治理主動搭建各種有效的對話平臺，坦誠地接受公眾對政府的監(jiān)督及政策建言，使公共事務(wù)治理最大限度地回應(yīng)地方公眾的需求，是最為關(guān)鍵的。

4.合作式治理：增強政府與公眾的信任合作

民主是一個復(fù)雜的治理體系，不僅包含各種層面的制度安排，及與之相匹配的運行機制，而且包含一整套與之相適應(yīng)的政治信念、道德準則和公共生活方式。中國民主政治建設(shè)的巨大挑戰(zhàn)之一，是要建立起一個同民族幾千年的治理傳統(tǒng)完全不一樣的國家治理體系，這一治理體系的有效運作所需要的一整套思想觀念、政治交往方式，乃至國民的政治人格和精神氣質(zhì)，都是同幾千年的歷史積淀并傳承下來的政治文化格格不入的。公民社會及其對國家權(quán)力的制約、公眾參與公共生活的傳統(tǒng)、民主政治的游戲規(guī)則等等，說到底都是我們所陌生的東西。這些民主政治的軟件，是無法通過一次性灌輸形成的，它們需要在長期的實踐中習(xí)得，并積淀到人們的行為方式之中。這也就決定了中國治理民主的成長，將是一個長期的在民主實踐中學(xué)習(xí)民主，并逐步積累公民文化的過程。不僅普通民眾，包括官員在內(nèi)的所謂社會精英群體都需要通過參與民主實踐，熟悉民主政治的游戲規(guī)則，習(xí)得同民主政治運作相適應(yīng)的思想觀念和行為習(xí)慣，培養(yǎng)并逐步提升公共意識和現(xiàn)代公民政治人格。

民主的成長，是建立普遍的政治交往，特別是加強政府與公眾的政治互動，從中不斷增強公眾的政治功能效感的過程。只要社會治理創(chuàng)新不是主政者自導(dǎo)自演、自娛自樂的純粹“政治秀”，任何旨在滿足公眾參與愿望或提升治理績效的公民參與實踐，都有助于建立政府與公眾的相互信任機制。正如孫柏瑛分析指出的那樣，公民參與過程為參與主體提供了直接體驗、彼此感知、謀求策略的現(xiàn)實場景，是參與主體進行協(xié)商對話、施加話語影響力、增進理解并改變分配規(guī)則的交互學(xué)習(xí)場所。在參與的體驗中，參與主體間的積極交往和互動能夠產(chǎn)生諸多不同層次的功效：一是公民有機會表達產(chǎn)生并分散于民間的訴求與利益信息，使政府得以及時了解民間的要求和利益分化情況，為公共政策制定提供重要依據(jù)。二是公民參與提供了公民向政府施加影響力以及改變某些權(quán)力行使規(guī)則的條件，打破了權(quán)力的壟斷格局，促使權(quán)力被置于陽光之下，從而釋放社會“安全閥”的能量。三是在互動中，參與主體間的交互影響促使參與主體考慮對方的訴求，體驗并理解對方的生活環(huán)境與狀態(tài)，互換角色并不斷地認同彼此角色，以學(xué)習(xí)尊重對方和平等互利的交往能力，增強彼此的信任程度。四是在實踐過程中，基于體驗和相互交流，參與主體間逐漸發(fā)現(xiàn)謀求互惠才是利益達成的關(guān)鍵，于是在互動中共同學(xué)習(xí)打破僵局、克制沖動、斡旋沖突、化解矛盾、解決危機的策略和技能，成為參與主體獲得共同發(fā)展的動力。五是公民參與為公民施展管理公共事務(wù)的能力，表現(xiàn)自主管理的才智提供了廣闊的舞臺，使政府及其官員逐漸意識到，在一些層級的公共事務(wù)領(lǐng)域，尤其是在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，民間組織介入公益事務(wù)管理的價值與潛能很大，并表現(xiàn)出明顯的創(chuàng)造力，能夠成為政府公共管理有力的合作伙伴。^[109]

政府與公眾圍繞公共事務(wù)治理展開的各種互動，是培育和提升參與者的公共理性精神的根本途徑。公共理性是各種政治主體（包括公民、各類社團和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務(wù)進行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力。^[110]在羅爾斯看來，公共理性是一個民主國家的基本特征。公共理性的目標是公共之善或社會的正義，其本質(zhì)是公共性。^[111]只有公共事務(wù)治理的參與者普遍擺脫了一己之私利的束縛，能夠?qū)⑴c行動建立在正義等抽象的價值信念以及作為共同體成員的道德責(zé)任感之上，才能最大限度地限制資本、黑惡勢力等對民主的“俘獲”，才能促進治理民主朝著有利于增進共同體之善的方向發(fā)展。只有權(quán)力精英和普通民眾都切實地體驗到了民主之善，體驗到了民主所體現(xiàn)的增進平等、信任、合作的功能，才能真正避免“民主厭倦”，讓民主的普適價值在公眾內(nèi)心深處扎下根來，為民主的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

揆諸現(xiàn)實，公共服務(wù)提供中的合作治理，是構(gòu)建政府與公眾的信任合作機制最重要的現(xiàn)實路徑之一。在不同的國家和地區(qū)，公共服務(wù)提供中的合作治理方式往往各不相同。有些國家采用中央機構(gòu)負責(zé)公私伙伴合作關(guān)系模式的運作（如荷蘭），有些國家則讓州政府或者市政府具體負責(zé)公私合作事宜（如澳大利亞的“財政管理改進計劃”），還有些國家以服務(wù)外包等民營化方式運作（如葡萄牙的“重大選擇計劃”）。盡管這些合作關(guān)系的具體形態(tài)各不相同，但都包含著一些共同性要素：能夠清晰地表明和衡量服務(wù)成果、存在激勵空間、改進服務(wù)質(zhì)量、建立良好的工作關(guān)系以及具備透明的問責(zé)制實施程序。^[112]面對知識化和信息化社會的挑戰(zhàn)，西方一些學(xué)者還提出了“整合性公共服務(wù)”模式，試圖以此解決公共服務(wù)和公共事務(wù)治理的碎片化困局，其主要特征包括^[113]：跨界性協(xié)同的公共服務(wù)，各種公共服務(wù)組織跨部門邊界、組織邊界和區(qū)域邊界進行伙伴關(guān)系式的服務(wù)提供；以公民為中心的公共服務(wù)，實行以面為基礎(chǔ)的高效性、無縫隙的整合性服務(wù)；以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，使公民能夠輕易地獲取信息、數(shù)據(jù)等公共資源，能夠快速和便捷地獲取整合性服務(wù)。

合作式治理模式的精髓在于建立社會組織與政府的信任合作關(guān)系，拓展政府與多元社會主體基于共同的目標展開多樣化的互動合作。在公共服務(wù)的多元提供模式中，公共機構(gòu)仍然是重要的參與者，但作為個體的公民和社會組織無疑也是不可或缺的組成部分，并發(fā)揮著越來越重要的作用。法團主義認為，公民的利益實現(xiàn)可以由一些組織化的功能單位來完成，這些具有組織化功能的團體被組合進一個有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的結(jié)構(gòu)安排之中，并進而聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中去。這意味著，治理民主實踐中社會多元主體間的合作，即涉及國家決策過程，也包括各種以功能團體形式出現(xiàn)的社會參與，它們互相承認對方的合法性資格和權(quán)利。我國公共服務(wù)的合作式治理，同樣需要政府與社會通過持續(xù)的互動式行動來實現(xiàn)公共利益目標，它是一種基于社會多元利益主體間共同參與、共同協(xié)商的互動關(guān)系的民主化治理形式。在這個過程中，公民在參與中的需求表達，決定了公共服務(wù)的主要內(nèi)容。同時，合作治理中的參與，也使得公民能夠?qū)卜?wù)質(zhì)量進行評估，并將評估反饋到新一輪的公共服務(wù)供給中，從而促使公共服務(wù)最大限度地接近于公民的真實需求。

5.公民參與：塑造社會治理的“積極公民”

要讓民主運轉(zhuǎn)起來，成為社會治理的有效形式，不僅需要探索和設(shè)計出一系列支撐性的制度安排，而且需要有相適宜的社會土壤。仔細梳理西方民主思想的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，許多政治思想家們都非常重視民主的民情基礎(chǔ)，注重從社會的主體因素去探尋民主產(chǎn)生、發(fā)展及衰敗的原因。托克維爾認為，在維護美國民主制度的條件中，“法制比自然環(huán)境更有助于美國維護民主共和制度，而民情比法制的貢獻更大”^[114]?？贫饕苍赋?，在民主的諸項條件中，社會成員必須具備的性格特點和思想習(xí)慣是最基本的，而民主的其它條件取決于此。^[115]羅伯特·達爾同樣把“民主的信念和政治文化”^[116]作為一個國家實現(xiàn)民主的三個關(guān)鍵性條件之一。阿爾蒙德和維巴以英、美和墨西哥等國的比較研究為基礎(chǔ)，對政治文化和民主政治之間的關(guān)系做了深入考察，認為“一個穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展，不僅僅依賴于政府和政治的結(jié)構(gòu)：它還依賴于人們對政治程序的取向——依賴于政治文化，除非政治文化能夠支撐一個民主的系統(tǒng)，不然，這個系統(tǒng)成功的機會是很渺茫的?！?sup>[117]政治文化是一個民族在特定的歷史過程中形成的政治態(tài)度、政治信仰和政治感情的總和。阿爾蒙德將政治文化區(qū)分為三種類型^[118]：在地域型政治文化中，人們從來沒有感覺到自己是一個國家的“公民”，他們不關(guān)心政治事務(wù)，認識不到自己對政治體系可能施加的影響或應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，對政治能力和政治功效毫無感覺。在順從型政治文化中，人們雖然意識到他們是“公民”，是政治體系組成的一部分，但他們是被動地接受政府行動而不是主動地影響政府行動，其政治能力和政治功效是低層次的。當(dāng)人們習(xí)慣于把自己看作被馴服的客體而不是積極的參與者時，民主就難以扎根。在參與型政治文化中，人們不僅認識到他們是國家的“公民”，而且積極參與政治，相信自己只要努力去做就能夠在某種程度上影響政治事務(wù)。顯然，一個社會只有在觀念上普遍認同了民主價值和民主政治的游戲規(guī)則，公眾較為普遍地完成了從臣民、順民到公民的轉(zhuǎn)變，民主政治體制才能得到有效的鞏固。

公民文化的發(fā)展與公民參與實踐是互為因果的。上世紀60年代以來，共和主義思潮的復(fù)興，參與式民主、協(xié)商民主理論的崛起，以及全球治理革命都將公民參與的重要性提高到了前所未有的高度。在公民共和主義看來，公民的參與首先是一種政治共同體成員的責(zé)任、德性而非權(quán)利?！八麄兊纳矸莞幸约八麄?nèi)绾慰创凉撛诟偁幍钠渌褡濉⒎N族或宗教的身份；他們對于不同于自己的他人予經(jīng)寬容和共事的能力；他們?yōu)榱舜龠M公共利益以及為了使政治權(quán)威承擔(dān)責(zé)任而參加政治活動的愿望；他們在自己的經(jīng)濟需求上以及影響他們健康和環(huán)境的其他個人選擇上表現(xiàn)自我約束和實施個人責(zé)任的愿望。如果沒有具有這些素質(zhì)的公民的支撐，民主制度將步履艱難甚至遭到動搖?！?sup>[119]而多中心治理理論倡導(dǎo)的“積極的公民資格”（Active Citizenship），也強調(diào)公民不是被動接受管理和服務(wù)的消極顧客，而應(yīng)當(dāng)是積極主動的參與者。在此，“政治參與和公共慎議活動不應(yīng)該被視為沉重的責(zé)任或義務(wù)，而應(yīng)該被視為具有內(nèi)在的價值。人們應(yīng)該高興地接受民主公民資格的召喚，因為積極的公民生活事實上是我們的最高生活方式。”^[120]埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“在今天，我們必須重新界定公民的作用了。他們已經(jīng)從政府服務(wù)被動的消費者變成了創(chuàng)造社區(qū)特定性格的積極的活動者。這意味著公民已經(jīng)成為其社區(qū)管理的一部分，他們承擔(dān)著社區(qū)的責(zé)任，而不是把自己要么看作是孤立的地方政府服務(wù)的消費者，要么看作是政府對立或反對的力量”。^[121]事實上，富有道德責(zé)任感的“積極公民”廣泛而深入地參與公共事務(wù)治理，已經(jīng)成為擺脫代議制民主的“弱勢民主”困境，實現(xiàn)更厚實、更真實的民主治理的希望所在。

“公眾參與”民主理論的重要代表卡爾·科恩認為，應(yīng)當(dāng)從公民參與深度、廣度和范圍來考察一個國家的民主化程度。民主的廣度是個數(shù)量問題，決定于受政策影響的社會成員中實際或可能參與決策的概率。民主的深度反映的是參與的充分程度，是由參與的性質(zhì)來確定的。“從某種意義上說，深度的衡量居于次要的地位，因為一種民主必須先要有一定的廣度，才能評價其深度。一個社會內(nèi)少數(shù)人完全而且有效的參與，不能構(gòu)成民主。取得了合理的廣度以后，下一個問題便是要看參與者參與時是否充分、有效。……如果一個社會不僅準許普遍參與而且鼓勵持續(xù)、有力、有效、并了解情況的參與，而且事實上實現(xiàn)了這種參與并把決定權(quán)留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主?！?sup>[122]顯然，只有在整個社會治理過程中廣泛建立民主化的治理機制，才有可能使民主化達到應(yīng)有廣度和深度。卡羅爾·佩特曼針對代議制民主的局限，強調(diào)“真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實踐民主所欲實現(xiàn)的基本價值如負責(zé)、妥協(xié)、個體的自由發(fā)展、人類的平等等?！?sup>[123]參與式民主理論雖然并不完全否認主權(quán)與治權(quán)相對分離的現(xiàn)實意義，但始終堅持一個基本原則：公民沒有也不應(yīng)當(dāng)完全放棄治權(quán)，相反，公民廣泛參與公共事務(wù)，以及地方或社區(qū)式的公民自治，始終是民主最核心的內(nèi)涵?！叭绻裼凶鳛楣穸e極行動的實際權(quán)利，也就是說，當(dāng)公民享有一系列也許他們要求民主參與并把民主參與視做一種權(quán)利的時候，民主才是名副其實的民主。”^[124]

要建立民主體制并讓它有效地運轉(zhuǎn)起來，首先要求多元參與主體接納民主的價值，并學(xué)會遵守和運用民主的規(guī)則。學(xué)會民主意味著養(yǎng)成關(guān)心并積極主動地參與公共事務(wù)的習(xí)慣，學(xué)會以協(xié)商、溝通、討論的方式處理公共事務(wù)，學(xué)會以妥協(xié)、退讓的理性態(tài)度來處理矛盾和分歧，熟悉和掌握參與共同體生活的規(guī)則、藝術(shù)。只有當(dāng)官員和民眾都普遍認同民主規(guī)則，并開始主動地以民主的方式來處理公共事務(wù)時，民主的理念才會真正在人們的心靈深處扎下根來。戴蒙德指出，“要想得到鞏固，民主必須在政治精英、政治組織、廣大民眾等三個水平上達到深厚、寬廣和持久的合法性。在每個水平上，行動者都必須在規(guī)范上堅信民主是最好的治理形式，在行動上遵守憲政制度的規(guī)則和程序?！?sup>[125]對于我們這樣一個極度缺乏公共生活傳統(tǒng)，缺乏民主和法治傳統(tǒng)的民族來說，在民主的實踐中學(xué)習(xí)、掌握民主的規(guī)則和藝術(shù)，提升民主操作的水平，乃是民主政治成長的自然歷史過程。

在市場經(jīng)濟條件下利益沖突是社會生活的常態(tài)。民主作為一種公共生活方式，其重要功能，就是為利益沖突的各方提供了一種用協(xié)商、談判的方法達成妥協(xié)和共識，以實現(xiàn)雙贏或多贏的政治博弈框架和規(guī)則。妥協(xié)是一種重要的民主政治心態(tài)、民主政治智慧，一種成熟和理性的政治博弈藝術(shù)。中國幾千年的政治博弈積淀下來的政治規(guī)則，是“成王敗寇”、“贏家通吃”，是“打天下者坐天下”，幾乎沒有給妥協(xié)留下什么余地。而“在二十世紀中國的政治沖突中從沒有一次能夠產(chǎn)生出一種使中國人能夠理性解決沖突的制度性結(jié)構(gòu)和社會心理預(yù)期，亦即用談判、討價還價，以及一系列無終止的妥協(xié)和相互調(diào)整去解決沖突，反過來又進一步加強這種解決沖突的制度性結(jié)構(gòu)和社會心理期望?！?sup>[126]要改變這樣一種政治博弈格局、這樣一種政治心態(tài)，就需要通過各種形式的民主參與實踐，讓參與者學(xué)會在公開的游戲規(guī)則之下展開理性的政治博弈，并切實體會到妥協(xié)的重要意義；就需要廣泛建立政府與社會組織及公民的合作機制，讓參與者學(xué)會尊重博弈對手，學(xué)會換位思考，進而在分歧中體認到共同利益，在利益博弈中達成基本共識，逐步體驗和積累樂于妥協(xié)、善于妥協(xié)的政治智慧。

“積極的公民”不僅意味民主的心智，而且意味著民主治理的能力。具體說來，公民的參與能力主要包括：一是獨立思考和判斷能力。有效的政治參與要求參與者能夠獨立思考，并能夠?qū)ο嚓P(guān)的政策做出自己的判斷。二是交流能力。即參與者能夠?qū)⒆约旱乃枷牒团袛嗯c他人進行充分的信息交換。“培養(yǎng)交流思想的技巧應(yīng)永遠是民主教育一項中心的目的。”^[127]三是合作能力。在民主政治運行中，個體的力量永遠是渺小的，而通過不同主體間的合作則能夠形成合力，這也正是社會組織在現(xiàn)代民主政治體系中的重要功能所在。合作能力的培育，意味著公民需要對相關(guān)的參與者進行分析和分類，并從中找出可能的合作者。而在合作的過程中，現(xiàn)代公民文化所需要的信任、平等、互助等內(nèi)涵亦能夠得以彰顯。

【注釋】

[1]薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1993年版，第9頁。

[2][美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館2005年版，序第1頁。

[3]張康之：《西方學(xué)者對社會治理過程中民主的反思》，《馬克思主義研究》2007年第2期。

[4][美]熊彼特：《資本主義，社會主義和民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館1999年版，第421頁。

[5][美]亨廷頓：《第三波》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店，1998年版，第6-9頁。

[6][美]達爾：《民主理論的前言》，朱丹、顧昕譯，北京：三聯(lián)書店1999年版，第180、3頁。

[7][美]熊彼特：《資本主義，社會主義和民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館1999年版，第272-273頁。

[8][英]密爾：《論自由》，程崇華譯，商務(wù)印書館1959年版，第4頁。

[9]Anthony Downs，An Economic Theory of Democracy，New York：Harper and Row，1957.

[10]Bryan Caplan.The Myth of the Rational Voter：Why Democracies Choose Bad Policies，Princeton University Press.2007.

[11][美]阿羅：《社會選擇：個性與多準則》，錢曉敏、孟岳良譯，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社2000年版。

[12]孫學(xué)玉、杜萬松：《政治民主向行政民主拓展的邏輯與保障》，《中共中央黨校學(xué)報》2004年第3期。

[13]Waldo，Dwight.The Developmentofa Theory of Democratic Administration.American Political Science Review，1952，46.

[14]轉(zhuǎn)引自[美]羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項龍等譯，華夏出版社2002年版，第65頁。

[15][英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第21頁。

[16][美]威爾·金里卡：《當(dāng)代政治哲學(xué)》，劉莘譯，三聯(lián)書店2004年版，第531頁。

[17][美]尚塔爾·墨菲：《政治的回歸》，王恒等譯，江蘇人民出版社2005年版，第137頁。

[18][德]哈貝馬斯：《事實與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談?wù)摗?，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第670頁。

[19][美]帕特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第98頁。

[20][美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金蒂斯：《民主和資本主義》，韓水法譯，商務(wù)印書館2003年版，第3頁。

[21]Mosher，F(xiàn).C.1968：Democracy and the Public Service.New York：Oxford University Press.

[22][美]弗雷德里克森：《論新公共行政學(xué)》，見彭和平：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第301頁。

[23][美]加里·萬斯萊：《公共行政與治理過程：轉(zhuǎn)變美國的政治對話》，《中國行政管理》2002年第2期。

[24][美]文森特·奧斯特洛姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第5、169-170頁。

[25]同上，第87頁。

[26][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第40頁。

[27][美]康特妮、馬克·霍哲：《新公共行政：尋求社會公平與民主價值》，載《中國行政管理》，2 0 0 1年第2期。

[28][美]康特妮、馬克·霍哲：《新公共行政：尋求社會公平與民主價值》，載《中國行政管理》，2001年第2期。

[29]曹任何：《治理的行政民主理念》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》，2004年第3期。

[30][美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第98頁。

[31][美]巴伯：《強勢民主》，彭斌譯，吉林人民出版社2006年版，第176頁。

[32][英]戴維·赫爾德《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第340頁。

[33]同①，第145頁。

[34]同上，序言第8頁。

[35][美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第36頁。

[36]同上，第39頁。

[37][英]米勒、波格丹諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第608-609頁。

[38][美]埃米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《審議民主意味著什么》，載談火生編：《審議民主》，江蘇人民出版社2007年版，第4-7頁。

[39][德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第371-372頁。

[40]參見盧瑾：《“第三種”民主模式——哈貝馬斯協(xié)商民主觀剖析》，《探索》2008年第4期。

[41][英]安東尼·吉登斯：《超越左與右——激進政治的未來》，李惠斌等譯，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第119頁。

[42]陳家剛：《協(xié)商民主概念的提出及其多元認知》，《公共管理學(xué)報》2 0 0 8年3期。

[43]陳家剛：《協(xié)商民主概念的提出及其多元認知》，《公共管理學(xué)報》2 0 0 8年3期。

[44]Jorge M.Valadez.Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies.USAWestview Press，2001.P30.

[45][美]奧斯特羅姆、帕克斯、惠特克：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海三聯(lián)書店2000年版，中文版序言第11-12頁。

[46][法]米歇爾·?？拢骸侗仨毐Ｐl(wèi)社會》，錢翰譯，上海人民出版社1999年版，第28頁。

[47][法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌翰譯，三聯(lián)書店2005年版，第56頁。

[48]包國憲、郎玫：《治理、政府治理概念的演變與發(fā)展》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》2009年第2期。

[49][美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第39頁。

[50][美]卡爾·博格斯：《政治的終結(jié)》，陳家剛譯，社會科學(xué)文獻出版社2001年版，第10頁。

[51][英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版。

[52][美]邁克爾·麥金尼斯、文森特·奧斯特羅姆：《民主變革：從為民主而奮斗走向自主治理》，載《公共論叢：憲政主義與現(xiàn)代國家》，三聯(lián)書店2003年版。

[53][美]邁克爾·麥金尼斯、文森特·奧斯特羅姆：《民主變革：從為民主而奮斗走向自主治理》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2001年第4期。

[54][法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主》，高凌翰譯，三聯(lián)書店2005年版，第13頁。

[55][美]蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第68頁。

[56]孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理結(jié)構(gòu)的合作機制建構(gòu)》，江蘇人民出版社2008年版，第31頁。

[57]參見包亞軍：《西方民主治理與憲政改革》，《南京社會科學(xué)》，2004年第7期。

[58]趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第16-31頁，并參見包亞軍：《西方民主治理與憲政改革》，《南京社會科學(xué)》，2004年第7期。

[59]周亞權(quán)、孔繁斌：《從保護型民主到自主治理——一個多中心治理生成的政治理論闡釋》，《南京社會科學(xué)》，2007年第9期。

[60][美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版，第10頁。

[61]孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理結(jié)構(gòu)的合作機制建構(gòu)》，江蘇人民出版社2008年版，第76頁。。

[62][英]哈耶克：《自由秩序原理》上，鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第129頁。

[63]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168頁。

[64]同上，第176頁。

[65][美]利普塞特：《政治人》，商務(wù)印書館1993年版，第53頁。

[66]林尚立：《有效政治與大國成長——對中國三十年政治發(fā)展的反思》，《公共行政評論》2008年第1期。

[67]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第285頁

[68][美]拉里·戴蒙德：《民主政治的三個悖論》，載劉軍寧編《民主與民主化》，商務(wù)印書館1999版，第123-124頁。

[69]王紹光：《民主四講》，三聯(lián)書店2008年版，第131頁。

[70]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第220頁。

[71]郭定平：《制度積累與漸進替代：中國民主政治發(fā)展機制解析》，《學(xué)習(xí)與實踐》2008年第11期。

[72]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第129頁。

[73]同上，第160頁。

[74]同上，第242頁。

[75]同上，第177、176頁。

[76]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第234頁。

[77]同上，第194頁。

[78][英]杰弗里·巴勒克拉夫：《當(dāng)代史導(dǎo)論》，張廣勇等譯，上海社會科學(xué)院出版社1996年版，第124頁。

[79][美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平譯，華夏出版社1988年版，第444頁。

[80][美]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟增長理論》，梁小民譯，上海三聯(lián)書店1990年版，第520頁。

[81][美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平譯，華夏出版社1988年版，第85頁。

[82][美]戴維·伊斯頓著：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬等譯，華夏出版社1999年版，第39頁。

[83]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第368頁。

[84][美]塞繆爾·亨廷頓：《難以抉擇》，汪曉壽、吳志華、項繼權(quán)譯，華夏出版社1989年版，第69頁。

[85]景躍進：《行政民主：意義與局限——溫嶺“民主懇談會”的啟示》，《浙江社會科學(xué)》2003年第1期。

[86]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第79頁。

[87]林尚立：《民主與民生：人民民主的中國邏輯》，《北京大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

[88]林尚立：《民主與民生：人民民主的中國邏輯》，《北京大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

[89]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第252頁。

[90][印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第62頁。

[91][印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第85頁。

[92][印]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，王宇、王文玉譯，商務(wù)印書館2001年版，第201頁、第1頁。

[93]同上，第198頁。

[94]同上，第11頁、第186頁。

[95]同①，第152頁。

[96][古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版，第48頁。

[97]藍蔚青：《杭州市構(gòu)建黨政、市民、媒體“三位一體”的“以民主促民生”工作機制研究》，杭州網(wǎng)2009年01月31日

[98][英]安東尼·吉登斯：《親密關(guān)系的變革》，社會科學(xué)文獻出版社2001年版，第251頁。

[99][英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認同》，趙旭東、方文譯，三聯(lián)書店1998年版，第6頁。

[100][美]穆拉維契克：《民主與民主化》，商務(wù)印書館1999年版，第41-42頁。

[101]Robert Dahl，Dilemmas of Pluralist Democracy：Autonomy vs.Control（New Haven：Yale University Press，1982），p.1.

[102]參見顧昕：《以社會制約權(quán)力——托克維爾、達爾的理論與公民社會》，載《市場邏輯與國家觀念》，三聯(lián)書店1995年版。

[103][美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，中央編譯出版社2006年版，第150頁。

[104][德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，吳英姿、孫淑敏譯，南京大學(xué)出版社2004年版，第191頁。

[105][德]烏爾里?！へ惪?、[英]安東尼·吉登斯、[英]斯科特·拉什：《自反性現(xiàn)代化》，趙文書譯，商務(wù)印書館2001年版，第133頁。

[106][美]朱迪思·斯夸爾斯：《協(xié)商與決策：雙軌模式中的非連續(xù)性》，毛里西奧·帕瑟琳·登特里維斯主編：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，中央編譯出版社2006年版，第80-81頁。

[107][德]哈貝馬斯：《哈貝馬斯在華講演集》，中國社會科學(xué)院哲學(xué)研究所編，人民出版社2002年版，第79頁。

[108][德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第377頁。

[109]孫柏瑛：《我國公民有序參與：語境、分歧與共識》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第1期。

[110][美]羅爾斯：《公共理性觀念再探》，載《公共理性與現(xiàn)代學(xué)術(shù)》，三聯(lián)書店2000年版。

[111][美]羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社2000年版，第225頁。

[112][英]達霖·格里姆賽、[澳]莫文·K·劉易斯：《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全球革命》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第241頁。

[113]曾維和：《整合性公共服務(wù)——當(dāng)代西方國家公共服務(wù)提供的新模式》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

[114][法]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館，1997年，第354頁。

[115][美]科恩：《論民主》，商務(wù)印書館，聶崇信、朱秀賢譯，1988年，第172頁。

[116][美]羅伯特·達爾：《論民主》，李柏光等譯，商務(wù)印書館1999年版，第155頁。

[117][美]加布里埃爾·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》，馬殿君、閻華江鄭孝華譯，浙江人民出版社1989年版，第586頁。

[118][美]加布里埃爾·阿爾蒙德：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第29頁。

[119][美]威爾·金里卡：《當(dāng)代政治哲學(xué)》上，劉莘譯，上海三聯(lián)書店2005年版，第512頁。

[120][美]威爾·金里卡：《當(dāng)代政治哲學(xué)》，劉莘譯，三聯(lián)書店2004年版，第530-531頁。

[121]轉(zhuǎn)引自孫柏瑛：《全球化時代的地方治理：構(gòu)建公民參與和自主管理的制度平臺》，《教學(xué)與研究》2003年第11期。

[122][美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版，第21頁。

[123][美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第8頁。

[124][英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯局出版社1998年版，第398頁。

[125]Larry Diamond，Doh C.Shin.Institutional Reform and Democratic Consolidation in Korea.Hoover Institution Press，2000：18-19.

[126]鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學(xué)出版社（香港）1994年版，第136頁。

[127]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版，第169頁。