4.4.2　城中村形成與發(fā)展的二元規(guī)制環(huán)境分析

城中村是游離于城市型主體社會之外的“灰色社會”。閻小培（2004）認(rèn)為，城中村是城市建成區(qū)或發(fā)展用地范圍內(nèi)處于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民社區(qū)，內(nèi)涵是“市民城市社會中的農(nóng)民村”。其他許多學(xué)者也對城中村進(jìn)行了界定，盡管表述存在差異，但是對于城中村內(nèi)涵的認(rèn)識基本是一致的:其一，均認(rèn)為城中村的本質(zhì)特征是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；其二，城中村本質(zhì)上是農(nóng)民社區(qū)或者至少是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民社區(qū)。由于城中村問題的大量存在，目前政府和學(xué)術(shù)界對于城中村的價值判斷幾乎表現(xiàn)為具有壓倒性的批判傾向，“城市毒瘤”、“城市癌癥”等成為城中村的別稱，快速而堅決地“鏟平城中村”似乎也成為其必然的宿命和政府推動城市化的業(yè)績^[20]。然而，究根結(jié)底，正是由于中國劇烈的發(fā)展轉(zhuǎn)型和快速的城市化所營造的二元規(guī)制環(huán)境誘發(fā)了城中村的形成與發(fā)展。因此，城中村的形成與存在并不是原住民追求城市化價值外溢效應(yīng)的簡單結(jié)果，在支撐中國高速城市化的過程中，它起到了空間與社會沖突“減壓閥”、“緩沖器”的重要作用。因此我們需要從制度轉(zhuǎn)型的背景和更深刻的層次去評估城中村存在與發(fā)展的現(xiàn)實意義，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考更為審慎和公平的應(yīng)對策略。

1）政府趨利型的土地征用政策促使城中村的形成與發(fā)展

以往的許多研究包括政府的主流認(rèn)識，都將城中村的形成歸結(jié)為是原住民非規(guī)范地享用了城市化的外溢正效應(yīng)，是原住民在政府一系列制度環(huán)境中進(jìn)行積極尋租的結(jié)果。而事實上，很少有研究從政府規(guī)制政策失當(dāng)?shù)慕嵌冗M(jìn)行剖析。

首先，是城鄉(xiāng)分割的二元土地制度（土地的二元所有權(quán)以及二元經(jīng)營管理權(quán)）營造了一個政府與原住民雙向利益尋租的環(huán)境。與城市內(nèi)國有土地可以通過市場化手段進(jìn)行價值評估和獲取使用權(quán)出讓收益相比，原住民的集體土地明顯處于不對等的地位:它們的價值評估明顯有違于市場實際價值，不可以直接進(jìn)行自由的市場流轉(zhuǎn)并獲取相應(yīng)的收益，具有明顯的產(chǎn)權(quán)殘缺特征。而城市政府卻可以以“公共利益”（事實上這種公共利益的邊界是缺少明確界定的）的名義，依法對農(nóng)民集體所有的土地實施強(qiáng)制征收，以獲取其間的超額利潤。而原住民的利益尋租也就相應(yīng)開始，利用宅基地政策（土地法賦予農(nóng)民興建住宅的基本權(quán)益）和非法出讓使用土地，就成為他們保全自身的利益甚至“延展”超額的利潤的主要手段。

政府短期趨利的迂回征地政策營造了城中村的孤島效應(yīng)。由于現(xiàn)行土地征用政策對耕地的補(bǔ)償有明確的測算標(biāo)準(zhǔn)，而對村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地及其上的附著物（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房、農(nóng)民住房等）的補(bǔ)償則缺乏必要的界定。因此城市政府為了盡量減少土地征用賠償?shù)慕痤~和社會負(fù)擔(dān)（不造就完全意義上的“失地農(nóng)民”），多采取了繞開村建設(shè)用地而只征收耕地的方式（即所謂的“吃肉留骨頭”）來尋求城市建設(shè)用地的擴(kuò)大，政府無暇顧及也無動力對數(shù)量不菲的村建設(shè)用地進(jìn)行整理改造，如此直接導(dǎo)致了城中村孤島的不斷產(chǎn)生（圖4-15）。深圳、廣州等地城市政府所出臺的地方性留用地政策^[21]，一方面是出于保障農(nóng)民利益，滿足農(nóng)民生存與發(fā)展需要的考慮；但是另一方面無疑也是為了緩解農(nóng)用地征用難度以滿足城市建設(shè)用地超速增長需求的“鴕鳥政策”。

圖4-15　城中村空間形成的一般過程

2）城市二元社會政策供給誘發(fā)了對城中村空間的大量需求

長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)二元社會保障體系，即對城市勞動者實行社會保險（勞動保險）為核心的社會保障制度，而對農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動者實行以家庭保障為主、社會（國家與集體等）救濟(jì)為輔的保障制度（李應(yīng)生，2001）。城鄉(xiāng)居民在住房、就業(yè)、收入、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面存在的巨大的差距，使土地對農(nóng)民具有了更為深遠(yuǎn)和廣泛的意義——不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)，而且在目前農(nóng)村社會保障體系尚未建立、勞動力轉(zhuǎn)移又存在諸多困難的情況下，土地具有更為重要的保障功能和歸依功能（錢忠好，2004）。由于在行政建制上保留了“村”，許多城市的社會保障體系“自然而然”地將城中村拒之于門外，即使在城中村轉(zhuǎn)制為城市社區(qū)后，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某侵写逶∶褚膊⒉荒芷降认硎苁忻竦母＠ㄉ鐣Ｕ希?/p>

在這種情況下，農(nóng)村特殊的住房政策給予了城中村原住民自發(fā)建房出租以改善生活水平、自我構(gòu)筑“生活保障”的條件（表4-6）。而另一方面，數(shù)量龐大的外來人口對城市租房市場的供給也提出了巨量需求。有調(diào)查顯示，城市外來人口中年收入在5 000元以下的占81.5%，其中用于支付租房的能力平均不到800元（千慶蘭，2003；李津奎，2005）。深圳市福田區(qū)15個城中村約占地10km²，原住民1.7萬人，但總居住人口卻高達(dá)80萬之眾，全區(qū)暫住人口中大約有90%以上居住在城中村（譚剛，2005）。于是城中村原住民在失去土地保障后，外來人口的巨量租房需求以及由此產(chǎn)生的巨大租金收益，就成為促使原住民進(jìn)行大量非法建設(shè)的動力。李培林（2004）從個體理性選擇的角度認(rèn)為，城中村的非法建設(shè)是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下追求收益最大化的結(jié)果，但我們也必須同時看到，違章建設(shè)也是農(nóng)民在失去土地保障之后尋求生活來源的無奈之舉。

表4-6　深圳市農(nóng)村私房建筑面積統(tǒng)計表

資料來源:許強(qiáng).深圳市“城中村”改造分析研究:［碩士學(xué)位論文］.重慶:重慶大學(xué)，2005

換一個角度看，我們應(yīng)該反思一下城市政府住房供給政策的缺位。高速發(fā)展的城市的“當(dāng)務(wù)之急是幫助最貧困的公民融入主流社會……解決問題的第一把鑰匙，是必須教育他們……第二把重要的鑰匙，是要幫助他們把住房正規(guī)化”（Peter Hall，2002）。從西方發(fā)達(dá)國家以及新加坡、我國香港等成功的發(fā)展經(jīng)驗看，快速城市化過程中政府大量提供公共住宅（public housing）、廉租屋是公共政策的重要內(nèi)容之一，1990年代香港的公共住宅高達(dá)50%以上，新加坡更是高達(dá)87%（表4-7）。

表4-7　香港和新加坡公屋政策的相關(guān)指標(biāo)統(tǒng)計

資料來源:吳曉，張靖.公共住宅:香港和新加坡的政策性差異透視.城市規(guī)劃.2002（3）

在中國當(dāng)前及未來持續(xù)的快速城市化進(jìn)程中，城市大量外來人口的住房需求應(yīng)成為政府扶持的主體需求之一。然而令人遺憾的是，我們目前的制度（政策）設(shè)計缺少的恰恰是針對這種主流需求的供給（趙燕菁，2005）。根據(jù)《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，在農(nóng)村和城市郊區(qū)實行土地集體所有的前提下，農(nóng)民住房用地實行特殊的宅基地政策，原則上每戶分配一塊土地用于建造住房，且“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。盡管《土地管理法》以及某些地方法規(guī)對農(nóng)民建房標(biāo)準(zhǔn)做出了較為明確的規(guī)定（例如廣州市政府規(guī)定農(nóng)民宅基地建筑限高3層），但是農(nóng)民在失去土地保障后，面對日益龐大的外來人口的巨量租房需求所提供的數(shù)量不菲的租金收益，紛紛在1990年代中期突破限制，自發(fā)進(jìn)行住房建設(shè)用于出租。因此，目前我國依附在戶籍制度下的城鎮(zhèn)住房政策，不僅未能通過幫助低收入外來人口實現(xiàn)住房正規(guī)化而使之更快、更好地融入城市主流社會，相反正是該制度的缺陷，造成了大量外來人口對城中村非正規(guī)聚居空間的巨大需求。城中村在相當(dāng)程度承擔(dān)起了本應(yīng)由政府承建的城市廉租屋區(qū)的空間與社會職能。

3）城市就業(yè)結(jié)構(gòu)滯脹引發(fā)了城中村非正規(guī)就業(yè)環(huán)境的滋生

近30年來，非正規(guī)就業(yè)在發(fā)展中國家的城市就業(yè)中發(fā)揮著越來越大的作用。據(jù)估算，1990年代整個非洲的新就業(yè)崗位90%以上是由非正規(guī)部門創(chuàng)造的，亞洲和南美洲也處于類似情形，1990年代亞洲發(fā)展中國家這一比例在50%～70%之間，印度官方的最新估計則達(dá)91.7%，一些拉美國家1990年代新增的就業(yè)機(jī)會幾乎全部源自非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增長。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)在一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家甚至是發(fā)達(dá)國家，也出現(xiàn)了增長（丁金宏等，2001）。據(jù)ILO（2000）估計，當(dāng)今各國非正規(guī)部門的產(chǎn)出占國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重在5%～35%之間。

在國內(nèi)、國際新的發(fā)展環(huán)境制約下，中國城市內(nèi)的就業(yè)環(huán)境出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的滯漲，與快速增長的GDP相對應(yīng)的是新增就業(yè)崗位嚴(yán)重不足，高失業(yè)率已經(jīng)成為嚴(yán)峻的城市社會問題和沉重的政府負(fù)擔(dān)。然而，中國外延粗放式的GDP高速增長模式在短期內(nèi)是難以根本改變的，而且在相當(dāng)程度上還需要依賴于高速城市化進(jìn)程的支撐，這就進(jìn)一步加劇了城市中正規(guī)就業(yè)的壓力。事實上自改革開放以來，在中國城市中非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)的人口就呈現(xiàn)出直線上升的趨勢。據(jù)估計，1996年中國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人數(shù)約6 062萬人，占總就業(yè)人數(shù)比重約28.5%；2000年非正規(guī)就業(yè)人員達(dá)9 690萬人，占總就業(yè)人數(shù)比重45.5%（胡鞍鋼，2002）。越來越多的學(xué)者，開始認(rèn)識并強(qiáng)調(diào)非正規(guī)就業(yè)對于我國未來持續(xù)發(fā)展所具有的戰(zhàn)略意義。

圖4-16　城中村:“非正規(guī)就業(yè)”滋生的溫床

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)（informal economy）大量發(fā)育是城中村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的重要特征，例如深圳市城中村屬于非正式經(jīng)濟(jì)的店鋪數(shù)約為40萬間，非正式就業(yè)人數(shù)超過200萬人（謝志巋，2005）。一方面，城中村的廉價出租屋與租住手續(xù)的便捷吸引外來人口聚居；另一方面，大量的外來人口加大了城中村對非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的管理難度，同時也增加了非正式經(jīng)濟(jì)的供給與需求。城中村原住民經(jīng)濟(jì)可分為村集體經(jīng)濟(jì)和村民家庭經(jīng)濟(jì)兩種，但均是以土地與物業(yè)收益為主，在一定程度上具有“寄生性”（圖4-16）；城中村外來人口則多是自食其力，主要從事低層次的非正規(guī)行業(yè)，上述兩者基本上都屬于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的范疇，并很容易引發(fā)非法用工和非法就業(yè)的弊端。

針對城中村內(nèi)大量發(fā)育的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，目前有學(xué)者提出了所謂“非正規(guī)部門正規(guī)化”的操作模式（尹曉穎等，2005），然而，非正規(guī)部門相對于正規(guī)部門而言，靈活性是其具有的獨(dú)特優(yōu)勢，因而對于吸納就業(yè)人口、解決我國巨量剩余勞動力（包括農(nóng)業(yè)剩余勞動力、失地農(nóng)民、城市下崗職工等）的就業(yè)問題具有無可替代的作用，也正因為如此，國家勞動就業(yè)部門傾向于使用“靈活就業(yè)”來代替非正規(guī)就業(yè)的概念（羅赤，2001）。因此，不僅沒必要也無可能將所有非正規(guī)部門正規(guī)化；相反，作為崗位成本最低的就業(yè)形式，非正規(guī)就業(yè)對于解決我國巨量農(nóng)村剩余勞動力具有無可替代且難以估量的作用，政府應(yīng)該充分重視其對城市吸納外來人口的蓄水池作用。事實上，作為進(jìn)入城市的跳板與緩沖空間，許多外來人口最初正是在城中村實現(xiàn)就業(yè)，并在此積累起能夠在城市生活與生存下去的資本，最終真正融入到城市中來。

4）二元化城市行政管理體制的落差加劇了城中村的“孤島效應(yīng)”

城中村與城市社區(qū)的管理主體及管理體制完全的不同，以及由此導(dǎo)致的實際管理差異與市政建設(shè)資金來源的不同，形成了城中村與城市社區(qū)完全不同的市政建設(shè)與行政管理體制。盡管城中村已經(jīng)被城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)乃至建成區(qū)所包圍，然而目前各地區(qū)在編制城市規(guī)劃時并未將其統(tǒng)一納入到城市整體空間序列進(jìn)行設(shè)施的綜合平衡（李立勛，2001），致使城中村的市政公用設(shè)施體系未能及時與城市相銜接，配套建設(shè)嚴(yán)重滯后。以廣州市珠江新城為例，1992年在珠江新城規(guī)劃中曾考慮營造一個小橋流水、田園牧歌式的“都市村莊”環(huán)境，結(jié)果實際實施中當(dāng)初規(guī)劃保留的城中村不但沒有形成“城中有村，村中有城”的嶺南田園風(fēng)光，反而成為違章建設(shè)的“集散地”和都市內(nèi)市政設(shè)施破敗的“孤島”（易穎，2002）。

在我國城市和農(nóng)村實行的是不同的組織和社會管理體制:城市為“市政府—市轄區(qū)（市區(qū)和郊區(qū)）政府—街道辦事處（郊區(qū)有少量鎮(zhèn)建制）—居民委員會”，而農(nóng)村為“縣（縣級市或大城市郊區(qū)）政府—建制鎮(zhèn)（街道或鄉(xiāng)）政府—中心村村民委員會（大隊）—自然村（生產(chǎn)隊）”。城市中的街道辦事處和居民委員會對居民的管理更多的是在社區(qū)服務(wù)方面，而不擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和支配權(quán)。而按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。簡言之，作為農(nóng)村組織和社會管理最基層單位的村民委員會，不僅僅是一個行政管理主體的概念，還是一個實實在在的經(jīng)濟(jì)主體。在城中村的管理中，村民委員會幾乎要負(fù)責(zé)與“村落生活”有關(guān)的一切事務(wù)和近乎“無限責(zé)任”，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理費(fèi)用都由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付。以村民委員會為管理層的村集體經(jīng)濟(jì)組織實行類似國有企業(yè)的“單位制式”的塊狀管理，全面負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)生活，包括治安、環(huán)衛(wèi)、市場管理、計生、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、福利補(bǔ)貼、市政等在內(nèi)的公共支出（李培林，2002）。即使在許多城中村“名稱轉(zhuǎn)制”（由村改為居委會）后，也很少有城市政府會主動承擔(dān)起城中村市政建設(shè)維護(hù)的費(fèi)用。

2000年以來，廣州、深圳等地政府要求城中村逐步實現(xiàn)“政企分開”，整體轉(zhuǎn)制為城市型社區(qū)，并對村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行公司化管理。然而有調(diào)查顯示，這種管理形式的轉(zhuǎn)變只是使城中村具備了城市社區(qū)的外殼，并沒有帶來實質(zhì)的變化（李培林，2005）:改制前城中村的大部分行政事務(wù)也慣性轉(zhuǎn)移至村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的管理層，城中村原居民對集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈依附也使得村落體制難以在短期內(nèi)打破（易穎，2002）。此外，許多城市政府由于缺少管理社會事務(wù)的資金，城中村社區(qū)的社會公共管理支出仍只好由村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)承擔(dān)，所有這些都導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)實體作為“影子內(nèi)閣”仍然對村內(nèi)大小事務(wù)具有決定性的影響力。如此，在城市社會中城中村本質(zhì)上仍然是一種空間與社會“孤島”。

5）城市戶籍管理制度的二元分割致使城中村弱勢群體特質(zhì)的形成

城鄉(xiāng)二元戶籍政策的深刻影響所造成的城鄉(xiāng)居民之間的身份壁壘尚未徹底打破，仍處于過渡的、模糊不清的狀態(tài)。城市的包圍、村民身份的轉(zhuǎn)換和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)制等沒有改變城中村基本的生存狀態(tài)與社會地位，整體上仍處于社會排斥與社會邊緣化的困難境地。對城中村原住民而言，特殊的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是城中村根本的、具有濃厚機(jī)制性的保護(hù)色彩，而集體財富的使用、分配與增值也不斷強(qiáng)化著村民對村落共同體的利益性依賴；對外來人口而言，城中村的邊緣區(qū)位與其本身的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正好成為其寄托的場所，以利用各種機(jī)會和可能的空間頑強(qiáng)地拓展和創(chuàng)造屬于自己的生存空間。城中村的社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是他們共同擁有的、唯一的、最重要的過渡性社會空間。但在外界社會群體的眼中，他們通常被賦予城市中的“鄉(xiāng)下人”、“鄉(xiāng)巴佬”等備受輕視的社會角色稱呼。雖然城中村社會形象的發(fā)展一方面源自于城中村客觀的、與城市不和諧的、問題性的一面，被刻畫上“重災(zāi)區(qū)”、“建筑垃圾”等等類似的惡名，但不可否認(rèn)的是，所有這些關(guān)于城中村陰暗與問題化的表述無不與其在整個社會格局中的弱勢地位有直接或間接的關(guān)系。因此，有學(xué)者將城中村社會屬性表述為“它是社會中的一個弱勢群體，是一個利益常常都面臨流失與剝奪的特定社會群體……一個政府與社會關(guān)注的盲點(diǎn)。在這種尷尬的角色中，城中村更凸現(xiàn)其弱勢的特點(diǎn)”（藍(lán)宇蘊(yùn)，2001）。因此，強(qiáng)烈的自我封閉與排外意識、狹隘自我保護(hù)與非理性的行為傾向以及外界的藐視成為城中村融入城市的致命性束縛。雖然一些城中村處于城市中心區(qū)或新區(qū)的鬧市地帶，卻往往更加凸現(xiàn)了其弱勢的本色以及與城市社會關(guān)系脫軌的狀態(tài)。

目前，我國并沒有形成一個規(guī)范的社會形態(tài)體系，或許可以看到許多保護(hù)村民利益的官方文件、政策與法規(guī)的出臺，但在實際的社會博弈中城中村往往處于弱勢的地位，成為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的犧牲者。正如一位學(xué)者說，“城中村的裂變和新生，并不是一次歡快輕松的旅行，它充滿著利益的摩擦和文化的碰撞、巨變的失落和超越的艱難”。但不可否認(rèn)的是，城中村整個生活世界領(lǐng)域的建構(gòu)都承續(xù)著獨(dú)特的過渡性價值。如有報道如此說廣州城中村“畢竟有著自己獨(dú)特的歷史文化，它已經(jīng)印成了20世紀(jì)末、21世紀(jì)初廣州的另一張名片”。對于這樣一個隨時都可能遭受忽視、利益隨時都有可能面臨流失的社會弱勢群體，對其基本利益的保護(hù)、權(quán)益的維護(hù)以及基本需求的滿足，在城市化的過程中顯得尤為重要與緊迫。