6.2.3　中國都市區(qū)發(fā)展的階段與特征

1978年以后是中國城市與城市化快速發(fā)展的時期，也是中國都市區(qū)真正形成、快速發(fā)展并劇烈變化的時期。分權化與行政區(qū)劃變更對于中國都市區(qū)的形成和發(fā)展具有直接的影響。

1）都市區(qū)發(fā)展階段的劃分

第一階段——中央主導的分權化過程與都市區(qū)的形成。從1978至1997年的這20年是中國城市快速發(fā)展和城市行政區(qū)劃變更較為頻繁的時期，在城市制度上主要體現(xiàn)出3個方面的發(fā)展與變化:市管縣體制逐步確立，由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治，形成梯度分權的城市格局。這3個方面的變化均與分權化、市場化和全球化（對外開放）有著密切的關系，并直接推進了中國都市區(qū)的形成。

（1）市管縣體制逐步確立。市管縣體制即由市管轄若干縣或自治縣，以經(jīng)濟相對發(fā)達的中心城市帶動周圍農(nóng)村的行政管理體制（劉君德，2000）。市管縣體制早在1950年代就試行過，但真正大規(guī)模地推行則是在1980年代，主要針對此前市縣分治的弊端，從發(fā)揮中心城市作用、加快城鄉(xiāng)一體化建設的角度，進行的一種地區(qū)行政管理體制改革。1982年，中共中央以（1982）51號文件發(fā)出改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的通知，年末首先在江蘇省試點，1983年開始在全國試行。截至1996年底，全國除海南、臺灣省以外的29個省、自治區(qū)、直轄市基本都實行了市管縣體制，地級市的數(shù)量穩(wěn)步增長，地區(qū)的數(shù)量迅速減少（3個直轄市領導了19個縣，平均每市領導6.33個縣，全國218個地級市中，有206個實行了市領導縣體制，占地級市總數(shù)的94.5%）。

市管縣體制的實施初衷既有城鄉(xiāng)一體化的目的，同時還有行政一體化的內(nèi)涵。顯然，在單中心的等級秩序中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展的可能性很小，因為空間均衡意味著多中心。而實現(xiàn)行政一體化則是“順理成章”，因為作為分權化改革的重要組成部分，市管縣體制是對于管縣城市（一般為地級市）而言是一次綜合性的放權，不僅擴大了城市的經(jīng)濟、政治管理權限，而且在地域組織形式上也給予了明確的保證（錢穎一，2003；劉君德，汪宇明，2000）。這一“分權的集權”無疑給予地級市更多的動機和手段，在直接促進都市區(qū)發(fā)展的同時也促成了地方保護主義的發(fā)展。

（2）由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。在市管縣體制推行的同時，以“整縣改市”模式為主的城市行政區(qū)劃變更也迅速展開，從而使中國城市兼具城市型政區(qū)和地域型政區(qū)雙重建制的特點，而此前的城鄉(xiāng)分治局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)合治局面。

為了經(jīng)濟、土地和戰(zhàn)略利益，地方政府一般都熱衷于向中央申請設市，而這其實也是一種分權的形式。因為市比縣的地位高:第一，當縣改設為市時，它可以獲得更多的行政權力；第二，一個市在省的計劃中往往是單列的；第三，縣級市可以用地方財政收入的7%進行城市維護和建設，而縣只可以用5%（汪洋，2001）；第四，市的“品牌”比較容易提高地方的知名度與形象，有利于獲得更好的外部發(fā)展環(huán)境。1980年代初期及以前，中國城市設置主要采取“切塊設市”模式，但由于其種種弊端很快就被停止推行。從1983年開始，“整縣改市”作為一種主導設市模式開始迅速取代“切塊設市”模式。1986年，國務院批轉(zhuǎn)的民政部《關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》確定:非農(nóng)業(yè)人口6萬以上、年國民生產(chǎn)總值2億元以上、已成為該地區(qū)經(jīng)濟中心的鎮(zhèn)，可以設置市的建制。這一新的標準的推行，迅速引起一波撤縣設市的高潮。1993年，民政部上報國務院的《關于調(diào)整設市標準的報告》，對設市標準再度調(diào)整，新的標準一經(jīng)頒布又迅速引起一波更大的撤縣設市高潮（1997年底中國縣級市數(shù)量由1978年的93個迅速增長為442個，為歷史最大值）。

撤縣設市與市管縣體制一起打破了城鄉(xiāng)分治的格局，具有一定積極意義。然而這一由市管縣體制和撤縣設市共同形成的城鄉(xiāng)合治格局，并未從根本上解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在問題，反而使城市政府尤其是都市區(qū)政府的功能和內(nèi)容更趨復雜和綜合，對城市和城市化發(fā)展均產(chǎn)生許多不利影響（劉君德，1996），如“政區(qū)城市化”等虛假城市化現(xiàn)象。

（3）形成梯度分權的城市格局。1980年代以來，隨著計劃單列城市、特區(qū)城市和特區(qū)省的建立，地縣改市和市領導縣體制的確立，極大地改變了中國的城市行政區(qū)劃，同時形成了當代中國城市梯度分權的格局和多層次的行政管理體制。

在1980年代初，中國中央政府有差別、非均衡的放權極大地改變了區(qū)域間的政治經(jīng)濟格局。在對外開放和優(yōu)惠政策方面，形成了經(jīng)濟特區(qū)—經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟開放區(qū)—內(nèi)地5個不同梯次。在城市行政等級方面，基本形成直轄市—副省級市—地級市—縣級市4個梯次的分權格局。直轄市和副省級城市基本包括了中國當前發(fā)展水平最高的都市區(qū)，當然這些城市也基本是區(qū)域政治或經(jīng)濟中心城市。中央政府對于這些城市的政策傾斜大大增進了它們的城市競爭力，使其逐漸成為區(qū)域發(fā)展的核心和中國鏈接全球經(jīng)濟的樞紐。

市管縣體制、城鄉(xiāng)合治與梯級分權等城市制度的確立和發(fā)展，最突出成果就是城市密集地區(qū)的出現(xiàn)和都市區(qū)的真正形成。隨著中國城市數(shù)量的迅速增長以及城市化水平的快速提升，以長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)為主的城市密集地區(qū)高度發(fā)展，業(yè)已成為支撐中國經(jīng)濟發(fā)展的主要區(qū)域。1978—1990年間形成的地級市和1978年以前已有的省轄市以及直轄市，基本形成了中國主要的都市區(qū)，并構成了中國主要城市群。與此同時，縣級市的設置基本反映了中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與城市化水平的差異，撤縣設（縣級）市密集發(fā)生的地區(qū)都是中國經(jīng)濟和城市化水平發(fā)展較高、較快的區(qū)域。

第二階段——地方主導的分權化過程與都市區(qū)的發(fā)展。1997年以后，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，改革開始由分權化轉(zhuǎn)向在市場的基礎上尋求分權與集權的平衡，中央政府逐漸加強了國家宏觀調(diào)控的力度，出現(xiàn)了一定程度的再集權化傾向。而在地方政府層面，分權與集權的傾向在政府競爭的背景下同時展開，一方面各大中（地級及以上層級）城市紛紛以增強“城市競爭力”為名義，通過行政區(qū)劃手段集中土地資源的控制權、擴大城市規(guī)模；另一方面，許多省級政府為增強省域經(jīng)濟實力，開始跨越地級層面直接向經(jīng)濟較為發(fā)達或潛力較大的縣級單位放權。兩種傾向在2000年以后表現(xiàn)得十分明顯，其在城市層面即體現(xiàn)為撤縣（市）設區(qū)和擴權強縣兩個方向的行政區(qū)劃變更。顯然，這兩個方向的行政區(qū)劃調(diào)整對中國都市區(qū)的空間拓展和治理發(fā)展有著深刻影響。

撤縣（市）設區(qū)作為中國大都市適應城市化發(fā)展趨勢，將廣域型行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行托姓ㄖ频氖侄卧?997年之前就已有出現(xiàn)，如上海撤銷上?？h、寶山縣等，但規(guī)模、數(shù)量都相對較少，且以直轄市為主。將撤縣（市）設區(qū)作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、壯大中心城市實力的手段并廣泛應用卻是2000年以后的事，自廣州首先開始，南京、杭州等大中城市紛紛展開。據(jù)統(tǒng)計，2000年1月至2004年8月，中國共有35個城市進行了39次行政區(qū)劃合并，共撤縣（市）52個，其中被撤并縣級市多達17個，約占總數(shù)的32.7%。此次行政區(qū)劃變更的主要特點為以下2方面:①撤縣（市）設區(qū)城市絕大多數(shù)集中于東部沿海省份，長三角和珠三角合計占半數(shù)以上；②撤縣（市）設區(qū)城市多以非農(nóng)人口大于50萬的大城市為主（圖6－3，表6－2）。

圖6－3　中國“撤縣（市）設區(qū)”城市與“擴權強縣”省空間分布（2001.1—2004.8）

表6－2　中國大中城市行政區(qū)劃撤并概況（2000.1－2004.8）

注:1.淮陰市并縣后更名淮安市；2.括號內(nèi)為被撤并的縣市。

擴權強縣作為理論研究中的策略，其內(nèi)含是具有普遍性的，即通過均等的擴權、取消市管縣來增強縣級政府的發(fā)展能力。而當前擴權強縣的實踐并非普遍的擴權，而是試點性的“強縣擴權”，即對經(jīng)濟發(fā)展實力、能力已經(jīng)較強的縣進一步擴權。相比于撤縣（市）設區(qū)的實質(zhì)性區(qū)劃調(diào)整，強縣擴權更類似于省政府的行政管理政策，雖然沒有明顯的行政區(qū)劃變更，但產(chǎn)生的影響卻較為深遠。北京國際城市發(fā)展研究院發(fā)布的《中國城市“十一五”核心問題研究報告》指出，“強縣擴權”是“十一五”時期加快發(fā)展縣域經(jīng)濟推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的著眼點。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2004年8月已經(jīng)開始試點實施強縣擴權的省份有浙江、山東、福建、湖北、河北、河南、湖南、黑龍江等8省，此外還有許多省份正在研究具體的擴權方案。

2）對“類多中心”治理的分析

1978年以來的市場化分權改革，對中國都市區(qū)治理結構已經(jīng)產(chǎn)生了深刻的影響。市場化分權改革對于地方政府、市場和公民社會積極性的激發(fā)，迅速推動了中國都市區(qū)的發(fā)展。一方面中國的城市化水平迅速提升、都市區(qū)數(shù)量快速增長；同時，都市區(qū)人口規(guī)模與空間規(guī)模迅速擴大。據(jù)統(tǒng)計，1995年底全國城市市轄區(qū)人口在100萬以上的城市還只有32個，而2003年底全國城市市轄區(qū)人口在100萬以上的城市已達174個，其中有11座城市人口超過400萬^[12]。比較典型發(fā)展案例如廣州都市區(qū)，其建成區(qū)面積從1980年的165km²擴大到2002年的317km²；都市區(qū)人口從1982年的312.13萬人擴大到2003年的599.26萬人^[13]。都市區(qū)規(guī)模的迅速擴大意味著都市區(qū)治理事務的迅速增長，而傳統(tǒng)的單中心集權的都市區(qū)治理模式開始逐漸不能適應都市區(qū)進一步發(fā)展的要求，因而迫切需要做出進一步的調(diào)整。在單中心集權治理—單中心分權治理—多中心治理的演化進路上，可以認為當前中國的都市區(qū)治理已經(jīng)介于單中心分權治理與多中心治理之間，本書稱之為“類多中心”治理結構?！皟杉壵?、三級管理”及其他類似的都市區(qū)分權治理模式就是這一背景下的典型成果。

在當前中國比較發(fā)達的都市區(qū)，其治理模式的轉(zhuǎn)型特征已日益明顯。市場力量和政府力量的共同強化，使得政府公共管理模式開始逐漸由傳統(tǒng)的“地方政府主導型”發(fā)展模式向“強政府-強市場”模式轉(zhuǎn)化。隨著權力在都市區(qū)政府縱向管理體系上的重新分配，市、區(qū)（縣）兩級政府在經(jīng)濟、社會與空間管理中的作用和角色開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①政府成為相對獨立的行為主體。市與區(qū)、縣政府在分享權利、分擔責任的同時，之間的博弈關系逐漸增多。②政府從單純代理人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤嚼娴拇?。?jīng)濟發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標之一，促使了市、區(qū)以及縣政府有可能根據(jù)地方利益需求，更加“靈活”地應對上級的要求或標準。③政府從單純管理國有經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榉照麄€國民經(jīng)濟。分權化改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營經(jīng)濟、外資企業(yè)等非國有經(jīng)濟發(fā)展壯大，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主體，地方政府將不得不轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟管理角色和服務方式。

雖然“類多中心”結構在具體運行中表現(xiàn)出許多多中心的特征，但其本質(zhì)上依然不能完全擺脫單中心結構的特征，政府的組織或計劃秩序依然主導著都市區(qū)的治理模式。這一治理模式一定程度上適應了中國都市區(qū)發(fā)展的需求，因而很好地促進了都市區(qū)經(jīng)濟、社會的發(fā)展。但畢竟這一模式只是對多中心治理的一種模擬，它自上而下的建構性對于都市區(qū)發(fā)展的動態(tài)需要必然存在一定滯后，而更為重要的是都市區(qū)委托—代理關系的模糊使得這一結構具有不可避免的不穩(wěn)定性與矛盾性。“類多中心”治理是在單中心結構中對于多中心的模擬，它假定了公共、政治社群與正式的政治組織之間的一對一關系，然后將不同的公共物品放在不同規(guī)模的政府組織中供給。從總體上看，“類多中心”治理表現(xiàn)出多中心的某些特征，但實際公共物品供給的質(zhì)量和數(shù)量都存在問題。

首先，雖然都市區(qū)各級政府日益轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤嚼娴拇?，但在單中心結構中由于政府與政治社群之間缺乏直接完備的委托-代理關系，所以政府提供的公共物品對于公共需求的反映程度以及質(zhì)量都比較難以測度和監(jiān)督，缺乏穩(wěn)定性和保障。對于城市政府而言最直接的約束仍然來自于上級政府。在上級政府的約束下，各個政府是相互競爭的關系，上級政府發(fā)出的評價指標或政績信號就是下級政府競爭的核心內(nèi)容。評價指標越全面則評價的結果越公正，然而操作的成本也就越高；同時由于信息不對稱，且上級政府與公民交流渠道不甚通暢，自上而下的評價必然是扭曲的、不全面的甚至是不真實的。在政績最大化的競爭中，一屆政府的時間、精力是有限的，全面協(xié)調(diào)發(fā)展耗時、費力且短期績效不顯著的特點決定了地方政府往往更有可能使其行為短期化。而且協(xié)調(diào)發(fā)展意味著制定契約，各方需按契約執(zhí)行，接受監(jiān)督與懲罰，如果缺少監(jiān)督與懲罰，那么契約就形同虛設，也沒有人會確實執(zhí)行。其次，政府組織的邊界是相對固定的，而公共則是變化的，公共與政府組織的規(guī)模的不一致是客觀存在的，所以在缺乏非正式組織安排的治理結構中，公共的需求是無法得到充分滿足的。當然市場經(jīng)濟的發(fā)展與公民社會的興起已在一定程度上改善了上述兩個問題，但在單中心的組織或計劃秩序占主導的背景下，地方自治與自主治理理念的缺乏，使得這種改善顯得相當有限。

“類多中心”治理無疑是轉(zhuǎn)型期都市區(qū)治理的產(chǎn)物，是漸進改革的必然產(chǎn)物，其結構的不穩(wěn)定性與矛盾性反映了轉(zhuǎn)型期的特征，同時也預示了進一步發(fā)展的方向和困難。

3）行政區(qū)劃手段的困境

由于單中心結構中行政區(qū)劃與治理結構的耦合，行政區(qū)劃與都市區(qū)發(fā)展的矛盾基本就是都市區(qū)治理與發(fā)展之間的矛盾，因而對于都市區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整其實就是對都市區(qū)治理結構的調(diào)整。當前，行政分割對于中國都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙已基本成為“共識”，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相對緩慢且傾向通過行政手段推動協(xié)調(diào)的整體背景下，都市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整——撤縣（市）設區(qū)或曰市縣合并作為一種特殊的區(qū)域協(xié)調(diào)手段的出現(xiàn)，無疑具有其積極合理的一面。面對都市區(qū)日益快速發(fā)展的要求，這種都市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整通過集權手段有效地將外部問題“內(nèi)部化”，在一定程度上對于都市區(qū)發(fā)展有較為明顯的積極意義。然而，作為一種行政手段，行政區(qū)劃調(diào)整的有效性和有限性是并存的（謝滌湘，文吉，魏清泉，2004；張京祥，2004），行政區(qū)劃調(diào)整并不能有助于從根本上解決都市區(qū)治理與發(fā)展之間的結構性矛盾。

撤縣（市）設區(qū)雖然為城市政府解決了發(fā)展空間的問題，并能夠通過強制的手段進行區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)，但管轄區(qū)域的急速擴張將導致政府回應性的降低，從而降低地方公共服務水平，抑制經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，在滿足了中心城市發(fā)展的空間需求后，撤縣（市）設區(qū)城市將進一步著手城市內(nèi)部市與區(qū)分權框架的設計，否則集權的弊病將吞噬基層政府發(fā)展的積極性。雖然在“兩級政府、三級管理”的市、區(qū)分權框架中，區(qū)已獲得了較大的自主權，然而與縣（市）的相對獨立地位相比則差很多:一方面，重要政策的制定權基本掌握在都市區(qū)政府手中；另一方面，區(qū)無法制約上級集權與分權的隨意性，因而地方發(fā)展的自主性和積極性極有可能大打折扣。顯然，通過撤縣（市）設區(qū)僅僅是將市縣之間矛盾轉(zhuǎn)化為都市區(qū)的“內(nèi)部矛盾”，體制內(nèi)生的問題并未根本解決。而這種集權“兼并”的“粗暴”方式在解決平級城市之間的矛盾上就顯得蒼白無力，協(xié)調(diào)發(fā)展依舊困難重重。尤其是通過大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整后的長江三角洲和珠江三角洲，各大都市區(qū)在空間上已經(jīng)直接相鄰，都市區(qū)之間的協(xié)調(diào)問題已經(jīng)無法回避。顯然，行政區(qū)劃調(diào)整只是一種表面的、暫時的解決辦法，行政區(qū)劃手段的有限作用決定了它很有可能隨著都市區(qū)發(fā)展速度的加快而更加頻繁使用，但效力將越來越小。行政區(qū)劃與都市區(qū)發(fā)展的矛盾可以視為都市區(qū)發(fā)展結構性矛盾的一種反映，要解決這一結構性矛盾需要的是都市區(qū)治理的“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”。